Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2010/11:134 Riksrevisionens rapport 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen Skr. 2010/11:134 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 april 2011 Fredrik Reinfeldt Beatrice Ask (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om regeringen, Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har arbetat för att de säsongsarbetslösas tid i arbetslöshet inte ska bli onödigt lång. Riksrevisionen anser att Arbetsförmedlingen skulle kunna bidra till att korta de säsongsarbetslösas tid utan arbete genom att ge större tillgång till program och ställa högre krav på aktivt arbetssökande. De säsongsarbetslösa är få i förhållande till övriga arbetslösa men Riksrevisionens granskning visar att det finns ekonomiska vinster för samhället om gruppen arbetar heltid hela året. Riksrevisionens rapport visar att arbetslöshetsersättning inte lämnas felaktigt till denna grupp, och att gruppen som sådan minskar över tid. Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har lämnat synpunkter på rapporten. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen har inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Myndigheternas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen, RiR 2011:1 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 april 2011 147 1 Ärendet och dess beredning Den 12 januari 2011 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen - omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring (RiR 2011:1) till Regeringskansliet. Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har lämnat synpunkter på Riksrevisionens bedömning av den egna myndigheten. Denna skrivelse har tagits fram med anledning av rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Gällande regler i arbetslöshetsförsäkringen angående säsongsarbetslöshet Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska ge ekonomisk trygghet under en omställningsperiod i händelse av arbetslöshet. Det innebär att arbetssökande som inte kan finna ett lämpligt arbete inom sitt yrke eller på sin bostadsort kan behöva byta yrke eller bostadsort för att kunna hitta arbete. Detta gäller även för säsongsarbetslösa under den del av året de saknar anställning. I 42 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring lämnas möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att begränsa rätten till ersättning för arbetsstagare som huvudsakligen är sysselsatta i ett yrke där arbetslöshet regelbundet förekommer. Regeringen har inte utnyttjat möjligheten att reglera frågan i förordning, men bemyndigat IAF att meddela föreskrifter om säsongsarbetslösa, 29 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. IAF, som är den myndighet som i vissa fall kan utfärda juridiskt bindande föreskrifter som mer detaljerat beskriver hur arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen ska tolka lagar och förordningar, har inte utnyttjat möjligheten. Granskningen Riksrevisionen har granskat om arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring för personer som får arbetslöshetsersättning mellan säsongsanställningar. Riksrevisionens utgångspunkt är att regelsystemet innebär att personernas tid i arbetslöshet bör minskas i så stor utsträckning som möjligt. Revisionen definierar säsongsarbetslösa som personer som under en följd av år återkommande går mellan anställningar som varar en viss tid för att sedan ha arbetslöshetsersättning i mellanperioderna. Det inkluderar framför allt personer som har traditionella säsongsanställningar inom till exempel trädgårdsnäring eller turism. De säsongsarbetslösa är få till antalet. År 2008 utgjorde gruppen mindre än en procent av de arbetssökande som får arbetslöshets-ersättning. Dessutom är det en heterogen grupp i och med att den är utspridd över flera olika branscher och yrkesområden. Riksrevisionen har granskat regeringens styrning och Arbetsförmedlingens och IAF:s arbete med säsongsarbetslösa. Granskningen har även inkluderat vilka samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader säsongsarbetslösheten medför. En underliggande hypotes i granskningen är att det i praktiken kan finnas inslag av yrkesförsäkring inom arbetslöshetsförsäkringen. Vissa branscher eller verksamheter som har kraftiga variationer i sysselsättningen skulle enligt hypotesen subventioneras systematiskt av staten genom arbetslöshetsförsäkringen. Detta eftersom de som anställs när efterfrågan på arbetskraft är högre försörjer sig genom arbetslöshetsersättning när efterfrågan på arbetskraft är lägre. Regeringens styrning Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att regeringen under de senaste åren inte vidtagit några åtgärder som riktar sig direkt till säsongsarbetslösa. Däremot har regelverket i arbetslöshetsförsäkringen reformerats sedan 2007. Bland annat har ramtiden för beräkning av ersättningen förlängts från sex till tolv månader och medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna har gjorts mer beroende av kostnaderna för arbetslösheten i de enskilda kassorna. Dessa förändringar har fått konsekvenser för säsongsarbetslösa, trots att reformerna inte i första hand avsåg den gruppen arbetssökande. Riksrevisionen konstaterar också att inflödet i gruppen säsongsarbetslösa tycks minska. IAF:s och Arbetsförmedlingens arbete Riksrevisionen konstaterar, som nämnts ovan, att IAF inte har utnyttjat möjligheten att föreskriva om en begränsning i ersättningsrätten för säsongsarbetslösa. IAF har hänvisat till den riskanalys myndigheten gjort i enlighet med 3 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll i fråga om tillämpningen av lagen om arbetslöshetsförsäkring. IAF har också till Riksrevisionen uppgivit att gruppen säsongsarbetslösa är spridd över olika branscher och yrken, vilket gör det svårt att skapa en föreskrift som är tillämplig för alla grupper av säsongsarbetslösa. Riksrevisionens granskning kommer till en liknande slutsats. När det gäller Arbetsförmedlingen visar Riksrevisionens granskning att säsongsarbetslösa inte erbjuds samma service eller utsätts för samma kontroll vid Arbetsförmedlingen som arbetssökande inom andra grupper. Säsongsarbetslösa anvisas inte till lediga tjänster eller arbetsmarknadspolitiska program i samma omfattning som andra arbetssökande och deras individuella handlingsplaner uppdateras inte i samma utsträckning. Riksrevisionen konstaterar att Arbetsförmedlingen ställer lägre krav på aktivt arbetssökande för denna grupp jämfört med andra arbetssökande. Arbetsförmedlingen skickar inte heller underrättelser till arbetslöshetskassan i samma utsträckning för denna grupp, när den arbetssökande inte sökt arbete aktivt, inte sökt anvisat arbete eller avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. En anledning till detta är att många säsongsarbetslösa har en anställning som väntar redan när de skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Denna anställning ligger dock ofta längre bort än de 14 dagar som regelverket förskriver som godtagbart skäl till att tacka nej till en erbjuden anställning, 16 § IAFFS 2004:3. Enligt granskningsrapporten anser Arbetsförmedlingen att ansvaret för att lösa situationen för säsongsarbetslösa vilar på arbetsgivare inom säsongsbetonade branscher. Förmedlingen bedömer att utökad kontroll av säsongsarbetslösa inte är ett effektivt sätt att förbättra situationen. Riksrevisionen gör dock en annan bedömning i sin rapport och menar att om Arbetsförmedlingen arbetade med denna grupp på samma sätt som med övriga arbetssökande, skulle det kunna bidra till att förkorta de säsongsarbetslösas tid i arbetslöshet. Samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader Riksrevisionens beräkningar av samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader för arbetslösheten, visar att både individen och samhället skulle vinna på att säsongsarbetslösa arbetade under hela året i stället för att få arbetslöshetsersättning under en del av det. Revisionen uppskattar den samhällsekonomiska vinsten, det vill säga värdet av de extra varor och tjänster som de säsongsarbetslösa skulle producera om de hade helårssysselsättning, till 250 miljoner kronor per år. Den offentligfinansiella vinsten, det vill säga ökade skatteintäkter och minskade bidrag, uppskattas till 215 miljoner kronor per år. I dessa beräkningar har Riskrevisionen inte inkluderat eventuella kostnader för att nå full sysselsättning bland de säsongsarbetslösa. De ökade sociala avgifter som också skulle kunna vara en följd av det ökade arbetsutbudet har inte heller beaktats. Riksrevisionen finner i sin granskning inga belägg för ett överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen, det vill säga att de säsongsarbetslösa skulle tjäna motsvarande en årsinkomst under den del av året de arbetar men ändå ta ut arbetslöshetsersättning under tiden mellan anställningar. Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionen menar att säsongsarbetslösa hamnar i spänningsfältet mellan behovet av flexibilitet i anställningsformer och arbetslöshetsförsäkringens krav på omställning. Problem uppstår om de personer som anställs för säsongsarbete varvar anställning med arbetslöshetsersättning under en längre tid i stället för att söka sig till en anställning där de arbetar under en större del av året. Försäkringen fungerar då i praktiken som en yrkesförsäkring. Riksrevisionen anser att de relativt nyligen införda ändringarna i arbetslöshetsförsäkringen och myndigheternas arbete hittills kan leda till att gruppen säsongsarbetslösa på sikt kommer att minska. Revisionen anser vidare att regeringen har ställt krav på myndigheternas arbete. Granskningen visar att gruppen säsongsarbetslösa är liten och rymmer personer som är verksamma inom olika yrken och som har olika stark ställning på arbetsmarknaden. Riksrevisionen instämmer därför i IAF:s bedömning, som innebär att det inte är möjligt att meddela en generell föreskrift som kan tillämpas i praktiken. Riksrevisionen menar också att regeringens krav på myndigheterna har visat att gruppen säsongs-arbetslösa bör uppmärksammas mer av Arbetsförmedlingen. Riksrevisionen anser därmed att Arbetsförmedlingen kan bli mer aktiv gentemot gruppen säsongsarbetslösa, särskilt som det finns potentiella samhällsekonomiska och offentligfinansiella vinster att göra om de säsongsarbetslösa går upp till helårssysselsättning. I granskningen har Riksrevisionen dock inte funnit stöd för att gruppen säsongsarbetslösa skulle överutnyttja arbetslöshetsförsäkringen. Mot bakgrund av dessa slutsatser riktar Riksrevisionen två rekommendationer till Arbetsförmedlingen: * Ge säsongsarbetslösa likvärdig tillgång till Arbetsförmedlingens tjänster. Arbetsförmedlingen ska enligt sin instruktion anpassa sin service till individens förutsättningar. För att främja en långsiktig omställning bland säsongsarbetslösa bör Arbetsförmedlingen ge dessa individer likvärdig tillgång till Arbetsförmedlingens tjänster i form av arbetsmarknadspolitiska program som övriga arbetssökande. * Arbeta mer inriktat för att få de säsongsarbetslösa att aktivt söka arbete. För att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen i praktiken fungerar som en omställningsförsäkring bör krav ställas på denna sökandegrupp att de på längre sikt löser sina arbetslöshetsproblem. Arbetsförmedlingen bör därför i högre utsträckning arbeta för att de säsongsarbetslösa söker arbete aktivt under den tid de har arbetslöshetsersättning. 3 Myndigheternas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Arbetsförmedlingen och IAF har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rapport. Arbetsförmedlingen har inte för avsikt att vidta några mer omfattande åtgärder med anledning av rapporten. Myndigheten menar att den rådande konjunkturuppgången innebär att färre sökande generellt kommer att anvisas till arbetsmarknadspolitiska program, och att det innebär att säsongsarbetslösa inte kommer att erbjudas program i större omfattning än tidigare. Arbetsförmedlingen menar också att myndigheten arbetar för att generellt förbättra tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regelverk. Som en del av förbättringsarbetet genomför Arbetsförmedlingen en kvalitetsgranskning av regelefterlevnaden i ärenden där den sökande har avvisat ett anvisat arbete och Arbetsförmedlingen har valt att inte lämna en underrättelse. Säsongsarbetslösa ingår i detta kvalitetsarbete. Utbildningen för nya resurspersoner med underrättelseansvar har också kompletterats med ett förtydligande av att säsongsarbetslösa ska behandlas som övriga arbetssökande som begär arbetslöshetsersättning och att målet är att den arbetslöse ska få en varaktig sysselsättning. Arbetsförmedlingen anser att Riksrevisionens rapport inte fångar in effekterna av de förändringar av arbetslöshetsförsäkringen som genomfördes 2007-2010 och att det ännu är för tidigt att avläsa vilken effekt dessa förändringar haft på arbetsgivare i säsongsbetonade branscher och på säsongsarbetslösa. Vidare framhåller Arbetsförmedlingen att säsongsarbetslösa inte är en klart definierad grupp. Arbetsförmedlingen menar därför att myndighetens insatser måste utgå från en bedömning av de säsongsarbetslösas individuella behov och förutsättningar på samma sätt som gäller för andra arbetslösa. IAF delar Riksrevisionens bedömning. IAF har inte för avsikt att utfärda föreskrifter som gäller säsongsarbetslöshet, främst eftersom det rör sig om en liten heterogen grupp för vilken det är svårt att utfärda en föreskrift som är tillämplig för alla grupper av säsongsarbetslösa. Myndigheten arbetar för närvarande med en översyn av regelverket för lämpligt arbete, vilket kan påverka tillämpningen av regelverket generellt och därmed få konsekvenser även för säsongsarbetslösa. IAF har också för avsikt att under 2012 på nytt granska arbetslöshetskassornas och Arbetsförmedlingens arbete med säsongsarbetslösa. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i de iakttagelser Riksrevisionen gjort. Säsongsarbetslösheten är ett problem, då den kan leda till att arbetslöshetsförsäkringen uppfattas som en yrkesförsäkring för arbetstagarna och som en subvention för företag i säsongsbetonade branscher. Dessutom innebär säsongsarbetslösheten både kostnader och minskade intäkter för samhället samt en lägre inkomst för individen. Säsongsarbetslösa utgör dock en liten grupp bland de arbetssökande, och inflödet till gruppen minskar. Dessutom är gruppen spridd över olika yrkesområden. Det gör att det kan vara svårt att identifiera enskilda säsongsarbetslösa och att hitta allmängiltiga lösningar för gruppen. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer, som nämnts ovan, i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen har dock inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av rapporten. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen, RiR 2011:1 Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 april 2011 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Olofsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Kristersson, Hatt Föredragande: statsrådet Ask Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:134 Riksrevisionens rapport 2011:1 Säsongsanställda och arbetslöshetsförsäkringen. Skr. 2010/11:134 Skr. 2010/11:134 2 147 1