Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2010/11:138 Riksrevisionens granskning av it inom statsförvaltningen och statliga it-projekt Skr. 2010/11:138 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 maj 2011 Eskil Erlandsson Anna-Karin Hatt (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporterna IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effektivitet? (RiR 2011:4) och Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av rapporterna. Med anledning av Riksrevisionens rapporter avser regeringen att bereda frågan vidare gällande myndigheters outsourcing av it-tjänster. Vidare konstaterar regeringen att den lånefinansieringsmodellen som är etablerad inom staten även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3 2.2 Statliga IT-projekt som överskrider budget 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4.1 Myndigheternas försörjning av it-tjänster 5 4.2 Finansiella förutsättningar för statliga it-projekt 6 Bilaga 1 IT inom statsförvaltningen 8 Bilaga 2 Statliga IT-projekt som överskrider budget 124 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 208 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat den statliga användningen av informationsteknik (it) ur några aspekter. Granskningarna har redovisats i rapporterna IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effektivitet? (RiR 2011:4) och Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). Granskningsrapporterna finns i bilagorna 1 och 2. Riksdagen överlämnade de båda rapporterna till regeringen den 21 januari 2011. Eftersom båda dessa granskningsrapporter rör olika aspekter av användning av informationsteknik i statsförvaltningen väljer regeringen att behandla rapporterna samlat i denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? I granskningsrapporten IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effektivitet? (RiR 2001:4) konstaterar Riksrevisionen att av myndigheternas kostnader utgörs 20-25 miljarder kronor per år av kostnader förknippade med it. Det innebär att it utgör det tredje största kostnadsslaget i myndigheternas förvaltningsanslag - näst efter kostnader för löner och lokaler. Riksrevisionen framför att teori och empiri pekar mot att outsourcing (att lägga ut verksamhet på entreprenad) kan vara ett effektivt sätt för att såväl öka kvaliteten som att sänka kostnaderna i olika verksamheter. En effektiv användning av det allmännas resurser är en prioriterad fråga och Riksrevisionens granskning var därför fokuserad på att dels undersöka om myndigheterna gjort rimliga bedömningar av om de själva ska producera sin efterfrågade it-kapacitet eller om denna helt eller delvis ska outsourcas, dels vilka förklaringar som identifierats till att myndigheterna inte prövar eller genomför outsourcing av sin it-verksamhet. I rapporten framförs också bl.a. att när myndigheterna fattar beslut om outsourcing måste de ha god kännedom om sin it-verksamhet. Den ena slutsatsen som presenteras i granskningsrapporten är att det stora flertalet av myndigheterna inte kan anses ha gjort rimliga prövningar om den egna myndigheten eller någon annan aktör är bäst lämpad att producera den it som organisationen behöver. Den andra slutsatsen är att det finns risk för att myndigheterna inte producerar sin it på det mest effektiva sättet eftersom de ofta inte har övervägt möjligheten till outsourcing. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att riktlinjer tas fram för myndigheternas prövning av om deras it ska utföras inom eller utom myndigheten och att skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om it ska utföras inom eller utom myndigheterna. Myndigheterna rekommenderas att säkerställa tillräcklig beställarkompetens för att kunna hantera frågor om outsourcing och att skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om it ska utföras inom eller utom myndigheterna. 2.2 Statliga IT-projekt som överskrider budget I granskningsrapporten Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5) behandlar Riksrevisionen frågan om det är vanligt att statliga it-utvecklingsprojekt överskrider sin budget. Riksrevisionens övergripande slutsats är att en tredjedel av it-projekten får problem. De relativt sett större projekten bedöms som mer riskfyllda då de anges ha ett betydligt större genomsnittligt budgetöverskridande, räknat i procent, än vad de mindre projekten uppvisar. För att komma till rätta med de problem som Riksrevisionen identifierat rekommenderas ett antal åtgärder i granskningsrapporten. Dessa är riktade till myndigheterna och handlar om utveckling av den interna styrningen och kontrollen samt säkerställande av att beställarkompetensen motsvarar projektens svårighetsgrad och kompetensutveckling. Åtgärdsförslagen är främst riktade till myndigheter som driver stora eller medelstora it-projekt men i granskningsrapporten framhålls att även andra myndigheter har ett utvecklingsbehov och alltså bör följa de åtgärder som Riksrevisionen rekommenderar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen konstaterar att utvecklingen inom it-området har skapat ökade förutsättningar för myndigheter att i allt större utsträckning köpa mer färdiga och standardiserade it-tjänster från externa leverantörer i stället för att myndigheterna producerar dessa tjänster på egen hand. Som Riksrevisionen konstaterar utgör kostnader relaterade till it en betydande del av myndigheternas totala kostnader. Det är av central betydelse att statsförvaltningen hushållar med allmänna medel. Regeringen konstaterar vidare att det är viktigt att frågor kring informationssäkerhet tas på allvar. Erfarenheten visar att kostnadsbesparingar kan göras genom att öka inslaget av externt köpta it-tjänster. En orsak till detta är att outsourcing ger möjlighet till snabb anpassning av myndighetens behov i form av att volymen och innehållet i tjänster snabbare kan anpassas jämfört med om it-behovet tillfredställs internt av myndigheten. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är önskvärt att en större del av myndigheternas it-behov tillfredställs med hjälp av outsourcing. Vad avser det faktum att flera it-projekt överskrider sin budget kan regeringen konstatera att huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Således åligger det inte regeringen att styra hur varje myndighet internt fördelar sina medel för skilda verksamheter. Med denna utgångspunkt konstaterar regeringen ändå att it-projekt tar en stor andel av myndigheternas medel i anspråk, och att det därför finns ett övergripande behov av att dessa projekt genomförs på ett effektivt sätt. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Myndigheternas försörjning av it-tjänster Regeringens bedömning: Frågan om myndigheternas försörjning av it-tjänster bereds vidare. I propositionen (prop. 2009/10:175) Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, gör regeringen bedömningen att e-förvaltningsarbetet bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta såväl för företag och medborgare, som för förvaltningen och samhället som helhet. Öppenheten i offentliga beslutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information bör öka. Arbete med e-förvaltning bör på ett tydligare sätt styras och samordnas. E-delegationen föreslog dessutom i betänkandet Effektivare stödprocesser (SOU 2009:86) att regeringen ska ställa krav på myndigheterna att ta fram försörjningsstrategier för it-tjänster, dessa benämns ofta sourcingstrategier. Skälet för detta angavs vara att de flesta myndigheter har egna it-avdelningar som producerar huvuddelen av it-tjänsterna internt. Stora effektiviseringsvinster kan göras i och med att myndigheterna - för tjänster där marknaden är mogen och leverantörerna kan dra nytta av stordriftsfördelar - kan nyttja tjänster som olika it-företag kan erbjuda. Delegationen konstaterade vidare att behovet av en effektiv resursanvändning väntas bli ännu större till följd av kommande pensionsavgångar som är en utmaning för hela den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund föreslog delegationen att regeringen ska ställa krav på myndigheterna att ta fram s.k. försörjningsstrategier. Dessa är tänkta att hantera den framtida kompetensförsörjningen men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Försörjningsstrategierna bör enligt delegationen vara en obligatorisk del av myndigheternas årliga planeringsprocess och alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden. Delegationen föreslog vidare att långsiktiga effektivitets-, kvalitets- och kompetenskonsekvenser ska belysas och eventuella risker beskrivas. Det slutgiltiga valet mellan intern och extern leverans av it-tjänster föreslogs vara baserat på flera parameterar av vilka total kostnad, kvalitet och flexibilitet angavs som viktiga. E-delegationens förslag har remitterats och i huvudsak var samtliga de remissinstanser som kommenterat delegationens förslag positiva till att myndigheterna ska inrätta en försörjningsstrategi. Ett antal remissinstanser ville dock se ett förtydligande av förslagen eller att olika aspekter tillförs dem. Som framgår ovan under kapitel 2.1 gör regeringen bedömningen att stora kostnadsbesparingar kan åstadkommas genom att öka inslaget av externt köpta it-tjänster. Outsourcing ger möjlighet till snabb anpassning av den aktuella myndighetens behov i form av att volymen och innehållet i tjänster snabbare kan anpassas jämfört med om it-behovet tillfredställs internt av myndigheten. Dessutom anser regeringen att det normalt inte ligger i myndigheternas kärnuppgifter att själva ta fram it-tjänster. Mot denna bakgrund avser regeringen att fortsätta bereda frågan om myndigheters outsourcing av it-tjänster. 4.2 Finansiella förutsättningar för statliga it-projekt Regeringens bedömning: Den inom staten etablerade lånefinansieringsmodellen kan tillämpas även vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. E-delegationen ansåg i betänkandet Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen (SOU 2010:62) att den modell som finns inom staten för lånefinansiering ska användas även vid finansiering av gemensamt nyttjade e-tjänster där flera myndigheter är involverade. Delegationen föreslog också en ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte som innebär att den myndighet som tar ansvar för utvecklingen av drift av en e-tjänst ska ges möjlighet att ta ut en avgift för tjänsten av andra myndigheter, eller andra juridiska personer i vilken en myndighet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, som nyttjar den samma. Som regeringen redan konstaterat är huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Således ligger det inte på regeringen att styra hur varje myndighet internt fördelar sina medel för skilda verksamheter. Dock kan regeringen konstatera att it-projekt tar en stor del av myndigheternas resurser i anspråk och att det därför är viktigt att hitta former för ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt för sådana projekt. Myndigheter som genomför it-investeringar finansierar dessa som regel med lån i Riksgäldskontoret. Återbetalningen av sådana lån täcks normalt med kommande års anslag, avgifter eller bidrag. Detta innebär att myndigheterna genom interna prioriteringar svarar för att medel finns för återbetalning av lånen. Mot denna bakgrund vill regeringen här lyfta fram delegationens förslag om att regeringen bör fastställa att den lånefinansieringsmodell vars ram varje år fastställs av riksdagen även ska få tillämpas på myndighetsgemensamma it-projekt för utveckling av e-tjänster. Utvecklingen av sådana tjänster kännetecknas av betydande stordriftsfördelar med vilket menas att kostnaden per användare sjunker ju fler användare som tillkommer. Det innebär att det finns stora potentiella vinster med att myndigheter samverkar kring it-projekt. Regeringen konstaterar att den inom staten etablerade lånefinansieringsmodellen även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Härigenom möjliggörs att myndigheter på ett effektivt sätt samverkar kring it-projekt. I motsats till delegationen ser därför inte regeringen något behov av att genomföra den föreslagna ändringen i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, för att uppnå den önskvärda användningen av lånefinansieringsmodellen vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Regeringen kommer fortsättningsvis följa frågan om finansiella förutsättningar för myndigheternas it-projekt. IT inom statsförvaltningen Statliga IT-projekt som överskrider budget Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011 Närvarande: Statsrådet Erlandsson, ordförande, och statsråden Carlgren, Carlsson, Borg, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Ohlsson, Norman, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt Föredragande: statsrådet Hatt Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:138 Riksrevisionens granskning av it inom statsförvaltningen och statliga it-projekt. Skr. 2010/11:138 Skr. 2010/11:138 2 207 1 Skr. 2010/11:138 Bilaga 1 Skr. 2010/11:138 Bilaga 1 Skr. 2010/11:138 Bilaga 2 Skr. 2010/11:138 Bilaga 2 Skr. 2010/11:138