Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:9 Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen Skr. 2024/25:9 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 september 2024 Ulf Kristersson Acko Ankarberg Johansson (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser samt rekommendationer som Riksrevisionen lämnar i sin granskningsrapport Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande (RiR 2024:5). Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete. Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att säkerställa en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som ratificeringen av barnkonventionen innebär. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser. Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att regeringens styrning har skapat förutsättningar för genomförandet av barnkonventionen men att det finns behov av fortsatta åtgärder i genomförandet. Regeringen har vidtagit åtgärder efter det att Riksrevisionen påbörjat sin granskning och avser att vidta nya åtgärder för att barnkonventionen ska få ett ökat genomslag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser4 2.1Riksrevisionens övergripande slutsats4 2.2Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen4 2.3Regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete5 2.4Regeringens styrning av Barnombudsmannen6 2.5Riksrevisionens rekommendationer7 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser7 3.1Regeringens styrning, samordning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen7 3.1.1Barnrättspolitiken i statens budget8 3.1.2Arbetet inom Regeringskansliet8 3.1.3Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige9 3.1.4Barnombudsmannen10 3.1.5Ett ökat genomslag för barnkonventionen11 3.2Barnrättsperspektivet i lagstiftningsprocessen12 3.3Särskilt om regeringens styrning av skolmyndigheterna13 3.4Barnombudsmannens insatser för att följa upp genomförandet av barnkonventionen15 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser15 Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande, RiR 2024:519 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2024123 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen, med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande (RiR 2024:5), se bilaga. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 26 mars 2024. Rapporten innehåller rekommendationer till regeringen, Barnombudsmannen, Statens skolverk och Statens skolinspektion. I denna skrivelse behandlas Riksrevisionens rekommendationer till regeringen. Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsats Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva. Riksrevisionen anser att statens insatser i flera avseenden har främjat efterlevnaden av barnkonventionen men att det kvarstår viktiga problem som begränsar konventionens genomslag. I avsnitt 2.2–2.4 följer en sammanfattning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser. I avsnitt 2.5 redogörs för Riksrevisionens rekommendationer till regeringen. Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen Riksrevisionen anser att regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiv. Riksrevisionen bedömer förvisso att regeringens styrning i vissa avseenden har främjat genomförandet av barnkonventionen och granskningen tyder på att införandet av barnkonventionen som svensk lag har bidragit till att barnets rättigheter har fått ökad uppmärksamhet och tyngd i offentlig verksamhet. De åtgärder som regeringen har vidtagit för att ytterligare främja genomslaget av barnkonventionen har enligt Riksrevisionen också varit relevanta, eftersom de har syftat till att främja ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsarbetet, öka kunskapen om barnets rättigheter inom olika verksamhetsområden och ge stöd i tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. Riksrevisionen konstaterar även att regeringen har tagit initiativ till flera utredningar på barnrättsområdet och till lagändringar där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen. Riksrevisionen anser att det på skolområdet finns brister i hur barnets rättigheter synliggörs i lagstiftningsprocessen. Riksrevisionen bedömer därför att ett barnrättsperspektiv bör integreras både tidigare och genomgående, i t.ex. utredningsdirektiv till kommittéer, och inte bara på skolområdet. Riksrevisionen pekar bl.a. på att tydligare instruktioner bör ges i den konsekvensförordning som vid tidpunkten för granskningen var under beredning i Regeringskansliet (förordningen [2024:183] om konsekvensutredningar). Riksrevisionen noterar även att det saknas utbildning om barnets rättigheter i Regeringskansliet. Riksrevisionen konstaterar vidare att kända utmaningar i genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår. Riksrevisionen anser bl.a. att det saknas kunskap på olika nivåer om vad barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter. Det finns också en fortsatt osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen, vilket enligt Riksrevisionen bottnar i det tolkningsutrymme som ryms i barnkonventionens artiklar. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen behöver bli tydligare och mer samordnad. Riksrevisionen lyfter särskilt den av riksdagen beslutade strategin Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35) som ett exempel på detta och menar att betydelsen av den varit för svag för olika aktörers barnrättsarbete. Riksrevisionen noterar att strategin inte heller har följts upp eller uppdaterats sedan den beslutades av riksdagen 2010. Genom en tydligare och mer samordnad styrning menar Riksrevisionen att regeringen kan skapa bättre förutsättningar för ett fortlöpande barnrättsarbete i prioriterade verksamheter och bland prioriterade aktörer. I detta ingår enligt Riksrevisionen att förtydliga prioriterade verksamhetsområden, mål eller resultat som arbetet ska bidra till, vilka statliga aktörer som bedöms vara viktiga för att mål och resultat ska uppnås och hur uppföljning av resultaten ska ske och redovisas. Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv. Enligt Riksrevisionen är det svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag när myndigheten får många regeringsuppdrag som ligger utanför grunduppdraget enligt lag och instruktion (se vidare avsnitt 2.4). Riksrevisionen bedömer också att styrningen av olika politikområden som rör mänskliga rättigheter kan samordnas i högre utsträckning och tar upp vikten av att det finns förutsättningar för kommuner och regioner att omsätta tillämpningen av barnets rättigheter i praktiken. Regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete Riksrevisionen bedömer att det har funnits flera brister i regeringens styrning av Statens skolverks, Statens skolinspektions och Specialpedagogiska skolmyndighetens barnrättsarbete, vilket har bidragit till att barnkonventionen inte fått det genomslag som annars varit möjligt. I denna skrivelse kommer de tre myndigheterna fortsättningsvis att benämnas skolmyndigheterna. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte tydliggjort någon inriktning för skolmyndigheternas barnrättsarbete, vilket innebär att skolmyndigheterna inte har fått någon vägledning i vad de ska fokusera på eller vad regeringen prioriterar eller vill uppnå. Vidare bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning inte har bidragit till en samsyn mellan skolmyndigheterna kring deras förhållningssätt till barnkonventionen, vilket medför en risk för att skolmyndigheterna förmedlar olika budskap till skolor och huvudmän. Riksrevisionen anser att det hade varit relevant att ge uppdrag med syfte att nå större samsyn mellan skolmyndigheterna. Riksrevisionen bedömer även att regeringen inte närmare följt upp eller återkopplat på skolmyndigheternas barnrättsarbete. Regeringens styrning av Barnombudsmannen Barnombudsmannen har sedan 2020 haft årliga uppdrag i sitt regleringsbrev att samla in rättspraxis när det gäller barnkonventionen. Riksrevisionens granskning visar att Barnombudsmannen samlar in rättspraxis i en databas på ett systematiskt sätt och att myndigheten har prioriterat att få till stånd en kontinuitet i sin databas. Riksrevisionen anser att de avgränsningar som Barnombudsmannen har gjort innebär att myndigheten ibland samlar in avgöranden som kan vara av låg relevans, medan andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Riksrevisionen anser därför att det är osäkert om arbetet med rättspraxis görs på bästa sätt. Mot denna bakgrund gör Riksrevisionen bedömningen att Barnombudsmannen behöver analysera om arbetet med rättspraxis i dess nuvarande form är ändamålsenligt i förhållande till syftet och att regeringen bör följa upp resultatet av en sådan analys. Enligt Riksrevisionen finns det skäl för både regeringen och Barnombudsmannen att ta ställning till om databasen som arbetsform är effektiv, eller om arbetet med databasen kan ersättas eller kompletteras med att Barnombudsmannen följer, analyserar och sprider kunskap om rättspraxis på alternativa sätt. Riksrevisionen konstaterar att Barnombudsmannen enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman har till uppgift att sammanställa statistik om barn och ungas levnadsvillkor men att myndigheten inte genomför denna uppgift. Riksrevisionen anser att regeringen behöver ompröva och förtydliga behovet av sammanställd statistik om barns och ungas levnadsvillkor, eftersom det i dag är oklart vilken typ av statistik som efterfrågas och i vilket syfte. Med det som grund anser Riksrevisionen att regeringen bör se över vilken myndighet som bör ansvara för genomförandet samt vilken samordning som är lämplig mellan myndigheter. Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv, eftersom den gått i motsatt riktning till intentionen att Barnombudsmannen skulle ha en ökad självständighet där behovet av regeringsuppdrag skulle minska. Under den granskade perioden har regeringen i stället gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen. Upplägget med många regeringsuppdrag gör det enligt Riksrevisionen svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag enligt lag och instruktion. Enligt Riksrevisionen menar Barnombudsmannen att myndigheten samtidigt är beroende av regeringsuppdragen och den finansiering som kommer med dem, för att kunna bibehålla sin personalstyrka och verksamhet. Det leder enligt Riksrevisionen till frågan hur det egentligen är tänkt att Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt sätt. Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det finns brister i Barnombudsmannens verksamhet, som myndigheten borde kunna åtgärda inom ramen för nuvarande förutsättningar. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen sedan 2021 har förbättrat villkoren för hur regeringsuppdragen finansieras. Även om det inte är en fullständig lösning på frågan om hur Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag, ger det enligt Riksrevisionen större flexibilitet och mindre administration för genomförandet av regeringsuppdragen. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och hur de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen faller ut. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter. Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen, t.ex. genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner. Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att sammanställa rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet med uppgiften. Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barns och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas. Riksrevisionen lämnar även rekommendationer till Barnombudsmannen, Skolverket och Skolinspektionen. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som ratificeringen av barnkonventionen innebär. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser. Regeringens styrning, samordning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att regeringens styrning har skapat förutsättningar för genomförandet av barnkonventionen men att det finns behov av fortsatta åtgärder i genomförandet. Barnrättspolitiken i statens budget Sedan 2001 finns ett särskilt område, barnrättspolitik, för att genomföra barnkonventionen i statens budget. Anslag 5:2 Barnets rättigheter får användas för utgifter för att förverkliga barnets rättigheter i Sverige med utgångspunkt i barnkonventionen (prop. 2024/25:1 utg.omr. 9 avsnitt 7 Barnrättspolitik). Det riksdagsbundna målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället (prop. 2008/09:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.4, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09:127). Målet grundar sig bl.a. på det folkrättsliga åtagandet genom ratificeringen av barnkonventionen. Inom området barnrättspolitik redovisas resultat samt åtgärder som vidtagits för att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter för att uppnå målet med barnrättspolitiken. Arbetet är såväl strategiskt som systematiskt, både nationellt och internationellt och utgörs även av riktade insatser för barn i utsatta situationer. Följande resultatindikatorer och bedömningsgrunder används för att redovisa och beskriva barnrättspolitiken: uppgifter om barns delaktighet och inflytande hemma och upplevelse av trygghet från Statistiska centralbyråns undersökning av barns levnadsförhållanden (Barn-ULF) och från Barnombudsmannen, uppgifter om barns utsatthet för våld och brott från Brottsförebyggande rådets (Brå) skolundersökning om brott och Stiftelsen Allmänna Barnhuset, slutsatser och rekommendationer från FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén), resultat från Barnombudsmannens, andra myndigheters och barnrättsorganisationers redovisningar och rapporter. Utöver de åtgärder som vidtas inom barnrättspolitiken vidtas samtidigt särskilda insatser inom andra områden i syfte att främja och skydda barnets intressen och rättigheter i samhället varför resultatet av genomförda insatser kopplade till målet även redovisas i andra utgiftsområden i statens budget. Arbetet inom Regeringskansliet För att få genomslag för arbetet med att främja och skydda barnets rättigheter i regeringens arbete finns en samordningsfunktion för barnrättsfrågor i Regeringskansliet, den s.k. barnrättssamordningen. Av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att Socialdepartementet ansvarar för barnrättspolitik, innefattande samordning och utveckling av frågor som rör barnets rättigheter och andra barnfrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement (5.1 bilagan). Arbetet syftar bl.a. till att initiera, stödja och samordna processer så att barnrättsperspektivet återspeglas i alla delar av regeringens politik och i de samhällsverksamheter som rör barn och unga. När det i ett departement finns en enhet eller funktion för särskild bevakning eller samordning av en viss typ av departementsövergripande eller tvärsektoriella frågor, som barnrättssamordningen är ett exempel på, sker gemensam beredning i alla ärenden som kan rymma en sådan fråga genom den enheten eller funktionen (Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1 [rev. 2022]). Ett stort antal statliga myndigheter har i sina instruktioner uppgiften att göra barnkonsekvensanalyser när så är motiverat. Myndigheterna ska enligt instruktionerna återrapportera sitt arbete och resultat i årsredovisningen. Respektive departement följer upp myndigheternas arbete, t.ex. i de årliga myndighetsdialogerna. Sedan 2006 finns en departementsöverskridande arbetsgrupp för mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet (A2023/01750). Arbetsgruppen har bl.a. i uppgift att utgöra ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte när det gäller planering av regeringens insatser i frågor som rör de mänskliga rättigheterna samt resonera kring hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Personal inom Regeringskansliet har tillgång till Barnombudsmannens stöd- och utbildningsmaterial och vid behov kan även barnrättssamordningen i Socialdepartementet erbjuda utbildningsinsatser till andra enheter och departement. Vid sidan om detta finns det även en digital introduktionsutbildning om mänskliga rättigheter tillgänglig. Introduktionsutbildningen är framtagen av Uppsala universitet inom ramen för ett regeringsuppdrag där det ingår att anordna utbildningsinsatser om barnets rättigheter (U2023/03659). Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige År 2010 antog riksdagen en ny strategi för barnrättighetsarbetet som fortfarande gäller. I Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35) finns nio principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att skydda och främja barnets rättigheter och ett antal prioriterade områden inom vilka det finns behov av att genomföra åtgärder. Av strategin framgår att den ska ses över och följas upp med jämna mellanrum för att säkerställa att den är effektiv och användbar för att stärka barnets rättigheter i Sverige. Regeringen gav 2012 Barnombudsmannen i uppdrag att genomföra insatser för att sprida och kommunicera strategin och därigenom ytterligare driva på arbetet med barns rättigheter i kommuner, regioner och statliga myndigheter (S2011/08293). Syftet med uppdraget var att kommuner, regioner och statliga myndigheter ska känna till och förstå hur strategins nio principer kan användas som ett verktyg för att säkerställa barnets rättigheter inom den egna verksamheten. Uppdraget, som fick namnet Pejling och dialog, genomfördes 2012–2014. Regeringen anser att strategin har varit betydelsefull för genomförandet av barnkonventionen då den är en gemensam utgångspunkt för alla offentliga aktörer i deras arbete med barnets rättigheter. Över tid och utifrån politiska prioriteringar har olika åtgärder vidtagits med utgångspunkt i strategins principer och prioriterade områden. De åtgärder som har vidtagits har årligen redovisats i budgetpropositionen. Regeringen anser att strategin bör följas upp och utvärderas. Barnombudsmannen I genomförandet av barnkonventionen har Barnombudsmannen en central roll. Myndighetens roll och uppgifter är reglerade i lagen (1993:335) om Barnombudsman. Efter det att Barnombudsmannen inrättades 1993 har åtgärder vidtagits för att förstärka Barnombudsmannen. Den 1 juli 2002 förstärktes Barnombudsmannens självständighet och ombudsmannarollen renodlades. Barnombudsmannens roll som företrädare för barns och ungas rättigheter och intressen utifrån Sveriges åtagande enligt barnkonventionen tydliggjordes i lagstiftningen. Det reglerades vidare i lag att Barnombudsmannens mandat ska bestämmas av riksdagen. Myndigheten gavs även vissa rättsliga befogenheter gentemot andra myndigheter, kommuner och regioner. Genom åtgärderna gavs Barnombudsmannen en ökad självständighet i förhållande till regeringen (prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SoU17, rskr. 2001/02:228). Av förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen framgår att vid fullgörande av sina uppgifter enligt lagen om Barnombudsman ska Barnombudsmannen systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner. Barnombudsmannen ska förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska Barnombudsmannen också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen (1 § förordningen med instruktion för Barnombudsmannen). Inom sitt verksamhetsområde ska Barnombudsmannen föreslå författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses (3 § 1 lagen om Barnombudsman). Genom sitt mandat har Barnombudsmannen en viktig roll i att uppmärksamma brister i överensstämmelsen mellan svensk rätt, praxis och barnkonventionen. Det gör myndigheten på olika sätt, bl.a. genom att vara remissinstans när lagförslag bereds men också genom att genomföra egna granskningar inom specifika områden och därmed uppmärksamma regering och riksdag på brister i lagstiftning och rättstillämpning. Riksrevisionen har gjort bedömningen att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv. I det här sammanhanget lyfter Riksrevisionen att Barnombudsmannen under senare år har fått flera regeringsuppdrag och att det i sin tur påverkar myndighetens möjligheter att genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt vis. Riksrevisionen lyfter vidare att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och vilken effekt de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen får för verksamheten. För regeringen är det viktigt att Barnombudsmannen har bra förutsättningar att genomföra sina uppgifter enligt lag och instruktion, vilket inbegriper att myndigheten ska kunna upprätthålla sin självständiga roll och att finansieringsvillkoren är rimliga. Genom särskilda uppdrag har Barnombudsmannen bidragit med analyser och förslag i angelägna barnrättsliga frågor. Regeringen överväger noggrant behovet av särskilda uppdrag och de tas alltid fram i samråd med myndigheten, vilket också var intentionen när ombudsmannen fick en ökad självständighet i förhållande till regeringen (prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SoU17, rskr. 2001/02:228). Ett ökat genomslag för barnkonventionen Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020. Inkorporeringen innebar i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen redan i och med ratificeringen ska tolkas fördragskonformt. Däremot innebär inkorporeringen ett förtydligande av att rättstillämparen ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn och tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen utifrån sedvanliga tolkningsprinciper. Inkorporeringen tydliggjorde även att annan lagstiftning som rör barn, t.ex. bestämmelser i föräldrabalken, utlänningslagen (2005:716), skollagen (2010:800), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453), ska tolkas utifrån konventionen i dess helhet och inte endast utifrån de bestämmelser som transformerats i respektive lag. Utöver inkorporeringen som sådan presenterade regeringen i samband med att lagen beslutades ett antal åtgärder som skulle ses som ett samlat paket för att barnkonventionen skulle få genomslag (prop. 2017/18:186). I det sammanhanget framhöll regeringen vikten av ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete och därför beslutade regeringen den 15 mars 2018 att tillsätta en utredning med uppdrag att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen (dir. 2018:20). Utredningen, som antog namnet Barnkonventionsutredningen (S 2018:03), överlämnade 2020 betänkandet Barnkonventionen och svensk rätt (SOU 2020:63). Utredningens slutsatser berör ett stort antal politikområden. Det finns enligt regeringen behov av fortsatt och systematisk transformering av barnkonventionens bestämmelser i nationell rätt och utredningens slutsatser är ett stöd i regeringens kontinuerliga arbete med transformering inom olika rättsområden. Regeringens satsning, Ett kunskapslyft för barnets rättigheter, pågick 2017–2023. Satsningen föreslogs av Barnrättighetsutredningen i betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) och initierades redan före inkorporeringen och var en viktig del i paketet av åtgärder för ett ökat genomslag av barnkonventionen. Satsningen innebar att totalt 27 statliga myndigheter, bl.a. Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, fick uppdrag, främst i respektive myndighets regleringsbrev. Syftet med satsningen var att höja kunskapen och stärka kompetensen om barnkonventionen i statliga myndigheter, kommuner och regioner för att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheterna. Barnombudsmannen har haft i uppdrag att erbjuda stöd till de statliga myndigheterna i genomförandet av uppdragen och till kommuner och regioner under en period (S2016/07874, S2016/97875, A2019/02323, A2020/02710, A2021/02402 och S2022/04810). Länsstyrelserna har haft i uppdrag att, i samverkan med Barnombudsmannen, samordna och utveckla länsstyrelsernas tillämpning av barnets rättigheter samt stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i kommuner och regioner (A2019/01274, Fi2019/04079, Fi2020/00609, Fi2020/02647 och Fi2021/02746). Regeringen vill även nämna promemorian Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter (Ds 2019:23) som utarbetades inom Regeringskansliet. Avsikten med vägledningen var att den skulle utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen. Barnombudsmannen fick i uppdrag av regeringen att genomföra utbildnings- och spridningsinsatser om vägledningen som även den var en åtgärd i paketet av insatser för ett ökat genomslag för barnkonventionen (S2022/01855). Barnombudsmannen har därefter i myndighetens regleringsbrev för 2021, 2022 och 2023 fått fortsatta uppdrag att genomföra insatser utifrån vägledningen. I sammanhanget vill regeringen även framhålla att FN:s barnrättskommittés slutsatser och rekommendationer är viktiga i regeringens kontinuerliga arbete med genomförandet av barnkonventionen (CRC/C/SWE/CO/6-7). Barnombudsmannen har fått i uppdrag av regeringen att ta fram en barnvänlig version av barnrättskommitténs senaste sammanfattande slutsatser och rekommendationer samt sprida och göra rapporten allmänt tillgänglig för barn (S2023/02468). Regeringen vill även framhålla vikten av regeringens dialog med civilsamhället. Barnrättsdelegationen är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer, där även Barnombudsmannen och ungdomsorganisationer ingår, som arbetar med barnets rättigheter, både nationellt och internationellt (S2016/02760). Dialogen syftar till ett systematiskt utbyte av kunskap och erfarenheter med målet att höja kvaliteten i regeringens beslutsunderlag och tar ofta sin utgångspunkt i barnrättskommitténs slutsatser och rekommendationer. Trots de åtgärder som vidtagits för ett ökat genomslag av barnkonventionen instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att det fortsatt finns brister i kunskapen om vad tillämpningen av barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter och att det finns en fortsatt osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen. Barnrättsperspektivet i lagstiftningsprocessen Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att barnets rättigheter uppmärksammas och fångas upp på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen i underlag till förslag till lagändringar i frågor som rör barn och i andra relevanta underlag för regeringens beslut inom olika områden. Om barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i utredningarnas betänkanden, kan det bidra till att fördjupa diskussionen om de framlagda förslagen och ge ett bättre underlag inför det efterföljande lagstiftningsarbetet (jfr prop. 2017/18:186 s. 95). Statliga utredningar som ges uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga ges som regel, utöver det som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar, även i uppdrag att ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Kommittéväsendet har således en central funktion för barnrättsperspektivet i lagstiftningsarbetet. Särskilt om regeringens styrning av skolmyndigheterna Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning om att det funnits brister i styrningen av skolmyndigheterna, t.ex. när det gäller uppföljning och återkoppling på myndigheternas barnrättsarbete. Myndigheterna har inte gjort någon särskild redovisning av barnrättsarbetet i sin helhet de senaste åren. Regeringen följer dock myndigheternas arbete genom t.ex. myndighetsdialoger och tar del av myndigheternas årsredovisningar. I Skolverkets årsredovisningar redogörs för myndighetens arbete med att främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. I årsredovisningen för 2023 redogörs exempelvis för myndighetens arbete med att analysera konsekvenserna för barn och att då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen. I Skolinspektionens årsredovisningar redogörs för myndighetens arbete med att genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. I sin årsredovisning för 2023 redogör Specialpedagogiska skolmyndigheten bl.a. för hur barnrättsperspektivet genomsyrar myndighetens verksamhet. Regeringen gav 2019 Skolverket i uppdrag att, i fråga om den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheten, redovisa resultatet av de åtgärder som har vidtagits för att möta de utvecklingsbehov som myndigheten har identifierat. I uppdraget ingick även att redovisa de nya utvecklingsbehov som har identifierats (U2018/04756). Uppdraget slutredovisades den 16 december 2019 (U2019/04321). Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten fick 2019 i uppdrag att analysera om det finns behov av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom sina verksamhetsområden. I uppdragen ingick att redovisa hur de utvecklingsområden som identifierats har tagits tillvara i myndigheternas verksamheter och de resultat som uppnåtts (U2018/04757 och U2018/04758). Även dessa uppdrag har redovisats till regeringen (U2019/01332 och U2019/01308). Regeringen styr skolmyndigheterna bl.a. genom instruktioner. Av förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten framgår att myndigheten ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö (1 § första stycket). Myndigheten ska bl.a. i specialpedagogiska frågor som rör barn och ungdomar med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet (2 §). Vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen (16 § andra stycket). Av förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk framgår att myndigheten genom sin verksamhet bl.a. ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behovet av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet. Skolverket ska i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (1 §). Vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen. Av förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion framgår bl.a. att myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter ska verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor (1 § första stycket). Fram till 1 september 2024 angavs i instruktionen för Skolinspektionen att myndigheten i sin verksamhet ska analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen. Instruktionen har ändrats till att bli samstämmig med instruktionerna för Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten i dessa delar. Av gällande instruktion framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen. Utöver respektive myndighetsinstruktion är skollagen central för skolmyndigheternas verksamheter. Regeringen konstaterar att skollagen bl.a. reglerar barns rätt till utbildning och att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Det framgår även att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. I skollagen anges också att utbildningen i skolväsendet ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Enligt förarbetena till lagen ingår här också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets specifika rättigheter enligt barnkonventionen, bl.a. respekt för barnets kulturella identitet och språk (prop. 2009/10:165 s. 223). Regeringen konstaterar att skolmyndigheterna i flera avseenden arbetar på olika sätt, vilket till viss del kan förklaras av att de har skilda uppdrag och olika roller gentemot skolväsendets verksamheter samt barn och elever. Barnombudsmannens insatser för att följa upp genomförandet av barnkonventionen Barnombudsmannen ska, inom sitt verksamhetsområde, samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor (3 § 4 lagen om Barnombudsman). Barnombudsmannens uppgift att sammanställa statistik är central för genomförandet av myndighetens uppdrag enligt lag och myndighetens instruktion. Statistik om barns och ungas levnadsvillkor utgör viktig kunskap för att kunna följa utvecklingen över tid och att kunna följa upp målet för barnrättspolitiken. Regeringen har sedan myndighetens beslut att lägga ned statistikverktyget Max 18 aktivt följt myndighetens arbete med statistikinsamling och gett myndigheten ett återrapporteringskrav i regleringsbrevet för 2022 att bl.a. redovisa hur myndighetens arbete med uppgiften att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor utvecklats och konsekvenser av eventuella förändrade arbetssätt (S2022/02828). Regeringen bedömer att Barnombudsmannens sammanställning av statistik inte uppfyllt regeringens förväntningar. Regeringen anser dock att myndigheten även fortsatt är bäst lämpad att genomföra uppgiften. Ett flertal myndigheter har till uppgift att ta fram och utveckla statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Statistiska Centralbyrån har t.ex. ett regeringsuppdrag att ta fram och producera statistik om barn och deras familjer (S2011/08072). Barnombudsmannen har sedan 2020 haft årliga uppdrag i sitt regleringsbrev att samla in rättspraxis när det gäller barnkonventionen. Syftet med uppdraget har varit att följa rättsutvecklingen i och med att lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter infördes 2020. Enligt 2024 års uppdrag ska Barnombudsmannen samla in, analysera och sprida rättspraxis avseende barnkonventionen till offentliga aktörer (S2023/03257). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det behöver följas upp om Barnombudsmannens arbete med uppdraget är ändamålsenligt i förhållande till syftet. För regeringen är det viktigt att resultatet av uppdraget att samla in rättspraxis leder till konkreta resultat som tydligt bidrar till genomförandet av barnkonventionen. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att säkerställa att alla barn får sina rättigheter tillgodosedda och har det skydd och stöd som barnkonventionen garanterar. Som redogjorts för i avsnitt 3 har regeringen vidtagit ett stort antal åtgärder för att skapa bra förutsättningar för offentliga aktörers genomförande av barnkonventionen. Under den period som Riksrevisionens granskning har pågått har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder. För ett framgångsrikt genomförande av barnkonventionen och för att barnets rättigheter ska omsättas i praktiken krävs att offentliga aktörer har kunskap och kompetens om barnets rättigheter. Kunskapslyftet för barnets rättigheter i statliga myndigheter, regioner och kommuner var en viktig satsning för att åstadkomma detta. Den 30 juni 2022 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att följa upp och analysera kunskapslyftet (S2022/03183). Statskontoret redovisade uppdraget i oktober 2023. Som övergripande slutsatser lyfte Statskontoret att satsningen har varit mer framgångsrik jämfört med flera andra tvärsektoriella satsningar och att den har haft ett ganska stort genomslag hos myndigheterna. Resultaten visar bl.a. att barns delaktighet i myndigheternas verksamheter har ökat och att myndigheternas information till barn har blivit mer anpassad. Samtidigt konstaterar Statskontoret att det återstår för många myndigheter att visa konkreta resultat. Barnombudsmannens stöd till myndigheterna bedöms ha varit ändamålsenligt i flera avseenden men ett verksamhetsanpassat stöd hade enligt Statskontoret kunnat prioriteras högre. Statskontoret konstaterar att alla statliga myndigheter, kommuner och regioner har ett fortsatt behov av kunskapsstöd, men att behoven är störst i kommunerna. Genom uppdrag i myndigheters regleringsbrev för 2024 har regeringen tagit ytterligare initiativ för att öka kunskapen och stärka kompetensen om barnets rättigheter hos offentliga aktörer, bl.a. utifrån förslag från Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter i betänkandet Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen (SOU 2023:40). Initiativen ska särskilt bidra till att barn ges möjlighet till delaktighet och att myndigheter och deras verksamheter ska vara tillgängliga och anpassade för barn. Barnombudsmannen har t.ex. fått i uppdrag att ta fram en webbplats med information om var barn kan vända sig med klagomål. Barnombudsmannen har även fått i uppdrag att ta fram ett metodstöd för kommuners och regioners arbete med lokala barnrättsfunktioner och statliga myndigheters, kommuners och regioners arbete med att göra den egna myndighetens verksamhet, eller den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd samt tillgänglig och anpassad för barn (S2023/03257). För att ytterligare stärka det barnrättsbaserade arbetet i kommuner och regioner gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag i regleringsbrevet för 2024 att sprida kunskap till kommuner och regioner om tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheter som rör barn, såsom socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård, inklusive psykiatri. Uppdraget är en fortsättning på det uppdrag som länsstyrelserna haft inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter (se avsnitt 3.1.5). I uppdraget ingår även att möjliggöra erfarenhetsutbyten mellan olika aktörer. Centralt i uppdraget är principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade (Fi2023/00435). Regeringen har gett Barnombudsmannen i uppdrag att bistå länsstyrelserna i uppdraget, bl.a. genom att samla in och samordna relevant stödmaterial från offentliga aktörer om hur barnkonventionen kan tillämpas (S2023/03257). Regeringen har gett Uppsala universitet i uppdrag att utarbeta och genomföra verksamhetsanpassade och praktiskt inriktade utbildningsinsatser om de mänskliga rättigheterna för berörd personal på olika nivåer i ett urval av statliga myndigheter, kommuner och regioner (U2023/03659). För 2024 har uppdraget kompletterats genom att universitet även ska genomföra utbildningsinsatser om barnets rättigheter. Genom det kompletterande uppdraget kommer fler inom offentlig sektor att kunna kompetensutveckla sig om barnets rättigheter, Regeringskansliet inbegripet. Med ökad kunskap och stärkt kompetens hos offentliga aktörer anser regeringen att de osäkerheter som finns i tolkning och tillämpning kommer att minska och att den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter utvecklas i en positiv riktning, också på lokal och regional nivå. Förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar som trädde i kraft den 6 maj 2024 innebär att myndigheter, kommittéer och särskilda utredare får bättre förutsättningar att ta fram kostnadseffektiva och samhällsekonomiskt motiverade förslag. Den nya förordningen ställer tydligare krav på att den åtgärd som övervägs verkligen är motiverad och att konsekvenserna, så långt som möjligt, blir allsidigt belysta. Det ställs också nya krav på att även myndigheter, som huvudregel, ska ta fram en konsekvensutredning när de lämnar förslag till regeringen. Av förordningen följer att Ekonomistyrningsverket (ESV) ska ansvara för bl.a. metodutveckling, vägledning och utbildning för konsekvensutredningar som utförs i enlighet med förordningen (15 §). Den 27 juni 2024 beslutade regeringen att ge ESV i uppdrag att ta fram ett ramverk för vägledning till dem som genomför konsekvensutredningar i enlighet med förordningen och erbjuda riktad handledning till ett urval av nyligen tillkallade kommittéer och särskilda utredare, samt följa upp effekten av denna handledning. I arbetet med att ta fram ett ramverk för vägledning till de som gör konsekvensutredningar ska ESV inhämta och beakta sakkunskap och metodstöd från Barnombudsmannen om konsekvenser för barns rättigheter (Fi2024/01483). För arbetet med konsekvensutredningar inom Regeringskansliet ges vägledning i två särskilda beslut (FA2024/00416 och FA2024/00417). Genom förordningen om konsekvensutredningar och ESV:s uppdrag och arbete ges förutsättningar för att ett barnrättsperspektiv integreras tidigare och bättre i lagstiftningsprocessen. Regeringen har även beslutat om en ändring i förordningen med instruktion för Statens skolinspektion bl.a. när det gäller hur principen om barnets bästa enligt barnkonventionen ska få genomslag i myndighetens arbete. Ändringen innebär att instruktionen i dessa delar är likalydande med förordningen med instruktion för Skolverket och förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Det kan komma att bidra till en ökad samsyn mellan skolmyndigheterna (U2024/01815). Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att följa upp genomförandet av barnkonventionen. I det arbetet ingår att analysera, följa upp och utvärdera den nationella strategin om barnets rättigheter och att kartlägga och analysera behoven av ytterligare vägledning för offentliga aktörers arbete med tolkning och tillämpning av barnets rättigheter och barnkonventionen. Regeringen anser att det är angeläget att identifiera verksamhetsområden inom vilka det saknas eller är brist på tillräcklig och tydlig vägledning om hur ett barnrättsperspektiv kan belysas och integreras. Regeringen har en fördjupad dialog med Barnombudsmannen om de iakttagelser och slutsatser samt rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat med anledning av Barnombudsmannens uppdrag enligt lag och förordning. Regeringen avser att särskilt följa upp hur Barnombudsmannen, på kort och lång sikt, planerar att fullgöra sin lagenliga uppgift att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor och regeringsuppdraget att samla in rättspraxis, utifrån de brister som Riksrevisionen har identifierat i sin rapport. Mot bakgrund av de åtgärder regeringen har vidtagit och vidtar samt det arbete Barnombudsmannen och skolmyndigheterna genomför anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar. Regeringen avser att särskilt följa skolmyndigheternas barnrättsarbete och vid behov överväga ytterligare åtgärder i syfte att barnkonventionen ska få genomslag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande, RiR 2024:5 Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2024 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Jonson, Strömmer, Forssell, Slottner, M Persson, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Carlson, Pourmokhtari, Rosencrantz, Dousa Föredragande: statsrådet Acko Ankarberg Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen