Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2011/12:66 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer Prop. 2011/12:66 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 23 februari 2012 Jan Björklund Birgitta Ohlsson (Statsrådsberedningen) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta ska godkännas. Ett sådant godkännande föranleder en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I propositionen läggs ett förslag till en sådan lagändring fram, vilken föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen 6 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Bakgrunden till inrättandet av en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna 8 4.1 Den statsfinansiella krisen i euroområdet 9 4.1.1 Bakomliggande faktorer 9 4.1.2 Stödpaket till förmån för Grekland 9 4.1.3 Inrättandet av två stabilitetsmekanismer för euroländerna 10 4.1.4 Behovet av att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna 10 4.1.5 Den fortsatta processen för att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna 11 4.1.6 Stödpaket till förmån för Irland och Portugal 12 4.2 Krisstödets funktion 12 4.3 Andra åtgärder på europeisk nivå som krisen har föranlett 14 4.4 Sveriges medverkan i krisstöd i Europa 15 5 De nuvarande två stabilitetsmekanismerna för euroländerna 16 5.1 Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) 16 5.2 Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) 17 6 Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) 18 6.1 Europeiska rådets beslut 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget 18 6.2 ESM-fördraget 19 6.2.1 Stöd på strikta villkor 19 6.2.2 Ledning och beslutsfattande 20 6.2.3 Kapital 20 6.2.4 Förfarande då stöd prövas och beviljas 21 6.2.5 Finansiella instrument och kapacitet 22 6.2.6 Ekonomisk förvaltning 22 6.2.7 Icke euroländer som ger stöd jämsides med ESM 22 7 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget 23 8 Ändring i anslutningslagen 25 9 Ikraftträdande 26 10 Statsfinansiella och andra effekter 26 11 Författningskommentar 26 11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europiska unionen 26 Bilaga 1 Europeiska rådets beslut 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget 28 Bilaga 2 Sammanfattning av departementspromemorian Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25) 31 Bilaga 3 Promemorians lagförslag 32 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna 34 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 februari 2012 35 Förkortningar BNI bruttonationalinkomst BNP bruttonationalprodukt CAC Collective Action Clause, klausul för kollektivt agerande ECB Europeiska centralbanken EFSF Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten EFSM Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen EMU Ekonomiska och monetära unionen ESM Europeiska stabilitetsmekanismen EU Europeiska unionen EU-fördraget fördraget om Europeiska unionen EUF-fördraget fördraget om Europeiska unionens funktionssätt EUT Europeiska unionens officiella tidning IMF Internationella valutafonden PCS Preferred Creditor Status, prioriterad fordringsägare 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta (avsnitt 7), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är: 1. fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 2. fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 3. konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna 4. protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier 5. fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 6. fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 7. fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 8. fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 9. akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska unionens råd av den 25 juni och den 23 september 2002 om ändring av nämnda akt 10. fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11. fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland 12. fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 13. europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 14. fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 15. fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen 16. Amsterdamfördraget den 2 oktober 1997 om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem, med förklaring av Sverige enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i fördraget om Europeiska unionen i deras lydelse enligt Amsterdamfördraget 17. Nicefördraget den 26 februari 2001 om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem 18. fördraget den 16 april 2003 om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen 19. fördraget den 25 april 2005 om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen 20. Lissabonfördraget den 13 december 2007 om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen 21. protokollet den 23 juni 2010 om ändring av protokollet om övergångsbestämmelser som är fogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 22. Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta 22. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-21. 23. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-22. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Vid Europeiska rådets möte den 16-17 december 2010 lade den belgiska regeringen i enlighet med artikel 48.6 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) fram ett förslag om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Vid mötet enades Europeiska rådet om att fördraget ska ändras och om ett utkast till beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget. Fördragsändringen klargör rätten och ramarna för euroområdets medlemsstater att inrätta en stabilitetsmekanism för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) ska ersätta den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och kunna ge externt finansiellt stöd till euroområdets medlemsstater. Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i december 2010 att i enlighet med det förenklade fördragsändringsförfarandet i artikel 48.6 andra stycket i EU-fördraget höra Europaparlamentet, kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB) om förslaget. Den 15 februari, den 17 mars respektive den 23 mars 2011 lämnade kommissionen, ECB respektive Europaparlamentet positiva yttranden om förslaget. Den 25 mars 2011 antog Europeiska rådet med enhällighet beslutet 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta (EUT L 91, 6.4.2011, s. 1, Celex 32011D0199). Beslutet träder enligt sin lydelse i kraft den 1 januari 2013, förutsatt att samtliga medlemsländer då har godkänt beslutet. Europeiska rådets beslut 2011/199/EU finns som bilaga 1 till propositionen. Innebörden av Europeiska rådets beslut samt behovet av ändringar i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen, har redovisats i departementspromemorian Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i Statsrådsberedningen (dnr SB2011/5155/EU-kansliet). 4 Bakgrunden till inrättandet av en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna I avsnitt 4 beskrivs utvecklingen av den ekonomiska krisen i euroområdet, i syfte att sätta fördragsändringen i sitt sammanhang. Tyngdpunkten ligger på tiden fram till Europeiska rådets beslut om fördragsändringen i mars 2011. 4.1 Den statsfinansiella krisen i euroområdet 4.1.1 Bakomliggande faktorer Världsekonomin har under de senaste åren genomgått den djupaste ekonomiska och finansiella krisen på flera decennier. Viktiga bakomliggande faktorer var kraftiga prisuppgångar på tillgångsmarknader, däribland fastigheter, ett högt risktagande i den finansiella sektorn och framväxten av nya finansiella instrument, svaga offentliga finanser och bristande konkurrenskraft. En otillräcklig kapitaltäckning i många banker i kombination med bristfälliga system för reglering och tillsyn av de finansiella marknaderna var andra faktorer. Krisen utvecklades snabbt och fick långtgående konsekvenser. För EU:s del föll bruttonationalprodukten (BNP) med 4,2 procent 2009. Det stora produktionsfallet ledde till en kraftig ökning av arbetslösheten i EU, som 2011 uppgick till 9,7 procent av arbetskraften, en ökning med 2,6 procentenheter jämfört med före krisen. Krisen har slagit olika mot EU:s medlemsstater. De som liksom Sverige i utgångsläget hade starka offentliga finanser, god konkurrenskraft och var utan svåra makroekonomiska obalanser har relativt snabbt kunnat återhämta sig. Länder som däremot gick in i krisen med svaga offentliga finanser eller allvarliga makroekonomiska obalanser i form av fastighetsbubblor, ohållbar kreditexpansion eller svag konkurrenskraft har kvarstående problem. Det senare gäller framför allt länder i euroområdet som Grekland, Irland och Portugal men även Italien, Spanien och Cypern. 4.1.2 Stödpaket till förmån för Grekland I början av 2010 övergick krisförloppet till en statsfinansiell kris i euroområdet. Den utlöstes av att den nytillträdda grekiska regeringen hösten 2009 reviderade siffrorna för landets offentliga finanser. De reviderade siffrorna visade på betydligt större underskott och skuld än vad som tidigare varit allmänt känt. Detta ledde till kraftigt ökade upplåningskostnader för Grekland. Under våren 2010 förberedde euroländerna, kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB), i samarbete med Internationella valutafonden (IMF), ett omfattande stödpaket till förmån för Grekland. Stödet bedömdes vara nödvändigt eftersom Greklands tillgång till de finansiella marknaderna blev allt mer osäker. Den 23 april begärde Grekland formellt stöd. Den 2 och 8 maj beslutades om bilaterala lån från euroländerna till Grekland på totalt 80 miljarder euro. Lånen samordnas av kommissionen. IMF bidrog med lån på cirka 30 miljarder euro. Lånen är knutna till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med Grekland. Under 2011 och början av 2012 har nya diskussioner om stöd till Grekland förts, med anledning av svårigheter att genomföra det ekonomisk-politiska anpassningsprogrammet. 4.1.3 Inrättandet av två stabilitetsmekanismer för euroländerna Ett motiv till stödet till förmån för Grekland våren 2010 var att undvika en spridning av finansiell oro. Stödpaketet till trots minskade dock marknadens tilltro till andra euroländers långsiktiga förmåga att komma till rätta med sin skuldproblematik. Upplåningskostnaderna steg för Irland och Portugal, och i viss mån även för andra länder i euroområdet. Inför hotet att fler länder skulle förlora sin tillgång till de finansiella marknaderna och att krisen skulle spridas och fördjupas togs vissa exceptionella beslut vid ett extrainkallat möte med rådet (ekonomiska och finansiella frågor) den 9 maj 2010. I samverkan med IMF beslutade man att inrätta stabilitetsmekanismer med en total annonserad finansiell kapacitet på 750 miljarder euro. Uppgörelsen bestod av tre komponenter. Den första och största komponenten var Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) som skulle byggas upp med garantier från euroländerna på 440 miljarder euro. Med stöd av dessa garantier skulle EFSF kunna ta upp lån på de finansiella marknaderna och låna vidare till enskilda euroländer i kris. Den andra komponenten var Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). EFSM garanteras av EU-budgeten med vars stöd lån kan tas upp på de finansiella marknaderna. I samband med beslutet om EFSM bedömde kommissionen utrymmet för utlåning genom mekanismen till 60 miljarder euro. Den tredje komponenten i paketet var att IMF annonserade en möjlighet till krediter på 250 miljarder euro. 4.1.4 Behovet av att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna Eftersom EFSF är temporär aktualiserades frågan om behovet av en permanent finansiell stabilitetsmekanism för euroländerna. Denna fråga hade för övrigt ingått i mandatet för den översyn av EU:s ekonomisk-politiska samordning och styrning som initierades i mars 2010 i form av en expertgrupp under Europeiska rådets ordförande. Gruppen skulle föreslå åtgärder som behövdes för att nå målet om ett förbättrat ramverk för krishantering. I slutrapporten från gruppen i oktober 2010 behandlades emellertid denna delfråga endast översiktligt. Frågan aktualiserades på nytt vid Europeiska rådets möte i oktober 2010 och man kom då överens om behovet för medlemsstaterna att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för att säkra den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Europeiska rådets ordförande fick i uppdrag att konsultera medlemsstaterna om en begränsad fördragsändring i detta syfte. Fördragsändringen skulle inte få ändra artikel 125 i EUF-fördraget vilken förbjuder medlemsstaterna och EU att ansvara för eller åta sig förpliktelser för andra medlemsstaters offentliga skuld. Diskussionerna om den permanenta stabilitetsmekanismen fördes mot bakgrund av fortsatt oro på de finansiella marknaderna. Det var höga upplåningskostnader för vissa euroländer som på marknaderna uppfattades som mindre stabila. Det var spekulationer om att ytterligare euroländer, utöver Grekland, skulle tvingas begära stöd från de inrättade stabilitetsmekanismerna och IMF. 4.1.5 Den fortsatta processen för att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroländerna Den 28 november 2010 träffade euroländerna en överenskommelse om en del element i en permanent stabilitetsmekanism. Denna överenskommelse gällde bland annat hur deltagande av den privata sektorn i krishantering skulle utformas och att strikt ekonomisk-politisk konditionalitet ska vara förbunden med erhållande av stöd. Överenskommelsen gällde även införande av klausuler för kollektivt agerande (eng. Collective Action Clauses, CAC) i euroländernas statsobligationer samt att mekanismen ska ha status som prioriterad fordringsägare (eng. Preferred Creditor Status, PCS). Det senare innebär att mekanismen ska ha företrädesrätt i förhållande till alla andra fordringsägare, utom IMF. CAC är regler i en statsobligation som medger att villkor ändras om en kvalificerad majoritet av innehavarna accepterar det. I frånvaro av en CAC krävs att samtliga innehavare accepterar en ändring, vilket försvårar en skuldomstrukturering. Vid sitt möte den 16-17 december 2010 enades Europeiska rådet om att EUF-fördraget skulle ändras i syfte att inrätta en permanent stabilitetsmekanism, den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), samt lydelsen av denna fördragsändring. Ett intensivt arbete med utformningen av ESM utfördes under första kvartalet 2011. I enlighet med vad som uttalades vid Europeiska rådets möte i december gavs samtliga medlemsstater möjligheter att delta i arbetet, trots att ESM endast skulle ha euroländerna som parter. Samtliga icke euroländer, inklusive Sverige, valde att delta i arbetet. Vissa viktiga element i diskussionerna om ESM lades fast vid ett möte mellan euroländernas stats- och regeringschefer den 11 mars 2011. En detaljerad överenskommelse kunde godkännas vid Europeiska rådets möte den 24-25 mars 2011. Då antog också Europeiska rådet beslut 2011/199/EU om ändring av fördraget. Fram till Europeiska rådets möte den 23-24 juni 2011 utfördes ett arbete med att överföra överenskommelsen om ESM till en juridisk text. Detta arbete resulterade i ett fördrag om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Fördraget undertecknades av euroländerna den 11 juli 2011. Den ekonomiska krisen i euroområdet fortsatte emellertid att förvärras. Vid ett möte den 21 juli 2011 beslutade euroländernas stats- och regeringschefer ett omfattande åtgärdspaket som nödvändiggjorde ändringar i det nyligen undertecknade ESM-fördraget. Ändringarna gällde den privata sektorns deltagande och att fler finansiella instrument skulle stå till ESM:s förfogande utöver lån och köp av statsobligationer på primärmarknaden. De ytterligare finansiella instrumenten skulle vara förebyggande stöd, rekapitalisering av finansiella institutioner och interventioner på den sekundära marknaden för statsobligationer. Ett arbete med att revidera ESM-fördraget inleddes. Vid ett nytt toppmöte den 9 december 2011 tillkom följande element. ESM-fördraget ska om möjligt träda i kraft i juli 2012 i stället för i juli 2013. Lämpligheten av det samlade beloppstaket på 500 miljarder euro för EFSF och ESM ska ses över i mars 2012. Vidare förklarade euroländerna sin beredskap att öka takten i inbetalningarna till ESM:s kapital så att ESM:s lånekapacitet snabbare byggs upp. Det beslutades också att den privata sektorns deltagande strikt ska följa de principer och den praxis som etablerats av IMF, vilket innebär att en lämplig och proportionerlig medverkan av privata sektorn kan komma i fråga i exceptionella fall. Slutligen kom man överens om att beslutsreglerna ska innefatta ett förfarande i nödsituationer där beslut tas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Det reviderade ESM-fördraget undertecknades av euroländerna den 2 februari 2012. 4.1.6 Stödpaket till förmån för Irland och Portugal Den 21 november 2010 inkom Irland med en formell ansökan om finansiellt stöd. Ett finansiellt stödpaket omfattande totalt 85 miljarder euro utformades. I paketet ingår lån från EFSF, EFSM och IMF samt bilaterala lån från Sverige, Storbritannien och Danmark. Stödet är knutet till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med Irland. Portugal inkom den 7 april 2011 med en formell ansökan om stöd. Ett finansiellt stödpaket omfattande 78 miljarder euro beslutades i maj 2011 av EU och IMF. Paketet består av lån från EFSF, EFSM och IMF. Stödet är knutet till villkor fastlagda i ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram som överenskommits med Portugal. 4.2 Krisstödets funktion Den typ av krisstöd som här är aktuellt ges i vissa extrema situationer då ett land inte kan klara av sina betalningar. Liksom alla andra låntagare måste ett land som har lånat pengar sköta sina förpliktelser (skuldtjänst) i form av amorteringar, räntor och reglering av förfallande lån vid överenskomna tidpunkter. Förutom skuldtjänsten måste även finansiering klaras till eventuella löpande underskott i de offentliga finanserna. När ett land förlorar sitt förtroende hos investerare på de finansiella marknaderna kan landet komma i en situation där det inte förmår fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna avtal. Detta förtroende är viktigt för att landet ska kunna ersätta befintliga lån med nya lån och undvika höga räntor. I en sådan situation av förlorat förtroende finns det risk för betalningsinställelse. IMF har under lång tid gett finansiellt stöd vid betalningsbalansproblem. Alternativet till att ge stöd till länder i akut kris är att dessa länder får klara sig själva. Det kan innebära att ett land får ställa in sina skuldbetalningar, eventuellt under oordnade former. De nationella finansiella systemen i sådana länder kan drabbas mycket hårt med svåra förtroendeeffekter som följd, något som kan sprida sig till den reala ekonomin. De offentliga finanserna kommer, i frånvaro av externa finansieringskällor, i en mycket svår situation. Behovet av åtstramningar och besparingar i den offentliga välfärden, som sjukvård, skolor och pensioner, kan bli mycket stort och större än vad som lagts fast i de ekonomisk-politiska anpassningsprogram som åtföljt de lån som getts i euroområdet. Problem i ett land kan få stora och svårförutsägbara följdverkningar i det finansiella systemet. Särskilt i ett valutaområde finns risk att ett lands problem sprider sig till andra länder i valutaområdet. Betalningsproblem kan hota den finansiella stabiliteten i valutaområdet som helhet. Därför är det viktigt att tillräckliga resurser för stöd finns tillgängliga för att begränsa och dämpa finansiell oro. Den ekonomisk-politiska konditionaliteten är en integrerad del av stödet. Stödet är av temporär karaktär och ska ge det berörda landet tid att ställa om ekonomin genom budgetförstärkningar och ekonomiska reformer och återupprätta förtroendet för ekonomin. Det mottagande landet får möjlighet att nå en hållbar skuldsituation och förbättra ekonomins funktionssätt. Utan konditionalitet är det troligt att stödet inte får avsedd effekt och lånet kanske inte kan betalas tillbaka, vilket kan leda till ekonomisk skada för skattebetalarna i de länder som är kreditgivare. När bestämmelser om den ekonomiska och monetära unionen (EMU) infördes genom Maastrichtfördraget, som trädde i kraft 1993, gjordes valet att inte i den institutionella arkitekturen för EMU innefatta någon finansiell stödmekanism för euroländer. Detta föreföll rationellt eftersom endast ekonomiskt och finansiellt stabila länder skulle kunna kvalificera sig för att införa euron. Man befarade också en risk för att möjligheten till hjälpaktioner skulle minska ländernas eget ansvarstagande för sin ekonomi. EU:s olika ekonomisk-politiska samordningsförfaranden, i synnerhet stabilitets- och tillväxtpakten, skulle varaktigt säkra att ett euroland inte råkade in i en ohållbar statsfinansiell situation. Att så ändå blev fallet beror till en del på att förfarandena var alltför svaga. En annan orsak var att räntedifferenser mellan euroländernas statsobligationer nära nog eliminerades. De finansiella marknaderna begärde under lång tid ungefär samma ersättning för lån till Grekland som för lån till Tyskland. Därmed kunde finansiering av underskott i de offentliga finanserna företas till ett lågt pris. Till detta kan läggas att i Greklands fall gav den ekonomiska statistiken under lång tid allvarligt missledande information om den statsfinansiella situationen. 4.3 Andra åtgärder på europeisk nivå som krisen har föranlett Den ekonomiska och finansiella krisen utsatte EU och euroområdet, i likhet med andra regioner och länder i världen, för extrema påfrestningar. Krisen har föranlett en hel rad åtgärder på europeisk nivå, av vilka inrättandet av stabilitetsmekanismer är en. För att sätta stabilitets-mekanismerna i ett större sammanhang redovisas här några andra centrala element i EU:s krisbekämpning. Medlemsstaterna intog en samordnad hållning när det gällde lämplig finanspolitisk stimulans. Under det svenska EU-ordförandeskapet 2009 diskuterades en exitstrategi, det vill säga på vilket sätt länderna skulle dra tillbaka sin stimulanspolitik. En rad åtgärder vidtogs för att värna banksystemen, förbättra tillsynen samt förutse och förebygga risker i den finansiella sektorn. En omfattande översyn av EU:s ekonomisk-politiska styrning och samordning inleddes 2010. Översynen har resulterat i ett omfattande lagstiftningspaket med sex rättsakter om ekonomisk-politisk samordning som trädde i kraft i december 2011. Viktiga delar i paketet gäller en förstärkning av befintliga förfaranden, framförallt stabilitets- och tillväxtpakten. I paketet ingår ett nytt förfarande gällande makroekonomiska obalanser. Det syftar till att förebygga och korrigera obalanser i form av exempelvis fallande konkurrenskraft, ohållbar kreditexpansion eller ökning i tillgångspriser. Den ekonomiska krisen har gjort tydligt att sådana obalanser måste korrigeras i tid, annars kan de leda till akuta kriser. Erfarenheten visar att det inte alltid går att förlita sig på att marknaden i tid reagerar på eventuella obalanser. Reaktionen kan i stället komma sent och vara så kraftig att stöd kan behövas som mildrar marknadseffekten. Ett annat nytt förfarande kom man överens om i juni 2010, nämligen den europeiska terminen. Det är en granskningscykel av medlemsstaternas finans- och strukturpolitik som syftar till att den europeiska dimensionen i ett tidigare skede än förut ska beaktas i den nationella ekonomiska politiken. Vidare har euroländerna och vissa icke euroländer i samband med Europeiska rådets möte i mars 2011 enats om den så kallade Europluspakten, som ska utgöra ett kvalitativt nytt steg i den ekonomisk-politiska samordningen. Inom ramen för pakten ska deltagande länder göra åtaganden i sin nationella ekonomiska politik för att nå vissa gemensamma mål, bland annat om konkurrenskraft och hållbara offentliga finanser. ECB har, utöver en expansiv penningpolitik, vidtagit åtgärder av icke konventionellt slag. Dessa åtgärder innefattar köp av statsobligationer på andrahandsmarknaden och lättnader i säkerhetskraven för finansiella institutioners upplåning i ECB. ECB har successivt sedan finanskrisens tidiga skeden vid flera tillfällen beslutat om åtgärder för att öka tillgången till likvida medel för euroområdets banksystem. I december 2011 beslutade ECB om att vid två auktioner förse banksystemet med obegränsade treåriga lån till en mycket låg ränta. En överenskommelse träffades under hösten 2011 mellan EU:s stats- och regeringschefer om att stärka banksystemet i EU när det gäller medelfristig finansiering och ökade kapitalkrav. Under hösten 2011 kom euroländerna också överens om en rad åtgärder för att stärka arbetsmetoder och organisation av den ekonomisk-politiska samordningen. Efter överenskommelse vid Europeiska rådets möte den 9 december 2011 har ett mellanstatligt fördrag om stabilitet, samordning och styrning i den ekonomiska och monetära unionen överenskommits av 25 medlemsstater i EU den 31 januari 2012. Fördraget innehåller regler för euroländerna, bland annat ett åtagande för euroländerna om att införa en regel för budgetbalans i nationell lagstiftning och att göra underskottsförfarandet mer automatiskt. En koppling görs i avtalet till ESM-fördraget för att tydliggöra att finansiellt stöd och åtaganden om budgetdisciplin hör ihop. 4.4 Sveriges medverkan i krisstöd i Europa Sverige har bidragit med finansiellt stöd för att säkra den finansiella stabiliteten i EU och euroområdet på olika sätt; genom EFSM, bilateralt, genom IMF och genom EU:s stöd till andra medlemsstater som inte har euron som valuta och till länder i EU:s närområde. Sverige har, liksom övriga medlemsstater i EU, medverkat till beslut om stöd genom EFSM. EFSM har beslutat om lån till Irland (22,5 miljarder euro, cirka 205 miljarder kronor) och Portugal (26 miljarder euro, cirka 235 miljarder kronor). Sveriges andel av stödet från EFSM är densamma som Sveriges andel av finansieringen av en utgiftsökning i EU:s budget, det vill säga cirka 3 procent. Sverige har även beslutat om bilaterala lån. Till Irland har Sverige gjort en utfästelse om att låna ut 600 miljoner euro. Sverige har beslutat om ett lån om 720 miljoner euro till Lettland. Lettland har dock inte begärt utbetalning av lånet, vars tillgänglighet löpte ut den 22 december 2011. Därutöver har Sverige lämnat ett bilateralt lån till Island på 495 miljoner euro som har betalats ut. IMF har lämnat lån till Grekland, Irland och Portugal. Polen har beviljats ett förebyggande stöd i form av en kreditlina. En kreditlina innebär att en medlemsstat får en utfästelse om lån som kan betalas ut vid behov, och den kan sägas utgöra ett förebyggande stöd. Sveriges andel av IMF:s finansiering kan uppskattas till Sveriges kvotandel i IMF:s kapital, det vill säga cirka 1,1 procent. Sverige har också medverkat i finansiellt stöd genom EU:s betalningsbalansstöd till medlemsstater med nationell valuta. Under den senaste ekonomiska krisen har genom denna facilitet stöd lämnats till Ungern, Rumänien och Lettland. Sveriges andel av denna garanti fungerar på samma sätt som för EFSM och uppgår således till cirka 3 procent. Dessa tre länder har också fått stöd från IMF. Vidare har Sverige medverkat genom EU:s makrofinansiella stöd till länder i EU:s närområde som har betalningsbalansproblem. Efterfrågan på sådant stöd har sedan 2009 ökat till följd av finanskrisen. Under 2009-2010 beslutades nya insatser till länder i EU:s östra närområde samt på västra Balkan på cirka 1 miljard euro. De länder som beviljades stöd är Bosnien och Hercegovina, Serbien, Ukraina, Moldavien, Armenien och Georgien. Efter överenskommelse vid Europeiska rådets möte den 9 december 2011 utlovade Sverige, tillsammans med euroländerna och vissa andra icke euroländer, att överväga att ge bilaterala lån till ett belopp om högst 200 miljarder euro till IMF i syfte att höja IMF:s kapacitet att ge stöd till länder med betalningsproblem. Detta sker utöver den betydande förstärkning av IMF:s resurser som skett sedan 2009, till vilken även Sverige har bidragit. 5 De nuvarande två stabilitetsmekanismerna för euroländerna 5.1 Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) inrättades efter en överenskommelse mellan euroländerna den 9-10 maj 2010. EFSF är ett aktiebolag registrerat i Luxemburg, med en bolagsordning daterad den 7 juni 2010. EFSF regleras vidare genom ett mellanstatligt avtal med euroländerna och EFSF som parter. Avtalet undertecknades den 7 juni 2010 och EFSF blev operativt den 4 augusti 2010. Ett reviderat avtal trädde i kraft den 18 oktober 2011. EFSF är temporär och ska avvecklas snarast möjligt efter den 30 juni 2013 och ska inte ingå några nya finansiella åtaganden efter detta datum. Syftet med EFSF är att trygga den finansiella stabiliteten i Europa genom att ge finansiellt stöd till euroländer. Tanken var att kapaciteten ska vara tillräckligt stor för att inge förtroende. Det från början enda finansiella instrumentet som EFSF kunde använda för att ge stöd var lån. Lån kan ges efter begäran av det land som vill ha stöd. Lån måste godkännas av samtliga euroländer. Samverkan med Internationella valutafonden (IMF) förutses. I mars 2011 kom man överens om en utökning av de finansiella instrument som EFSF kan använda för att ge stöd. EFSF ska undantagsvis kunna ge stöd också genom köp av obligationer på primärmarknaden, det vill säga direktköp. Den 21 juli 2011 enades euroländernas stats- och regeringschefer om att EFSF ska kunna ge stabilitetsstöd även i form av förebyggande stöd, rekapitalisering av finansiella institutioner och interventioner på den sekundära marknaden för statsobligationer. EFSF baseras på garantier från euroländerna på 780 miljarder euro. Garantiramen höjdes enligt det reviderade avtalet för att säkerställa en utlåningskapacitet om 440 miljarder euro. Med stöd av dessa garantier kan EFSF ta upp finansiering på de finansiella marknaderna. EFSF är inte en självständig institution eftersom viktiga beslut fattas av ett externt organ, Eurogruppen som består av euroländernas finansministrar, med enhällighet som beslutsregel. EFSF har använts för lån till Irland (17,7 miljarder euro) och Portugal (26 miljarder euro). I oktober 2011 enades euroländernas stats- och regeringschefer om att EFSF:s verkan ska förstärkas genom två finansiella arrangemang. För det första genom att investerare kan erbjudas en partiell förlusttäckning vid köp av statsobligationer. För det andra genom att särskilda bolag kan byggas upp med kapital från EFSF samt privata och offentliga investerare. 5.2 Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) överenskoms samtidigt som EFSF. Den regleras av rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism (EUT L 118, 12.5.2010, s. 1, Celex 32010R0407). Förordningen har antagits med artikel 122.2 i EUF-fördraget som rättslig grund. Artikeln föreskriver att ekonomiskt bistånd från unionen kan beviljas en medlemsstat som har svårigheter eller allvarligt hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll. Det har debatterats huruvida denna artikel kan utgöra grund för stabilitetsstöd för euroländerna och det beslutades i december 2010 att den inte ska användas för detta syfte efter det att ESM har upprättats. EFSM har EU-budgeten som garanti och bygger således på betalningsförpliktelser till EU-budgeten (egna medel) från samtliga 27 medlemsstater. I det fall att betalningar på EFSM-lån inte skulle fullgöras är det EU-budgeten, och därmed i slutändan medlemsländernas EU-avgifter, som kommer att belastas med kostnaden. Utlåningsmöjligheterna i EFSM begränsas av det egna medelstaket. Egna medelstaket, som för närvarande uppgår till 1,23 procent av EU:s bruttonationalinkomst (BNI), är maximalt vad kommissionen kan kräva in i EU-avgifter från medlemsländerna. Utgifterna från EU-budgeten lämnar en marginal upp till egna medelstaket vilken kan användas till garantier för EFSM:s åtaganden. EFSM begränsas således av tillgängligt utrymme under egna medelstaket. I samband med beslutet om EFSM bedömde kommissionen utrymmet för utlåning genom mekanismen till 60 miljarder euro. EFSM är uppbyggt på samma sätt som betalningsbalansstödet för icke euroländer, vilket fortsätter att existera. Det innebär att Europeiska kommissionen, med medlemsstaternas betalningsåtaganden som bas, lånar upp pengar på de finansiella marknaderna och sedan lånar vidare till den medlemsstat som bedöms behöva stöd. Samtliga medlemsstater är berättigade till EFSM-stöd, men EFSM tillskapades särskilt för att svara mot behoven i euroländer. Stöd beslutas med kvalificerad majoritet i rådet. Stöd från EFSM kan ges i form av lån men även som en förebyggande kreditlina. Stark ekonomisk-politisk konditionalitet ska gälla. I praktiken förhandlas ett ekonomisk-politiskt anpassningsprogram fram gemensamt av kommissionen, IMF och ECB med den berörda medlemsstaten, så att ett enda program gäller för stödet från IMF, EFSF och EFSM. Det beslutades av Europeiska rådet i december 2010 att EFSM ska ersättas av ESM. EFSM har använts för lån till Irland (22,5 miljarder euro) och Portugal (26 miljarder euro). 6 Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) Bestämmelserna om Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) finns i - Europeiska rådets beslut 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta, och - fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), förkortat ESM-fördraget. 6.1 Europeiska rådets beslut 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget Basen för reglerna för ESM har varit den överenskomna texten för ändring i artikel 136 i EUF-fördraget. I EUF-fördraget, tredje delen, avdelning VIII, kapitel 4, artiklarna 136-138 finns särskilda bestämmelser för de medlemsstater som har euron som valuta. I artikel 136 fastställs att euroländerna kan anta åtgärder för att stärka samordningen och övervakningen av dessa staters budgetdisciplin, utarbeta riktlinjer för den ekonomiska politiken och se till att dessa överensstämmer med de riktlinjer som har antagits för hela unionen samt se till att de övervakas. I Europeiska rådets beslut 2011/199/EU i mars 2011 anges att en ny punkt ska läggas till i artikel 136 i EUF-fördraget med följande lydelse: "3. De medlemsstater som har euron som valuta får inrätta en stabilitetsmekanism som ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga stabiliteten i euroområdet som helhet. Beviljande av varje erforderligt finansiellt stöd inom ramen för mekanismen kommer att vara föremål för strikta villkor." Denna bestämmelse klargör att de medlemsstater som har euron som valuta får inrätta en stabilitetsmekanism. Det är således fråga om ett mellanstatligt arrangemang. Fördragstexten tilldelar inte EU några nya befogenheter. Mekanismen ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga stabiliteten i euroområdet som helhet. ESM begränsas således till exceptionella situationer och ska ha karaktären av sista utväg. Det ska vidare vara frågan om euroområdet som helhet. Detta rekvisit säger att en finansiell kris som är begränsad till ett enda land och som inte har följdverkningar utanför detta land knappast kan komma i fråga för stöd. Den andra meningen i fördragstexten talar om konditionalitet; att strikta villkor ska gälla för varje stöd. Detta följer den modell som gäller för Internationella valutafondens (IMF:s) lån till länder. De lånen ges som ett stöd för att landet i fråga ska få tid på sig att med egna insatser återupprätta förtroendet för sin ekonomi. ESM kan således inte ge finansiellt stöd utan att ställa strikta villkor. Fördragstexten innebär betydande begränsningar för när och hur finansiellt stöd kan ges. Samtidigt klargör fördragstexten rätten för euroländerna att inrätta en mekanism för finansiellt stöd. 6.2 ESM-fördraget Fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), förkortat ESM-fördraget, innehåller de detaljerade reglerna om mekanismen. Huvuddragen i ESM-fördraget framgår av de följande avsnitten (6.2.1-6.2.7). 6.2.1 Stöd på strikta villkor ESM-fördraget ska om möjligt träda i kraft i juli 2012. För att fördraget ska kunna träda i kraft krävs att minst 90 procent av kapitalet har tecknats. ESM ska överta de uppgifter som utförs av den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och kunna ge externt finansiellt stöd till euroområdets medlemsstater. ESM blir en internationell finansiell institution. Dess säte ska finnas i Luxemburg. Medlemmar i ESM är de medlemsstater i EU som har euron som valuta. När en medlemsstat inför euron kommer den som konsekvens därav att bli medlem i ESM med fullständiga rättigheter och skyldigheter. ESM ska samarbeta mycket nära med IMF och söka medverkan av IMF både finansiellt och tekniskt när stöd lämnas. Syftet med ESM är att ge finansiellt stöd till euroländer om det är oundgängligt för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Stöd ska ges under strikt konditionalitet anpassad efter det valda finansiella instrumentet. Stöd kan ges till medlemmar i ESM, det vill säga euroländer, som har eller hotas av allvarliga finansieringsproblem. För detta syfte har ESM rätt att ta upp finansiering på de finansiella marknaderna. ESM ska ha status som prioriterad fordringsägare (eng. Preferred Creditor Status, PCS) på liknande sätt som IMF. ESM:s lån ska endast vara lägre prioriterade än de lån som IMF har gett. Om ESM ger stöd som följer på ett stödprogram som existerade redan då ESM-fördraget undertecknades, ska PCS inte gälla. Detta avser eventualiteten att pågående stödprogram för Grekland, Irland eller Portugal skulle föras vidare av ESM. Ett generellt villkor för stöd från ESM är knutet till det i avsnitt 4.3 nämnda fördraget om stabilitet, samordning och styrning i den ekonomiska och monetära unionen. Efter den 1 mars 2013 kan stöd från ESM endast utgå till en medlemsstat som har ratificerat det nämnda fördraget. Efter fristen för att införa de ändringar i lagstiftning som anges i det nämnda fördraget måste de till lagstiftningen knutna kraven efterlevas. 6.2.2 Ledning och beslutsfattande ESM-rådet ska vara ESM:s högsta beslutande organ. Det ska bestå av finansministrarna i euroområdets medlemsstater. Kommissionsledamoten med ansvar för ekonomiska och monetära frågor samt Europeiska centralbankens (ECB) ordförande får delta i mötena som observatörer. En ordförande ska utses för två år. Ordföranden kan antingen vara ordföranden i Eurogruppen eller någon av medlemmarna i ESM-rådet. Under ESM-rådet finns en styrelse och en verkställande direktör. ESM-rådet ska fatta viktigare beslut med ömsesidig överenskommelse, vilket innebär enhällighet. En nedlagd röst hindrar dock inte att ett beslut antas. Bland beslut som måste fattas med denna beslutsregel märks beslut som rör kapital, framställningar om stöd, ekonomisk-politiska villkor för stöd, prissättning, listan över finansiella stödinstrument och anpassningar av utlåningskapaciteten. Vissa andra beslut kan fattas med kvalificerad majoritet, för vilket det krävs 80 procent av de avgivna rösterna. Röstetalet för en medlem motsvarar dess andel av ESM:s kapital. Bland beslut som kan tas med denna beslutsregel märks val av ordförande och vice ordförande, tillsättande av verkställande direktör samt olika beslut av administrativ och förvaltande karaktär. Det finns en möjlighet att i nödsituationer, då brådskande beslut krävs om att ge eller genomföra finansiellt stöd, ta beslut med en kvalificerad majoritet på minst 85 procent av de avgivna rösterna. 6.2.3 Kapital ESM:s kapital ska uppgå till 700 miljarder euro, uppdelat på 7 miljoner aktier om 100 000 euro per aktie. Kapitalandelarna fördelas på basen av ECB:s fördelningsnyckel, vilken byggs upp till lika delar av andel i befolkning respektive bruttonationalprodukt (BNP). Under en övergångsperiod kommer dock ESM:s kapitalnyckel att vara något modifierad, så att euroområdets mindre rika länder med en BNP per capita under 75 procent av genomsnittet för EU under tolv år räknat från deras anslutning till euroområdet ska omfattas av en korrigering. Korrigeringen innebär att de får räkna en större vikt för sin BNP-andel. Detta ger en reducerad kapitalinsats för dessa medlemmar. Kapitalet ska fördelas på 80 miljarder euro i inbetalt kapital och 620 miljarder euro i garantikapital (infordringsbart kapital). Det inbetalda kapitalet ska betalas i fem lika stora årliga delbetalningar. Inbetalningarna ska om det behövs göras i snabbare takt så att det finns minst 15 procent inbetalt kapital i förhållande till ESM:s upplåning och en samlad utlåningskapacitet från ESM och EFSF på 500 miljarder euro. Garantikapital ska helt eller delvis betalas in på begäran, efter beslut med enkel majoritet av styrelsen i fall det behövs för att täcka förluster. Även den verkställande direktören kan i vissa fall begära inbetalning av garantikapital. Medlemmarnas åtaganden gentemot ESM är under alla omständigheter begränsade till deras respektive andel av ESM:s kapital. Aktierna i ESM får inte överlåtas fritt. 6.2.4 Förfarande då stöd prövas och beviljas Stöd kan ges efter en formell begäran av en medlem. En sådan begäran ska följas av en analys av Europeiska kommissionen, i samarbete med ECB och om möjligt IMF, av huruvida en risk för stabiliteten i euroområdet som helhet existerar samt av en noggrann skuldhållbarhetsanalys och analys av finansieringsbehoven. Om ett principbeslut tas om att ge stöd ska kommissionen, tillsammans med ECB och om möjligt IMF, förhandla fram ett samförståndsavtal (eng. Memorandum of Understanding, MoU), med den berörda medlemsstaten, i vilket villkoren (konditionaliteten) som förbinds med stödet ska preciseras. Villkoren ska reflektera graden av de svagheter som stödet ska rätta till och anpassas till det finansiella instrument för stödet som väljs. Villkoren för ESM-stöd ska stå i överensstämmelse med beslut och rekommendationer i EU:s ekonomisk-politiska samordningsförfaranden. Beslut om stöd tas av ESM-rådet med ömsesidig överenskommelse, vilket innebär att vart och ett av euroländerna har vetorätt (utom vid brådskande nödsituationer, se avsnitt 6.2.2 ovan). Efterlevnaden av programmet ska löpande kontrolleras och utbetalningar av stöd ska vara beroende av att programmet följs. När det gäller den privata sektorns medverkan i stödaktioner ska ESM följa IMF:s praxis, vilket innebär att en lämplig och proportionerlig medverkan av privata sektorn kan komma i fråga i exceptionella fall. Euroländernas statsobligationer med löptider över ett år ska från 2013 ha klausuler om kollektivt agerande (eng. Collective Action Clauses, CAC) med identisk rättslig verkan. CAC är som nämnts regler i en statsobligation som medger att villkor ändras om en kvalificerad majoritet av innehavarna accepterar det. I frånvaro av CAC krävs att samtliga innehavare accepterar en ändring. 6.2.5 Finansiella instrument och kapacitet ESM kommer att kunna lämna stabilitetsstöd på fem olika sätt. 1. Förebyggande finansiellt stöd i form av en kreditlina. 2. Rekapitalisering av finansiella institutioner. Detta finansiella stöd ges genom ett lån till den berörda medlemsstaten. 3. Lån. Konditionaliteten läggs fast i ett makroekonomiskt anpassningsprogram. 4. Köp av statsobligationer på primärmarknaden, det vill säga att ESM köper statsobligationer direkt av den berörda medlemsstaten. 5. Köp av statsobligationer på sekundärmarknaden. Priset (räntan) ska täcka ESM:s finansieringskostnad och rörelse-kostnader samt en lämplig marginal. ESM-rådet kan med ömsesidig överenskommelse göra ändringar i listan på finansiella stödinstrument. I ESM-fördraget anges att ESM:s utlåning ska ha ett tak på 500 miljarder euro, vilket fram till den fullständiga avvecklingen av EFSF ska innefatta EFSF:s utlåning. Utlåningskapaciteten ska ses över vart femte år. 6.2.6 Ekonomisk förvaltning ESM ska bedriva en försiktig politik för investering av sina finansiella tillgångar, så att högsta kreditvärdighet bevaras. Avkastning på inbetalt kapital kan betalas ut som utdelning, under förutsättning att ESM:s utlåningskapacitet kan upprätthållas och tillräckliga betalningsreserver finns. Eventuella förluster ska först täckas av reserver. Därefter ska inbetalt kapital tas i anspråk. Slutligen, om det behövs, ska ett lämpligt belopp av garantikapital fordras in. 6.2.7 Icke euroländer som ger stöd jämsides med ESM Medlemsstater utanför euroområdet ska kunna delta i finansiella stödoperationer jämsides med ESM. Bedömningen av ett sådant deltagande ska göras från fall till fall. Detta motsvarar den modell som gäller för stödet till Irland från Sverige, Danmark och Storbritannien. I sådana fall ska det berörda icke eurolandet ha rätt att delta som observatör i relevanta möten i ESM-rådet och styrelsen när stöd beslutas och övervakas. Vidare ska det berörda icke eurolandet i sådana fall få tillgång till all information i rätt tid och vederbörligen rådfrågas. När det gäller fordringsägarstatus, kommer euroländerna att stödja att stater som ger bilaterala lån jämsides med ESM ska ha likvärdig status som fordringsägare som ESM när det gäller lån av detta slag. 7 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget Regeringens förslag: Riksdagen godkänner Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget utom Folkrörelsen Nej till EU som avstyrker förslaget och uppmanar riksdagsledamöterna att ta initiativ till en ny folkomröstning om EU-medlemskapet. Skälen för regeringens förslag: Det är ett nationellt ansvar att föra en ekonomisk politik som säkrar en hållbar ekonomisk utveckling. Varje medlemsstat i EU är ansvarig för sina offentliga finanser. Den ekonomiska och finansiella krisen har med all tydlighet visat på vikten av att ha starka offentliga finanser. När ett euroland inte vill eller förmår leva upp till detta ansvar finns vissa förfaranden på EU-nivå som ska påverka landet att föra en ansvarsfull politik. Det viktigaste instrumentet är stabilitets- och tillväxtpakten och då i synnerhet förfarandet vid alltför stora underskott. Pakten har emellertid inte tillämpats på ett tillfredsställande sätt. Möjligheterna till sanktioner (särskilt böter och räntelösa depositioner) har aldrig använts, fastän flera länder under många år befunnit sig i förfarandet och låtit bli att genomföra rådets rekommendationer. Reformeringen av EU:s övervakningsförfaranden är av utomordentlig betydelse för EU:s krishantering. Framtida kriser av det slag som förekommit 2010 och 2011 kan emellertid inte uteslutas, trots de förebyggande åtgärder som vidtagits. Om det inte finns instrument för att hantera eventuella framtida kriser i euroområdet kan följderna bli svåra för den finansiella stabiliteten och för tillväxten och sysselsättningen i hela EU. Det finns därför ett behov av att inrätta en permanent stabilitetsmekanism för euroområdet. Den permanenta stabilitetsmekanismen ESM förväntas kunna bidra till hanteringen av den pågående krisen genom att den, om möjligt, ska inrättas redan i juli 2012. Det har blivit tydligt att rättslig klarhet om en sådan permanent stabilitetsmekanism måste etableras för att den ska bli acceptabel för samtliga medlemsstater. En fördragsändring är nödvändig för att nå denna klarhet. Det är lämpligt att fördragsändringen görs genom ett tillägg av en ny punkt i artikel 136 i EUF-fördraget eftersom denna artikel gäller enbart euroländerna. Ändringen avser en bestämmelse i tredje delen i EUF-fördraget och den innebär inte någon överföring av befogenheter till EU och kan därmed hanteras inom ramen för det förenklade fördragsändringsförfarandet i artikel 48.6 i EU-fördraget. Fördragsändringen påverkar inte artikel 125 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel ska inte unionen och dess medlemsstater ansvara för eller åta sig förpliktelser som har ingåtts av centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i en medlemsstat. Det handlar om en central princip som innebär att varje medlemsstat i EU själv ska ansvara för sina offentliga finanser. En utveckling mot ömsesidigt ansvar för de offentliga finanserna är inte önskvärd. Fördragsändringen innebär vissa väsentliga begränsningar avseende förutsättningarna för att lämna stöd och villkoren för ett sådant stöd. Beviljandet av varje stöd inom ramen för ESM kommer för det första att vara föremål för strikta villkor. Detta uttrycker stödets karaktär av att vara en temporär hjälp att ställa om den ekonomiska politiken så att förtroende kan återvinnas. Detta är viktigt för att förhindra långvariga transfereringar mellan medlemsstaterna, något som inte är önskvärt. För det andra ska mekanismen bara få aktiveras om det är oundgängligt för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Rekvisitet oundgängligt betyder att stöd ska ges först då andra vägar att hantera situationen har prövats. Det är viktigt att det finns kvar kraftfulla incitament för den berörda medlemsstaten att själv ta ansvar för sina problem och ta beslut om nödvändiga budgetförstärkningar och ekonomiska reformer. Kravet på att stabiliteten i euroområdet som helhet ska tryggas innebär att kriser som bedöms vara begränsade till ett enda land, utan följdverkningar utanför det, inte kan komma ifråga för stödaktioner. Dessa begränsningar bör anses som positiva och väsentliga. De minskar risken för överdrivet risktagande. De ska också säkra att principen om varje medlemsstats eget ansvar för sina offentliga finanser upprätthålls. Folkrörelsen Nej till EU avstyrker förslaget. Regeringen anser att det negativt skulle påverka den finansiella stabiliteten i EU om förslaget avslås, eftersom en permanent stabilitetsmekanism då kanske inte kan upprättas. Svensk ekonomi skulle i så fall kunna påverkas negativt. Eftersom Europeiska rådets beslut 2011/199/EU förutsätter ändringar i lag, ska riksdagen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen godkänna beslutet. Enligt regeringens uppfattning finns det goda skäl för Sverige att godkänna Europeiska rådets beslut. Regeringen föreslår därför att riksdagen godkänner beslutet. 8 Ändring i anslutningslagen Regeringens förslag: Anslutningslagen ändras genom att Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta förs in i lagens förteckning över de grundläggande fördragen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget utom Folkrörelsen Nej till EU som avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I Sverige tillämpas den principen att ett internationellt avtal som Sverige har tillträtt inte omedelbart blir en del av den svenska rätten, utan på ett eller annat sätt måste införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och andra myndigheter (SOU 1974:100 s. 44). En sådan metod är inkorporering. Inkorporering innebär att det i lag eller en annan författning anges att det internationella avtalet eller delar av det ska gälla i Sverige. Detta innebär i sin tur att avtalsbestämmelserna, utan att omarbetas, överförs till svensk rätt och blir direkt tillämpliga som svensk författningstext. En annan metod är transformering. Denna metod innebär att det internationella avtalet eller delar av det omarbetas till svensk författningstext. Mot bakgrund av detta dualistiska synsätt i Sverige på förhållandet mellan svensk rätt och traktaträtt ansågs det krävas någon form av nationell lagstiftning för att 1994 års anslutningsfördrag skulle kunna införlivas med svensk rätt (prop. 1994/95:19, del 1, s. 500). Övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till EU har därför tagits in i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den så kallade anslutningslagen. I anslutningslagen föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. gäller här i landet med den verkan som följer av fördragen (2 §). Vidare föreskrivs i 3 § att unionens beslut gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av bland annat de fördrag som anges i 4 §. I 3 § kommer således överlåtelsen av beslutanderätt till unionen till uttryck. I 4 § räknas de fördrag och andra instrument upp som avses i 2 och 3 §§. Folkrörelsen Nej till EU avstyrker ett införande av fördragsändringen i anslutningslagen. Ovan i avsnitt 7 har regeringen angivit skäl till att inte bifalla Folkrörelsens skäl till att avstyrka förslaget om fördragsändring. Regeringen konstaterar att Europeiska rådets beslut 2011/199/EU förutsätter att beslutet införs i förteckningen över de grundläggande fördragen m.m. i 4 §. Detta innebär att beslutet införlivas med svensk rätt och blir gällande här i landet. Det bör framhållas att lagändringen närmast är av redaktionell karaktär och att Europeiska rådets beslut inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt till EU. 9 Ikraftträdande Regeringens förslag: Ändringen i anslutningslagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den lagändring som är föranledd av Europeiska rådets beslut 2011/199/EU ska träda i kraft vid beslutets ikraftträdande. Enligt artikel 2 i beslutet ska beslutet träda i kraft den 1 januari 2013, under förutsättning att rådets generalsekreterare mottagit meddelanden om att samtliga medlemsstater har slutfört sina förfaranden för godkännande av beslutet i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser, eller om så inte är fallet den första dagen i den månad som följer efter det att det sista meddelandet mottagits. Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av beslutet är uppfyllda. Regeringen bör därför bevaka detta och besluta när lagändringen ska träda i kraft. 10 Statsfinansiella och andra effekter Regeringens bedömning: Förslaget kommer inte att innebära ökade kostnader för staten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inte några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Det bedöms att förslaget inte kommer att innebära ökade kostnader för staten, varken direkt eller indirekt genom en ökad EU-avgift. Ett eventuellt framtida svenskt deltagande i finansiella stödinsatser jämsides med den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) och de finansiella konsekvenser som blir följden av ett sådant deltagande kommer att prövas från fall till fall och kommer att kräva riksdagsbehandling. 11 Författningskommentar 11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europiska unionen 4 § Paragrafen räknar upp de fördrag och andra instrument som 2 och 3 §§ hänvisar till. Ändringen innebär att Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta läggs till i förteckningen. Ikraftträdande Ändringen i anslutningslagen ska träda i kraft samtidigt som Europeiska rådets beslut 2011/199/EU träder i kraft. Eftersom denna tidpunkt, som är beroende av att medlemsstaterna har slutfört sina nationella förfaranden för godkännande av beslutet i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser, för närvarande inte kan fastställas bör regeringen ges bemyndigande att sätta lagändringen i kraft den dag regeringen bestämmer. Europeiska rådets beslut 2011/199/EU om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget Sammanfattning av departementspromemorian Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25) I promemorian föreslås att Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta ska godkännas av Sverige. Det föreslås vidare som en följd av godkännandet att lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ska ändras. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ska ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2010:1326 Föreslagen lydelse 4 § De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är: 1. fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 2. fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 3. konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna 4. protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier 5. fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 6. fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 7. fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 8. fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 9. akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska unionens råd av den 25 juni och den 23 september 2002 om ändring av nämnda akt 10. fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11. fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland 12. fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 13. europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 14. fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 15. fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen 16. Amsterdamfördraget den 2 oktober 1997 om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem, med förklaring av Sverige enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i fördraget om Europeiska unionen i deras lydelse enligt Amsterdamfördraget 17. Nicefördraget den 26 februari 2001 om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem 18. fördraget den 16 april 2003 om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen 19. fördraget den 25 april 2005 om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen 20. Lissabonfördraget den 13 december 2007 om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen 21. protokollet den 23 juni 2010 om ändring av protokollet om övergångsbestämmelser som är fogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 22. Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta 22. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-21. 23. bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1-22. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttrande över den inom Statsrådsberedningen upprättade promemorian Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer (Ds 2011:25) lämnats av Sveriges riksbank, Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps), Finansinspektionen, Statistiska centralbyrån, Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut, Länsstyrelsen Norrbottens län, Stockholms universitet Juridiska fakulteten, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Finansbolagens förening, Folkrörelsen Nej till EU och Unga Européer. Riksdagens ombudsmän, Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, Kammarkollegiet, Sveriges Kommuner och Landsting, Svensk Försäkring, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) och Svenska Bankföreningen, har beretts tillfälle att yttra sig men har meddelat att de avstår från att yttra sig. Riksgäldskontoret, Svenskt Näringsliv och Fondbolagens förening har inte hörts av. Statsrådsberedningen Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 februari 2012 Närvarande: statsrådet Björklund, ordförande, och statsråden Larsson, Erlandsson, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt Föredragande: statsrådet Ohlsson Regeringen beslutar proposition 2011/12:66 Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget - stabilitetsmekanism för euroländer Prop. 2011/12:66 Prop. 2011/12:66 18 19 1 Prop. 2011/12:66 Bilaga 1 Prop. 2011/12:66 Bilaga 1 Prop. 2011/12:66 Bilaga 2 Prop. 2011/12:66 Bilaga 2 Prop. 2011/12:66 Bilaga 3 Prop. 2011/12:66 Bilaga 3 32 33 1 Prop. 2011/12:66 Bilaga 4 Prop. 2011/12:66 Bilaga 4 34 33 1 Prop. 2011/12:66 Prop. 2011/12:66 34 35 1