Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2010/11:139 Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar Skr. 2010/11:139 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 maj 2011 Eskil Erlandsson Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 110 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6). Granskningsrapporten finns i bilagan. Planering av järnvägsinvesteringar är ofta en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutsfattande på samtliga nivåer. Riksrevisionen beskriver i rapporten att en förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och öppen redovisning. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 24 januari 2011. Rapporten har remitterats till Trafikverket. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens bedömning i granskningsrapporten är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen noterar emellertid att regeringen och Banverket de senaste åren har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen drar följande slutsatser i rapporten: * Staten (regeringen och Banverket) bedöms inte ha gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll (brister i uppgifter om kostnadsavvikelser som inte är tillförlitliga samt bristande uppföljning av kostnadsavvikelser). * Det finns betydande risker för kostnadsökningar (bristande produktivitet i branschen, osäker planering och underskattning av kostnader) i stora järnvägsinvesteringar. * Osäkra riskbedömningar har lett till svårigheter att korrekt uppskatta kostnaderna för järnvägsinvesteringar. * Det finns problem med användningen av ett branschindex (banindex) i redovisningen eftersom det försvårar jämförelse med kostnadsutvecklingen inom andra utgiftsområden. * Regeringen genomför ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanerna vilket innebär att riksdagen inte får tillförlitliga uppgifter om järnvägsinvesteringarnas framdrift. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen så snart som möjligt skapa ett system för systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. * Regeringens rapportering till riksdagen bör utvecklas inom området och ge information om de avslutade järnvägsprojektens kostnad i förhållande till vad som angavs i respektive initiala beslut. * Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder för att öka systematiken i planerade projekt när de jämförs med kostnadsutfall i avslutade projekt. * Utveckla formerna för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket: * Förbättra kvaliteten i årsredovisningen genom att den årliga redovisningen av kostnadsutvecklingen utvecklas och förtydligas. * Förtydliga användningen av banindex genom att det tydligt framgår vad olika uppgifter står för. * Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt med fokus på vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. * Förbättra dokumentationen och säkerställ att väsentliga händelser i planering och genomförande av enskilda järnvägsprojekt dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis. * Förbättra skedesöverlämningen genom att utveckla en procedur vid överlämnande mellan projektledare. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma om regeringen och Banverket har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen har inriktats på principerna för den ekonomiska redovisningen 2005 till 2009 samt Banverkets förutsättningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. När det gäller regeringens och Banverkets styrning och uppföljning av stora järnvägsinvesteringar har Riksrevisionen granskat tidsperioden från och med 2000 till den 1 april 2010 då den nya myndigheten Trafikverket inrättades. Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar vars totala kostnader överstiger 500 miljoner kronor. Riksrevisionens utgångspunkter för granskningen har varit ett antal föreskrifter. I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, numera budgetlagen (2011:203), anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Begreppet kostnadskontroll har inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger nära definitionen för ekonomisk styrning. Med ekonomisk styrning menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade förhållanden och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser. Riksrevisionen framhåller att en grundförutsättning för att god kostnadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag anges kraven på en myndighets årsredovisning. Ekonomistyrningsverket har för tolkning av förordningen angett fem principer av särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, relevans, jämförbarhet, begriplighet och transparens. Riksrevisionen betonar att ett genomgående krav är god dokumentation för att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning kunna ske. Regeringen delar denna åsikt. Flera granskningar har tidigare genomförts som pekar på att kostnadskontroll för järnvägsinvesteringar har brister, den senaste skedde 1994. I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsinvesteringar har Riksrevisionen funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår. Vid sin årliga revision har Riksrevisionen gjort bedömningen att Banverkets interna styrning och kontroll förbättrats under senare år, men att styrning och uppföljning av stora investeringsprojekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser angående statens åtgärder för att ha kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelser att det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt och att kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser att riskbedömningarna som genomfördes för projekten under den granskade perioden varit osäkra. Det har inneburit en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits inom såväl Regeringskansliet som Banverket (numera Trafikverket) för att skapa kostnadskontroll för stora järnvägsinvesteringar. Dessa åtgärder beskrivs nedan. Ett utvecklingsarbete om att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar påbörjades 2006. Projektarbetet ledde till att regeringen gav ett uppdrag till Banverket och Vägverket i september 2008 (dnr N2007/2696/IR och N2008/5663/IR). Uppdraget innebar att myndigheterna skulle införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar. Den nya styrmodellen innebar krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till Regeringskansliet, krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Åtgärderna syftade till att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas. I rapporten Förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 som trafikverken överlämnade till regeringen i augusti 2009 (publikation 2009:97), redovisades att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i förslaget till nationell plan. Vidare redogjorde trafikverken för att de hade utvecklat rapporteringssystemet avseende projektens kostnad, tid och innehåll, för att synliggöra och hantera de viktigaste osäkerheterna inom sina investeringsprojekt. Verken redogjorde också för att de utvecklat beräkningen av index för kostnadsutveckling för att kunna skilja på generella kostnadsökningar av de produktionsresurser som man rimligen inte kan påverka och sådana kostnader och risker som är projektspecifika och kan påverkas av entreprenören. Trafikverken beskriver vidare hur de infört styrgrupper och projektstyrelser för samtliga större projekt i syfte att ge projektledningen stöd i att hantera t.ex. omvärldsförändringar, anspråk på att utöka investeringens storlek och genomförandefrågor på ett sätt så att projektets direktiv och budget kunde hållas. Regeringen konstaterade i mars 2010 i beslutet om att fastställa den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.) att ovan nämnda åtgärdsförslag att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar har genomförts i Banverket. Regeringen förutsätter att den nya styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom Trafikverket och regeringen kommer noga följa den fortsatta utvecklingen. I sitt remissyttrande anför Trafikverket att planera, projektera och bygga ett stort järnvägsprojekt är mycket långsträckt över tiden och att flera av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i granskningsrapporten har uppmärksammats av verket och åtgärder vidtagits. Trafikverket menar att det inte har varit fråga om en okontrollerad kostnadsökning i projekten utan att nya formella budgetbeslut har fattats när skäl funnits för det. Trafikverket instämmer dock i Riksrevisionens kritik om att det funnits historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar, men anser att verket vidtagit åtgärder i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med det. Regeringen följer denna utveckling noggrant. Trafikverket ställer sig också, i sitt remissyttrande, positiva till att verket i årsredovisningen redogör för kostnadsutveckling i förhållande till branschen och till samhället i övrigt med stöd av olika index. Trafikverket avser därför att, i enlighet med Riksrevisionens iakttagelser, utveckla användningen av branschindex (banindex) så att dess sammansättning uppdateras regelbundet och att det speglar den sanna prisutvecklingen. Regeringen välkomnar detta initiativ och kommer att följa det. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till riksdagen på det nu aktuella området redan i budgetpropositionen för 2012. Denna inriktning redovisade regeringen i mars 2010 i beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.). I beslutet beskriver regeringen kraven på Trafikverkets löpande rapportering av framför allt de stora investeringsobjektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Trafikverkets återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar samt framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen. Regeringen anser att kostnadskalkyler enligt successivmetoden behöver utvärderas ytterligare innan ställningstagande kring införande av någon ny kalkylmetod kan tas. Den successiva kalkylmetoden har använts i planeringen inför fastställandet av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021. Erfarenheterna från denna planeringsomgång där den successiva kalkylmetoden användes i sin helhet för första gången, behöver analyseras och utvärderas i samband med en ny planeringsomgång, innan ställningstagande kring någon ny kalkylmetod kan tas. Fler aspekter avseende frågan om extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt behöver också belysas. Det sker en kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna i den successiva kalkylmetoden och visar det sig vid en utvärdering och analys av metoden att kvalitetssäkring brister, kan en extern sådan bli aktuell. Regeringen anser att de ovan nämnda vidtagna åtgärderna inom såväl Regeringskansliet som Banverket och numera Trafikverket samt de åtgärder som kommer att vidtas enligt den lämnade redogörelsen är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av stora järnvägsinvesteringar. Regeringen avser inte att för närvarande vidta någon ytterligare åtgärd än de ovan nämnda med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen följer dock frågan noggrant och är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det behövs för att stärka uppföljningen och kostnadskontrollen för stora järnvägsinvesteringar. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 Närvarande: statsrådet Erlandsson, ordförande, och statsråden Carlgren, Carlsson, Borg, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Ohlsson, Norman, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:139 Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Skr. 2010/11:139 Skr. 2010/11:139 2 109 1 Skr. 2010/11:139 Bilaga Skr. 2010/11:139 Bilaga Skr. 2010/11:139