Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2010/11:136 Riksrevisionens granskning av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser Skr. 2010/11:136 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 maj 2011 Eskil Erlandsson Birgitta Ohlsson (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Använder lärosätena resurserna effektivt? (RiR 2011:2). Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att högskolans effektivitet är hög men att det finns en förbättringspotential. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår av bl.a. högskolelagen (1992:1434). Med anledning av rapporten avser regeringen att förtydliga Högskoleverkets uppdrag när det gäller att följa upp effektiviteten i lärosätenas resursanvändning. Regeringen avser vidare att ge Högskoleverket i uppdrag att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Obs! Dessa rättelseblad ersätter s. 1, 2 och 66 av skr. 2010/11:136. Rättelserna avser angivande av årtal för överlämnande av skrivelsen till riksdagen samt angivande av årtal för utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet. Innehållsförteckning 1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser (RiR 2011:2) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 66 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Använder lärosätena resurserna effektivt? (RiR 2011:2) den 14 respektive den 19 januari 2011 till regeringen. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Högskoleverket har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av regeringens skrivelse. 1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat hur effektivt universitet och högskolor utnyttjar sina resurser samt hur lärosätenas produktivitet har utvecklats. En statistisk metod, DEA-metoden (Data Development Analysis), har använts för att beräkna relativa effektivitetstal för 30 universitet och högskolor under perioden 2004-2008. Enligt granskningen har ungefär hälften av lärosätena varit fullt effektiva. Hos de övriga visar granskningen att det finns möjlighet att använda resurserna mer effektivt. För vissa lärosäten är förbättringspotentialen ganska stor, medan andra ligger nära fullt effektivt resursutnyttjande. Granskningen visar på en positiv produktivitetsutveckling under åren 2004-2008. Produktivitets-utvecklingen har i genomsnitt varit drygt två procent under perioden. I Riksrevisionens analys mäts resursinsatsen i form av olika dimensioner av personal, studenter och övriga resurser. Prestationerna mäts i form av helårsprestationer inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, examina på forskarnivå samt forskningsvolym i form av en indikator som mäter vetenskapliga publikationer. De omständigheter som granskningen pekar ut som möjliga orsaker till lägre effektivitet är en hög andel studenter som läser på distans eller att studenter läser fristående kurser i stället för program. Dessutom tycks lärosäten som erbjuder utbildning inom ett färre antal områden utnyttja sina resurser mer effektivt. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att ge Högskoleverket, Statistiska centralbyrån och Vetenskapsrådet i uppdrag att i samråd utveckla metoder för och genomföra mätningar av effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom högskolesektorn. Vidare har Riksrevisionen rekommenderat lärosätena att initiera ett internt utvecklingsarbete med syfte att främja ett effektivare utnyttjande av resurser. 2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att högskolans effektivitet är hög men att det finns en förbättringspotential. Regeringen kan inte utifrån granskningen dra några självständiga slutsatser om respektive lärosätes effektivitet utan ser granskningens resultat som en indikator på effektivitet bland flera. Däremot instämmer regeringen i Riksrevisionens iakttagelse att lärosäten med hög andel studenter på fristående kurser och särskilt i distansundervisning i genomsnitt inte tycks utnyttja sina resurser lika effektivt som lärosäten med lägre andel studenter på sådana kurser. Regeringen noterar att Riksrevisionen har avstått från att beakta resultaten av lärosätenas samverkan med det omgivande samhället i sin analys. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheternas ledningar bl.a. se till att verksamheten bedrivs effektivt. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår också av högskolelagen (1992:1434). Resursfördelningen till universitet och högskolor är också utformad för att stödja detta. Högskoleverket har regeringens uppdrag att utvärdera utbildningarnas kvalitet. Om en utbildnings kvalitet inte är tillräckligt hög, riskerar lärosätet att examenstillståndet återkallas eller att en viss examen inte får utfärdas för utbildningen. Regeringen har också aviserat att resultaten av Högskoleverkets kvalitetsutvärderingar kommer att påverka resurstilldelningen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Fördelningen av resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå är direkt kopplad till universitet och högskolors utbildningsproduktion. Lärosätena tilldelas resurser utifrån antalet registrerade studenter och det antal högskolepoäng studenterna uppnår. Prestationsgraden, antalet avklarade högskolepoäng per helårsstudent, varierar mellan lärosäten och mellan olika utbildningar. Fristående kurser och särskilt sådana som bedrivs som distansstudier har lägre prestationsgrad. Detta har också slagit igenom i Riksrevisionens granskning som en sämre effektivitet. Både fristående kurser och distansundervisning fyller en viktig funktion i högskolan. Att läsa fristående kurser kan för vissa studenter vara det bästa sättet att utforma sin examen eller ett sätt att få viktig vidareutbildning för nuvarande eller kommande yrke. Fristående kurser skapar också en flexibilitet i utbildningsutbudet som gör att universitet och högskolor lättare kan anpassa sin verksamhet till förändrade behov. Rätt utformad ger distansundervisning goda möjligheter till studier utan att studenterna behöver lämna sin bostadsort. Samtidigt ser regeringen med oro på att många studenter antas till kurser där de inte uppnår några högskolepoäng. När det gäller lärosätenas forskning tilldelas en stor del av medlen från externa finansiärer i konkurrens. Det betyder att forskarnas ansökningar prövas av finansiären med syfte att de främsta forskningsprojekten inom sina områden ska tilldelas medel. De anslagsmedel som universitet och högskolor tilldelas för forskning, forskarutbildning och konstnärligt utvecklingsarbete fördelas till en del utifrån respektive lärosätes vetenskapliga produktion mätt som publikationer och citeringar och förmågan att attrahera externa medel. En kritik mot en sådan fördelningsmodell är att olika forskningsområden har olika förutsättningar och traditioner när det gäller publicering i vetenskapliga tidskrifter. För att motverka detta har regeringen valt att ge olika forskningsområden olika vikt. Detta har inte gjorts i revisionens granskning, vilket innebär att skillnaderna mellan lärosätenas forskningsvolym blir större till förmån för de med omfattande medicinsk och teknisk forskning jämfört med om olika forskningsområden ges olika vikter. För att utveckla resursfördelningen till forskning har en utredare utsetts att utvärdera forskningskvalitet som en grund i resursfördelningen (U2010/4151/SAM). Arbetet ska redovisas senast den 19 september 2011. Mätning av effektivitet är svårt, särskilt inom ett så mångfacetterat område som universitets- och högskolesektorn. Lärosätena har uppgifter inom olika områden och deras förmåga att samverka med omvärlden inom både forskning och utbildning är väsentlig. I propositionen En akademi i tiden - ökad frihet för universitet och högskolor betonas att samverkan är en integrerad del av verksamheten vid universitet och högskolor (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Samverkansuppgiften i högskolelagen (1992:1432) preciserades 2009 till att även omfatta att lärosätena ska verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). Även inom Europeiska unionen betonas samverkan mellan utbildning, forskning och innovation, den s.k. kunskapstriangeln, allt mer. Mot den bakgrunden är det viktigt att samverkansuppgiften ingår i det fortsatta arbetet för att förbättra effektivitet och produktivitet, även om Riksrevisionen inte har kunnat beakta effektivitet i relation till samverkansuppgiften och nyttiggörande av forskningsresultat i sin granskning. Friheten för lärosätena att välja strategi och inriktning är stor samtidigt som förutsättningarna när det gäller möjligheten att attrahera både studenter och forskningsmedel varierar. Särskilt förutsättningarna att attrahera studenter påverkas i hög grad av konjunkturläget och den demografiska utvecklingen. Ett lärosäte måste förhålla sig till både regionala, nationella och internationella förutsättningar och de måste ges förutsättningar till en långsiktig planering för att möta dessa uppdrag. Detta gör att resurser inte fritt kan flyttas mellan olika lärosäten. Det tydliggörs genom att riksdagen tar ställning till varje lärosätes anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och för universitetens och de största högskolornas forskningsanslag. Vad som är effektivt varierar därför mellan lärosäten och över tid. Genom att använda en statistisk modell försöker Riksrevisionens granskning med en översiktlig bild fånga vad som är en effektiv verksamhet. Eftersom modellen av naturliga skäl ger en förenklad och översiktlig bild som inte fångar alla aspekter av vad som är effektivitet, går det inte att dra för långtgående slutsatser av resultaten. Effektivitetstalen varierar också avsevärt över tid för vissa lärosäten, vilket gör resultaten svårtolkade. Men Riksrevisionens granskning är ett välkommet tillskott bland andra utvärderingar av högskolan och den tydliggör de problem som vissa lärosäten har med en lägre prestationsgrad. I ett yttrande med anledning av denna skrivelse ställer sig Högskoleverket tveksamt till att använda Riksrevisionens valda metod på en så differentierad verksamhet som utbildning och forskning och menar att resultaten säger lite om effektivitet i verksamheten. När det gäller regeringens åtgärder med anledning av skrivelsen framför Högskoleverket att ansvaret för ett effektivt resursutnyttjande i första hand ankommer på lärosätenas ledningar. Högskoleverket menar att ett uppdrag till verket att följa upp effektiviteten i universitet och högskolors resursanvändning skulle kunna skapa oklara ansvarsförhållanden mellan lärosätena och verket. Regeringen vill poängtera att det är angeläget att ett arbete ständigt pågår med att öka högskolesektorns effektivitet och i det arbetet har lärosätenas ledningar det avgörande ansvaret. På så sätt kan utformningen också anpassas till varje lärosätes egna förutsättningar. Regeringen ser dock ett behov av att få en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten och det är naturligt att Högskoleverket får i uppgift att bistå regeringen i detta. Ett sådant uppdrag påverkar på intet sätt lärosätesledningarnas ansvar. 3 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har ett behov av att ha en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten som en del i sitt beslutsunderlag. Högskoleverket ska följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att högskoleverksamheten är effektiv. Den statistik och de data om ett lärosäte som Högskoleverket samlar in ska verket använda för att bl.a. följa upp effektiviteten i lärosätenas resursanvändning. Regeringen avser att förtydliga verkets uppdrag i denna del. Regeringen avser vidare att ge Högskoleverket i uppdrag att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Syftet med uppdraget ska vara att hitta ändamålsenliga metoder som beskriver en så stor del av högskolesektorns uppdrag som möjligt. Uppdraget ska därför utföras i samverkan med Verket för innovationssystem för att också omfatta metodutveckling när det gäller effektivitet och produktivitet i lärosätenas uppgift att samverka med det omgivande samhället och verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Det är också väsentligt att fler mått än prestationsgrad beaktas i beskrivningen av utbildningen på grundnivå och avancerad nivå. Även om måtten delvis är överlappande med prestationsgraden är genomströmning och examensfrekvens andra väsentliga indikatorer på effektivitet. Uppdraget ska genomföras också i samverkan med universitet och högskolor och med andra berörda myndigheter. I uppdraget ska det också ingå att översiktligt kartlägga arbetet med att öka högskolesektorns effektivitet i andra länder. Med ett sådant uppdrag bedömer regeringen att lärosätena kan få ett verkningsfullt stöd i sitt arbete och regeringen ges tillgång till värdefullt underlag som kan vara till nytta i uppföljningen och styrningen av universitet och högskolor. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser (RiR 2011:2) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 Närvarande: Statsrådet Erlandsson, ordförande, och statsråden Carlgren, Carlsson, Borg, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Ohlsson, Norman, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt Föredragande: Statsrådet Erlandsson Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:136 Riksrevisionens granskning av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser Skr. 2010/11:xx Skr. 2010/11:xx 2 3 1 Skr. 2010/11:136 Skr. 2010/11:136 2 3 1 Skr. 2010/11:136 Bilaga 1 Skr. 2010/11:136 Bilaga 1 64 65 1 Skr. 2010/11:136 Skr. 2010/11:xx 66 67 1