Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:23 Riksrevisionens rapport om statens insatser mot invasiva främmande arter Skr. 2022/23:23 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 november 2022 Ulf Kristersson Jessika Roswall (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statens insatser mot invasiva främmande arter (RiR 2022:12). Riksrevisionen har granskat om regeringens, Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens samt länsstyrelsernas insatser mot invasiva främmande arter har varit effektiva. Den övergripande slutsatsen är att de statliga insatserna har intensifierats de senaste åren, men att det fortfarande saknas väsentliga delar för att arbetet ska kunna fungera effektivt. Riksrevisionen anser att regeringens uppföljning och styrning av berörda myndigheters arbete har varit otillräcklig, vilket har fördröjt ett effektivt arbete mot invasiva främmande arter. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen förtydligar myndigheternas och kommunernas ansvar och utvecklar uppföljningen av myndigheternas arbete. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att arbetet mot invasiva främmande arter är en prioriterad fråga i miljöarbetet. Insatserna mot invasiva främmande arter ger i vissa delar resultat men regeringen instämmer i att det behövs förbättringar för att insatserna ska bli mer effektiva. Regeringen kommer därför se över hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna kan förtydligas och hur uppföljningen av myndigheternas arbete kan förbättras. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskning är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport om statens insatser mot invasiva främmande arter (RiR 2022:12) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 november 2022 101 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser mot invasiva främmande arter. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Statens insatser mot invasiva främmande arter (RiR 2022:12), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 24 maj 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de rekommendationer och iakttagelser till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Invasiva främmande arter har identifierats som ett av de största hoten mot biologisk mångfald, både internationellt och nationellt. Dessa arter kan orsaka stora skador i naturen och på viktiga verksamheter i samhället och också sprida sjukdomar till människor och djur. Med invasiva främmande arter avses arter vars introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Riksrevisionen har granskat om de statliga insatserna mot invasiva främmande arter är effektiva. Riksrevisionens samlade bedömning är att de statliga insatserna har intensifierats de senaste åren, men att det fortfarande saknas väsentliga delar för att arbetet ska kunna fungera effektivt. Riksrevisionens slutsats när det gäller regeringens arbete är att det finns brister i regeringens styrning och uppföljning av insatserna mot invasiva främmande arter. Riksrevisionen menar att arbetet mot invasiva främmande arter har varit senfärdigt. Till exempel tydliggjorde regeringen inte myndigheternas ansvar inom arbetet mot invasiva främmande arter förrän 2019, då förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter (här kallad den nationella förordningen) trädde i kraft. Denna otydlighet kan ha bidragit till att arbetet gått långsamt fram till år 2019. En annan slutsats är att det finns viss otydlighet i den nationella förordningen när det gäller vilken myndighet som i enskilda fall ska besluta om hanteringsåtgärder för invasiva främmande arter som finns upptagna på EU:s förteckning över sådana arter och som har stor spridning. Detta har försenat arbetet med att ta fram hanteringsåtgärder. Med hanteringsåtgärd avses dödliga eller icke-dödliga åtgärder för att utrota, populationsbegränsa eller innesluta en invasiv främmande art. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte förefaller ha gett någon tydlig signal till Naturvårdsverket att prioritera frågan om hanteringsåtgärder så att eventuella otydligheter kunde ha utretts tidigare och hanteringsåtgärder kunde ha fastställts tidigare. Riksrevisionen pekar även på otydligheter i vilket ansvar som kommuner och statliga myndigheter har för att kartlägga förekomster och utbredning av invasiva främmande arter samt för inrapportering av fynd och genomförda bekämpningsåtgärder. Sammanfattningsvis menar Riksrevisionen att det inte finns någon samlad bild av arbetet med invasiva främmande arter. Riksrevisionen anser att regeringen inte har följt upp myndigheternas insatser tillräckligt. Enligt Riksrevisionen tog regeringen flera initiativ till insatser före 2015 men såg sedan inte till att insatserna fullföljdes. Vidare menar Riksrevisionen att regeringen inte har följt upp vilka konsekvenser som myndigheternas prioritering av arbetet fått. Myndigheterna har till exempel prioriterat information till allmänheten, medan andra uppgifter, som att fastställa en lista över invasiva främmande arter av nationell betydelse och att utarbeta program för att hantera arter som finns upptagna på EU:s förteckning över invasiva främmande arter och som har stor spridning ännu inte genomförts. Riksrevisionen anser också att regeringen inte har följt upp hur de granskade myndigheterna har använt de medel de tilldelats för olika typer av insatser, vilket medför att regeringen har ett begränsat underlag för att bedöma om resurserna har använts för de insatser som är viktigast för att uppnå målen med arbetet. Mot denna bakgrund ger Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör * förtydliga vilken myndighet som ska utreda och fatta beslut om hanteringsåtgärder för EU-listade arter med konstaterad stor spridning i Sverige, * förtydliga vilket ansvar statliga myndigheter och kommuner har för att kartlägga och rapportera in förekomster och utbredning av invasiva främmande arter samt rapportera in genomförda åtgärder, och * utveckla uppföljningen av myndigheternas arbete med invasiva främmande arter för att kunna bedöma om de samlade insatserna ger önskat resultat. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i huvudsak med de rekommendationer och iakttagelser som riktar sig till regeringen. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är angeläget att vidta effektiva åtgärder mot invasiva främmande arter. Regeringen har sedan flera år vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med de problem som invasiva främmande arter orsakar. Arbetet med att förebygga introduktion och hantera spridning av invasiva främmande arter kräver ett koordinerat samarbete med andra länder utöver de nationella insatserna. Därför har utformningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter (EU-förordningen om invasiva främmande arter) legat till grund för hur det nationella arbetet har organiserats. Regeringens initiativ till insatser mot invasiva främmande arter före 2015 ersattes av och inkorporerades i lämpliga delar av arbetet med EU-förordningen och det efterföljande arbetet med att ta fram en nationell förordning. Arbetet med nationella författningsändringar för att fullgöra Sveriges skyldigheter enligt EU-förordningen inleddes med att Naturvårdsverket fick i uppdrag att i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och andra berörda myndigheter se över behovet av författningsändringar i svensk rätt. Redovisningarna av uppdragen innehöll bland annat förslag till svenska regler och åtgärder, t.ex. ett förslag till en ny nationell förordning (M2016/01030). Förslagen remissbehandlades och utmynnade i ändringar i miljöbalken (se propositionen Invasiva främmande arter [prop. 2017/18:211]) och att regeringen beslutade den nationella förordningen om invasiva främmande arter. Den nationella förordningen trädde i kraft den 1 januari 2019. Från och med 2019 har myndigheternas arbete varit inriktat på att genomföra EU-förordningen och den nationella förordningen. Arbetet har även omfattat dialogmöten mellan Regeringskansliet och de ansvariga myndigheterna, där myndigheterna redovisat förslag på den översiktliga inriktningen av genomförandet samt prioriteringsordningen för enskilda insatser. Dialogen har även gällt Sveriges agerande i genomförandekommittén för EU-förordningen. EU-förordningen om invasiva främmande arter trädde i kraft den 1 januari 2015. Riksrevisionen menar att regeringen inte förrän 2019 pekade ut ansvar och uppgifter för myndigheterna för arbetet mot invasiva främmande arter. Regeringen delar inte denna bedömning. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket utpekades som behöriga myndigheter för genomförandet av EU-förordningen i Sverige, vilket också anmäldes till Europeiska kommissionen. Inledningsvis utsågs myndigheterna till behöriga myndigheter genom ändringar den 9 mars 2017 i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket (SFS 2017:202) och förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten (SFS 2017:203). Ändringarna trädde i kraft den 4 april 2017. Därefter förtydligade regeringen myndigheternas ansvar genom den nationella förordningen som trädde i kraft den 1 januari 2019. Till detta kommer förordnanden genom beslut i Regeringskansliet av enskilda tjänstemän vid myndigheterna för att representera Sverige i den genomförandekommitté och det vetenskapliga råd som inrättats inom EU för genomförandet av EU-förordningen. I sin granskning lyfter Riksrevisionen fram att det finns viss otydlighet i den nationella förordningen när det gäller vilken myndighet som har ansvar för att besluta om hanteringsåtgärder i enskilda fall för arter med stor spridning som omfattas av EU:s unionsförteckning. Ansvaret för hanteringsåtgärder för sådana arter regleras i 38-43 §§ i den nationella förordningen. Enligt bestämmelserna ska den ansvariga myndigheten, dvs. Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten, utreda vilka hanteringsåtgärder som krävs, lämna motiverade och konsekvensutredda författningsförslag till regeringen i fråga om hanteringsåtgärder som förutsätter ny eller ändrad reglering i lag eller förordning och besluta om de hanteringsåtgärder som inte förutsätter ny eller ändrad reglering i lag eller förordning (38 §). Den ansvariga myndigheten får också inom sitt ansvarsområde meddela föreskrifter om hanteringsområde och hanteringsåtgärder (39 §). Vidare ska den ansvariga myndigheten i ett hanteringsprogram redovisa hanteringsåtgärder som till följd av 38 och 39 §§ gäller för en art. Enligt 42 § ska länsstyrelsen se till att beslutade hanteringsåtgärder vidtas, om inte annat anges i beslutet eller i föreskrifter som gäller hanteringen. Reglerna togs fram i syfte att ge myndigheterna flera alternativ för att ta fram hanteringsåtgärder och har sin utgångspunkt i ett förslag till förordning som Naturvårdsverket i samråd med Havs- och vattenmyndigheten tagit fram (M2016/01030). Regeringen uppmärksammades på att det kunde finnas en otydlighet i lagstiftningen i januari 2022 i samband med att Naturvårdsverket skickade in en hemställan om författningsändringar rörande invasiva främmande arter (M2022/00109). Naturvårdsverkets hemställan bereds för närvarande i Regeringskansliet. Inom ramen för det arbetet ser regeringen, i dialog med ansvariga myndigheter, över behovet av författningsändringar för att tydliggöra de olika myndigheternas ansvar i fråga om hanteringsåtgärder. Den nationella förordningen innehåller bestämmelser om att den ansvariga myndigheten till regeringen ska föreslå de arter som bör tas upp i en nationell förteckning över invasiva främmande arter och vad som bör gälla för dem (14 §). Det finns ingen tidsfrist föreskriven för arbetet med en nationell förteckning. Regeringen har haft och fortsätter att ha en löpande dialog med ansvariga myndigheter om den nationella förteckningen och de eventuella ändringar av svenska regler som kan krävas för att besluta om en sådan. Riksrevisionen menar att det finns otydligheter när det gäller kommuners och statliga myndigheters ansvar att kartlägga förekomster och utbredning av invasiva främmande arter, vilket bland annat har sin grund i att 19 § i den nationella förordningen är otydlig. Regeringen anser att myndigheternas ansvar att kartlägga förekomster och utbredning framgår av den rapporteringsskyldighet till Europeiska kommissionen som Sverige har enligt artikel 24.1 i EU-förordningen och som närmare regleras i 52-55 §§ i den nationella förordningen. I rapporteringsskyldigheten ingår att Naturvårdsverket ska överföra information om invasiva främmande arter av både unions- och medlemsstatsbetydelse till Europeiska kommissionen. Havs- och vattenmyndigheten ska i fråga om arter inom myndighetens ansvarsområde förse Naturvårdsverket med den information som verket behöver för att fullgöra rapporteringen. Länsstyrelserna ska bistå med de uppgifter som behövs för att den ansvariga myndigheten ska kunna fullgöra rapporteringsskyldigheten. Av den nationella förordningen följer att den ansvariga myndigheten, dvs. Havs- och vattenmyndigheten eller Naturvårdsverket, inom sitt ansvarsområde får meddela föreskrifter för verkställigheten av rapporteringsskyldigheten enligt 52-54 §§. Regeringen anser att det i första hand bör regleras på föreskriftsnivå hur kartläggningen av förekomst och utbredning ska genomföras i praktiken. När det gäller de otydligheter som Riksrevisionen pekar på avseende lydelsen av 19 § i den nationella förordningen avser regeringen att se över om det i den nationella förordningen kan tydliggöras vad som avses. Regeringen bedömer dock att detaljer om hur rapporteringen ska ske bör hanteras genom närmare vägledningsinsatser från myndigheterna. Regeringen vill lyfta fram att de restriktioner som gäller för invasiva främmande arter som finns upptagna på EU:s förteckning även gäller för kommuner och myndigheter i den mån de äger eller förvaltar mark (artikel 7 i EU-förordningen). Således bör det ligga i myndigheternas och kommunernas eget intresse att kartlägga förekomsten av invasiva främmande arter på den egna marken samt redovisa genomförda bekämpningsinsatser. Riksrevisionen pekar på brister i regeringens uppföljning av myndigheternas insatser. Regeringen delar inte helt Riksrevisionens bedömning i denna del och vill här framhålla den redovisning av insatser mot invasiva främmande arter som gjorts i Havs- och vattenmyndighetens och Naturvårdsverkets årsredovisningar för 2019-2021 och i den årliga uppföljningen av miljömålen (se t.ex. Naturvårdsverkets rapport 6968, mars 2021). Redovisningen har i första hand varit översiktlig och beskrivande, eftersom arbetet inte utgått från kvantitativa mål. Länsstyrelsernas regleringsbrev för 2020 och 2021 innehåller krav på att redovisa arbetet med att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och ange i vilken utsträckning som arbetet har överlämnats till kommuner som har efterfrågat detta. I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2022 har detta återrapporteringskrav omvandlats till en del av den övergripande resultatredovisningen av länsstyrelsernas samordning och ledning av det regionala arbetet inom en rad områden som rör naturresursförvaltning, bland annat avseende invasiva främmande arter. Regleringen för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter är till största del ett nytt lagstiftningsområde. I granskningen tar Riksrevisionen upp vissa aspekter av detta utan att gå djupare in på vilka konsekvenser det kan ha för utformning och genomförande av det nya regelverket. Regeringen menar att det i flera avseenden har krävts ett genomförande där erfarenheter insamlas steg för steg och sedan används för att anpassa regelverket. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Vid sidan av genomförandet av de åtaganden som följer av EU:s regelverk bedömer regeringen att det är av stor vikt att invasiva främmande arter som är av nationell betydelse identifieras och förs upp på en nationell lista. Den nationella förordningen reglerar processen med att ta fram en förteckning över invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse i Sverige (14-16 §§). Regeringen har en löpande dialog med Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket angående den nationella listan över invasiva främmande arter och behovet av författningsändringar för att utarbeta en sådan lista. Det pågår ett arbete i Regeringskansliet med att se över bestämmelserna i den nationella förordningen som reglerar hanteringsåtgärder för EU-listade arter med stor spridning. Regeringen mottog Naturvårdsverkets hemställan om författningsändringar bland annat avseende bestämmelserna om hanteringsåtgärder för EU-listade invasiva främmande arter med konstaterad stor spridning i januari 2022. Regeringen analyserar för närvarande behovet av författningsändringar. De författningsändringar som kan komma i fråga behöver tas fram i samråd med berörda myndigheter för att ett ändamålsenligt regelverk ska komma till stånd. Detta rör inte minst fördelningen av ansvar för beslut om hanteringsåtgärder i enskilda fall. Regeringen avser även att se över vilket ansvar statliga myndigheter och kommuner bör ha för att kartlägga och rapportera förekomst och utbredning av invasiva främmande arter samt genomförda åtgärder. Regeringen avser att se över hur uppföljningen av myndigheternas arbete med invasiva främmande arter kan utvecklas ytterligare för att de samlade insatsernas resultat ska kunna bedömas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport om statens insatser mot invasiva främmande arter (RiR 2022:12) Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 november 2022 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenegard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson Föredragande: statsrådet Roswall Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens insatser mot invasiva främmande arter