Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2011/12:108 Specialist i allmänmedicin - en yrkeskvalifikation för läkare i allmänpraktik Prop. 2011/12:108 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 15 mars 2012 Fredrik Reinfeldt Göran Hägglund (Socialdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Propositionen innehåller förslag till ändringar i genomförande i svensk rätt av vissa artiklar i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Ändringarna föreslås med anledning av den kritik som Europeiska kommissionen har riktat mot Sverige. Kommissionen har anfört att Sverige inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om automatiskt erkännande av läkares yrkeskvalifikationer inom allmänpraktik. Eftersom det enligt direktivet finns en harmoniserad miniminivå för utbildning som allmänpraktiserande läkare, anser kommissionen att direktivet endast tillåter en yrkeskvalifikation inom allmänpraktik i en och samma medlemsstat. Allmänpraktiserande läkare som uppfyller direktivets minimikrav på praktisk tjänstgöring i tre år har rätt till automatiskt erkännande i samtliga EES-länder och Schweiz. I Sverige finns i dag två yrkeskvalifikationer inom allmänpraktik, allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) med en utbildningstid på tre år och specialist i allmänmedicin, vars utbildning måste vara minst fem år. Kommissionen har framfört att den svenska regleringen strider mot direktivets bestämmelser på grund av att Sverige har två yrkeskvalifikationer och eftersom svenska myndigheter inte automatiskt erkänner yrkeskvalifikationerna hos läkare som uppfyller direktivets krav på utbildning inom allmänpraktik, som specialister i allmänmedicin, vilken är den vanligaste yrkeskvalifikationen i allmänpraktik i Sverige. Kommissionen anser att de svenska bestämmelserna hindrar den fria rörligheten på den inre marknaden för allmänpraktiserande läkare. I propositionen föreslås att bestämmelsen om kompetens som Europaläkare i patientsäkerhetslagen upphävs och att möjligheten att ansöka om kompetensbevis som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) avskaffas. Ändringarna innebär att allmänpraktiserande läkare som fullgjort sin utbildning enligt direktivet i en annan EES-stat än Sverige eller utbildat sig i Schweiz, ska kunna erkännas automatiskt som specialist i allmänmedicin i Sverige. Vidare föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) där formuleringen om Europaläkare stryks. När författningsändringarna har trätt i kraft kommer regeringen att till kommissionen anmäla en ny svensk titel för allmänpraktiserande läkare. Den nya titeln föreslås bli specialist i allmänmedicin. Författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 2012. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagförslag 6 2.1 Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) 6 2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Bakgrund 9 4.1 Om behörighet för läkare inom allmänpraktik i Sverige 9 4.2 Klagomål till Europeiska kommissionen 9 4.3 Överträdelseärende mot Sverige 10 4.4 Svensk ståndpunkt 12 5 Gällande rätt 13 5.1 EU-rätt - Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer 13 5.1.1 Direktivets bakgrund och syfte 13 5.1.2 Kort om direktivets uppbyggnad 14 5.1.3 Sammanställning av de artiklar i direktivet kommissionen anser att Sverige bryter mot 14 5.2 Svensk rätt 17 5.2.1 Regleringen av kompetens som Europaläkare 17 5.2.2 Regleringen av kompetensen specialist i allmänmedicin 18 6 Överväganden och förslag 20 6.1 Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) 20 6.2 Förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 21 6.3 Förslagens förenlighet med EU-rätten 22 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 25 8 Konsekvenser 26 9 Författningskommentar 29 9.1 Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) 29 9.2 Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 29 Bilaga 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkes- kvalifikationer 31 Bilaga 2 Sammanfattning i promemorian Specialist i allmän- medicin - en yrkeskvalifikation för läkare i allmän- praktik (Ds 2012:2) 152 Bilaga 3 Promemorians författningsförslag 153 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser 158 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2012 159 Rättsdatablad 160 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659), 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2 Lagförslag Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) Härigenom föreskrivs i fråga om patientsäkerhetslagen (2010:659) dels att 4 kap. 7 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 4 kap. 7 § ska utgå, dels att 4 kap. 10 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 10 § Ansökningar om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke, bevis om kompetens som Europaläkare och bevis om specialistkompetens prövas av Socialstyrelsen. Socialstyrelsen prövar ansökningar om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke och bevis om specialistkompetens. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012. 2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 25 kap. 8 a § Sekretess gäller hos Socialstyrelsen i ärende om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke, bevis om kompetens som Europaläkare eller bevis om specialistkompetens enligt 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen (2010:659) för uppgift om sökandens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos Socialstyrelsen i ärende om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke eller bevis om specialistkompetens enligt 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen (2010:659) för uppgift om sökandens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos Socialstyrelsen i ärende om klagomål eller i initiativärende enligt 7 kap. patientsäkerhetslagen eller i anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd enligt 7 kap. 30 § samma lag för uppgift om berörd hälso- och sjukvårdspersonals hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 10 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012. 2. Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande för ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare, där ansökan har kommit in före den 1 juli 2012. 3 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige framfört att den anser att det svenska regelverket strider mot flera bestämmelser i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Kommissionen har anfört att Sverige inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om automatiskt erkännande av läkares yrkeskvalifikationer i allmänpraktik. Eftersom det enligt direktivet finns en harmoniserad miniminivå för utbildning som allmänpraktiserande läkare, som är tre år, anser kommissionen att direktivet endast tillåter en yrkeskvalifikation inom allmänpraktik i en och samma medlemsstat. Allmänpraktiserande läkare som uppfyller direktivets minimikrav har rätt till automatiskt erkännande i samtliga EES-länder och Schweiz. Med EES-länder avses i denna proposition även EU-länder eftersom dessa är anslutna till EES-fördraget. I Sverige finns i dag två yrkeskvalifikationer inom allmänpraktik, allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) och specialist i allmänmedicin. Specialisttjänstgöringen måste vara minst fem år med handledning. Kommissionen har framfört att den svenska regleringen strider mot direktivets bestämmelser eftersom svenska myndigheter inte automatiskt erkänner yrkeskvalifikationerna hos läkare som uppfyller direktivets krav på utbildning inom allmänpraktik, som specialister i allmänmedicin. Sverige måste enligt kommissionen välja en av de nuvarande två svenska yrkeskvalifikationerna för att den svenska regleringen ska vara i överensstämmelse med direktivet. Sverige måste också anmäla den valda titeln till kommissionen. Kommissionen anser att de svenska bestämmelserna hindrar den fria rörligheten på den inre marknaden för allmänpraktiserande läkare som har den utbildning direktivet föreskriver. Bakgrunden till ärendet är ett klagomål från en läkare som fått avslag på sin ansökan om att få sin holländska utbildning som allmänpraktiserande läkare automatiskt erkänd i Sverige som specialist i allmänmedicin. Inledningsvis argumenterade regeringen emot kommissionens klagomål. Under hösten 2011 valde regeringen emellertid efter en samlad bedömning att påbörja en översyn av den svenska regleringen i syfte att följa kommissionens uppfattning. En viktig utgångspunkt i översynen är att behålla den svenska specialistutbildningen i allmänmedicin och att värna om patientsäkerheten. Direktivet finns i bilaga 1. Departementspromemorian "Specialist i allmänmedicin - en yrkeskvalifikation för läkare i allmänpraktik" har tagits fram av Socialdepartementet med syftet att anpassa det svenska regelverket för behörighet inom allmänpraktik för läkare till EU-rätten. Promemorians sammanfattning finns i bilaga 2. Promemorians författningsförslag finns i bilaga 3. Promemorian remissbehandlades vid ett remissmöte den 15 februari 2012 och remissinstanserna har beretts möjlighet att lämna in skriftliga svar. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2012/455/FS). Sedvanlig information har lämnats till och samråd har skett med berört utskott i riksdagen. Lagrådet Lagförslagen innebär att 4 kap. 7 § patientsäkerhetslagen (2010:659) om Europaläkarkompetens upphävs och att formuleringen "bevis om kompetens som Europaläkare" stryks ur bestämmelserna i 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen och 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Ändringar av redaktionell karaktär har även gjorts i den aktuella bestämmelsen i patientsäkerhetslagen. Regeringen gör bedömningen att dessa ändringar författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Bakgrund 4.1 Om behörighet för läkare inom allmänpraktik i Sverige I Sverige finns två olika yrkeskvalifikationer inom allmänpraktik för läkare, sedan 1981 specialist i allmänmedicin och sedan 1994 kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare). Det finns sedan länge en tradition i Sverige att läkare ska specialisera sig. I samband med att Sverige gick med i EU infördes en ny kvalifikation i allmänpraktik, allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktivets) bestämmelser i artikel 28 och punkt 5.1.4 i bilaga V. Detta är bakgrunden till att det finns två yrkeskvalifikationer i allmänpraktik i Sverige. För att uppnå kompetens som specialist i allmänmedicin krävs fem års specialisttjänstgöring under handledning. För att uppnå kompetens som Europaläkare krävs minst tre års tjänstgöring i enlighet med artikel 28.2 i direktivet (se vidare Socialstyrelsens föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården (SOSFS 2007:23)). Regleringen beskrivs närmare i avsnitt 5.2. 4.2 Klagomål till Europeiska kommissionen Bakgrunden till det överträdelseärende som nu föreligger mot Sverige var ett klagomål från en läkare som fått avslag på sin ansökan om att få sin holländska utbildning som allmänpraktiserande läkare automatiskt erkänd i Sverige. Den sökande klagade till Europeiska kommissionen (kommissionen) och anförde att hon inte fått ett automatiskt erkännande som specialist i allmänmedicin och att Socialstyrelsen begärt in fler handlingar än vad direktivet föreskriver. Kommissionen ställde med anledning av detta ett antal frågor kring den svenska regleringen. Regeringen svarade kommissionen den 8 februari 2010 och anförde i huvudsak följande. I Sverige bygger den offentligt bedrivna primärvården på ett system där specialister i allmänmedicin har en viktig roll på vårdcentralerna. En specialist i allmänmedicin kan till följd av sin längre utbildning och bredare kompetens behandla patienter i större omfattning än vad en Europaläkare kan, t.ex. i fråga om diabetes eller hjärtsjukdomar. Detta system påverkar resursfördelningen mellan primärvården och slutenvården, eftersom en större andel patienter kan behandlas redan i primärvården. Vidare redogjorde regeringen i svaret för den nationella reglering som gäller för specialister i allmänmedicin respektive Europaläkare. 4.3 Överträdelseärende mot Sverige Kommissionen inledde därefter ett överträdelseärende mot Sverige i frågan. Kommissionen framförde i en formell underrättelse från den 30 september 2010 att den inte ansåg de svenska reglerna förenliga med EU-rätten. Den svenska regeringen bestred i svar till kommissionen kritiken, vilket ledde till ett motiverat yttrande den 6 april 2011. Ett motiverat yttrande utgör det sista formella steget före en stämning vid EU-domstolen. I det motiverade yttrandet har kommissionen anfört att Sverige har överträtt - artikel 29 i direktivet, genom att upprätthålla två olika yrkeskvalifikationer inom allmänmedicin, - artikel 21.2 i direktivet, genom att inte tillämpa systemet för automatiskt erkännande för alla allmänpraktiserande läkare från andra medlemsstater, - artikel 21.7 i direktivet, genom att inte anmäla specialistkompetensen i allmänmedicin, och - artikel 50.1 i direktivet, genom att kräva intyg på nuvarande yrkesstatus av invandrade läkare. Kommissionen angav i huvudsak följande skäl. Det automatiska erkännandet är avsett för examensbevis från medicinsk grundutbildning och examensbevis från allmänläkarutbildningar, vilket innebär att en innehavare av sådana examensbevis är garanterad att erkännas i alla andra medlemsstater utan att hans eller hennes utbildning kontrolleras och således utan att åläggas kompletteringar. Enligt artikel 29 i direktivet måste en medlemsstat för yrkesutövningen som allmänpraktiserande läkare kräva bevis på formella kvalifikationer som anges i punkt 5.1.4. i bilaga V och dessa formella kvalifikationer måste anmälas enligt artikel 21.7 i direktivet. Sverige har därför inte rätt att ha en kompetens i allmänmedicin som inte finns upptagen i punkt 5.1.4. i bilaga V och tillämpningen av de två olika systemen för erkännande när det gäller yrkeskvalifikationer för allmänmedicin strider således mot artikel 21.2 i direktivet, där det fastställs att alla läkare som omfattas av artikel 29 i direktivet ska erkännas automatiskt. Den svenska regleringen hindrar den fria rörligheten till Sverige för läkare med kortare utbildning än den svenska specialistutbildningen. Artikel 168 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ger inte medlemsstaterna en rätt att inte tillämpa harmoniserade bestämmelser, såsom exempelvis direktivets bestämmelser om automatiskt erkännande av allmänpraktiserande läkare. Direktivets bestämmelser går således före medlemsstaternas rätt att själva utforma sina nationella system för hälso- och sjukvård enligt artikel 168 i EUF-fördraget. Specialistkompetens i allmänmedicin bör inte betraktas som en kvalifikation som specialist enligt artikel 25. Skälen för det är att de specialistutbildningar som ska förtecknas enligt artikel 25 är frivilliga, medan yrkeskvalifikationen som allmänpraktiserande läkare är obligatorisk för alla medlemsstater. Vidare går minimikraven på allmänläkarutbildningen utöver den längd för specialistutbildning som fastställs i punkt 5.1.3. i bilaga V, eftersom det specificeras på vilka olika avdelningar den praktiska undervisningen ska följas under en minimiperiod. Att Socialstyrelsen begär intyg om nuvarande yrkesstatus från dem som ansöker om erkännande av sina yrkeskvalifikationer går också utöver vad som får krävas enligt direktivet. Enligt direktivets bestämmelser, artikel 50 samt punkt 1 d i bilaga VII till direktivet, har medlemsstaterna bara rätt att av sökanden begära in de handlingar som anges i direktivet och bland dem ingår inte intyg på nuvarande yrkesstatus. Enligt punkten 1 d i bilaga VII till direktivet kan de behöriga myndigheterna bara kräva att en utländsk sökande ger in ett intyg på att han eller hon inte försatts i konkurs, eller att dennes tillstånd att utöva yrket inte temporärt upphävts eller dragits in i fall av grav yrkesmässig försummelse eller brottslig handling. När det gäller andra medlemsstaters medborgare som vill utöva yrket inom landet ska medlemsstaten som tillräcklig bevisning godta uppvisande av handlingar som utfärdats av behöriga myndigheter i sökandens ursprungsmedlemsstat eller den medlemsstat den sökande kommer från och som utvisar att dessa krav är uppfyllda. Ett intyg på nuvarande yrkesstatus är mer långtgående eftersom det måste visa att yrkesutövaren har rätt att utöva yrket utan några begränsningar, måste utfärdas av en behörig myndighet, inte får vara äldre än tre månader och måste skickas in i original. Kommissionen anser att dessa krav inte stämmer överens med artikel 50.1 i direktivet och dess bilaga VII och de svenska myndigheterna har således inte rätt att kräva att den sökande lämnar in ett intyg på nuvarande yrkesstatus. Genom att allmänläkarutbildning som uppfyller direktivets krav och som godkänts i en annan medlemsstat inte automatiskt erkänns i Sverige har Sverige sammanfattningsvis underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 21.2 och 21.7 om automatiskt erkännande och anmälan av titlar som erkänns automatiskt, artikel 29 om yrkesutövning som allmänpraktiserande läkare och artikel 50.1 om vilka handlingar som får begäras av behöriga myndigheter i samband med ansökan, i direktivet. Den svenska regleringen hindrar den fria rörligheten till Sverige för läkare med kortare utbildning än den svenska specialistutbildningen. Kommissionen uppmanar Sverige att välja en kompetensnivå inom allmänpraktik för läkare och att anmäla den valda titeln till kommissionen. 4.4 Svensk ståndpunkt Den svenska regeringen bestred i svar den 7 juni 2011 kommissionens uppmaning att vidta de åtgärder som kommissionen angett som nödvändiga och som i så fall skulle ha vidtagits inom två månader. Den svenska regeringen anförde i huvudsak följande. Kommissionen har inte presenterat några egentliga belägg för sitt påstående att yrkeskvalifikationen specialist i allmänmedicin i praktiken motsvarar kvalifikationen för allmänpraktiserande läkare i den mening som avses i artikel 29 i direktivet. En specialist i allmänmedicin har längre utbildning och därmed högre kompetens och kan behandla ett större antal åkommor och patienter. Det är därmed inte fråga om samma arbetsuppgifter och inte möjligt att jämställa en specialist i allmänmedicin med en allmänpraktiserande läkare som har den utbildning som följer av artikel 28 i direktivet. Den svenska specialiseringen i allmänmedicin är att betrakta som en specialistläkarutbildning i enlighet med artikel 25 i direktivet. Det finns en möjlighet enligt direktivet för medlemsstaterna att ha egna specialistkompetenser, utöver de som förtecknas i bilaga V punkt 5.1.3 till direktivet. Regeringen argumenterade också för medlemsstaternas rätt att organisera sin hälso- och sjukvård och dess resurser enligt artikel 168 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det svenska systemet är ett nationellt särdrag och ett resultat av organisationen av det svenska sjukvårdssystemet som ligger inom ramen för medlemsstaternas behörighet i enlighet med artikel 168 EUF-fördraget och som i enlighet med artikel 4.2 EUF-fördraget bör respekteras. Slutligen informerades om att Socialstyrelsen skulle se över informationen på sin hemsida för att tydliggöra att det inte finns något krav på sökanden att bifoga ett intyg om nuvarande yrkesbehörighet. Den svenska regeringen har efter en samlad bedömning under hösten 2011 valt att påbörja en översyn av den svenska regleringen. Det finns med den nuvarande nationella regleringen en klar risk för en fällande dom. Vid en fällande dom finns också risk för att Sverige, om de författningsändringar som krävs för att följa domen inte kan träda i kraft tillräckligt snabbt, tilldöms böter. En viktig utgångspunkt i översynen är att behålla den svenska specialistutbildningen i allmänmedicin och värna om patientsäkerheten. I ett brev ställt till generalsekreteraren för kommissionen har regeringen förklarat att den avser att följa kommissionens anvisningar om hur direktivets bestämmelser ska genomföras. Regeringen utfäste också i brevet att en proposition ska överlämnas till riksdagen senast den 22 mars 2012 för att en ändrad lagstiftning ska kunna träda i kraft den 1 juli 2012. 5 Gällande rätt 5.1 EU-rätt - Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer 5.1.1 Direktivets bakgrund och syfte Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktivet) trädde i kraft i oktober 2005 och skulle införlivas i medlemsstaternas författning senast den 20 oktober 2007. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är ett av unionens mål att avskaffa hindren för fri rörlighet för personer och tjänster mellan medlemsstaterna. För medlemsstaternas medborgare innebär detta bl.a. rätt att utöva ett yrke som egenföretagare eller som anställd i en annan medlemsstat än den där de har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer. I artikel 53.1 i EUF-fördraget föreskrivs att direktiv ska utfärdas som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. I enlighet med detta har också ett stort antal direktiv antagits under de senaste fyrtio åren, genom vilka olika ordningar för erkännande införts. Efter Europeiska rådets möte våren 2000 antog kommissionen ett meddelande om "En strategi för tjänster på den inre marknaden", som särskilt syftade till att göra det lika enkelt att fritt tillhandahålla tjänster inom unionen som inom en medlemsstat. Ett år senare gav Europeiska rådet kommissionen i uppdrag att för Europeiska rådets möte våren 2002 lägga fram "särskilda förslag om en mera enhetlig, öppen och flexibel ordning för erkännande av kvalifikationer". De då gällande rättsakterna ersattes och samlades i en enda text. Utifrån detta beslutades ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktiv 2005/36/EG) 2005. Rörligheten på arbetsmarknaden har under 2010 och 2011 lyfts fram som en nyckelfråga för Europas konkurrenskraft både i kommissionens meddelande Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM (2010) 2020) och i inremarknadsakten Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden "Gemensamma insatser för att skapa ny tillväxt" (KOM (2011) 206/4). I syfte att reformera och förenkla systemet för erkännande av yrkeskvalifikationer har kommissionen sedan 2010 arbetat med att se över direktivet. I juni 2011 presenterade kommissionen en grönbok om modernisering av direktivet. Grönboken har tagits fram av kommissionen efter synpunkter från bl.a. medlemsstaterna. Kommissionen lämnade ett förslag till reviderat direktiv den 19 december 2011. Förhandlingar om förslaget har inletts och kommer att pågå under 2012. Ambitionen är att ett reviderat direktiv ska kunna beslutas före utgången av 2012. 5.1.2 Kort om direktivets uppbyggnad Direktivet innehåller regler om att medlemsstaterna ska erkänna yrkeskvalifikationer som har förvärvats i en annan medlemsstat. Det innebär att om en medlemsstat kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium ska staten erkänna sådana yrkeskvalifikationer som har förvärvats i en annan medlemsstat om dessa ger innehavaren av kvalifikationerna rätt att där utöva yrket. Med reglerat yrke avses yrkesverksamhet där det genom lag eller annan författning krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten, se artikel 3. Direktivet gäller medborgare i medlemsstater som, antingen som egenföretagare eller som anställda, vill utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat än den där de fått sina yrkeskvalifikationer, se artikel 2. Bestämmelserna i direktivet omfattar även medborgare i Norge, Island, Liechtenstein och Schweiz. Direktivet skiljer på frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet. När det gäller reglerna angående etableringsfrihet, som gäller för det fall en yrkesutövare stadigvarande vill utöva yrket i den mottagande medlemsstaten, finns i direktivet angivet tre ordningar. Dessa är 1) den generella ordningen för erkännande av utbildningsbevis, 2) erkännande av yrkeserfarenhet och 3) erkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning (principen om automatiskt erkännande av utbildningsbevis för särskilda yrken). Den generella ordningen för erkännande av utbildningsbevis regleras i artiklarna 10-15 i direktivet. Denna ordning tillämpas subsidiärt för alla som inte omfattas av reglerna för erkännande av yrkeserfarenhet, se artiklarna 16-19, eller principen om automatiskt erkännande av utbildningsbevis för särskilda yrken, se artiklarna 21-49. Direktivets tredje kapitel, artiklarna 21-49, omfattar arkitekt- och veterinäryrkena samt fem yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn. De är läkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, barnmorska och apotekare. Varje medlemsland ska automatiskt erkänna de utbildningsbevis som ger tillträde till yrkesverksamhet för dessa yrken. Förteckning över deras benämningar återfinns i bilaga V till direktivet. Av bestämmelserna om automatiskt erkännande följer att denna ordning förutsätter en samordning av minimikraven för utbildning till dessa yrken och utbildningsplanerna anges också i bilaga V. Utbildningsplanerna får i vissa fall ändras genom det föreskrivande kommittéförfarandet. 5.1.3 Sammanställning av de artiklar i direktivet kommissionen anser att Sverige bryter mot För att underlätta läsningen av de artiklar i direktivet som kommissionen anser att Sverige bryter emot, redovisas här en sammanställning av dem. Artikel 29 Yrkesutövning som allmänpraktiserande läkare Med förbehåll för bestämmelserna om förvärvade rättigheter ska varje medlemsstat för yrkesutövningen som allmänpraktiserande läkare inom ramen för medlemsstatens socialförsäkringssystem kräva bevis på formella kvalifikationer enligt punkt 5.1.4 bilaga V. Medlemsstaterna kan från detta villkor undanta dem som genomgår särskild utbildning i allmänmedicin. Artikel 21 Principen om automatiskt erkännande; artikel 21.2 Varje medlemsstat ska inom ramen för sitt eget socialförsäkringssystem, när det gäller rätten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare, erkänna de bevis på formella kvalifikationer som anges i punkt 5.1.4 i bilaga V vilka utfärdats för medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater och uppfyller minimikraven för utbildning i artikel 28. Bestämmelserna i första stycket påverkar inte de förvärvade rättigheter som avses i artikel 30. Artikel 21 Principen om automatiskt erkännande; artikel 21.7 Medlemsstaterna ska till kommissionen anmäla de lagar och andra författningar som de antar när det gäller utfärdande av bevis på formella kvalifikationer på det område som omfattas av detta avsnitt. Dessutom ska denna anmälan göras till övriga medlemsstater när det gäller bevis på formella kvalifikationer på det område som avses i kapitel 8. Kommissionen ska offentliggöra ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning, med uppgift om de titlar som medlemsstaterna antagit som bevis på formella kvalifikationer och, i förekommande fall, det organ som utfärdar beviset på formella kvalifikationer, det intyg som medföljer detta bevis samt motsvarande yrkestitel enligt punkterna 5.1.1, 5.1.2, 5.1.4, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 respektive 5.7.1 i bilaga V. Artikel 50 Handlingar och formföreskrifter; artikel 50.1 När de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten fattar beslut om en ansökan om tillstånd att utöva ett reglerat yrke genom tillämpning av denna avdelning, kan de begära de handlingar och intyg som nämns i bilaga VII. De handlingar som avses i punkterna 1 d, e och f i bilaga VII får inte vara äldre än tre månader då de fogas till ansökan. Medlemsstater, institutioner och andra juridiska personer ska behandla överlämnade uppgifter konfidentiellt. BILAGA VII Handlingar och intyg som kan krävas enligt artikel 50.1 1. Handlingar a) Intyg om medborgarskap. b) Kopia på de kompetens- eller examensbevis som ger rätt att utöva yrket i fråga samt, i förekommande fall, ett intyg om vederbörandes yrkeserfarenhet. De behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten får uppmana sökanden att lämna upplysningar om sin utbildning i den mån detta är nödvändigt för att fastställa förekomsten av potentiella väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 14. Om det är omöjligt för sökanden att lämna dessa upplysningar ska de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten vända sig till kontaktpunkten, den behöriga myndigheten eller något annat relevant organ i ursprungsmedlemsstaten. c) Ett intyg om verksamhetens karaktär och varaktighet, i de fall som avses i artikel 16, utfärdat av behörig myndighet eller behörigt organ i ursprungsmedlemsstaten eller den medlemsstat den utländske medborgaren kommer från. d) När en mottagande medlemsstats behöriga myndighet av personer som vill utöva ett reglerat yrke kräver bevis för att de har gott namn och rykte eller att de inte försatts i konkurs, eller temporärt upphäver eller förbjuder utövandet av yrket i fall av grav yrkesmässig försummelse eller brottslig handling, ska denna medlemsstat när det gäller andra medlemsstaters medborgare som vill utöva yrket inom landet som tillräcklig bevisning godta uppvisande av handlingar som utfärdats av behöriga myndigheter i den utländske sökandens ursprungsmedlemsstat eller den medlemsstat han kommer från och som utvisar att dessa krav är uppfyllda. Dessa myndigheter ska tillhandahålla de begärda handlingarna inom två månader. När de behöriga myndigheterna i den utländske sökandens ursprungsmedlemsstat eller den medlemsstat han kommer från inte utfärdar sådana handlingar som åsyftas i första stycket, ska dessa handlingar ersättas av en försäkran under ed - eller i stater där någon bestämmelse om försäkran under ed inte finns av en försäkran på heder och samvete - som lämnas av den berörda personen inför en behörig rättslig eller administrativ myndighet eller, i förekommande fall, av en notarie eller behörigt fackligt organ i personens ursprungsmedlemsstat eller den medlemsstat han kommer från. Denna myndighet eller notarie ska utfärda ett intyg som styrker äktheten av eden eller den högtidliga försäkran. e) När en mottagande medlemsstat kräver bevis på fysisk och psykisk hälsa av medborgare som vill utöva ett reglerat yrke, ska den medlemsstaten som tillräcklig bevisning godta att det dokument uppvisas som krävs i den utländske medborgarens ursprungsstat. När ursprungsmedlemsstaten inte utfärdar sådana dokument, ska den mottagande medlemsstaten godta ett intyg utfärdat av en behörig myndighet i denna stat. I sådana fall måste de behöriga myndigheterna i ursprungsstaten tillhandahålla den begärda handlingen inom två månader. f) När en mottagande medlemsstat av de av sina egna medborgare som vill utöva ett reglerat yrke kräver - intyg angående sökandens ekonomiska ställning, - bevis för att den berörda personen är försäkrad mot de ekonomiska risker som är förenade med deras yrkesansvar i enlighet med gällande lagar och bestämmelser i den mottagande medlemsstaten om försäkringsskyddets villkor och omfattning, ska denna stat som tillräcklig bevisning godta intyg beträffande detta utfärdade av banker och försäkringsföretag i andra medlemsstater. 5.2 Svensk rätt Behörigheten som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) finns i Sverige sedan 1994 och infördes i syfte att införliva direktivets bestämmelser om erkännande av utbildningsbevis för läkare inom allmänpraktik, däribland artikel 28. För den som innehar svensk legitimation som läkare gäller att han eller hon för behörighet som Europaläkare måste ansöka om ett kompetensbevis samt uppfylla de krav som anges i patientsäkerhetslagen (2010:659), patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården. Kraven innebär i huvudsak att sökanden ska ha fullgjort en praktisk tjänstgöring inom vissa föreskrivna delar av sjukvården för att erhålla kompetensbeviset. Den som har fullgjort praktisk tjänstgöring i ett annat EES-land än Sverige eller om han eller hon har utbildat sig i Schweiz ska efter ansökan hos Socialstyrelsen få bevis om kompetens som Europaläkare, s.k. automatiskt erkännande. Sedan tidigare finns också specialiteten allmänmedicin i Sverige, som kräver fem års tjänstgöring under handledning och krav på viss utbildning. 5.2.1 Regleringen av kompetens som Europaläkare Sökande med praktisk tjänstgöring i Sverige Enligt 4 kap. 7 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska en legitimerad läkare som har gått igenom viss praktisk utbildning efter ansökan få bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare). Enligt bestämmelsen får en läkare ange att han eller hon har kompetens som Europaläkare endast om han eller hon har sådan kompetens. Med stöd av 4 kap. 11 § nämnda lag har regeringen meddelat föreskrifter om legitimation och annan behörighet för hälso- och sjukvårdspersonal. Av 3 kap. 6 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) framgår att en legitimerad läkare som vill uppnå kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) ska fullgöra viss utbildning med huvudsakligen praktisk inriktning som Socialstyrelsen föreskriver. Socialstyrelsen får enligt bestämmelsen meddela föreskrifter om sådan utbildning och ytterligare krav för att uppnå kompetens som Europaläkare. Av 3 kap. 5 § Socialstyrelsens föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården (SOSFS 2007:23) framgår att ansökan om kompetensbevis som allmänpraktiserande läkare i ett EES-land, dvs. även från Sverige, (Europaläkare) ska göras hos Socialstyrelsen. Enligt 3 kap. 6 § SOSFS 2007:23 gäller vidare att en läkare som har avlagt svensk läkarexamen och som vill uppnå kompetens som Europaläkare efter godkänd allmäntjänstgöring (AT) i Sverige ska tjänstgöra som legitimerad läkare i minst två år, motsvarande heltid. Tjänstgöringen ska fullgöras under handledning inom ett valfritt medicinskt område inom den svenska hälso- och sjukvården. Enligt 3 kap. 7 § SOSFS 2007:23 ska en läkare som har genomgått sin utbildning i ett annat EES-land än Sverige, som har fått svensk legitimation och som vill uppnå en kompetens som Europaläkare, tjänstgöra under handledning inom den svenska hälso- och sjukvården i minst tre år, motsvarande heltid. Minst tre månader av tjänstgöringen ska fullgöras på sjukhus inom någon kirurgisk specialitet. Dessutom ska minst tre månader fullgöras på sjukhus inom såväl någon invärtesmedicinsk som någon barnmedicinsk specialitet. Därutöver ska minst sex månader fullgöras inom primärvården. Sökande med yrkeskvalifikation som allmänpraktiserande läkare från en annan EES-stat än Sverige eller med utbildning från Schweiz Av 5 kap. 4 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) framgår att en läkare, som efter föreskriven praktisk utbildning i ett annat EES-land än Sverige eller Schweiz, har rätt att kalla sig allmänpraktiserande läkare, efter ansökan ska få bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) i Sverige om han eller hon har svensk legitimation för yrket, s.k. automatiskt erkännande enligt artikel 21.2 i direktivet. Enligt 3 kap. 5 § Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården ska ansökan om kompetensbevis som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) i ett EES-land göras hos Socialstyrelsen. Av 3 kap. 8 § SOSFS 2007:23 framgår att läkare från ett annat EES-land än Sverige där utbildningstiden till Europaläkare var två år fram till den 1 januari 2001, ska om hans eller hennes medicinska grundutbildning omfattar praktiktjänstgöring 1. på en avdelning för allmänmedicin vid ett godkänt sjukhus, 2. hos en allmänpraktiserande läkare, eller 3. vid en godkänd vårdcentral för primärvård, få tillgodoräkna högst ett år av denna praktik i den tjänstgöring som enligt 3 kap. 7 § krävs för att en läkare ska få kompetensbevis som Europaläkare. 5.2.2 Regleringen av kompetensen specialist i allmänmedicin Specialiteten i allmänmedicin finns som en reglerad specialitet för läkare i Sverige sedan 1981. För den som innehar svensk legitimation som läkare gäller att han eller hon för att bli specialist i allmänmedicin ska uppfylla de krav som anges i patientsäkerhetslagen (2010:659), patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2008:17) om läkarnas specialiseringstjänstgöring. Enligt bestämmelserna ska den legitimerade läkare som vill uppnå specialistkompetens i Sverige genomgå vidareutbildning under minst fem år i enlighet med vad som föreskrivits för den sökta specialistkompetensen. Socialstyrelsen anger i sina föreskrifter närmare vilka specialiteterna är och vad som krävs för att uppnå kompetens inom respektive specialitet. För specialistkompetens i allmänmedicin finns en egen målbeskrivning. Den som har uppnått specialistkompetens i ett annat EES-land kan antingen få sitt kompetensbevis automatiskt erkänt i Sverige eller få sin ansökan prövad enligt den s.k. generella ordningen, då mottagarlandet kan ställa krav på kompensationsåtgärder. Sökande med svensk utbildning Enligt 4 kap. 8 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska en legitimerad läkare som har gått igenom viss vidareutbildning efter ansökan få bevis om specialistkompetens. Enligt 4 kap. 11 § patientsäkerhetslagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om legitimation och annan behörighet för hälso- och sjukvårdspersonalen. Enligt 4 kap. 1 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369), ska en legitimerad läkare för att uppnå specialistkompetens, förvärva de kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som föreskrivs för specialistkompetensen genom att genomgå specialiseringstjänstgöring under minst fem år. Specialiseringstjänstgöringen ska fullgöras genom tjänstgöring som läkare under handledning och genom deltagande i kompletterande utbildning. Meriter från utbildning på forskarnivå får tillgodoräknas i specialiseringstjänstgöringen. Socialstyrelsen får enligt 4 kap. 5 § 1-4 patientsäkerhetsförordningen meddela föreskrifter om indelning och benämning av de specialiteter där specialistkompetens kan uppnås. Enligt 4 kap. 5 § 1-4 patientsäkerhetsförordningen får Socialstyrelsen också meddela föreskrifter om vilka kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som ska gälla för varje specialistkompetens (målbeskrivningar). Meriter från utbildning på forskarnivå får tillgodoräknas i specialiseringstjänstgöringen. Socialstyrelsen får meddela närmare föreskrifter om tillgodoräknande av sådana meriter. Socialstyrelsen får även meddela ytterligare föreskrifter om vilka övriga krav som ska gälla för bevis om specialistkompetens. Socialstyrelsen har i sina föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2008:17) om läkarnas specialiseringstjänstgöring meddelat närmare föreskrifter om specialiseringstjänstgöringen. I denna finns bland annat målbeskrivningen för specialistkompetens i Allmänmedicin. Sökande med yrkeskvalifikationer från annan EES-stat än Sverige eller Schweiz Den som har uppnått specialistkompetens i ett annat EES-land kan få sitt kompetensbevis automatiskt erkänt i Sverige om beviset på specialiteten finns upptagen i förteckningen i punkt 5.1.3. i bilaga V till direktivet. Om så inte är fallet prövar Socialstyrelsen ansökan enligt den s.k. generella ordningen, jfr avsnitt 5.1.2. Mottagarlandet kan då ställa krav på kompensationsåtgärder. Personer med yrkeskvalifikationer som specialistläkare inom en specialitet som kan anses motsvara allmänmedicin, t.ex. "family medicine" kan ansöka om kompetensbevis som specialist i allmänmedicin i Sverige. Eftersom specialiteten inte finns nämnd i bilaga V till direktivet, prövar Socialstyrelsen ansökan enligt den generella ordningen. Det innebär att Socialstyrelsen kan ställa krav på kompensationsåtgärder av sökanden så att han eller hon ska uppnå den kompetens som myndigheten ställer upp. 6 Överväganden och förslag 6.1 Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) Regeringens förslag: Det ska från och med den 1 juli 2012 inte vara möjligt att ansöka om kompetensbevis som Europaläkare i Sverige. Socialstyrelsen ska därför inte pröva ansökningar om bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) från och med detta datum. Regeringens bedömning: Det är förenligt med EU-rätten att behålla specialistutbildningen i allmänmedicin i Sverige. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Regeringen gör bedömningen att det är förenligt med EU-rätten att behålla specialistutbildningen i allmänmedicin i Sverige. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig om promemorians förslag tillstyrker eller ställer sig bakom förslaget. De flesta framhåller också att det är bra att den svenska specialistutbildningen behålls. Kommerskollegium ställer sig positivt till förslaget att ta bort kategorin Europaläkare ur det svenska regelverket och bedömer att det inte är något problem från EU-rättslig synpunkt att behålla den svenska utbildningen för specialister i allmänmedicin. Socialstyrelsen anser att förslaget är den bästa lösningen för att följa kommissionens förslag med minsta möjliga risker för patientsäkerheten. En övervägande majoritet av remissinstanserna har uttryckt en oro för att gruppen specialister i allmänmedicin kommer att bestå av läkare med varierande utbildningstid och för de konsekvenser det kan få i frågan om att säkra en god kompetens hos allmänläkarna i den svenska primärvården. Remissinstanserna framhåller hur viktigt det är att vårdgivaren är noggrann med att kontrollera vilken utbildning och kompetens sökande till tjänster inom allmänmedicinen har inför en anställning. Vidare framhåller ett flertal remissinstanser vikten av att det finns möjligheter för läkare som har kortare utbildningstid inom allmänpraktik att komplettera kompetens som saknas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Skälet till den föreslagna ändringen är den kritik kommissionen framställt mot Sverige avseende det nationella genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktivet). En närmare beskrivning av överträdelseärendet redovisas i avsnitt 4. Kommissionen har framfört att Sverige bryter mot direktivets bestämmelser om utbildning inom allmänpraktik och automatiskt erkännande av bevis för denna kompetens. Kommissionen anser att direktivet inte tillåter två yrkeskvalifikationer inom allmänpraktik. Förslagen syftar till att säkerställa att den svenska regleringen på området är i överensstämmelse med EU-rätten. Mot bakgrund av kommissionens kritik föreslår regeringen att patientsäkerhetslagen (2010:659) ändras så att 4 kap. 7 § patientsäkerhetslagen om kompetens som Europaläkare upphävs och att möjligheten att ansöka om bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) i 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen avskaffas. Det innebär att Socialstyrelsen från och med den 1 juli 2012 inte ska handlägga sådana ansökningar. Ansökningar om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke och bevis om specialistkompetens kommer dock även i fortsättningen att prövas av Socialstyrelsen. I likhet med majoriteteten av remissinstanserna, bl.a. Socialstyrelsen, Svenska läkarförbundet, Svenska Läkaresällskapet, Stockholms läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Dalarnas läns landsting och Gävleborgs läns landsting anser regeringen att det är viktigt att behålla den svenska specialistutbildningen i allmänmedicin och att värna om patientsäkerheten. Regeringen föreslår inga ändringar vad gäller den femåriga specialistutbildningen inom allmänmedicin, utan denna behålls oförändrad i Sverige. Regeringen delar Kommerskollegiums bedömning att detta är förenligt med EU-rätten. Förslaget innebär att den som vill vidareutbilda sig inom allmänpraktik i Sverige kommer att få vidareutbilda sig under fem år inom ramen för specialistkompetensutbildningen. Den legitimerade läkare som fullgjort utbildning i enlighet med direktivets krav för allmänpraktik i ett annat EES-land än Sverige eller som fullgjort utbildning i Schweiz, kommer efter ansökan kunna godkännas automatiskt i Sverige som specialist i allmänmedicin. Den föreslagna ändringen medför således att Sverige ställer krav på en högre utbildningsnivå för allmänpraktiserande läkare som utbildar sig i Sverige, än den miniminivå som föreskrivs i direktivet. Det är förenligt med EU-rätten att ställa högre krav på landets egna medborgare. 6.2 Förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Regeringens förslag: Bestämmelsen om sekretess hos Socialstyrelsen i 25 kap 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska upphöra att gälla från och med den 1 juli 2012, såvitt avser ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker det. De flesta remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lydelse av 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller som huvudregel sekretess i ärende om ansökan om bevis om kompetens som Europaläkare enligt 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Sekretessen gäller för uppgift om sökandens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Eftersom det inte kommer att vara möjligt att ansöka om bevis om kompetens som Europaläkare från och med den 1 juli 2012 enligt förslaget till ändring i patientsäkerhetslagen, bör 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen ändras på så vis att hänvisningen till ärenden om sådan kompetens stryks. Se vidare i avsnitt 7 om övergångsbestämmelsen till lagändringen. 6.3 Förslagens förenlighet med EU-rätten Regeringens bedömning: Förslagen och bedömningarna är förenliga med EU-rätten. En anmälan med begäran om ändring i punkt 5.1.4 i bilaga V till direktiv 2005/36/EG bör göras så snart nödvändiga författningsändringar trätt i kraft. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker det. De flesta remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. Kommerskollegium bedömer att förslagen är förenliga med direktivet såväl som fördraget. Det är viktigt att arbetsgivarna ställer krav som är utformade med hänsyn till de arbetsuppgifter som den allmänpraktiserande läkaren har att utföra. Kraven får inte utformas så att de generellt ställer krav på en svensk specialistutbildning, vilket skulle kunna vara diskriminerande. Skälen för regeringens bedömning: I det överträdelseärende som redogjorts för i avsnitt 4, har kommissionen anfört att Sverige har överträtt - artikel 29 i direktivet, genom att upprätthålla två olika yrkeskvalifikationer inom allmänmedicin, - artikel 21.2 i direktivet, genom att inte tillämpa systemet för automatiskt erkännande för alla allmänpraktiserande läkare från andra medlemsstater, - artikel 21.7 i direktivet, genom att inte anmäla specialistkompetensen i allmänmedicin, och - artikel 50.1 i direktivet, genom att kräva intyg på nuvarande yrkesstatus av invandrade läkare. I avsnitt 5.1.3 redogörs för innehållet i artiklarna. I det följande redovisas hur förslagen i denna proposition och kommande övriga föreskrifter på området medför att svensk rätt kommer att uppfylla kraven i dessa artiklar i direktivet. Artikel 29 i direktivet, genom att upprätthålla två olika yrkeskvalifikationer inom allmänmedicin och artikel 21.2 i direktivet, genom att inte tillämpa systemet för automatiskt godkännande för alla allmänpraktiserande läkare från andra medlemsstater Förslagen innebär att patientsäkerhetslagen (2010:659) ändras så att 4 kap. 7 § patientsäkerhetslagen om kompetens som Europaläkare upphävs och att möjligheten att ansöka om bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) i 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen avskaffas. Förslagen innebär att det från och med den 1 juli 2012 inte längre kommer att vara möjligt att ansöka om kompetensbevis som Europaläkare. Vidare kommer de allmänpraktiserande läkare från andra EES-länder och Schweiz som ansöker om automatiskt erkännande i Sverige att erkännas som specialister i allmänmedicin. Regeringen har för avsikt att göra följdändringar i patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) samt i andra författningar där det bedöms vara nödvändigt. Socialstyrelsen har uppgett att myndigheten kommer att anpassa sina föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården till de ändringar som regeringen föreslår i denna proposition och att ändringarna ska träda ikraft den 1 juli 2012. Regeringens bedömning är att det genom dessa förändringar inte längre kan ifrågasättas om den svenska regleringen på området uppfyller direktivets bestämmelser om automatiskt erkännande av läkare inom allmänpraktik. Förslagen är i enlighet med kommissionens önskemål. Allmänpraktiserande läkare med utbildning från annan EES-stat och Schweiz som före den 1 juli 2012 ansökt om automatiskt erkännande som specialist i allmänmedicin och fått avslag kommer att få möjlighet att på nytt ansöka om bevis om kompetens som specialist i allmänmedicin. Socialstyrelsen bör informera tydligt om denna möjlighet på sin hemsida. En konsekvens av ändringarna är att det kommer att ställas högre krav på den som vill utbilda sig i Sverige än den som vill utbilda sig i ett annat EES-land. Regeringens bedömning är att detta är förenligt med EU-rätten. Regeringen vill i likhet med Kommerskollegium poängtera vikten av att direktivet tillämpas på ett korrekt sätt och att en yrkestitel som specialist i allmänmedicin för en läkare från EES-området och Schweiz inte i praktiken får en lägre status på grund av att de inte har gått den svenska utbildningen. De krav som ställs måste vara utformade på ett icke-diskriminerande sätt med hänsyn till arbetsuppgifterna. Artikel 21.7 i direktivet, genom att inte anmäla specialistkompetensen i allmänmedicin Så snart nödvändiga författningsändringar trätt ikraft kommer den svenska regeringen anmäla en ändring av punkt 5.1.4 i bilaga V i direktivet till kommissionen. Regeringen har för avsikt att anmäla titeln specialist i allmänmedicin. Genom att anmäla vald titel bedömer regeringen att kravet i artikel 21.7 uppfylls. Artikel 50.1 i direktivet, genom att kräva intyg på nuvarande yrkesstatus av invandrade läkare Socialstyrelsen har på sin hemsida tidigare uppmanat läkare som ansöker om erkännande av sina yrkeskvalifikationer, att till sin ansökan bifoga ett "intyg om nuvarande yrkesstatus" - "Certificate of Current Professional Status". Av intyget, som inte ska vara äldre än tre månader, ska det framgå att en sökande har rätt att utöva yrket utan några begränsningar. Kommissionen har anfört att detta kan uppfattas som ett krav som går utöver vad som får krävas av sökanden enligt artikel 50.1 i direktivet och dess bilaga VII. Socialstyrelsen har med anledning av kommissionens påpekande sett över informationen på sin hemsida och tydliggjort för sökanden att det inte längre finns något krav på sökanden att bifoga ett intyg om nuvarande yrkesbehörighet. Socialstyrelsen kommer fortsättningsvis att vända sig till berörd behörig myndighet i ursprungslandet för att få sådan information. Regeringens bedömning är att det genom denna förändring inte längre kan ifrågasättas om Socialstyrelsens hantering uppfyller direktivets bestämmelser om vilka handlingar behörig myndighet får begära in. Tjänstedirektivet Förslaget måste även vara förenligt med annan sekundärrätt på området, t.ex. det s.k. tjänstedirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. Eftersom det i detta fall handlar om att reglera personer som har reglerade vårdyrken och snarast kan påverka deras tillhandahållande av hälsotjänster bör dock förslagen falla under det s.k. hälso- och sjukvårdsundantaget i artikel 2.2 f i tjänstedirektivet. Undantagen för hälso- och sjukvård omfattar nämligen sådana tjänster inom hälso- och sjukvård och läkemedelstjänster som utförs av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, där dessa verksamheter är förbehållna ett reglerat vårdyrke i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls. Med reglerat vårdyrke avses i svensk rätt ett yrke som kräver legitimation. Specialist i allmänmedicin faller in under den kategorin. Till detta kommer att artikel 3 i direktivet anger förhållandet till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Om bestämmelserna i detta direktiv strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Detta inbegriper direktiv 2005/36/EG. Någon uttalad konflikt mellan de båda direktiven har inte identifierats här. Tjänstedirektivet bör dock i vart fall inte bli tillämpligt då förslagen faller under hälso- och sjukvårdsundantaget. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Förslagen måste även utöver sekundärrätt vara förenliga med övriga relevanta bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Förslagen syftar till att ta bort hinder för den fria rörligheten av personer. Därmed borde det inte komma i konflikt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet av personer. Kommissionen har vidare endast ifrågasatt den svenska regleringen utifrån direktiv 2005/36/EG. Förslagen i denna proposition är i enlighet med kommissionens önskemål. Någon närmare motivering av förslagens förenlighet med EUF-fördraget bedöms därför inte nödvändig. Viktigt att poängtera är att förslaget innebär högre krav på den som vill vidareutbilda sig inom allmänmedicin i Sverige i förhållande till t.ex. den som vill bli allmänläkare i t.ex. Storbritannien. Det diskrimineringsförbud som finns i artikel 18.1 i EUF-fördraget är emellertid knutet till medborgarskap. Eftersom kravet på en femårig utbildning i allmänmedicin i Sverige gäller såväl för svenska som utländska medborgare som vill utbilda sig i Sverige kan emellertid någon diskriminering enligt artikel 18 inte anses föreligga. För detta talar även att direktivet endast föreskriver en miniminivå på tre år för allmänläkare utöver grundutbildning. Direktivet har sin rättsliga grund i fördraget och bör därför rimligen falla inom fördragets ramar. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) och förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 juli 2012. En övergångsbestämmelse till lagen om ändring i offentlighets- och sekretesslagen ska införas för ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare, där ansökan har kommit in före den 1 juli 2012. För dessa ärenden ska sekretess gälla. Promemorians förslag: överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs övergångsbestämmelser i förslaget till patientsäkerhetslagen (2010:659) med innebörden att ansökningar om bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) som kommit in före den 1 juli 2012 skulle prövas av Socialstyrelsen enligt äldre bestämmelser och att dessa bevis även skulle gälla efter 1 juli 2012. Remissinstanserna: Socialstyrelsen har gjort en tolkning av förslaget om övergångsbestämmelse till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), men i övrigt har remissinstanserna inte kommenterat förslagen särskilt. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft senast den 1 juli 2012. Skälet till detta är att det bedöms nödvändigt med en snabb förändring för att undvika en stämning vid EU-domstolen. Enligt förslaget till ändring i patientsäkerhetslagen, se avsnitt 6.1. ska Socialstyrelsen inte längre pröva ansökningar om bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) efter den 1 juli 2012. När författningsändringarna har trätt i kraft kommer regeringen att till kommissionen anmäla en ny svensk titel för allmänpraktiserande läkare, specialist i allmänmedicin. Bevis om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) kommer att strykas ur förteckningen över benämningar på utbildningar för allmänpraktik i bilaga 5.1.4 till direktivet. Detta innebär att Europaläkarkompetensbeviset därefter inte kan användas för att styrka den behörighet som krävs enligt direktivet. Något behov av övergångsbestämmelser av de slag som föreslogs i promemorian behövs därför inte. Enligt förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen, se avsnitt 6.2, ska hänvisningen i 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen till ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare utgå från och med den 1 juli 2012. För redan avgjorda ärenden och ärenden som kommer in till Socialstyrelsen före den tidpunkten föreligger dock alltjämt ett behov av sekretesskydd. En övergångsbestämmelse med denna innebörd bör därför införas. Regeringen har för avsikt att göra följdändringar i patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) samt i andra författningar där det bedöms vara nödvändigt. Socialstyrelsen har uppgett att myndigheten kommer att anpassa sina föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården till de lagändringar regeringen föreslår i denna proposition, och att också de ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2012. 8 Konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen innebär att det svenska regelverket för behörighet inom allmänpraktik anpassas till EU-rätten. Förslagen bedöms få försumbara ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten. Kostnaderna ryms inom ramen för Socialstyrelsens befintliga anslag. Förslagen bedöms få begränsade effekter för företag. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om konsekvenserna delar regeringens bedömningar och betonar vikten av att Socialstyrelsen informerar om förändringarna samt att arbetsgivare noggrant kontrollerar utbildningstid och bakgrund hos de allmänläkare de anställer. Skälen för regeringens bedömning: Anpassning av det svenska regelverket till EU-rätten I propositionen föreslås att bestämmelsen om Europaläkarkompetens samt möjligheten att ansöka om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare) ska avskaffas. När de nya bestämmelserna träder i kraft kommer den enda behörighet som är möjlig att få som läkare i allmänpraktik att vara specialist i allmänmedicin. De läkare från andra EES-länder som har fått kompetensbeviset som Europaläkare kommer att bli godkända som specialister i allmänmedicin efter ansökan. Detta innebär inte att någon förnyad prövning ska ske. Ansökningsförfarandet för dessa läkare är till för att identifiera vilka som ska automtiskt erkännas som specialist i allmänmedicin. Läkare med tjänstgöring i Sverige kan inte bli godkända som specialister i allmänmedicin utan att ha genomfört den svenska specialistutbildningen, eftersom Sverige har valt att behålla den svenska specialistutbildningen i allmänmedicin. För läkare som uppfyller kraven i direktivet med tre års tjänstgöring och som ännu inte har fått sitt specialistkompetensbevis i allmänmedicin, kan Socialstyrelsen utfärda intyg som visar att läkaren har den behörighet som krävs för att arbeta inom EES. Det kan således inte bli fråga om ett automatiskt godkännande för dessa läkare utan de kommer att bli prövade enligt den generella ordningen. Huvudsyftet med ändringarna är att anpassa det svenska regelverket för behörighet inom allmänpraktik till EU-rätten. Kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot Sverige på grund av den anser att svensk författning strider mot yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om behörighet inom allmänpraktik. Om den svenska regleringen inte ändras, kommer kommissionen att lämna in en stämning i ärendet till EU-domstolen. Bedömningen är att med den nuvarande nationella regleringen finns en klar risk för en fällande dom. Vid en fällande dom finns det även en risk för att Sverige åläggs höga böter. Regeringens bedömning är att genom de föreslagna ändringarna uppfyller den svenska regleringen på området behörighet för läkare inom allmänpraktik direktivets krav. Patientsäkerhetsrisker Socialstyrelsen har gjort bedömningen att de ändringar som föreslås i propositionen inte ska kunna innebära några patientsäkerhetsrisker. Också en majoritet av remissinstanserna, bl.a. Sveriges läkarförbund, Svenska Läkaresällskapet och Stockholms läns landsting, lyfter fram att förslagen inte behöver innebära några sådana risker, men att det förutsätter att arbetsgivarna noggrant kontrollerar utbildningstid och kompetens hos de läkare de vill anställa inom allmänpraktik. Ansvaret för att göra en sådan kontroll finns i och för sig redan i dag. I praktiken har det dock i många fall varit tillräckligt för att få anställning att ha ett specialistkompetensbevis i allmänmedicin utfärdat av Socialstyrelsen. Det finns flera specialiteter i direktivet för vilka det anges en minimiutbildningstid på tre år med utbildningstid som är olika lång i medlemsstaterna. Ett exempel är specialist i ögonsjukdomar som enligt direktivet har en angiven minimiutbildningstid på tre år. I Sverige krävs fem års handledd specialisttjänstgöring för specialistkompetens i ögonsjukdomar. Socialstyrelsen handlägger ansökningar om behörighet i dessa ärenden redan i dag. Varken Socialstyrelsen eller landstingen som arbetsgivare har uppgett att denna situation orsakat svårigheter eller patientsäkerhetsrisker. De har dock framhållit att det är viktigt att det finns tydlig information från Socialstyrelsen om vad som gäller för behörigheten inom allmänpraktik. Det är också viktigt att de som ansvarar för rekrytering av läkare inom dessa specialiteter är medvetna om att det kan finnas skillnader i utbildningstid, trots samma benämning på titeln. Länder som redan infört liknande regleringar, t.ex. Danmark och Tyskland, har inte heller kunnat påvisa några patientsäkerhetsrisker till följd av denna reglering. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att en förutsättning för att det inte ska uppstå några patientsäkerhetsrisker är att arbetsgivarna noggrant kontrollerar utbildningstid och erfarenhet hos dem man vill anställa och prövar uppgifterna mot den kompetens det finns ett behov av. De krav som ställs får inte vara diskriminerande. Socialstyrelsen har uppgett att de kommer att informera om förändringarna. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att förslagen inte medför några risker från patientsäkerhetssynpunkt. Statsfinansiella konsekvenser För Socialstyrelsens del medför förslagen enligt regeringens bedömning inte annat än marginellt ökade kostnader. De kostnader som kan uppstå hos Socialstyrelsen ryms inom ramen för befintliga anslag. Några konsekvenser för statsbudgeten bedöms därför inte föreligga. Konsekvenser för Socialstyrelsen Socialstyrelsen är den myndighet som främst berörs av de nya förslagen. Som behörig myndighet för hälso- och sjukvårdsyrken enligt direktivet och enligt svensk författning, är det Socialstyrelsen som handlägger och beslutar i dessa ärenden. Bedömningen är att förslagen inte kommer medföra att Socialstyrelsen kommer att få någon ökning av antalet ärenden, annat än möjligen mycket tillfällig och då inte av någon större omfattning. Handläggningen av de ärenden som i dag finns hos myndigheten när de nya bestämmelserna träder i kraft, bedöms dessutom bli förenklad. Förklaringen till det är att flera av de som i dag måste komplettera sin utbildning för att få specialistkompetens, efter ansökan kommer att kunna erkännas som specialister i allmänmedicin utan ytterligare kompletteringar. Socialstyrelsen bedöms kunna behandla ansökningar från personer utbildade i annat land än Sverige om kompetens som allmänpraktiserande läkare (Europaläkare), som inkommer efter den 1 juli 2012, som en ansökan om specialistkompetens i allmänmedicin. En nödvändig åtgärd som behöver vidtas är att Socialstyrelsen informerar på sin hemsida om de nya bestämmelserna och om vilken betydelse de får för enskilda som vill ansöka om behörighet som allmänpraktiserande läkare i Sverige och för arbetsgivare som anställer läkare inom allmänmedicin. Det är viktigt att Socialstyrelsen också informerar om att en allmänpraktiserande läkare med utbildning från annan EES-stat än Sverige, eller från Schweiz, som tidigare beviljats bevis om kompetens som Europaläkare har möjlighet att ansöka om specialistkompetensbevis hos Socialstyrelsen efter den 1 juli 2012. Socialstyrelsen har uppgett att myndigheten kommer att se över berörda föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården, så att ändringarna kan träda ikraft den 1 juli 2012. Eftersom bestämmelserna måste träda i kraft snabbt för att undvika en domstolsprocess, är det viktigt att samtliga som berörs av förslagen planerar för vilka åtgärder de måste vidta. Konsekvenser för företag Regeringen bedömer att förslagen inte medför någon ökad administrativ börda för mindre företag. Övriga konsekvenser Förslagen bedöms inte heller ha några miljö- eller jämställdhetsmässiga konsekvenser. 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) 4 kap. 10 § Ändringarna innebär att möjligheten att ansöka om bevis om kompetens som Europaläkare hos Socialstyrelsen upphör från och med den 1 juli 2012. Ansökningar om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke och bevis om specialistkompetens ska dock även fortsättningsvis prövas av Socialstyrelsen enligt bestämmelsen. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1. 9.2 Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 25 kap. 8 a § Enligt förslaget ska referensen till kompetens som Europaläkare strykas i 25 kap. 8 a § i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Ändringen är en följd av att Socialstyrelsen inte efter den 1 juli 2012 kommer att handlägga ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare. Något behov av sekretessreglering för uppgifter i sådana ärenden föreligger därmed inte. Ändringar av redaktionell karaktär har även gjorts i paragrafen. Förslagen behandlas i avsnitt 6.2. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Den första punkten anger att denna lag träder i kraft den 1 juli 2012. Enligt andra punkten gäller dock sekretessen enligt 25 kap. 8 a § i ärenden om bevis om kompetens som Europaläkare, där ansökan har kommit in före den 1 juli 2012. Förslaget behandlas i avsnitt 7. Prop. 2011/12:108 Prop. 2011/12:108 2 5 1 Prop. 2011/12:108 Prop. 2011/12:108 24 25 31