Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2010/11:157 Riksrevisionens granskning av klimatinsatser utomlands - statens inköp av utsläppskrediter Skr. 2010/11:157 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 juni 2011 Fredrik Reinfeldt Andreas Carlgren (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Klimatinsatser utomlands - statens inköp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Kort beskrivning av CDM och JI 3 3 Revisionens iakttagelser 5 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 9 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 17 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport 18 Bilaga 2 Energimyndighetens remissvar 148 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 juni 2011 154 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Klimatinsatser utomlands - statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Granskningsrapporten finns i bilaga 1. Syftet med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla det av riksdagen beslutade nationella etappmålet till år 2020. Ett ytterligare syfte är att granska i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter har genomförts effektivt, transparent och till rimliga kostnader. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 16 februari 2011. Rapporten har remitterats till Statens energimyndighet. Myndighetens remissvar finns i bilaga 2. 2 Kort beskrivning av CDM och JI Centrala element i internationell klimatpolitik CDM och JI är förkortningar för benämningarna på två av Kyotoprotokollets tre flexibla mekanismer (den tredje är internationell handel med utsläppsrätter). Förkortningarna CDM och JI står för Clean Development Mechanism (Mekanismen för ren utveckling) respektive Joint Implementation (Gemensamt genomförande). De flexibla mekanismerna gör det möjligt att genomföra utsläppsminskningar där det är mest kostnadseffektivt. Klimatfrågan är global och för klimatet spelar det ingen roll var utsläppsreduktionerna sker utan det viktiga är att de sker. Genom kostnadseffektiva internationella klimatinsatser kan mer långtgående utsläppsminskningar åstadkommas med de resurser som finns tillgängliga och mer långgående åtaganden göras. Flexibla mekanismer är centrala element i Kyotoprotokollet och var avgörande för att många av de ingående länderna skulle ratificera protokollet och därmed för att det skulle kunna träda i kraft. CDM och JI är projektbaserade och ska stimulera genomförandet av konkreta projekt som minskar utsläppen av växthusgaser. Utsläppen kan exempelvis minskas direkt genom bränslebyte eller genom investeringar i förnybar elproduktion som ersätter elproduktion baserad på fossila bränslen. CDM: ett mångsidigt instrument CDM avser klimatprojekt som genomförs i länder som inte har kvantitativa utsläppsminskningsåtaganden i Kyotoprotokollet, dvs. i princip de länder som brukar kategoriseras som utvecklingsländer. CDM har två syften, dels att bidra till hållbar utveckling i värdländerna, dels att bidra till utsläppsreduktioner som annars inte skulle ha ägt rum. Som ett komplement till nationella åtgärder kan de länder som har kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet, s.k. Annex I-länder, använda dessa reduktioner för att uppfylla sina åtaganden. Genom EU:s klimatpaket kan EU:s medlemsländer även använda CDM som en del av ansträngningen för att nå utsläppsmålet 2020. CDM innebär ett finansiellt stöd till projekten genom att certifierade utsläppsminskningar s.k. Certified Emission Reductions (CER) som projektet leder till förvärvas av en köpare. CER är således utsläppsminskningsenheter som utfärdas mot reella och verifierade utsläppsreduktioner. En del av de certifierade utsläppsminskningarna från CDM går till FN:s anpassningsfond, som finansierar åtgärder för anpassning till klimatförändringar i utvecklingsländerna. Projektsamverkan mellan länder med kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Gemensamt genomförande, JI, avser projekt som genomförs till och med 2012 i Annex I-länder, framförallt i de s.k. övergångsekonomierna i Östeuropa och den forna Sovjetunionen. Antalet JI-projekt är mindre än en tiondel av antalet CDM-projekt. Det begränsade antalet JI-projekt förklaras till en del av att en stor del av projektpotentialen i nya EU-länder sedan 2005 omfattas av det europeiska utsläppshandelsystemet EU ETS. Omfattande kontroll av projekt och faktiska utsläppsminskningar för godkännande Innan några utsläppsminskningsenheter utfärdas genomförs en noggrann kontroll i flera steg av både CDM-projektet och de reduktioner som uppnås i projektet. En oberoende tredjepartsgranskare ackrediterad av FN, kontrollerar inom ramen för en s.k. validering att projektet uppfyller reglerna för CDM. Kontrollen avser bland annat att reduktionerna från projektet kommer att gå utöver vad som annars skulle ha skett (dvs. att utsläppsminskningen till följd av projektet är additionell) och att värdlandet har styrkt att det bidrar till hållbar utveckling. Om tredjepartsgranskaren i samband med valideringen bedömer att projektet uppfyller kraven kan det godkännas och registreras som ett CDM- projekt av CDM-styrelsen (ett FN-organ som är högsta kontrollorgan inom CDM och som utses av parterna till Kyotoprotokollet). Efter det att projektet tagits i drift verifieras de utsläppsminskningar som åstadkommits av en FN-ackrediterad tredjepartsgranskare, innan minskningarna läggs till grund för utfärdande av som utsläppsminskningsenheter (CER) av CDM-styrelsen. Kontrollen för JI-projekt liknar den för CDM- projekt. CDM levererar I maj 2011 hade över 3 000 CDM- projekt registrerats och ytterligare cirka 3 000 projekt var på väg in i systemet. De redan registrerade projekten beräknas resultera i utsläppsminskningsenheter på mer än 2 000 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till och med år 2012 och med de 3 000 CDM-projekt som befinner sig under validering eller tidigare faser av registreringsprocessen skulle volymen kunna stiga till cirka 2 700 miljoner ton till och med år 2012. Den volym som Sverige beräknas ha förvärvat uppskattas då uppgå till 13 miljoner ton. CDM leder till investeringar inom förnybar energi och energieffektivisering i många utvecklingsländer och har genererat gröna investeringsflöden på flera hundra miljarder US-dollar till utvecklingsländerna. De redan registrerade CDM-projekten uppskattas ha bidragit med investeringar på upp till 250 miljarder dollar. Nyligen har EU infört långtgående begränsningar för användningen av utsläppsminskningsenheter som härrör från s.k. industrigasprojekt. Denna åtgärd väntas förstärka förtroendet för CDM. I avsaknad av en global klimatregim kommer enligt EU:s klimatpaket utsläppsminskningsenheter från CDM-projekt registrerade efter 2012 endast att få användas inom EU om de kommer från projekt i de minst utvecklade länderna eller önationer stadda i utveckling. Särskilda bilaterala avtal mellan EU och värdländer kan också ge utrymme för användning för att uppnå EU:s klimatmål. Dessa EU-beslut bidrar redan till förbättrad geografisk spridning av projekten. Dominansen för de stora avancerade utvecklingsländerna försvagas och dessa länder uppmuntras genom EU:s beslut vidta egna åtgärder utan kreditering. CDM i det fortsatta internationella klimatsamarbetet Klimatproblemet är globalt och för att kunna hejda den negativa utvecklingen krävs internationellt samarbete. En framtida klimatregim måste ha system som omfattar dagens utsläpp, men även förmår att begränsa de framtida utsläppen i folkrika länder med snabbt växande ekonomier där utsläppen av växthusgaser ökar snabbt. CDM, JI och andra nya mekanismer har en viktig roll att spela i detta sammanhang. De nya mekanismer EU förespråkar föranleds av att CDM bedöms var otillräckligt för att åstadkomma de mycket stora utsläppsminskningar som industriländerna behöver ta ansvar för i utvecklingsländerna för att söka hålla tvågradersmålet inom räckhåll. Sådana nya mekanismer, som ryms inom Cancunöverenskommelsen kommer att innebära väsentligt högre ställda krav på kvantifiering och kontroll av uppnådda utsläppsminskningar än de som tillämpas i dagens klimatbistånd. Ytterligare information om CDM och JI finns bl.a. på FN:s klimatsekretariats webbplats: www.unfccc.int 3 Revisionens iakttagelser Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten inriktar sig på olika aspekter på Energimyndighetens internationella klimatinsatser men också på att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som totalt behövs för att nå etappmålet till 2020 samt att regeringens styrning och uppföljning bedöms uppvisa brister. En iakttagelse, som Riksrevisionen betecknar som viktig, dock utan att lyfta fram den i sin punktvisa sammanfattande förteckning, är att statens kostnad per utsläppskredit är lägre än för andra åtgärder för att minska utsläppen. Enligt revisionens uppskattning är den genomsnittliga kostnaden för statens förvärv av utsläppsminskningsenheter 85-88 kronor, vilket kan jämföras med priset på marknaden på cirka 150 kronor och ännu högre kostnader för utsläppsreduktioner genomförda i Sverige. Revisionen lyfter fram följande iakttagelser, som här återges i direktcitat av rapporten: * Regeringen har inte fastställt i vilken takt etappmålet till 2020 bör nås. Regeringen har inte heller angett något startår för när levererade utsläppskrediter kan tillgodoräknas för att nå riksdagens etappmål till 2020. Därmed är det oklart hur många utsläppskrediter Sverige kan behöva för att nå den tredjedel av utsläppsminskningarna som kan genomföras utanför Sverige fram till 2020. * En konsekvens av att regeringen inte har fastställt hur många utsläppskrediter Sverige kan behöva för att nå etappmålet till 2020, är att det inte går att bedöma om anslagen är för små, för stora eller rimliga. * De totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av etappmålet till 2020 som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder kan uppgå till lägst 670 miljoner och högst 10 miljarder kronor beroende på hur målet tolkas. * Regeringens formella styrning av Energimyndigheten är svag. Regeringen har inte prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för de internationella klimatinsatserna. Dessutom har regeringens krav på formell återrapportering från Energimyndigheten minskat på senare år, vilket har sammanfallit med att anslagen för klimatinsatser i andra länder har höjts kraftigt. Täta informella kontakter mellan Miljödepartementet och Energimyndigheten bidrar till svag transparens i styrningen av klimatinsatserna, vilket minskar möjligheten för riksdagen att kontrollera och följa upp. * När avtal om förvärv tecknats har Energimyndigheten låst 100 procent av den kontrakterade köpesumman som ska betalas ut först senare, oftast under en period på mellan sju och tio år. Det innebär att statens anslag har varit mycket större än vad som förbrukats varje år. Projekten och fonderna har fram till juni 2010 bara levererat cirka 7 procent av samtliga avtalade utsläppskrediter med leverans fram till 2020. Vid årsskiftet 2009/10 var cirka 400 miljoner kronor låsta hos Nefco. * CDM och JI har i sig betydande risker. Det är osäkert om projekten leder till reella utsläppsminskningar. För många av de kontrakterade projekten är det dessutom osäkert om projekten kommer att leverera de avtalade utsläppskrediterna. Det beror på osäkerheter med CDM- och JI-systemet som att projekt kan vara svåra att få till stånd, att FN- processen är komplicerad och tidsödande samt på att det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012. * Fram till och med juni 2010 har Energimyndigheten erhållit utsläppskrediter motsvarande cirka 0,7 miljoner ton. Beräknade leveranser av utsläppskrediter har hittills varit överskattade. Hittills har projekten och fonderna levererat cirka 40 procent av de utsläppsminskningar som enligt avtalen skulle ha genererats fram till slutet av 2009. Energimyndigheten har inte ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Det finns en risk att även beräkningar av framtida leveranser är överskattade. * I vilken utsträckning Energimyndigheten lyckas teckna nya köpeavtal är osäkert. Nya avtal måste tecknas för kommande anslag samt för att ersätta eventuellt uteblivna leveranser enligt redan tecknade avtal. * Energimyndigheten saknar nästan helt prioriteringar och förtydliganden av mål och syften. Etappmålet till 2020 saknas i interna styrdokument. Energimyndigheten uppger först i februari 2011 att etappmålet är ett av flera mål för CDM- och JI-verksamheten. * Energimyndighetens riktlinjer för arbetet med CDM och JI har varit få. Administrativa rutiner för arbetet med köp av utsläppskrediter togs fram 2006, men de flesta rutinerna har implementerats först 2009. Exakt vilka rutiner som införts, och när, är svårt för Riksrevisionen att fastställa, eftersom myndigheten inte har dokumenterat arbetet. * Energimyndigheten har inga dokumenterade riskanalyser inför beslut att köpa utsläppskrediter för perioden 2002-2009, med två undantag. Från 2010 finns viss dokumentation av myndighetens riskanalyser i så kallade due diligence-rapporter. I dessa görs emellertid ingen övergripande bedömning av de sammanlagda riskerna, av hur riskerna ska hanteras eller av politiska risker och korruptionsrisker. * Energimyndighetens uppföljning av projekt har många brister. Myndigheten säkerställer inte att projekten och fonderna levererar utsläppskrediter i den takt som avtalats. Det viktigaste för Energimyndigheten har varit att teckna nya köpeavtal. Myndigheten följer inte regelbundet upp rapporter från projekten. Projekt utvärderas varken efter hand eller när de är avslutade. Energimyndigheten gör heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. En stor del av den dokumentation Riksrevisionen har efterfrågat har skapats som svar på förfrågan och fanns inte dokumenterad tidigare. Detta gäller exempelvis översikter över levererade utsläppskrediter och över avbrutna projekt. * Riksdagens och allmänhetens möjlighet till information om och insyn i verksamheten är otillräcklig. Trots att riksdagen vid upprepade tillfällen har efterfrågat mer ändamålsenlig rapportering har regeringens rapportering till riksdagen blivit allt mindre omfattande. Regeringen redovisar inte om statens köp av utsläppskrediter hittills har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. Energimyndighetens rapportering är detaljerad, men ger inte en samlad bild av verksamheten och av måluppfyllelsen. Varken i Energimyndighetens eller i regeringens rapportering framgår det att de medel som ligger hos det nordiska miljöfinansieringsbolaget Nefco på närmare 400 miljoner kronor inte är förbrukade. Riksrevisionen har givit följande rekommendationer till regeringen: * Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas under perioden för att nå målet till 2020. Det har betydelse för riksdagens beslut om storleken på anslag som får användas för köp av utsläppskrediter. Eftersom det tar lång tid att erhålla utsläppskrediter från det att avtal tecknats, bör regeringen ta fram en översiktlig plan för hur många utsläppskrediter som kan behövas för att uppnå etappmålet till 2020. En sådan plan kan justeras och uppdateras löpande under perioden fram till 2020. Planen kan ligga till grund för styrning av verksamheten och tilldelning av anslag. * Regeringen bör årligen tydligt redovisa hur långt staten har kommit i fråga om måluppfyllelsen, det vill säga hur många utsläppskrediter som har erhållits och hur mycket dessa har kostat. * Regeringen bör säkerställa att Energimyndigheten bidrar till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. * Regeringen bör säkerställa att Energimyndighetens köp av utsläppskrediter på ett effektivt sätt bidrar till etappmålet till 2020. Regeringen bör i detta syfte se till att myndigheten rapporterar om statens samlade köp av utsläppskrediter i förhållande till målet. * Regeringen bör föreslå att anslagen för köp av utsläppskrediter anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska betalas ut. Fram till årsskiftet 2009/10 har en stor del av anslagen betalats ut långt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över lång tid. Regeringen bör utöka bemyndiganderamen så att Energimyndigheten kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpeavtal eller fondavtal. Riksrevisionen har följande rekommendationer till Energimyndigheten: * Energimyndigheten bör se till att köpen av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla etappmålet till 2020. Energimyndigheten bör sätta upp stegvisa leveransmål för verksamheten som kan justeras och uppdateras löpande. * Energimyndigheten bör årligen tydligt redovisa i vilken grad etappmålet till 2020 hittills har uppnåtts och hur mycket insatserna har kostat. * Energimyndigheten bör bidra till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. Bättre dokumentation innebär ökade möjligheter att utvärdera verksamheten och minskar risken för personberoende. * Energimyndigheten bör genomföra och dokumentera ändamålsenliga riskanalyser inför köp av utsläppskrediter. Analyserna bör beaktas vid val av projekt. * Energimyndigheten bör regelmässigt begära in information från UD och Sida om korruptionsrisker och landrisker inför val av projekt. I bilaga 2 återfinns Energimyndighetens yttrande över granskningsrapporten. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Utgångspunkter och motiv Regeringen anser att de motiv och utgångspunkter som anges för en granskning är välgrundade. De internationella klimatinsatserna utgör en betydelsefull del av regeringens klimatpolitik. I 2009 års klimatpolitiska beslut (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) angavs att klimatförändringarna måste mötas på global nivå och att en verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet. Ett mål formulerades till år 2020 för den s.k. icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. Målet innebär att utsläppen i den icke handlande sektorn bör minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivå. Detta motsvarar ca 20 miljoner ton lägre nivå för utsläppen år 2020. Utsläppsminskningarna sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. Beslutet innebar att Sverige för första gången på allvar, efter ett antal års pilotverksamhet, drog konsekvensen av industriländernas ansvar för åtgärder även i utvecklingsländer. Dessa länder har ofta snabbt växande utsläpp men saknar ännu formella kvantitativa begränsnings- eller minskningsåtaganden. Alliansregeringens stora satsning jämfört med den föregående regeringens program för energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser motiverar en granskning. Bakgrunden för satsningen är en dynamisk internationell skådeplats för förhandlingar och initiativ där förståelsen för behovet av effektiv samverkan mellan länderna är allmänt etablerad och formerna för sådana mekanismer genomgår en kontinuerlig utveckling. Syfte och avgränsningar Revisionens syfte med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla Sveriges nationella etappmål till 2020. Ett ytterligare syfte har varit att granska om styrmedlet har använts effektivt och till rimliga kostnader. Regeringen anser att syftet är motiverat men att det ännu är lite för tidigt att precisera i vilken utsträckning de internationella klimatinsatserna bidrar till att uppfylla det nationella målet. Inriktningen och omfattningen av de internationella klimatinsatserna bör löpande justeras efter omvärldsutveckling och utsläppsutveckling inom landet. Regeringen lägger i sin värdering av de internationella insatsernas vikt vid såväl bidrag till klimatmålets uppfyllande genom faktiska utsläppsminskningar som till insatsernas bidrag till hållbar utveckling. Revisionen ger utan eget ställningstagande en framträdande plats åt mer eller mindre välgrundad kritik mot CDM i allmänhet på dessa punkter. Likafullt säger man sig inte ha granskat om statens inköp lett till en hållbar utveckling i de länder som staten investerat i eller i vilken utsträckning valen av projekt uppfyllt de syften och inriktningar som gäller för verksamheten. Mot bakgrund av de syften revisionen angivit för sin granskning ter sig en sådan avgränsning motsägelsefull. Regeringen finner att granskningens syfte är angeläget. De avgränsningar som gjorts gör dock att relevansen av revisionens analys och rapportering av de internationella insatsernas bidrag till måluppfyllelsen begränsas allvarligt. Det kan dock konstateras att revisionen inte har haft några synpunkter på något av de projekt som ingår myndighetens portfölj vad gäller inriktning, bidrag till minskad klimatpåverkan eller kostnader. Revisionen har tidsmässigt avgränsat sin granskning till perioden från och med 2002 till och med juni 2010 och pekar på att det under perioden fram till 2002 pågick pilotverksamhet. Denna pilotverksamhet som ingick som ett element i 1997 års energiöverenskommelse, har dock till en del genererat krediter. Regeringen vill också påminna om att de riktlinjer för energipolitiken som den dåvarande regeringen föreslog och riksdagen godkände 2002 angav att det internationella perspektivet var centralt och att samarbetet borde förutom gemensamt genomförande (JI) även omfatta mekanismen för en ren utveckling (CDM). Riktlinjerna angav också att flexibla mekanismer kunde minska åtgärdskostnader och minimera effekter på industrins konkurrenskraft, välfärd, sysselsättning och energiförsörjning. Flexibla mekanismer utgjorde enligt riktlinjerna ett komplement till åtgärder på nationell nivå. Enligt prop. 2005/06:127 utgjorde insatserna en viktig del i strategin mot klimatpåverkan och enligt 2006 års klimatpolitiska beslut skulle en förnyad prövning av klimatmålet och relationen till mekanismerna ske senast 2008. Frågan om mekanismernas bidrag till internationellt klimatsamarbete och svenska klimatmål har således varit aktuell under hela den period revisionens granskning avser. Först sedan klimatpolitiken lades fast genom riksdagens beslut 2009 preciseras att klimatmålet för 2020 nås med ambitiösa åtgärder, såväl inom landets gränser som genom internationellt samarbete. Revisionen identifierar en rad syften och inriktningar med Sveriges klimatinsatser i andra länder. Regeringen finner att de syften som betecknas som FN-relaterade är bristfälligt eller felaktigt redovisade. Till en del handlar det om villkor för insatserna snarare än syften. Med kravet på att insatserna ska vara supplementära avses således enligt Marrakeshöverenskommelsen att en betydande del av ansträngningen att uppfylla det kvantitativa minsknings- eller begränsningsåtagandet ska utgöras av inhemska åtgärder. Hållbar utveckling anges av revisionen vara det yttersta syftet med klimatkonventionen. Regeringen anser att klimatarbetet bör bidra till hållbar utveckling. Emellertid är konventionens slutmål att, i överensstämmelse med de relevanta föreskrifterna i konventionen, uppnå att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet. Tonvikten på de olika syften som de internationella klimatinsatserna har haft under den studerade perioden varierar vilket i hög grad beror på gjorda erfarenheter och den internationella utvecklingen. Ett viktigt steg togs när regeringen föreslog och riksdagen beslutade i det klimatpolitiska beslutet att Sverige skulle vara ledande genom det vi gör här hemma och inom EU och internationellt. En verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet. Av myndighetens instruktion framgår tydligt att Energimyndigheten ska verka för att målet om begränsad klimatpåverkan uppnås. I mars 2009 redovisade regeringen en sammanhållen klimat- och energipolitik som lägger grunden för de framtida åtaganden som behövs för att bidra till att koncentrationen växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå så att 2-gradersmålet kan nås (prop. 2008/09:162). Sveriges mål för klimat- och energipolitiken till år 2020 är: * 40 procent minskning av utsläppen av växthusgaser * minst 50 procent förnybar energi * 20 procent effektivare energianvändning * minst 10 procent förnybar energi i transportsektorn Målet om 40 procents minskning av utsläppen av växthusgaser avser den icke handlande sektorn, dvs. de verksamheter som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Målet motsvarar en minskning med cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter från motsvarande 1990 års nivå. Målet gäller därmed t.ex. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, delar av industrin, m.m. Målet innebär även att en tredjedel av utsläppsminskningen sker i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). I propositionen angav regeringen således att en tredjedel sker med CDM eller liknande mekanismer, dvs. ca 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2020. Regeringen specificerade dock inte i vilken takt detta skulle ske. Regeringen angav heller inget startår från vilket 2020 års mål skulle utgå och har inte angivit något absolut volymmässigt golv eller tal för de internationella insatserna. I och med att etappmålet till en tredjedel sker med investeringar i andra länder anvisade riksdagen kraftigt höjda anslagsmedel för detta. I budgetpropositionen för 2009 anslogs 280 miljoner kronor för internationella klimatinvesteringar (en höjning från 50 miljoner kronor). Anslaget för 2010 och 2011 uppgick till 280 miljoner kronor resp. 228 miljoner kronor. Genom att tidigt höja anslaget aviserade regeringen att en betydande volym av utsläppskrediter för att nå målet på ett trovärdigt sätt behövs. Omfattningen av internationella insatser för att nå etappmålet Regeringen har i regleringsbrevet till Energimyndigheten för 2011 specificerat att myndigheten ska redovisa hur klimatinvesteringar kan utnyttjas så att klimatmålet kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. En utvecklad redovisning gavs i myndighetens årsredovisning för 2010 och ett särskilt komplement till denna redovisning presenterades i en separat rapport. Regeringen har även uppdragit åt myndigheten att redovisa hur internationella klimatinvesteringar bidrar till att uppfylla klimatmålet. Uppdraget redovisades den 1 juni 2011. Rapporten rörande uppdraget kommer att ligga till grund för regeringens vidare beredning och bedömning av hur stora insatser Sverige behöver göra i utvecklingsländerna och vilket antal utsläppskrediter som behövs för att uppnå etappmålet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga. Revisionens har iakttagit att varken startår eller takten för att uppnå etappmålet är angiven i det klimatpolitiska beslutet. Iakttagelsen är korrekt. I likhet med vad som gäller för målet 2008-2012 har ingen utsläppsbana lagts fast. Eftersom delmålet för 2008-2012 utesluter mekanismer så kommer krediter från sådana mekanismer att avräknas mot utsläppen tidigast för år 2013. En annan av revisionens tolkningar att användningen av mekanismer bara skulle ske punktvis för året 2020 framstår också som ogrundad. Redan hittills kontrakterat förväntat innehav uppgår till omkring 13 miljoner utsläppsminskningsenheter vilket är dubbla den volym som uppskattats komma att behövas för året 2020. Den osäkerhet som revisionen anger genom att peka på dessa extrema tolkningar liksom osäkerhetsintervallet för anslagsbehovet, nämligen lägst 670 miljoner och högst 10 miljarder kronor framstår som starkt överdriven. Med utgångspunkt i den faktiska utsläppsutvecklingen och att regeringen avser att återkomma om ytterligare och fortsatt finansiering av det pågående och viktiga arbetet med insatser för internationella klimatinvesteringar torde 2020 års mål ligga inom räckhåll. Prognosen påverkas naturligtvis av oljepriser, konjunkturutveckling och andra förhållanden. En avstämning av klimatpolitiken görs vid 2015 års kontrollstation. I och med att ambitionsnivån kraftigt har ökat behöver uppföljningen utvecklas och det är viktigt att redovisningen är så transparent som möjligt dock med hänsyn tagen till gällande sekretessregler. Redovisningen är också kopplad till den sammanlagda volym krediter som bedöms behövas för att uppnå målet, något som regeringen avser återkomma till. Regeringen instämmer således delvis i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller behovet av en tydligare redovisning av uppnådda resultat. Ingen allsidig bedömning av CDM Riksrevisionen refererar utan eget ställningstagande ett antal kritiska punkter rörande CDM. Revisionen anger att dess syfte med sammanställningen inte är att göra en allsidig bedömning av CDM. Regeringen noterar att revisionen inte haft för avsikt att göra en allsidig bedömning av CDM och inte heller tar ställning till de kritiska synpunkter man likafullt redovisar. Regeringen anser att en strävan efter allsidighet hade varit värdefull. Den kritiska synpunkter som refereras är av generell natur och revisionen gör inte gällande att de har relevans för energimyndighetens projekt. Tvärtom framhåller revision att man inte granskat bidrag till hållbar utveckling och andra syften. Uppslutning kring förbättrat CDM Revisionen har noterat att de flesta parterna i klimatförhandlingarna, är överens om att CDM ska fortsätta efter 2012. Även Sverige är för en fortsättning. Regeringen anser att CDM är ett central element i det internationella klimatsamarbetet. CDM behöver ytterligare förbättras bl.a. när det gäller att säkerställa additionalitet och regional fördelning. Det är också en del av energimyndighetens uppdrag att genomföra föredömliga projekt och verka för en förändrad geografisk spridning av projekten. Kravet på förbättring drivs oavbrutet av Sverige och EU i de internationella klimatförhandlingarna. Den insyn, som FN:s regelverk säkerställer för CDM-processen beträffande dokumentation, övervakning, och beslut, är en viktig förutsättning för en kontinuerlig kritisk granskning av mekanismens funktion av industribranscher, miljöorganisationer och andra intressenter. Sådan granskning väcker förslag och beslut om förbättringar av mekanismens funktion. CDM etablerades mycket snabbt efter att ha inkluderats i Kyotoprotokollet med de första registrerade projekten 2005 och en ökning till över 3 000 projekt i dag. En stor del av den kritik revisionen refererar till exempelvis rörande den centrala frågan om utsläppsminskningarnas additionalitet, avser CDM- projekt från de första åren. Sedan dess har bedömningsmetoder, granskning och resurser löpande förstärkts. Ett utflöde av denna process är att andel projekt som genomgår fördjupad granskning har ökat från 10 till 60 procent. Härigenom säkerställer CDM-styrelsen att projekten innebär faktiska utsläppsminskningar. Sekretariat resurser har ökat och kraven för ackreditering av s.k. oberoende granskare har gradvis skärpts. Granskningsprocessen allt mer effektiv Revisionen anger utan att ta ställning till sakförhållandet att administrationen av CDM är dyr och ineffektiv. Regeringen anser att det är av stor vikt att administrationen är effektiv och tillförlitlig Efter de inledande åren har CDM-processen genomgått en omfattande effektivisering genom ett förbättrat utnyttjande av förstärkta resurser och tillvaratagande av de erfarenheter som vunnits. Regeringen anser att den noggranna granskning och process som behövs för att säkerställa CDM:s syften och då främst additionaliteten medför betydande transaktionskostnader. Jämfört med de utsläppsminskningar som åstadkoms och jämfört med alternativkostnader i industriländer framstår dock dessa kostnader som låga. En beräkning av Världsbanken anger ett intervall mellan 15 öre och 10 kronor per utsläppsminskningsenhet, vilket kan jämföras med ett pris per enhet kring 150 kronor på marknaden. Ett kontinuerligt arbete sker i syfte att underlätta för småskaliga CDM- projekt, vilket skulle gynna de minst utvecklade länderna. De oberoende granskarna genomgår för att erhålla behörighet en omsorgsfull ackrediteringsprocess, som syftar till att säkerställa deras oberoende och integritet. Risker med CDM Riksrevisionen menar att CDM och JI i sig har betydande risker. Förutom vikten av att projekten leder till reella utsläppsminskningar, som behandlats ovan, anser revisionen att osäkerhet råder om projekten levererar de avtalade utsläppsminskningarna. Leveransosäkerheten beror enligt revisionen på att projekten kan vara svåra att få till stånd, att processen är komplicerad och tidsödande samt på att det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012 . Regeringen delar uppfattningen att osäkerhet eller risk rörande CDM-investeringar föreligger i värdländer liksom för andra investeringsprojekt i utvecklingsländer. Det är en osäkerhet som adresseras löpande genom strävanden till bättre investeringsklimat men också t.ex. genom att garantifaciliteter upprättas. Myndigheten hanterar denna risk genom att certifierade utsläppsminskningsenheter till övervägande del betalas förs vid leverans av färdiga krediter. Den osäkerhet som består i att inte alla projekt blir godkända är ett uttryck för att en omsorgsfull kontroll genomförs för att säkerställa att projekten uppfyller de krav som ställs. Aktörerna i CDM-systemet, projektutvecklare, granskare och kontrollanter genomgår löpande en läroprocess som innebär att inslaget av subjektivitet elimineras och att en förutsägbar sållning sker av projekt. Omsorgen om systemets syften och ökade resurser har inneburit mer omfattande och systematisk granskning. Högt ställda krav på insyn och kontroll i CDM-processen kan inte åsidosättas även om de innebär att processen tar tid och kompliceras. Arbete för att förenkla processen pågår löpande, vilket bidrar till att minska osäkerheten på denna punkt. Fortsättning efter 2012 Osäkerheten om hur ett internationellt avtal efter 2012 ser ut föreligger förvisso trots parternas ansträngningar. Att det inte skulle finnas något internationellt klimatavtal efter 2012 är dock en villfarelse. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet består. Likaså EU:s ensidiga klimatmål för 2020. Osäkerheten rörande de internationella förutsättningarna för Energimyndighetens möjligheter till förvärv av krediter är begränsad och ska inte överdrivas. Flertalet parter är överens om att CDM bör bestå och utvecklas. EU har för sin del dragit slutsatsen att CDM kan fungera även utan nya kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Nya mekanismer tillkommer även inom ramen för EU:s klimatpaket. Energimyndighetens utsikter att teckna nya avtal ter sig gynnsamma mot bakgrund av att den internationella situationen snarare kännetecknas av brist på efterfrågan än avsaknad av projekt. Myndighetens program och förvärv bidrar till att överbrygga den osäkerhet som förhandlingsläget innebär. Myndigheten har till revisionen uppgivit att 70 procent av förväntade leveranser har erhållits fram till 2009. Resterande del utgörs av försenade projekt eller kommande leveranser med visst förutsatt bortfall. Kostnader för utsläppsminskningar och kostnadseffektivitet Den viktigaste iakttagelsen enligt revisionen i kapitel 4 i dess rapport är att statens kostnad per utsläppskredit är lägre än för andra åtgärder att minska utsläppen. Revisionens skattning av de genomsnittliga kostnaderna uppgår till mellan 85 och 88 kronor per utsläppsminskningsenhet medan genomsnittet på andrahandsmarknaden uppgår till motsvarande 150 kronor per enhet. Kostnaden för att göra motsvarande utsläppsminskningar i Sverige har enligt revisionen åtminstone på kort sikt varit högre. Regeringen betraktar denna iakttagelse som mycket viktig. Slutsatsen som kan dras är att myndighetens klimatinsatser i andra länder även i en internationell jämförelse kännetecknas av en hög grad av kostnadseffektivitet, som är en viktig princip i klimatkonventionen. Härtill kommer att CDM också bidrar till teknik- och kunskaps- överföring, hållbar utveckling i värdländerna samt finansiering av anpassningsåtgärder mot klimatförändringar i utvecklingsländerna. Även om det är svårt att göra rättvisande jämförelser mellan olika kostnadsuppskattningar får regeringen konstatera att revisionen på denna för syftet centrala punkt för åtgärdskostnader i Sverige endast redovisar en ytterst summarisk, bakåtblickande och bristfällig analys. Vad som krävs är istället en jämförelse med kostnader för ytterligare åtgärder i den icke handlande sektorn. Anpassning av bemyndiganderam och anslagsnivå Anslagen för köp av utsläppskrediter bör enligt revisionen anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska betalas ut. Fram till årsskiftet 2009/10 har en stor del av anslagen betalats ut och anslagen skrivits avlångt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över lång tid. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens bedömning på denna punkt. Riksrevisionens tidigare kritik mot myndighetens avskrivning av anslagsmedel för internationella klimatinsatser som inte förbrukats har föranlett revisionen att rekommendera regeringen att utöka bemyndiganderamen. Med anledning av påpekandet från Riksrevisionen avser regeringen att, såsom tidigare aviserat, se över hanteringen av anslagsmedlen för internationella klimatinvesteringar. Regeringen kommer i budgetpropositionen för 2012 att presentera ett förslag till långsiktig lösning som tar hänsyn till den i tiden ofta utsträckta betalningen för insatserna. Ett första steg togs i vårändringsbudgeten för 2011. Revisionens iakttagelser rörande Energimyndighetens riktlinjer, rutiner, riskhantering, uppföljning, redovisning, rapportering och utvärdering. Revisionen rapporterar en rad iakttagelser med avseende på myndighetens interna hantering av sitt uppdrag. Vissa iakttagelser är på detaljerad nivå eller rör själva granskningsprocessen. Myndigheten bemöter och avfärdar till stor del de invändningar revisionen riktar mot myndigheten i sitt remissyttrande överrapporten (se bilaga 2). Det gäller t.ex. prioriteringar och rutiner för projekt- och riskhantering. Regeringen noterar att myndigheten uppgivit till revisionen att ett strategidokument upprättats 2009 och att rutinerna för förvärv är under revision och vidareutveckling. Till saken hör att regelverket för CDM kräver en noggrann och sträng rutin för initiering, validering, registrering av projekt samt rapportering övervakning och certifiering av utsläppsminskningar. Dessa processer bestämmer i hög grad också myndighetens interna rutiner och den relevanta dokumentationen har befunnits vara i ordning. Ingångna avtal har fullföljts och de krav FN ställer tillgodoses. När det gäller riskhantering anser revisionen att arbetet har förbättrats och är mer systematiskt från och med 2010. Energimyndigheten delar Riksrevisionens bedömning att den interna dokumentationen om projektrisker tidigare varit otillräcklig men att detta åtgärdats sedan början av 2010. Beträffande uppföljning av projekten anser revisionen att den är otillräcklig. Energimyndigheten gör enligt revisionen heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. Regeringen anser att en uppföljning av projekten är en viktig del i myndighetens uppdrag. Energimyndigheten har i ett komplement till årets årsredovisning (Sveriges CDM- och JI- program. Rapport 2010:ER 2011:02) utvecklat sin uppföljning av projekten, måluppfyllelsen och rapporteringen. Av denna rapport framgår bl.a. levererad och förväntad volym utsläppsminskningsenheter. Energimyndighetens portfölj uppskattades vid årsskiftet ge cirka 13 miljoner ton utsläppsminskningsenheter. Regeringen har uppdragit åt myndigheten att redovisa hur dess verksamhet bidra till att det klimatpolitiska målet uppfylls och kommer att med utgångspunkt i myndighetens rapporter se över bl.a. uppföljning. Styrning och information Revisionen finner också att riksdagens och allmänhetens möjlighet till insyn är otillräcklig. och att resultatredovisningen i budgetpropositionen som bygger på myndigheternas årsredovisning behöver utvecklas. Regeringen noterar att Energimyndighetens komplettering till årsredovisningen är ett värdefullt bidrag till en sådan utveckling liksom informationsskriften Sveriges CDM- och JI-program. Information kan också hämtas om enskilda projekt på klimatkonventionens, UNFCCC:s hemsida. En förbättrad information är viktig för en vidare förståelse av klimatpolitikens internationella karaktär. Regeringen har också för avsikt att ytterligare förbättra informationen om de internationella klimatinsatserna till riksdagen och även till allmänheten. Beträffande den formella styrningen av Energimyndigheten har regeringen i enlighet med den s.k. styrutredningens förslag minskat antalet mål och redovisningskrav i regleringsbreven. Uppgifter av långsiktig karaktär överfördes till instruktionen för myndigheten. Regeringen angav i 2009 års budgetproposition att dess fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen kommer att inriktas mot att myndighetsstyrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven har därför begränsats. En ökad vikt har lagts på dialog med myndigheterna. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens rekommendationer till regeringen med anledningen av granskningen kan i stort sammanfattas i tre delar: * Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas under perioden för att nå målet till 2020. Regeringen bör ta fram en plan för detta. * Regeringen bör tydligare redovisa och säkerställa en förbättrad och mer transparent rapportering och dokumentation av innehav, förvärv och kostnader för utsläppskrediter. * Regeringen bör föreslå riksdagen att anslaget anpassas så att hänsyn tas till att betalningarna för de internationella klimatinsatser löper flera år fram i tiden och att bemyndiganderamen utökas. Statens energimyndighet har givits i uppdrag av regeringen att redovisa en analys av hur internationella klimatinvesteringar bör fördelas över tiden så att etappmålet till 2020 kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utgångspunkten är att resulterande minskningar utgör en del av den svenska måluppfyllelsen. I uppdraget ingår också att redovisa hur myndigheten avser att bidra till att förbättra mekanismernas effektivitet samt att redovisa hur dess projekt bidrar till hållbar utveckling. Uppdraget redovisades den 1 juni 2011. Regeringen avser att återkomma till riksdagen om det samlade behovet av klimatinvesteringar för att uppnå etappmålet till 2020. Mål och styrmedel utvecklas och åtgärder sätts på plats följs upp fortlöpande utifrån kunskap om klimatförändringar och möjligheter att vidta åtgärder. En kontrollstation genomförs 2015. Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till riksdagen på det nu aktuella området. Regeringen avser därför att uppdra åt Energimyndigheten att lämna förslag på hur återrapporteringen kan förbättras med avseende på måluppfyllelse och transparens. Regeringen avser också att fördjupa den löpande dialogen med myndigheten med utgångspunkt i revisionens rekommendationer till myndigheten och myndighetens remissyttrande. Regeringen avser att föreslå att bemyndiganderamen utökas så att Energimyndigheten kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpe- eller fondavtal. Ett första steg ha tagits i vårändringsbudgeten för 2011 där Energimyndigheten föreslås få en utökad bemyndiganderam. Det aviseras också att regeringen i budgetpropositionen för 2012 avser att presentera ett förslag till långsiktig hantering av anslag och bemyndiganden, som bättre avspeglar betalningarnas fördelning över tiden. Riksrevisionens granskningsrapport Energimyndighetens remissvar Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 juni 2011 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Carlgren, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Ullenhag, Hatt Föredragande: statsrådet Carlgren Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:157 Riksrevisionens granskning av klimatinsatser utomlands - statens inköp av utsläppskrediter Skr. 2010/11:157 Skr. 2010/11:157 2 153 1 Skr. 2010/11:157 Bilaga 1 Skr. 2010/11:157 Bilaga 1 Skr. 2010/11:157 Bilaga 2 Skr. 2010/11:157 Bilaga 2 Skr. 2010/11:157