Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:24 Riksrevisionens rapport om offentliga biträden i migrationsärenden Skr. 2022/23:24 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 24 november 2022 Ulf Kristersson Maria Malmer Stenergard (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort och de rekommendationer som har riktats till regeringen i rapporten Lämpligt biträde med rätt ersättning - hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden (RiR 2022:14). Riksrevisionens övergripande slutsats är att hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden fungerar bra i flera avseenden, men att den inte är ändamålsenlig i alla delar. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga regelverket när det gäller avvägningen mellan lämplighetskrav och det fria biträdesvalet, att överväga att införa specifika lämplighets- eller behörighetskrav för offentliga biträden i migrationsärenden, att säkerställa att förvaltningsmyndigheter och domstolar får rätt att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden, och att utreda möjligheten för Migrationsverket att generellt kunna avvisa olämpliga offentliga biträden. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. I syfte att stärka rättssäkerheten i migrationsprocessen har en utredare fått i uppdrag att ta ställning till vissa frågor om offentliga biträden. Uppdraget omfattar bl.a. frågor om skärpta behörighetskrav, ett utökat informationsutbyte mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar samt en möjlighet för Migrationsverket att generellt kunna avvisa olämpliga ombud och biträden. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 5 Bilaga 1 Lämpligt biträde med rätt ersättning - hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2022 98 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Lämpligt biträde med rätt ersättning - hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden (RiR 2022:14), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen av riksdagen den 2 juni 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden är ändamålsenlig. Granskningen fokuserar på frågor om förordnande, lämplighetskontroll och hantering av ersättning till biträden hos Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten. Riksrevisionens övergripande slutsats är att hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden fungerar bra i flera avseenden, men att den inte är ändamålsenlig i alla delar. I brist på ett tydligt regelverk har domstolar och förvaltningsmyndigheter behövt möta flera behov i sin hantering av biträden genom informella lösningar. Det handlar till exempel om att spara och dela uppgifter om biträden och gällande vilka krav som kan ställas på ett biträde när det begärs av en enskild. Riksrevisionens samlade bedömning är att förvaltningsmyndigheter och domstolar allt som oftast förordnar biträden som kan anses vara fullt lämpliga för sina uppdrag. Granskningen visar dock exempel på biträden som av en förvaltningsmyndighet eller domstol bedömts sakna grundläggande juridisk kompetens, men som ändå har beviljats ersättning från någon annan förvaltningsmyndighet eller domstol, ibland vid ett stort antal tillfällen. Riksrevisionen bedömer att respektive aktör bör inhämta relevant underlag från andra aktörer när de bedömer ett biträdes lämplighet inför förordnandet. En sådan inhämtning bör dock vara tydligt reglerad och ske genom formella kanaler. Vidare visar granskningen att förvaltningsmyndigheter inte anser sig kunna ställa lika höga krav på ett biträde som begärs av en enskild som på ett biträde som de förordnar på eget initiativ. Detta motiveras med principen om den enskildes rätt att själv välja sitt biträde. Riksrevisionen konstaterar dock att förarbeten till lagstiftningen och uttalanden av Justitieombudsmannen tyder på att lagstiftaren avsett att lämplighetskraven på biträden bör vara desamma oavsett hur de förordnas. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att nämnda brister riskerar att leda till att enskilda tilldelas ett biträde som saknar tillräcklig juridisk kompetens eller som av andra skäl är olämplig för uppdraget och att praxisbildningen, och därmed det slutliga genomslaget för lagstiftningen, fördröjs. I sin tur innebär det en risk för att enskilda lider rättsförlust och att migrationsprocessen i sin helhet blir mindre effektiv. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: - Förtydliga regelverket när det gäller avvägningen mellan lämplighetskrav och det fria biträdesvalet för att klargöra vilka krav förvaltningsmyndigheter och domstolar ska ställa på begärda offentliga biträden. - Överväg att införa specifika lämplighets- eller behörighetskrav för offentliga biträden i migrationsärenden för att höja den generella kompetensnivån. - Säkerställ att förvaltningsmyndigheter och domstolar får rätt att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden i syfte att effektivisera lämplighetskontrollen. - Utred möjligheten för Migrationsverket att generellt kunna avvisa olämpliga offentliga biträden på samma sätt som migrationsdomstolarna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Det är viktigt för rättssäkerheten att offentliga biträdens arbete håller hög kvalitet. Migrationskommittén har föreslagit att det ska tillsättas en utredning som ser över hanteringen av offentliga biträden inom det förvaltningsrättsliga systemet, med särskilt fokus på offentliga biträden i asylärenden, se betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54 s. 364-371). Regeringen anser i likhet med Riksrevisionen och Migrationskommittén att det finns anledning att utreda vissa frågor om offentliga biträden. Det gäller bl.a. de frågor som omfattas av Riksrevisionens rekommendationer om skärpta behörighetskrav, ett utökat informationsutbyte mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar samt en möjlighet för Migrationsverket att generellt kunna avvisa olämpliga offentliga biträden. En utredare har därför fått i uppdrag att ta ställning till dessa frågor och lämna nödvändiga författningsförslag (avsnitt 4). Riksrevisionen bedömer även att regeringen bör förtydliga regelverket när det gäller avvägningen mellan krav på lämplighet och det fria biträdesvalet. Enligt Riksrevisionen anser sig förvaltningsmyndigheterna inte kunna ställa lika höga krav på ett biträde som begärs av en enskild som på ett biträde som de förordnar på eget initiativ. Migrationsverket ställer exempelvis inte krav på att biträdet har juristexamen i de fall den sökande själv begär biträdet. Detta motiveras med principen om den enskildes rätt att själv välja sitt biträde. Till offentligt biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Har den rättssökande själv föreslagit någon som är lämplig ska denne förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det, se 5 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen (1996:1619). Av förarbetena framgår att det allmänna lämplighetskravet avser även den som är advokat eller biträdande jurist vid advokatbyrå. Några formella behörighetskrav finns dock inte. Som huvudregel ska dock den som förordnas till biträde ha en juristexamen. För att någon annan ska anses lämplig krävs att vederbörande har stora kunskaper på något särskilt område och att detta kan medverka till att ärendet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än vad som annars skulle varit fallet. Den som vill förordnas till biträde ska kunna visa att han eller hon uppfyller lämplighetskraven. Den som den enskilde föreslår och som uppfyller kraven ska som regel godtas som biträde om det inte finns särskilda skäl mot det (prop. 1996/97:9 s. 216 och 224). När det gäller motsvarande reglering för offentliga försvarare har Högsta domstolen konstaterat att den misstänktes önskemål om att en viss person ska förordnas blir av betydelse först vid val mellan personer som i det enskilda fallet kan komma i fråga som offentlig försvarare (NJA 1976 s. 312). Vidare har Riksdagens ombudsmän (JO) uttalat att det framstår som inkonsekvent och felaktigt att en tingsrätt har förordnat en viss person som försvarare när någon begär honom men inte i andra fall. Enligt JO kan det förhållandet att en misstänkt begär en viss advokat inte annat än möjligen helt undantagsvis påverka bedömningen av dennes lämplighet för uppdraget. Den misstänktes önskemål blir av betydelse först vid val mellan personer som i det enskilda fallet kan komma i fråga som offentlig försvarare (2008/09:JO1 s. 40). Lämplighetskravet för offentliga biträden är således detsamma oavsett om den enskilde själv har föreslagit en viss person eller inte och någon avvägning mellan lämplighetskravet och det fria biträdesvalet ska inte göras. Att lämplighetskravet gäller även när den enskilde föreslår en viss person framgår uttryckligen av 26 § rättshjälpslagen. Regeringen anser därför inte att regelverket behöver förtydligas i detta avseende. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser I syfte att stärka rättssäkerheten i migrationsprocessen har en utredare fått i uppdrag att biträda Justitiedepartementet och ta ställning till vissa frågor om offentliga biträden. Utredaren ska bl.a. - ta ställning till om behörighetskraven för offentliga biträden i migrationsprocessen bör skärpas, - ta ställning till om Migrationsverket bör ha möjlighet att generellt hindra olämpliga ombud och biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten, - ta ställning till om det genom skärpta regler om substitution eller på något annat sätt är möjligt att begränsa antalet uppdrag som ett offentligt biträde kan åta sig samtidigt, - ta ställning till behovet av ett utökat informationsutbyte mellan Migrationsverket, Polismyndigheten och migrationsdomstolarna av uppgifter med betydelse för kontroll av offentliga biträdens lämplighet, och - lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget gavs med anledning av de problem med hanteringen av offentliga biträden i migrationsprocessen som har uppmärksammats av Migrationskommittén och Riksrevisionen. Uppdraget ska redovisas till Justitiedepartementet senast den 1 juni 2023 (Ju2022/02435). I enlighet med vad som anges i Tidöavtalet avser regeringen även att genomföra en översyn av asylprocessen i syfte att stärka kvaliteten, enhetligheten och rättssäkerheten. I översynen ska bl.a. frågan om offentliga biträden och en extern tillsynsfunktion eller inspektion för migrationsfrågor ingå. I översynen ska det inte ingå att utöka asylsökandes rättigheter utöver vad EU-rätten kräver. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Lämpligt biträde med rätt ersättning - hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2022 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Malmer Stenergard Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om offentliga biträden i migrationsärenden