Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:34 Riksrevisionens rapport om rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg Skr. 2011/12:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 november 2011 Fredrik Reinfeldt Göran Hägglund (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg - samverkan utan verkan? (RiR 2011:19). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Konstitutionella utgångspunkter för regeringens arbete med Nationell eHälsa 4 3.2 Strategin Nationell eHälsa 4 3.3 Regeringens bedömning 5 3.3.1 Hittills uppnådda resultat 5 3.3.2 Landstingens arbete 8 3.3.3 Kommunernas arbete 9 3.3.4 Internationellt arbete 9 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakt- tagelser 10 4.1 Utredningar och uppdrag 10 4.1.1 Avisering om utredning om en sammanhållen och mer ändamålsenlig informationshantering inom och mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst 10 4.1.2 Uppdrag att tydliggöra rättsläget 11 4.1.3 Utredning om hur patientens ställning inom och inflytande över hälso- och sjukvården kan stärkas 11 4.1.4 Uppdrag om nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk 12 4.1.5 Uppdrag att följa upp och utvärdera överenskommelsen om evidensbaserad praktik inom socialtjänsten 13 4.1.6 Uppdrag att följa upp säkerhets- och behörighetstjänster 13 4.2 Utveckling av samarbetet inom Nationell eHälsa 13 4.2.1 Utvecklade roller för befintliga grupper 13 4.2.2 Ny styrgrupp för it och läkemedel 14 4.2.3 Digital Agenda 14 4.3 Förbättrad statlig styrning 14 4.3.1 Tillsynsreform har genomförts 15 4.3.2 Utvecklade former för styrning 15 4.3.3 Sammanfattande kommentar 16 Bilaga 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 2011 111 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 19 maj 2011 till regeringen Riksrevisionens rapport Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg - samverkan utan verkan? (RiR 2011:19), se bilagan. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om de statliga insatserna effektivt har bidragit till målet att behörig vårdpersonal ska ha tillgång till rätt patientinformation vid rätt tillfälle genom elektronisk direktåtkomst. Motiv för granskningen är att hälso- och sjukvården och den kommunala omsorgen under senare år har genomgått stora strukturförändringar, vilket gjort att antalet aktörer i dag är flera än för några år sedan. Den nationella vårdgaranti och det fria vårdval som införts innebär att ett större antal utförare involveras i vården av patienter, vilket ställer nya krav på möjligheterna för vårdpersonalen att ta del av uppgifter om patienterna. Det blir allt viktigare att säkerställa ett effektivt och säkert utbyte av information mellan olika vårdgivare. Riksrevisionen har funnit att vårdpersonalens möjlighet att få tillgång till elektronisk patientinformation hos andra vårdgivare är mycket begränsad. Detta trots att det varit ett prioriterat mål för de samlade insatserna i den nationella it-strategin för vård och omsorg som formulerades 2006. Riksrevisionen konstaterar att den valda samverkansformen inom strategin Nationell eHälsa och de olika aktörernas roller innebär en rad svårigheter. Riksrevisionen bedömer att bristen på utpekat ansvar för ledning, samordning och uppföljning är problematisk. Resultatet är beroende av flera jämbördiga aktörers gemensamma insatser, men det finns i realiteten ingen som har ansvaret för hur samarbetet som helhet utvecklas eller att det når målet med strategin inom rimlig tid och till rimliga kostnader. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att - i en särskild redovisning till riksdagen rapportera om de resultat som hittills har uppnåtts inom strategin samt analysera om det finns behov av att ge samarbetet en tydligare struktur och inriktning, nya förutsättningar för en mer transparent finansiering och ett tydligare ansvar för tidsplaneringen. - analysera de konsekvenser som det ökande antalet privata vårdgivare får för målet att behörig personal ska ha rätt information vid rätt tillfälle och överväga om det behövs någon ytterligare lagreglering. - följa upp begränsningar i patientdatalagen och svårigheter i tillämpningen samt överväga behovet av författningsändringar. - utreda och lämna förslag på hur ett effektivt utbyte av patientinformation mellan den kommunala omsorgen och hälso- och sjukvården kan säkerställas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Konstitutionella utgångspunkter för regeringens arbete med Nationell eHälsa Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152, RF) förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Beslutanderätten i kommunerna (som här syftar på både landsting och kommuner) utövas av valda församlingar (14 kap. 1 § RF). Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet (14 kap. 2 § RF). En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § RF). Landstingen är enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ansvariga för att erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Kommunerna svarar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. En grundläggande utgångspunkt för strategin Nationell eHälsa är att staten ansvarar för lagstiftning, uppdrag till statliga myndigheter att utveckla nationella tjänster och system samt för att fördela medel medan de ansvariga huvudmännen, landsting och kommuner har det huvudsakliga ansvaret för utförande, kvalitetssäkring, utveckling och finansiering av sina verksamheter. Dessa grundprinciper för finansiering och genomförande etablerades i den Nationella it-strategin för vård och omsorg som beslutades 2006 (se nedan) och de står även fortsättningsvis fast. 3.2 Strategin Nationell eHälsa Den nationella it-strategin som beslutades av regeringen 2006 (Skr. 2005/06:139) fick en ny inriktning 2010 och ändrade namn till Nationell eHälsa - strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Fokus ligger på införande, användning och nytta av teknik inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, snarare än den tekniska utvecklingen i sig. I strategin ingår sex insatsområden som skapar en struktur för hur det gemensamma arbetet ska bedrivas. Varje organisation svarar för att utarbeta en handlingsplan för hur strategin ska tillämpas och införas i den egna verksamheten samt sätta konkreta och tidsatta mål för när målen ska vara uppfyllda. Insatsområdena är 1. eTjänster för tillgänglighet och medbestämmande. 2. användbar och tillgänglig information. 3. kunskapsstyrning, innovation och lärande. 4. teknisk infrastruktur. 5. informationsstruktur, terminologi och standarder. 6. lagar och regelverk. Strategin Nationell eHälsa är en samarbetsform som leds av regeringen (Socialdepartementet) tillsammans med Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting, Famna och Vårdföretagarna. Visionen för strategin är att rätt aktör inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten har tillgång till rätt information vid rätt tillfälle, i syfte att åstadkomma säkrare insatser av högre kvalitet och konkret nytta för tre målgrupper; individ, personal och beslutsfattare. Det är inte givet vad som ingår i eHälsa, eftersom eHälsa inte är en avgränsad sakfråga utan mer av ett samlingsbegrepp relaterat till att med hjälp av it-stöd och e-tjänster utveckla hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Nationell eHälsa inbegriper också ett mycket stort antal aktörer, från landsting och kommuner som ansvarar för hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till exempelvis statliga myndigheter, organisationer för professioner eller privata vårdgivare samt systemleverantörer. Det pågår givetvis också mycket arbete som på olika sätt är relaterat till och får konsekvenser för Nationell eHälsa, exempelvis landstingens och kommunernas egna utvecklingsarbeten, statliga myndigheters arbete med föreskrifter och systemleverantörers arbete med teknikutveckling. Regeringen har begränsade eller inga formella möjligheter att styra alla dessa aktörer, som ju har sina egna ansvarsområden och mandat att fatta beslut. Strategin Nationell eHälsa är således inte ett uppdrag från regeringen till landsting, kommuner etc. eftersom regeringen inte kan besluta om sådana uppdrag. Det regeringen däremot kan göra och har gjort sedan 2005 är att styra genom att driva och samordna arbetet med strategin. En förutsättning för att utveckla och effektivisera hälso- och sjukvården och socialtjänsten är just att det finns samsyn och samordning mellan olika aktörer. Kärnan i strategin Nationell eHälsa utgörs därför av insatser och samarbetsfora där regeringen tillsammans med de som står bakom strategin driver på utvecklingen och samordnar ett antal aktörer. Syftet att påverka deras prioriteringar enligt de fastställda målen för strategin. När den första strategin presenterades våren 2006 hade detta föregåtts av drygt ett års probleminventering, samråd och förhandling med flertalet av hälso- och sjukvårdens nyckelaktörer för att skapa en bred samsyn av hur vårdens fortsatta IT-utvecklings skulle bedrivas. Regeringens initiativ till strategin Nationell eHälsa, som omfattar såväl vård som omsorg, är också i sig en sorts pionjärarbete i frågor där det tidigare inte fanns några givna samarbetsformer eller styrmedel. 3.3 Regeringens bedömning 3.3.1 Hittills uppnådda resultat Den dåvarande it-kommissionen beskrev i en rapport 2002 bl.a. att förbättringarna i hälso- och sjukvården och socialtjänsten skulle utgå från all inblandad personal kring en individ har tillgång till kvalitetssäkrad och gemensam information som följer patienten och som möjliggör rätt beslut vid rätt tillfälle. Ytterligare en utgångspunkt var att patienten skulle få en starkare ställning och större inflytande över sin vård. Enligt regeringens bedömning har de senaste årens utveckling skapat förutsättningar för att förverkliga it-kommissionens vision. Regeringens initiativ till och arbete med strategin Nationell eHälsa har sannolikt spelat en central roll i detta Det är angeläget att tydligt kunna redovisa resultat av gjorda insatser, men det bör samtidigt påtalas att eHälsa handlar om att skapa strukturer som på sikt förändrar verksamhetens arbetssätt. Det är inte en enkel uppgift att koppla en viss effekt direkt och enbart till en statlig insats som beslutats långt tidigare. Huvuddelen av landstingens och kommunernas utvecklingsarbete i vården och socialtjänsten sker löpande. Nyttan av strategin Nationell eHälsa och ytterst realiseringen av effekter för individen beror på hur landsting och kommuner arbetar med att införa och använda de nationella tjänster, system etc. som utvecklas inom ramen för strategin. De statliga medel som satsas på Nationell eHälsa kan också ses som en investering, en stimulans för att landsting, kommuner m.fl. ska få bättre förutsättningar att utveckla kvaliteten i sina verksamheter. Nytta för individen 1177 Sjukvårdsrådgivningen Regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting har sedan många år samarbetat kring utvecklingen av en nationellt samordnad och kvalitetssäkrad sjukvårdsrådgivning via Internet och telefon genom tjänsterna Sjukvårdsrådgivningen.se (numera 1177.se) och det nationella kortnumret 1177. Betydande summor har investerats av båda parter för att öka tillgängligheten till hälso- och sjukvården genom målgruppsanpassad och lättillgänglig information om vård och hälsa, och för att etablera e-tjänster som förenklar vardagen för patienter, anhöriga och invånare. I dag har alla landsting utom ett infört numret 1177. Webbtjänsten 1177.se innehåller en samlad information om olika diagnoser och behandlingar, och har under senare år exempelvis kompletterats med temasidor med specifik information om cancer och barn samt kvalitetsinformation som underlättar det fria vårdvalet. Därutöver har en omfattande informationstjänst om barnhälsovård och föräldrastöd införts. Via Mina Vårdkontakter på 1177.se är det idag möjligt för enskilda i många landsting att med e-legitimation logga in för att exempelvis boka läkartider, se sin läkemedelslista eller jämföra vårdcentraler. UMO.se Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att utbetala medel för utvecklandet av en virtuell ungdomsmottagning (regeringens beslut den 5 juli 2007). Den nya tjänsten ska vara en integrerad del av (dåvarande) Sjukvårdsrådgivningen AB:s verksamhet med en nationellt samordnad och kvalitetssäkrad sjukvårdsrådgivning på Internet. I uppdraget ingår även att sprida information om tjänsten. Ungdomsmottagningen på nätet (UMO.se) är i dag en del av webbplatsen 1177.se Plattform för personliga e-tjänster För att stärka patientens ställning och skapa förbättrade möjligheter till delaktighet och inflytande i den egna vården krävs nya interaktiva tjänster för att kommunicera information om vård och hälsa. Regeringen har beviljat en gemensam ansökan från Center för eHälsa i samverkan (CeHis) och Stockholms läns landsting om medel för att utveckla en nationell plattform för personliga e- tjänster för invånare och patienter inom hälso- och sjukvården (regeringens beslut den 22 juni 2011). Projektet ska bygga vidare på redan etablerade nationella tjänster såsom Mina Vårdkontakter och syftar bl.a. till att skapa förutsättningar för mer avancerade personliga tjänster i form av en Hälsodagbok. Resultatet av utvecklingsarbetet ska redovisas till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 31 maj 2012. Nytta för personal och beslutsfattare Nationell informationsstruktur På uppdrag av regeringen fick Socialstyrelsen 2006 två uppdrag kring nationell informationsstruktur. Syftet med informationsstrukturen är att förbättra hanteringen av information inom vård och omsorg och med den som grund kunna ställa krav på it-stöd, genom analys och beskrivning av vilken typ av information ett it-stöd ska kunna hantera, utveckla funktionella it-stöd och standardiserade mallar för dokumentation, utveckla regler, mallar och standarder för hur information ska dokumenteras samt ta fram verksamhetsbeskrivningar av olika slag. Detta projekt avrapporterades december 2009 och finns nu tillgängligt för användning för att bygga upp användarstöden. Den andra delen av uppdraget handlar om att ta fram ett nationellt fackspråk för vård och omsorg. Målet är att med ett fackspråk bidra till att den information som skapas i vård och omsorg är enhetlig, entydig och jämförbar. Fackspråket består av termbanken, klassifikationer och kodverk samt det internationella begreppssystemet Snomed CT. Inom ramen för uppdraget har Socialstyrelsen översatt begreppssystemet Snomed CT:s 280 000 begrepp till svenska, tagit fram en förvaltningsplan samt tagit fram och testat metoder för hur hela det nationella fackspråket ska förvaltas, utvecklas och användas. Båda uppdragen har initierat ett antal pilotprojekt och implementeringar på lokal nivå som har gett viktigt kunskap inför bredare nationellt införande. Mer information finns i respektive slutrapport. Nationell patientöversikt (NPÖ) Arbetet med en Nationell Patientöversikt (NPÖ) syftar till att göra det möjligt för behörig vårdpersonal att med patientens samtycke ta del av journalinformation som registrerats hos andra vårdgivare. Samordning av vårdinsatser underlättas och en helhetsbild av patienten ger ett bättre beslutsunderlag för diagnos, behandling och uppföljning. I dagsläget har tre landsting anslutit sig till tjänsten och innan året är slut kommer siffran vara högre. I landstingens gemensamma handlingsplan som koordineras av Center för eHälsa i samverkan (CeHis) är målet att NPÖ vid årsskiftet 2012/2013 ska vara infört i samtliga landsting och vara möjligt att använda i betydande utsträckning för kommunikation mellan landsting, kommuner och privata vårdgivare. Patientdatalagen har införts Patientdatautredningen (S 2003:03) lämnade i oktober 2006 delbetänkandet Patientdatalag (SOU 2006:82). Utredaren föreslog en ny sammanhängande reglering av personuppgiftsbehandlingen inom hälso- och sjukvården i en särskild lag, patientdatalagen. I lagen regleras bl.a. frågor om journalföring, elektronisk tillgång till patientuppgifter och användningen av patientuppgifter i verksamhetsuppföljning. Förslagen syftade till att med hjälp av it få till stånd en bättre samverkan mellan hälso- och sjukvårdens aktörer och en starkare patientorientering i verksamheten. Den centrala utgångspunkten har varit att skapa både en förbättrad patientsäkerhet och ett starkt integritetsskydd. Förslagen i delbetänkandet behandlades av regeringen (prop. 2007/08:126, Patientdatalag m.m. bet. 2007/08:SoU16, rskr. 2007/08:207) och den nya patientdatalagen (2008:355) trädde i kraft den 1 juli 2008. 3.3.2 Landstingens arbete Samtliga landsting beslutade under hösten 2006 att följa den dåvarande nationella it-strategin och att gemensamt avsätta medel, ca 200 miljoner kr per år under åren 2007-2009, för utveckling av främst gemensam infrastruktur. Finansieringen har för perioden 2010-2012 utökats till ca 300 miljoner kr per år samtidigt som CeHis inrättats 2009 för att koordinera landstingens eHälsosamarbete. CeHis styrs av representanter för landsting och Sveriges Kommuner och Landsting. Landstingen arbetar kontinuerligt med att genomföra de aktiviteter som ingår i de gemensamma treåriga handlingsplanerna som fastställs av CeHis. Landstingens IT-samarbete sker i samverkan med kommunerna och de privata företagen inom vård och omsorg. Enligt verksamhetsberättelsen för 2010 från CeHis har flertalet av de utvecklingsprojekt som initierades 2007-2009 och som regeringen delfinansierat införts under 2010 och fr.o.m. 2011 övergått i förvaltning. Det gäller exempelvis Säkra tjänster (autentisering, inloggning, samtyckeshantering enligt patientdatalagen m.m.), Nationell patientöversikt (NPÖ), Svensk informationsdatabas för läkemedel (SIL) och invånartjänster i form av 1177 sjukvårdsrådgivningen med tillhörande webbplats och Mina vårdkontakter (med möjlighet till bl.a. att boka tid hos läkare) samt UMO - ungdomsmottagningen på nätet. Landstingens arbete med eHälsa följs årligen av den s.k. SLIT-gruppen som består av landstingens IT-chefer och IT-strateger. Den senaste rapporten från oktober 2010 visar att - it används i landstingen i allt större omfattning i vårdens kärnprocesser. - antalet landsting som har it-stöd för all vårddokumentation har ökat från 16 till 18 (införande pågår i övriga landsting). - de grundläggande säkerhetstjänsterna till stora delar har införts. - it-stöd för samordnad vårdplanering finns i alla landsting. - införande av NPÖ baserat på de nationella tjänsterna har påbörjats och planering för införande pågår i samtliga landsting. Det framgår också av rapporten att det finns variationer mellan landstingen när det gäller i vilken omfattning de har infört de nationella tjänsterna. 3.3.3 Kommunernas arbete Sveriges Kommuner och Landsting bedriver sedan 2009 ett samordningsarbete inom kommunsektorn. Syftet är att fortsätta att utveckla it-användningen och samtidigt stärka samordningen såväl inom kommunsektorn som i relation till landstingen. Genom detta har en stabil grund lagts för en samordnad utveckling på regional och nationell nivå. Kommunernas engagemang har också ökat, inte minst genom att strategin sedan 2010 även inkluderar socialtjänsten. I juni 2010 ingick regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting en överenskommelse om inriktningen på arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik i socialtjänsten. Inom ramen för överenskommelsen utgår statligt stöd till bl.a. regionala utvecklingsledare som arbetar med att främja samverkan och erfarenhetsutbyte kring it-stöd. Att inte varje kommun och enskild utförare måste utveckla egna lösningar för säker och enkel informationshantering påskyndar utvecklingen och är kostnadsbesparande. Det är särskilt angeläget för utveckling i mindre kommuner. Under 2011 har Sveriges Kommuner och Landsting genomfört en kartläggning av it-stöd och e-tjänster i Sveriges kommuner. Enligt rapporten är ökad service för privatpersoner och företag den främsta effekten av kommunernas hittillsvarande arbete. Det framkommer att 63 procent av kommunerna anser att it-stöd har hög eller mycket hög prioritet, 82 procent av kommunerna tillhandahåller minst en av de 38 definierade e-tjänster som använts i SKL:s enkät, 75 procent av kommunerna samverkar med varandra inom utveckling av it och 13 procent av kommunerna anger att de tillhandahåller mobilapplikationer. Av rapporten framkommer att små kommuner har svårt att på egen hand möta de krav som en utvecklad it-struktur ställer. Enligt rapporten är finansiering, kompetensfrågor och befintlig systemmiljö de största hindren i arbetet med att utveckla it. 3.3.4 Internationellt arbete Under det svenska EU ordförandeskapet drev regeringen en tydlig linje och ett ambitiöst arbete med att föra upp eHälsa som en del av det Europeiska arbetet, både konkret och strategiskt. Målet med att ha eHälsa som fokus under ordförandeskapet var att synliggöra för ministrar, tjänstemän samt Europeiska Kommissionen vad eHälsa egentligen innebär, samtidigt som bilden av svensk hälso- och sjukvård som tekniskt avancerad, modern och reforminriktad stärks. Resultatet av detta arbete blev att eHälsa kom upp på EU:s agenda i större utsträckning. En statssekreterargrupp på EU-nivå för eHälsa bildades, ett ehälsonätverk (eHealth network) är i dagsläget under bildande med sin grund i patientrörlighetsdirektivet, samt grupperingen eHealth Governance Initiative (EHGI) med syfte att medlemsländer på en Europeisk nivå ska få stärkt samarbetsstöd samt tillsammans arbeta med frågan kring förbättrad hälsa för Europeiska medborgare samt hållbara system för att stödja detta. En stor del av de nationella frågorna har en tydlig europeisk koppling och det är viktigt att detta arbete fortsätter för att säkra interoperabilitet, funktionalitet och patientsäkerhet både nationellt och i Europa. Sverige har sedan 2008 arbetat aktivt inom ett europeiskt pilotprojekt epSOS (Smart Open Services for European Patients), i syfte att öka patienters säkerhet och trygghet vid vård och behandling i annan medlemsstat. Projektet arbetar för att definiera, specificera, testa de gränsöverskridande tjänster kring elektroniska recept och digital åtkomst till patientöversikt med målet att nödvändig information ska följa patienten även när denne är i annat europeiskt land. Patienten ska också ha möjlighet att hämta ut sitt läkemedelsrecept i det land han eller hon befinner sig oavsett var receptet är ordinerat. Regeringskansliet (Socialdepartementet) är ordförande i epSOS styrgrupp och är en stark kraft i arbetet både för att försäkra framgång och kvalitet. I projektet deltar 23 europeiska länder, men också länder som inte är EU-medlemmar. Där sker även ett arbete inom semantiken nationellt och internationellt. Regeringen beslutade 2007 att Sverige skulle bli medlem i den internationella organisationen IHTSDO (international health terminology standards development organisation) som arbetar med att skapa och förvalta en internationell terminologi för vården, nämnd SNOMED CT. Socialdepartementet och Socialstyrelsen arbetar aktivt i organisationen för att skapa en användbar och väl fungerande terminologi som stödjer elektronisk överföring av data på ett strukturerat och säkert sätt. Sverige har även påverkat IHTSDO kring frågan om att socialtjänstterminologin måste ingå, vilket nu är adopterat av organisationen och ett arbete pågår. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Utredningar och uppdrag 4.1.1 Avisering om utredning om en sammanhållen och mer ändamålsenlig informationshantering inom och mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst Människor i Sverige lever allt längre samtidigt som behovet av vård, omsorg och service ökar för många grupper. Hälso- och sjukvården och socialtjänsten är två mycket informationsintensiva sektorer i samhället. Insatserna som ges till enskilda ska inte vara mindre säkra eller av lägre kvalitet till följd av bristande tillgång till information. För att möta de utmaningar som hälso- och sjukvården och socialtjänsten står inför krävs dels samlade och koordinerade insatser, dels en utvecklad och mer kontinuerlig uppföljning av de insatser som ges. Stora strukturförändringar har skett inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten de senaste åren. Reformer om bl.a. fritt vårdval och omreglering av apoteksmarknaden har lett till många nya vårdmottagningar, vårdcentraler och apotek där verksamheten i allt större utsträckning utförs av privata aktörer. Inom socialtjänsten har andelen enskilda utförare ökat, bl.a. som en följd av lagen om valfrihet. Behörig personal inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten behöver ha tillgång till personuppgifter om den enskilde och information om de insatser (förskrivning av läkemedel, behandlingar etc.) som den enskilde fått tidigare. Utan sådan tillgång till uppgifter ökar risken för bl.a. felaktiga beslutsunderlag, felbehandlingar eller allvarliga interaktioner mellan läkemedel och andra insatser. Utöver direkt negativa konsekvenser för den enskilde kan brister i möjligheter att samverka och samarbeta genom att effektivt utbyta uppgifter mellan verksamheter också få negativa följder för hälso- och sjukvården och socialtjänsten på en övergripande nivå. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det finns behov av att se över patientdatalagen och annan berörd lagstiftning i syfte att utreda hur ett effektivt utbyte av information mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan säkerställas. En förbättrad informationshantering är också kärnan i den reviderade strategin Nationell eHälsa. Regeringen avser därför snarast att förordna en särskild utredare med uppdrag att med beaktande av integritetsaspekterna utreda och lämna förslag till en mer sammanhållen och ändamålsenlig informationshantering inom och mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. 4.1.2 Uppdrag att tydliggöra rättsläget Regeringen har, inom ramen för regeringens satsning på insatser för att samordna vård och omsorg om de mest sjuka äldre, beslutat om ett uppdrag till Socialstyrelsen att tydliggöra rättsläget kring informationsutbyte inom äldreomsorgen (regeringens beslut den 16 juni 2011). Socialstyrelsen ska efter samråd med Datainspektionen och Sveriges Kommuner och Landsting i en handbok tydliggöra rättsläget kring vilken information som får bytas mellan vilka verksamheter, professioner och huvudmän, mellan dessa och den enskilde samt hur detta får gå till och under vilka förutsättningar. Socialstyrelsen ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 februari 2012. 4.1.3 Utredning om hur patientens ställning inom och inflytande över hälso- och sjukvården kan stärkas I mars 2011 beslutade regeringen att förordna en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur patientens ställning inom och inflytande över hälso- och sjukvården kan stärkas (dir. 2011:25). Denna utredning, Patientmaktsutredningen kommer att behöva ha ett nära samarbete med den ovan aviserade utredningen om informationshantering. Utredaren ska bl.a. föreslå hur vården kan ges på mer likvärdiga villkor, hur patientens valmöjligheter i vården kan stärkas ytterligare, hur informationsutbytet mellan patient och vårdgivare kan underlättas och utvecklas samt praktiska och tekniska lösningar som möjliggör för patienten att utöva sin rätt att spärra hela eller enskilda delar av den egna journalen till andra vårdenheter. Utredaren ska också lämna förslag till en ny patientlagstiftning där bestämmelser med betydelse för patientens ställning samlas och föreslå de följdändringar som krävs i övrig lagstiftning på området. Utredaren ska redovisa sitt arbete i ett delbetänkande senast den 30 juni 2012 och i ett slutbetänkande senast den 1 januari 2013. 4.1.4 Uppdrag om nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk Det är enligt regeringens bedömning nödvändigt att etablera ett tydligt nationellt ledarskap för en ändamålsenlig och strukturerad dokumentation inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Regeringen har därför gett Socialstyrelsen i uppdrag att ta ett nationellt samordningsansvar för en sådan ändamålsenlig och strukturerad dokumentation samt att underlätta för vårdgivare och utförare inom socialtjänsten att införa och använda en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk (regeringens beslut den 9 juni 2011). I uppdraget ingår att Socialstyrelsen ska förbereda för att etablera och driftsätta en organisation för en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt utarbeta ett arbetssätt för den nationella samordning som följer av detta uppdrag. Socialstyrelsen ska också med stöd av en extern aktör även beräkna vad den nya samlade organisationen kostar över tid samt lämna förslag på hur det fortsatta samordnings- och förvaltningsuppdraget närmare ska definieras och avgränsas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2011. För att nå bästa möjliga effekt omfattar samordningsansvaret det som Socialstyrelsen gör och har gjort sedan 2006 inom ramen för både nationellt fackspråk och nationell informationsstruktur samt ett nationellt samordningsansvar för den gemensamma informationsstrukturen, dvs. inklusive nationell tillämpad informationsstruktur. Socialstyrelsen har också fått i uppdrag att i nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer vidareutveckla den nationella informationsstrukturen och det nationella fackspråket för socialtjänsten. Målsättningen är att skapa förutsättningar för nationell enhetlighet i fråga om informationshantering inom socialtjänsten och närliggande områden inom hälso- och sjukvården (regeringens beslut den 9 juni 2011). Socialstyrelsen tar fram en modell för strukturerad och enhetlig dokumentation inom äldreomsorgen. Uppdraget ska redovisas den 15 februari 2012. 4.1.5 Uppdrag att följa upp och utvärdera överenskommelsen om evidensbaserad praktik inom socialtjänsten Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänstens område (regeringens beslut den 19 maj 2011). Statskontoret ska bl.a. följa upp och utvärdera i vilken utsträckning överenskommelsen bidrar till att förbättra förutsättningarna för socialtjänsten att arbeta evidensbaserat och att använda informationsteknik. Statskontoret ska lämna årliga delrapporter och slutredovisa uppdraget till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 1 september 2014. 4.1.6 Uppdrag att följa upp säkerhets- och behörighetstjänster Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att utforma och ansvara för den samlade uppföljningen av Patientsäkerhetssatsning 2011, en överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om prestationsbaserad ersättning för patientsäkerhetsarbete i landstingen (regeringens beslut den 22 december 2010). I uppdraget ingår att Socialstyrelsen ska bedöma uppfyllandet av kravet om att upprätta en patientsäkerhetsberättelse samt kravet att införa SITHS-, BIF- och HSA-tjänsterna, som ett steg på vägen i införandet av den nationella patientöversikten, NPÖ. Socialstyrelsen ska redovisa den del av uppdraget som handlar om överenskommelsen till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 15 november 2011. 4.2 Utveckling av samarbetet inom Nationell eHälsa 4.2.1 Utvecklade roller för befintliga grupper Regeringen konstaterar att strategin Nationell eHälsa, som skapar en struktur för hur det gemensamma arbetet med it-stöd och e-tjänster ska bedrivas, utgör en form av statligt initierad styrning. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att samarbetet inom strategin behöver förtydligas och ges en delvis ny inriktning. Under hösten 2011 har regeringen initierat en diskussion i nationella ledningsgruppen för eHälsa i syfte att klargöra och förtydliga vilken roll och vilka mandat gruppen bör och kan ha framgent. I ledningsgruppen ingår de aktörer som undertecknar strategin. Socialdepartementet har också strukturerat arbetet i den nationella samrådsgruppen, som inrättades 2009 i sin nuvarande funktion, på ett tydligare sätt med regelbundna och tematiska möten. I samrådsgruppen ingår ett drygt 30-tal aktörer och gruppen är en viktig arena för dialog och diskussion. Strategin Nationell eHälsa reviderades 2010. Regeringens ambition är att när strategin revideras nästa gång formulera mer konkreta mål för Nationell eHälsa samt mer konkret beskriva de nyttor som olika insatser inom ramen för Nationell eHälsa förväntas leda till. Om dessa åtgärder genomförs får strategin karaktären av en handlingsplan som på ett tydligare sätt kan följas upp. En förutsättning för detta är dock att det först görs en form av nulägesbeskrivning av Nationell eHälsa som kan utgöra en baslinje för den uppföljning som därefter bör ske löpande. 4.2.2 Ny styrgrupp för it och läkemedel Risken för felmedicinering eller en olämplig kombination av läkemedel är de kanske mest konkreta riskerna som individer, särskilt äldre, möter i sina kontakter med vården och omsorgen. En förutsättning för att minimera dessa risker är, som beskrivits ovan, lagstiftning som medger att behörig personal har tillgång till personuppgifter om den enskilde och information om de insatser som den enskilde fått tidigare. En annan förutsättning är att förskrivare och andra personalkategorier använder stödsystem som ger en samlad bild av individens läkemedelsanvändning inom såväl öppen som sluten vård. För att etablera en nationell ordinationsdatabas (NOD) samt påskynda införandet av elektroniska förskrivar- och expeditionsstöd inom hela hälso- och sjukvården och berörda delar av socialtjänsten har regeringen inrättat en styrgrupp (regeringens beslut den 16 juni 2011). Styrgruppen hanterar den nationella läkemedelsstrategins insatsområde om ordinationsprocessen. Gruppen leds av Socialdepartementet som tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting är beslutande parter och har utsett gruppens övriga ledamöter. Under 2011 har 25 miljoner kr utbetalats till Sveriges Kommuner och Landsting för styrgruppens arbete. Av dessa kan 5 miljoner kr användas direkt för NOD-projektet. Medlens användning i övrigt diskuteras i gruppen och beslutas av parterna. En handlingsplan som beskriver planerade insatser och leveranser under åren 2012-2014 ska lämnas till Socialdepartementet senast den 15 november 2011. 4.2.3 Digital Agenda Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 om It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige. Syftet med den digitala agendan är att samla alla pågående aktiviteter i en horisontell sammanhållen strategi för att ta till vara alla de möjligheter som digitaliseringen erbjuder människor och företag. Agendan pekar ut behov av insatser inom fyra strategiska områden med utgångspunkt i användarens perspektiv; lätt och säkert att använda, tjänster som skapar nytta, infrastruktur samt it:s roll för samhällsutvecklingen. 4.3 Förbättrad statlig styrning Regeringens styrning av statliga myndigheter har utvecklats de senaste åren. Inom Socialdepartementets område har översyner gjorts av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner i syfte att förtydliga dokumenten och att tydliggöra dokumentens olika funktioner. Även formerna för exempelvis dialoger mellan Regeringskansliet och respektive myndighet har förtydligats och utvecklats. 4.3.1 Tillsynsreform har genomförts Tillsynen av hälso- och sjukvården och socialtjänsten har sedan den 1 januari 2010 samordnats hos Socialstyrelsen. Som framgår av förarbetena (prop. 2008/09:160) ansåg regeringen att en samordning av tillsynen mellan hälso- och sjukvård, socialtjänst och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade medför bättre förutsättningar för en mer enhetlig och förutsägbar tillsyn genom att samma bedömningsgrunder kan tillämpas för hela landet för dessa verksamhetsområden. Hälso- och sjukvård och socialtjänst är verksamheter som på flera områden, t.ex. inom äldreområdet, psykiatrin, funktionsnedsättningsområdet, missbruksvården, barn- och ungdomsvården, rehabilitering, etc. kräver väl samordnade och integrerade insatser från båda verksamheterna. En samordnad tillsyn kommer också att kunna bidra till att uppmärksamma och tydliggöra svagheter som finns i vårdkedjan mellan kommunernas och landstingens insatser, dvs. fokusera på gränssnitt mellan verksamheter och ansvarsområden. Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera hur väl förändringsarbetet med tillsynsreformen uppfyller de syften, mål och intentioner med reformen som framgår av den ovan nämnda propositionen. Statskontoret ska lämna årliga delrapporter och slutredovisa uppdraget till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 31 mars 2013. 4.3.2 Utvecklade former för styrning Revidering av styrmedel för statliga myndigheter Det finns en tydlig strävan inom Regeringskansliet att utveckla styrningen av statliga myndigheter. Som en följd av denna strävan har det de senaste åren pågått arbete med att se över instruktioner och regleringsbrev för statliga myndigheter, att tydliggöra formerna för de återkommande dialogerna mellan myndighetschef och departement samt att förtydliga processen när regeringen ger statliga myndigheter i uppdrag att utföra olika insatser. Inom Socialdepartementets ansvarsområde arbetar för närvarande Statens vård- och omsorgsutredning (dir. 2011:4). Utredningens uppdrag är att se över hur staten, genom sina myndigheter, ska verka för ett effektivt och långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem, med fokus på hälsofrämjande och förebyggande insatser i syfte att främja hälsa och minska ohälsa och framtida vårdbehov samt för att åstadkomma en jämlik vård och omsorg i hela landet. Utredningen ska bl.a. lämna förslag på hur regeringens styrning av berörda myndigheter och verksamheter kan utformas samt på hur myndighetsstrukturen kan effektiviseras. Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 april 2012. Utredningen konstaterar i sitt delbetänkande (SOU 2011:65, s. 75 f) att myndigheternas instruktioner har utvecklats de senaste åren, bl.a. för att åstadkomma en mer verksamhetsanpassad och långsiktig, strategiskt inriktad styrning. Överenskommelser och statsbidrag Regeringen ingår varje år ett antal överenskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting om insatser i och stimulansbidrag till hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Sådana överenskommelser utgör en vanlig form av styrning, även om de som Statens vård- och omsorgsutredning konstaterar (s. 90) har sina begränsningar, bl.a. i att de kan skapa en otydlig rollfördelning mellan staten och huvudmännen. E-hälsorelaterade medel för hälso- och sjukvården har i huvudsak fördelats via de årliga s.k. Dagmaröverenskommelserna. För socialtjänstens del har medel för e-hälsosatsningar i huvudsak fördelats via överenskommelserna med inriktning att utveckla en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. En tydligare styrning av överenskommelserna har skett genom att alltfler av de statliga bidragen till landsting och kommuner är prestationsbaserade. Det innebär att bidrag fördelats i efterhand om och när de uppställda målen har nåtts. Exempel på sådana satsningar finns inom tillgänglighetsarbetet, patientsäkerhetssatsningarna, satsningen på vård och omsorg om de mest sjuka äldre och inom psykiatriområdet. 4.3.3 Sammanfattande kommentar Ansvarsfördelningen för arbetet inom strategin Nationell eHälsa följer i stort ansvarsfördelningen i samhället. Staten ansvarar för lagstiftning, uppdrag till statliga myndigheter att utveckla nationella tjänster och system samt för att fördela medel och för att samordna arbetet inom strategin. Landsting och kommuner har det grundläggande ansvaret för utförande, kvalitetssäkring, utveckling och finansiering av sina verksamheter. Som framgår av denna skrivelse har regeringen de senaste åren tagit initiativ till en rad insatser inom statens ansvarsområde, där själva strategin Nationell eHälsa kan sägas vara det enskilt största initiativet. Därtill kommer att det pågår en generell utveckling mot tydligare statlig styrning och allt mer fokus på nytta av de insatser som genomförs. Ett resultat av detta är landsting och kommuner arbetar med att utveckla hälso- och sjukvården och socialtjänsten genom att införa och använda de it-tjänster och det it-stöd som initierats inom ramen för strategin. Strategin Nationell eHälsa reviderades 2010. Regeringens ambition är att när strategin revideras nästa gång formulera mer konkreta mål för Nationell eHälsa samt mer konkret beskriva de nyttor som olika insatser inom ramen för Nationell eHälsa förväntas leda till. Om dessa åtgärder genomförs får strategin karaktären av en handlingsplan som på ett tydligare sätt kan följas upp. En förutsättning för detta är dock att det först görs en form av nulägesbeskrivning av Nationell eHälsa som kan utgöra en baslinje för den uppföljning som därefter bör ske löpande. Regeringen avser att inleda detta arbete med att ta fram en nulägesbeskrivning så fort som möjligt. Skr. 2011/12:34 Skr. 2011/12:34 2 15 1