Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:29 Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin Skr. 2022/23:29 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 8 december 2022 Ulf Kristersson Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Regeringens underlag till riksdagen under pandemin - extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16). Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen utformade de extra propositionerna med förslag till ändringar i statens budget under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt, givet omständigheterna. Riksrevisionen anser dock att det finns behov av förbättringar i flera viktiga avseenden, så att riksdagen i samband med framtida kriser kan fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att utreda hur den finanspolitiska krisberedskapen kan utvecklas. Myndigheten rekommenderar även regeringen att ange tydligare och för varje enskilt åtgärdsförslag vilka särskilda skäl som finns för behandling av förslaget i en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget och att utveckla beslutsunderlagen i propositionerna. Därutöver rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utveckla redovisningen av de samlade konsekvenserna för statens budget av förslagen i de extra propositionerna. Regeringen strävar efter att alltid presentera transparenta beslutsunderlag för riksdagens beslut om ändringar i statens budget. Extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget kommer vidare även fortsättningsvis endast att lämnas då det inte är möjligt att föreslå ändringarna inom den ordinarie budgetprocessen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Redovisning av särskilda skäl och samlade konsekvenser för statens budget i extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 3 Utformning av beslutsunderlag för enskilda åtgärdsförslag i extra propositioner med förslag till ändringar i budgeten 5 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 4 Finanspolitisk krisberedskap 6 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Bilaga Regeringens underlag till riksdagen under pandemin - extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2022 105 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen hanterade och utformade de extra propositionerna med förslag till ändringar i statens budget under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringens underlag till riksdagen under pandemin - extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 16 juni 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Redovisning av särskilda skäl och samlade konsekvenser för statens budget i extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens övergripande slutsats med anledning av den aktuella granskningen är att regeringen utformade de extra propositionerna med förslag till ändringar i statens budget under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt givet omständigheterna. Riksrevisionen anser dock att det finns behov av förbättringar i flera viktiga avseenden. Riksrevisionen konstaterar i sin granskningsrapport att en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget endast ska användas i situationer som kräver snabbare hantering än vad som är möjligt inom den ordinarie budgetprocessen. Regeringen ska enligt myndigheten i varje sådan proposition motivera varför förslagen inte kan lämnas inom den ordinarie budgetprocessen. Riksrevisionen anger att det är nödvändigt att regeringen transparent och tydligt redovisar de särskilda skälen till att propositionen behöver lämnas, så att riksdagen kan göra en avvägning mellan behovet av skyndsamma åtgärder och behovet av en stram budgetprocess. Riksrevisionens granskning visar att regeringen angav brådska med att omhänderta pandemins konsekvenser som särskilt skäl i samtliga extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget som lämnades under 2020 och 2021. Granskningen visar vidare att regeringen inte i något fall uttryckligen redovisade varför förslagen inte kunde lämnas inom den ordinarie budgetprocessen. Riksrevisionen bedömer att de övergripande formuleringar som användes i propositionerna inte var tillräckliga för att motivera varför vart och ett av de enskilda förslagen behövde behandlas i en extra proposition. Enligt Riksrevisionen skulle vidare förslagens samlade konsekvenser för statens budget ha kunnat redovisas tydligare. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen för varje enskilt åtgärdsförslag anger de särskilda skäl som finns för behandling i en extra proposition. Dessutom bör tidsvinsten med att lämna förslagen i en extra proposition förtydligas. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att utveckla redovisningen så att de samlade konsekvenserna för statens budget anges i tabellformat. Riksrevisionen anger vidare att regeringen bör säkerställa att de samlade förslagens konsekvenser för det finansiella sparandet som andel av BNP redovisas. Förslag om garantier och bemyndiganden om lån bör i förekommande fall ingå i redogörelsen om förslagens konsekvenser för statens budget. Regeringen bör enligt Riksrevisionen även överväga att redovisa de ackumulerade konsekvenserna av förslagen i de extra propositionerna med förslag till ändringar i statens budget som lämnats sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Av 9 kap. 6 § och tilläggsbestämmelse 9.6.1 i riksdagsordningen följer att propositioner med förslag till ändringar i statens budget får lämnas vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena bör kravet på särskilda skäl innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition med förslag till ändringar i statens budget, och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten. Särskilda skäl kan exempelvis finnas när en ekonomisk kris eller någon annan oförutsedd händelse ställer krav på ett snabbt agerande (prop. 2013/14:173 s. 33 och 41). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att kravet på särskilda skäl i praktiken bör tillämpas på varje förslag som lämnas i en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget. En generell motivering, som omfattar alla förslag, bör dock, i likhet med vad som gjorts i de extra propositioner som hittills beslutats, kunna lämnas på ett ställe i propositionen, t.ex. i avsnittet Ärendet och dess beredning, för att undvika upprepningar i redogörelsen för varje enskilt förslag. Regeringen vill i sammanhanget nämna att konstitutionsutskottet i sitt granskningsbetänkande våren 2021 konstaterade att det är angeläget att regeringen, innan den lämnar en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget noggrant bedömer om de aktuella omständigheterna når upp till vad som krävs enligt riksdagsordningens bestämmelser (se bet. 2020/21:KU20 s. 360). Det är svårt att bedöma tidsvinsten med att hantera ett förslag i en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget i stället för inom den ordinarie budgetprocessen, då denna delvis beror på riksdagens motions- och beredningstider. Regeringen noterar dock att riksdagens beredning av de nu aktuella extra propositionerna i samtliga fall har varit skyndsam. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att de samlade konsekvenserna för statens budget tydligt bör redovisas i en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget. Regeringen anser dock att en sådan redovisning i de flesta fall inte behöver lämnas i form av en tabell. Många gånger medför förslagen endast konsekvenser för innevarande år, och effekten för det finansiella sparandet är densamma som effekten för statens budgetsaldo. Detta kan enkelt beskrivas utan någon tabell. I de fall förslag medför fleråriga budgeteffekter, samt effekter som påverkar det finansiella sparandet och statens budgetsaldo olika, kan det dock finnas anledning att redovisa dessa i tabellform. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att de ackumulerade konsekvenserna av förslagen i de extra propositionerna med förslag till ändringar i statens budget som lämnats sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades bör redovisas. En sådan redovisning skulle riskera att bli missvisande, då tidpunkterna för riksdagens behandling av och beslut om förslagen i de extra propositionerna inte alltid följer den ordning i vilken propositionerna har överlämnats till riksdagen. I vissa fall har behandlingen av förslagen i en extra proposition fortsatt hos riksdagen under tiden som en ny extra proposition överlämnats till och färdigbehandlats av riksdagen. Dessutom redogör regeringen inom ramen för den ordinarie budgetprocessen för de extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget som lämnats sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen överlämnades till riksdagen. I samband med detta lämnar regeringen en fullständig redogörelse för utvecklingen av de offentliga finanserna. 3 Utformning av beslutsunderlag för enskilda åtgärdsförslag i extra propositioner med förslag till ändringar i budgeten 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen framhåller i sin rapport att utformningen av regeringens beslutsunderlag till riksdagen påverkar vad som beslutas och genomförs. Det är enligt myndigheten därför viktigt att beslutsunderlagen tydligt beskriver vad som föreslås och varför, vilka konsekvenser som förväntas och vad det kommer att kosta. Riksrevisionens granskning visar att det i allmänhet framgår tydligt vad som innefattas i enskilda åtgärdsförslag, särskilt i fråga om lagförslag. För förslag om utgiftsökningar som inte följer av lagförslag bedömer dock myndigheten att regeringen i en tredjedel av underlagen inte tillräckligt tydligt har beskrivit hur förslagen är tänkta att åstadkomma vad de syftar till. Eftersom regeringens redovisning av förslagen följer anslagsstrukturen blir åtgärdsförslagen, enligt Riksrevisionen, mindre transparenta än om de hade redovisats vart och ett för sig. Det är enligt myndigheten också svårt att förstå vad föreslagna utgiftsbelopp bygger på när dessa lämnas utan någon koppling till lagförslag. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att utveckla beslutsunderlagen i extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget, så att varje enskilt förslags bakgrund och sammanhang framgår. Likaså bör det framgå hur kostnaden beräknats och under vilken tidsperiod som medlen avses användas. Eventuella osäkerheter om förslagets verkan och kostnad bör enligt myndigheten beräknas och redovisas. Dessutom rekommenderar myndigheten regeringen att öka beslutsunderlagens transparens och läsbarhet, exempelvis genom att presentera varje enskilt förslag under en egen rubrik. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömningar när det gäller utformningen av beslutsunderlagen. Regeringen eftersträvar alltid att ge riksdagen ett fullgott beslutsunderlag. Det innefattar att tydligt redovisa bakgrunden till samtliga förslag. Skälen för respektive förslag bör anges kort och koncist. Vad gäller lagförslag finns särskilda krav på hur en konsekvensanalys ska utformas. Något motsvarande krav finns inte för övriga förslag som leder till utgiftsökningar. Förslag till ändringar i statens budget, särskilt sådana som lämnas i extra propositioner, avser brådskande åtgärder som ska vidtas under innevarande år. Förslagen behöver ofta tas fram på mycket kort tid. Regeringen anser att det inte alltid finns skäl för att lämna omfattande redovisningar av bakgrunden till sådana förslag. Det är dock rimligt att det för vissa åtgärder, t.ex. åtgärder som omfattar betydande belopp, närmare bör redovisas vilka antaganden som ligger till grund för de föreslagna beloppen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att beslutsunderlagen i propositioner ska vara transparenta. Regeringen anser dock inte att det finns anledning att införa ett nytt tillvägagångssätt för att presentera förslag till ändringar i statens budget som lämnas i extra propositioner. Det kan i detta sammanhang konstateras att riksdagen har fattat beslut baserat på informationen i de aktuella propositionerna, och att finansutskottet inte framfört några synpunkter som tyder på att propositionernas struktur behöver utvecklas i detta avseende. 4 Finanspolitisk krisberedskap 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen konstaterar att regeringen under 2020 och 2021 vid upprepade tillfällen använde sin möjlighet att lämna extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget. I de flesta av fallen innehöll propositionerna många förslag på flera politikområden, som adresserade olika pandemirelaterade problem. Riksrevisionen bedömer att om den finanspolitiska beredskapen hade varit högre, med bättre förberedda åtgärder som snabbt skulle kunna tas i bruk vid behov, hade sannolikt fler pandemiåtgärder kunnat aktiveras inom ordinarie beslutsprocesser. Enligt myndigheten hade sannolikt då också de extra propositionerna under pandemin kunnat bli färre. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att utreda dels om processen för hur nödvändiga beslut fattas under en samhällsövergripande kris behöver förändras, dels om den finanspolitiska krisberedskapen kan utvecklas. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen anser inte att den finanspolitiska beslutsprocessen i kristid behöver utredas närmare. Regeringen har i samband med flera kriser under de senaste decennierna snabbt kunnat ta fram och lämna förslag till ändringar i statens budget, som riksdagen ansett sig kunna besluta om. Coronakommissionen har bl.a. utvärderat regeringens åtgärder för att hantera spridningen av coronaviruset, och då inte lämnat någon rekommendation om att regeringen bör genomföra en sådan utredning som Riksrevisionen föreslår. Kommissionen konstaterar bl.a. i sitt slutbetänkande att det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar av de ansvariga för penning- och finanspolitiken - där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet - var en riktig strategi (SOU 2022:10). Möjligheten att förutse hur en framtida kris kommer att se ut, och vilka behov av statliga åtgärder som då kommer att uppstå, är liten, då varje kris har sina unika inslag. Förutsättningarna för att bedriva finanspolitik kan också skilja sig åt över tid. Däremot kan åtgärder som tagits fram i samband med tidigare kriser helt eller delvis komma till användning i en ny krissituation. Det finns flera exempel på att regeringen använt sig av samma slags finanspolitiska åtgärder som visat sig vara effektiva i samband med tidigare kriser. Den finanspolitiska beredskapen framstår mot denna bakgrund som tillräckligt hög för att kraftfulla åtgärder ska kunna vidtas vid kommande kriser. Vid utformningen av de granskade extra propositionerna togs hänsyn både till behovet av att snabbt få åtgärder på plats och det finanspolitiska intresset av att inte utlova stöd under längre tid än nödvändigt. Vidare beaktades behovet av tid för beredning av de olika förslagen inför både regeringens och riksdagens beslut. Successiva förlängningar av stöden gjordes baserat på händelseutvecklingen. Regeringen anser sammanfattningsvis att det var motiverat att besluta om ett stort antal extra propositioner till följd av pandemin. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar efter att alltid presentera transparenta beslutsunderlag för riksdagens beslut om ändringar i statens budget. Den situation som Riksrevisionens granskning avser, då 20 extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget lämnades, får dock betraktas som exceptionell. Extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget kommer även fortsättningsvis endast att lämnas då det inte är möjligt att föreslå ändringarna inom den ordinarie budgetprocessen. Propositionerna kommer att innehålla det underlag som riksdagen behöver för att ta ställning till förslagen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Regeringens underlag till riksdagen under pandemin - extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2022 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Roswall, Forssmed, Slottner, M Persson, Wykman, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Svantesson Regeringen beslutar skrivelse 2022/23:29 Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin