Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2025/26:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2021–2025 Skr. 2025/26:104 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 april 2026 Ulf Kristersson Niklas Wykman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning under perioden 2021–2025. Utgångspunkten för utvärderingen är det mål som riksdagen har beslutat för statsskuldspolitiken: Statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Skrivelsen ska överlämnas till riksdagen senast den 25 april vartannat år. När det gäller den nu aktuella utvärderingsperioden kan följande noteras. Den okonsoliderade statsskulden minskade sett till hela utvärderingsperioden från 22 procent till 19 procent av BNP. Skulden minskade till 17 procent av BNP vid mitten av utvärderingsperioden för att sedan öka något. Lånebehovet ökade i slutet av utvärderingsperioden och staten gick från flera år av överskott till underskott. Kostnaden för statsskulden har under utvärderingsperioden ökat från historiskt låga nivåer, med en kraftig ökning under 2022 som främst berodde på den höga inflationen och en svagare krona, till att åter sjunka något under de senare utvärderingsåren. Regeringen har under utvärderingsperioden beslutat om två större ändringar i riktlinjerna – att avveckla valutaexponeringen i statsskulden och att minska den del av skulden som utgörs av realobligationer. Regeringen beslutade även i riktlinjerna för 2025 att byta mått för statsskuldens löptid och samtidigt lämna styrintervallet oförändrat. Regeringens beslut har varit i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontorets styrning och beslut om den operativa förvaltningen avseende statsskuldens löptid, statsskuldens sammansättning, refinansieringsrisker, låneberedskap och marknads- och skuldvård har varit i enlighet med regeringens riktlinjer och målet för statsskuldspolitiken. Sammantaget bedömer regeringen att såväl regeringens riktlinjer som Riksgäldskontorets operativa förvaltning och tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt har legat i linje med målet för statsskuldspolitiken. Innehållsförteckning 1Mål, ramverk och process för statsskuldsförvaltningen4 2Finanspolitisk och makroekonomisk utveckling6 2.1Statsskuld och statens lånebehov7 2.2Riksbankens innehav av statspapper9 2.3Högre räntor under utvärderingsperioden10 2.4Högre inflation under utvärderingsperioden12 2.5Kronan stärktes under den senare delen av utvärderingsperioden13 3Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning14 4Riksgäldskontorets operativa förvaltning och tillämpning av riktlinjerna19 4.1Statsskuldens sammansättning – skuldandelar19 4.2Statsskuldens löptid23 4.3Låneberedskap och refinansieringsrisk25 4.4Marknads- och skuldvård28 4.5Positionstagande33 4.6Upplåning på privatmarknaden34 4.7Lån för att tillgodose behovet av statslån34 5Utvärdering av statsskuldsförvaltningens mål35 5.1Statsskuldens kostnad35 5.2Risker i statsskuldsförvaltningen40 5.3Sammantagen bedömning av kostnaderna och riskerna i förvaltningen av statsskulden44 6Penningpolitik och statsskuldspolitik47 BilagaStatskontorets rapport Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2021–202548 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 april 202649 Mål, ramverk och process för statsskuldsförvaltningen Sammanfattning Regeringen fattar årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Riktlinjerna ska vara i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontoret ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för regeringens riktlinjer och i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Regeringen utvärderar vartannat år förvaltningen av statsskulden i en skrivelse, som lämnas till riksdagen. Målet för statsskuldspolitiken Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Upplåningens ändamål Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksgäldskontoret har till uppgift att ta upp och förvalta lån till staten enligt budgetlagen (3 § förordningen [2023:909]) med instruktion för Riksgäldskontoret). Enligt 5 kap. 1 § budgetlagen får Riksgäldskontoret, efter riksdagens bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut, tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, amortera, lösa in och köpa upp statslån, i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksdagen lämnar sitt bemyndigande för ett budgetår i sänder. Riktlinjer för statsskuldens förvaltning Regeringen fattar årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I de årliga riktlinjebesluten styr regeringen avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen på en övergripande nivå med utgångspunkt i det lagfästa målet för statsskuldspolitiken. Av riktlinjerna och myndighetens instruktion framgår att Riksgäldskontoret ska fastställa interna riktlinjer för hur regeringens riktlinjer ska genomföras i praktiken. De interna riktlinjerna fastställs av Riksgäldskontorets styrelse och publiceras i myndighetens rapport Finans- och riskpolicy. Det är operativa riktlinjer som reglerar utnyttjandet av positionsmandatet, löptiden i nominell respektive real kronskuld, valutafördelningen i valutaskulden samt principer för marknads- och skuldvård. Därutöver tillämpar Riksgäldskontoret olika förvaltningsstrategier. Processen för styrning och utvärdering Statsskuldspolitiken har styrts och utvärderats enligt nuvarande process sedan 1998. Riksdagen har beslutat målet och regeringen fastställer i årliga riktlinjebeslut den övergripande avvägningen mellan kostnad och risk. Styrnings- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt nedan: Senast den 1 oktober lämnar Riksgäldskontoret förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen. Regeringen ger Riksbanken möjlighet att yttra sig över riktlinjeförslaget. Senast den 15 november fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning för kommande år. Under verksamhetsåret ansvarar Riksgäldskontoret för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat. Den 22 februari tar utvärderingsprocessen formellt sin början då Riksgäldskontoret lämnar underlag för utvärdering till regeringen. Senast den 25 april vartannat år lämnar regeringen en utvärdering till riksdagen i form av en skrivelse, som avser såväl regeringens styrning som Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Sedan 2008 kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern granskning av Ekonomistyrningsverket (ESV). Den externa granskningen innehåller, förutom en bedömning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag till förändringar i styrningen. Den 1 januari 2026 inordnades Statskontorets verksamhet i ESV, som samtidigt bytte namn till Statskontoret. Myndigheten presenterar sin granskning i rapporten Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2021–2025, i det följande benämnd utvärderingsrapporten. Rapporten från Statskontoret finns i bilagan. I riktlinjerna för 2026 har regeringen förtydligat och preciserat riktlinjerna för utvärdering. Även om förändringarna gäller först för utvärdering som omfattar 2026 har denna skrivelse redan nu anpassats till viss del, framför allt genom utförligare bedömning av om regeringens riktlinjebeslut under utvärderingsperioden bidragit till måluppfyllelsen. Ett avsnitt har också lagts till med bedömning av Riksgäldskontorets arbete med låneberedskap och refinansieringsrisk (avsnitt 4.3). Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 1:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till det enskilda årets skuld-, ränte- och valutakursförhållanden. Regeringen har därför på kort sikt begränsad möjlighet att påverka de kassamässiga ränteutgifterna. Bland annat av det skälet ligger utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. utanför utgiftstaket. Ett ytterligare skäl är att staten alltid ska kunna fullgöra sina betalningsåtaganden gentemot långivarna. I den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden, som påverkar statens finansiella sparande, justeras för de upplåningstekniska faktorerna. Riksgäldskontoret får överskrida anslag 1:1 Räntor på statsskulden och anslag 1:3 Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning i enlighet med ett särskilt bemyndigande i budgetlagen (3 kap. 9 §). Detta motiveras av att staten alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden inom ramen för upplåningsverksamheten. Finanspolitisk och makroekonomisk utveckling Sammanfattning Den okonsoliderade statsskulden minskade sett till hela utvärderingsperioden från 22 procent till 19 procent av BNP. Skulden minskade till 17 procent av BNP vid mitten av utvärderingsperioden för att sedan öka något. Lånebehovet ökade i slutet av utvärderingsperioden och staten gick från flera år av överskott till underskott. Såväl korta som långa statsräntor har varit högre under utvärderingsperioden efter en relativt stabil period med lägre räntor. Inflationen steg kraftigt i början av utvärderingsperioden mot bakgrund av bl.a. stigande energipriser och pandemirelaterade utbudsstörningar. Inflationen mätt som KPI var som högst 12,3 procent i slutet av 2022 men sjönk sedan i snabb takt. Den svenska kronan försvagades kraftigt i början av utvärderingsperioden, men förstärktes sedan mot bl.a. den amerikanska dollarn, euron och schweizerfrancen vid periodens slut. Den finanspolitiska och makroekonomiska utvecklingen har stor betydelse för statsskuldsförvaltningen och utvecklingen av statsskuldens kostnader och risker. I avsnitt 2 redovisas utvecklingen av statsskulden, statens lånebehov och de makroekonomiska faktorer som har störst direkt påverkan på statsskulden. Det är även dessa förutsättningar som ligger till grund för regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning och Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna. Statsskuld och statens lånebehov Statsskulden påverkas av den ekonomiska utvecklingen och av ekonomisk-politiska beslut. Även enstaka händelser kan påverka statsskuldens utveckling, t.ex. försäljning av aktier i statligt ägda bolag och vidareutlåning till Riksbanken. Statsskulden ökar när staten har högre utgifter än inkomster och när ett lånebehov uppstår. Omvänt gäller att ett överskott i statens budget används för att amortera på statsskulden. Statens nettolånebehov är detsamma som budgetsaldot med omvänt tecken. Det primära nettolånebehovet utgörs av budgetsaldot med omvänt tecken exklusive statsskuldsräntor och Riksgäldskontorets nettoutlåning. Nettolånebehovet kan variera kraftigt mellan åren. Figur 2.1 visar statens lånebehov under utvärderingsperioden. Figur 2.1Statens lånebehov Miljarder kronor Källa: Riksgäldskontoret. Nettolånebehovet 2025 var 102 miljarder kronor, jämfört med 104 miljarder kronor 2024. Att staten gick med underskott för andra året i följd förklaras av dämpade skatteinkomster i kombination med ökade utgifter. Även nettoutlåningen och räntebetalningarna belastade budgetsaldot. Det primära nettolånebehovet minskade visserligen med 13 miljarder kronor mellan 2024 och 2025, men det förklaras av två faktorer som är av engångskaraktär. Under 2025 fick Sverige en första inbetalning på 18,5 miljarder kronor från EU-faciliteten för återhämtning och resiliens. Samtidigt belastades saldot 2024 av ett kapitaltillskott till Riksbanken som innebar en utgift på 25 miljarder kronor. Rensat för dessa faktorer försvagades primärsaldot till följd av ökade utgifter för bl.a. utbyggnaden av försvaret och stöden till Ukraina. Samtidigt växte skatteinkomsterna långsamt under 2025 mot bakgrund av svag ekonomisk tillväxt och skattesänkningar. Räntebetalningarna på statsskulden – de kassamässiga räntorna – ökade med 10 miljarder kronor mellan 2024 och 2025. Figur 2.2Statsskuldens utveckling Okonsoliderad statsskuld, miljarder kronor respektive andel av BNP (höger axel) Källa: Riksgäldskontoret. Figur 2.2 visar statsskuldens utveckling under utvärderingsperioden. Den okonsoliderade statsskulden uppgick 2025 till 1 244 miljarder kronor, vilket som andel av BNP motsvarar 19 procent. I den okonsoliderade statsskulden ingår alla lån som Riksgäldskontoret tagit för statens räkning, till skillnad från den konsoliderade statsskulden där inomstatligt ägande räknas bort. En låg statsskuld medför bl.a. lägre kostnader och minskad risk för stora variationer i kostnaden för statsskuldens förvaltning, framför allt för att en ränteuppgång får mindre genomslag. Slutligen medför en lägre statsskuld som andel av BNP att det finns större marginal för staten att i ett krisläge låna upp stora belopp utan att räntorna stiger kraftigt. I slutet av 2023 var skuldkvoten den lägsta sedan mitten på 1960-talet. Budgetunderskott gjorde att statsskulden ökade både 2024 och 2025. Figur 2.3Jämförelse av Maastrichtskulden i olika medlemsstater i EU Tredje kvartalet 2025 Källa: Eurostat. Vid jämförelse av den offentliga sektorns skuldsättning i olika medlemsstater i EU används den s.k. Maastrichtskulden. Detta mått ökar jämförbarhet staterna emellan då den innefattar hela den offentliga sektorns skuld. Av figur 2.3 framgår att Sverige har en mycket låg offentlig skuld i jämförelse med andra medlemsstater i EU, vilket även varit fallet över en längre tidsperiod. Riksbankens innehav av statspapper I figur 2.4 visas utestående volym av nominella statsobligationer och Riksbankens innehav. Vid utgången av 2025 var Riksbankens innehav av statspapper knappt 59 miljarder kronor, vilket motsvarar drygt 9 procent av den totala utestående volymen av statspapper. Riksbanken påbörjade i april 2023 försäljningar av sitt innehav av statspapper, och dess andel av utestående statsobligationer har minskat från som högst 55 procent 2020 i nominella termer. I takt med att Riksbankens ägande har minskat har investerarbasen breddats genom att ägandet i övriga investerarkategorier ökat (se avsnitt 4.3, figur 4.5). Riksbankens innehav av statspapper har haft en stor inverkan på avkastningskurvan på svenska statspapper (se figur 2.6). Riksbankens statsobligationsköp inleddes i syfte att sänka räntenivåerna längs avkastningskurvan och därmed påverka inflationen. Figur 2.4Utestående volym av nominella statsobligationer och Riksbankens innehav Miljarder kronor respektive procent (höger axel) Källa: Riksgäldskontoret. Högre räntor under utvärderingsperioden Statens upplåning är kontinuerlig och sker på både kort och lång sikt. En större andel korta och rörliga lån medför att statsskulden blir känsligare för förändrade marknadsräntor. Huvuddelen av statsskulden består dock av obligationer med längre löptider, vilket innebär att det till stor del är de historiska räntorna som påverkar kostnaderna för statsskulden. Av figur 2.5 framgår hur räntorna på andrahandsmarknaden för statsobligationer med tre olika löptider utvecklats under utvärderingsperioden. Räntorna har varit högre under utvärderingsperioden efter en relativt stabil period med lägre räntor. Svenska statsobligationsräntor steg under 2025 bl.a. mot bakgrund av mer expansiv finanspolitik både i omvärlden och i Sverige. Räntorna på svenska statsskuldväxlar sjönk under 2025 i takt med att Riksbanken fortsatte att sänka styrräntan. Figur 2.5Utvecklingen av svenska statsräntor Ränta (procent) Källa: Macrobond. Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper, se figur 2.6. Denna illustrerar sambandet mellan räntor och löptider. Avkastningskurvans lutning påverkar förhållandet mellan kostnad och risk. Vanligtvis är räntan på längre löptider högre än räntan på kortare löptider, vilket speglar de större riskerna med att hålla obligationer under längre perioder. När avkastningskurvan är uppåtlutande kan upplåning göras på kortare löptider (statsskuldväxlar) till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Därmed ökar kostnadsbesparingen relativt sett med att låna på kortare löptider och tvärtom. Samtidigt får en ränteuppgång snabbare genomslag på räntekostnaderna när upplåningen har skett på korta löptider. Detta ökar risken för variationer i räntekostnaderna. När regeringen under 2025 gav besked om finanspolitiska satsningar steg den svenska tioårsräntan. Även räntor på två- och femåriga statsobligationer steg men inte lika mycket som tioårsräntan. Det betyder att avkastningskurvan fick en brantare positiv lutning. Den bilden förstärks om man även inkluderar räntor på statsskuldväxlar. Dessa sjönk under 2025 i takt med att Riksbanken fortsatte att sänka styrräntan. Under 2024 var i stället räntorna högre på statsskuldväxlar än på statsobligationer, vilket gav en nedåtlutande avkastningskurva. En sådan inverterad avkastningskurva innebär att korta räntor är högre än långa, vilket kan indikera att aktörerna på marknaden bedömer att den ekonomiska tillväxten i framtiden kommer att bli långsammare och inflationen lägre. Figur 2.6Avkastningskurva för svenska statspapper Ränta (procent) Anm.: Diagrammet visar årsgenomsnitt för marknadsräntor beträffande utfall 2021–2023. Räntor avser 6 månaders statsskuldväxel, femårig statsobligation och tioårig statsobligation. Årsgenomsnittet utgör ett medelvärde av alla dagliga stängningskurser fram till innevarande månad. Källa: Riksbanken. Högre inflation under utvärderingsperioden Sedan inflationsmålet infördes 1993 har svensk inflation varit låg och stabil, en trend som bröts under utvärderingsperioden. En låg och stabil inflation medför att osäkerheten om hur priserna kommer att utvecklas framöver minskar, vilket bidrar till att räntorna och därmed lånekostnaderna blir lägre än de annars skulle ha varit. En hög inflation medför det motsatta. Högre inflation innebär oftast högre räntor, vilket medför ökade kostnader för statsskulden. Det medför även att det nominella beloppet på statsskulden blir mindre i relation till den allmänna prisnivån i ekonomin, dvs. realvärdet på statsskulden minskar. I figur 2.7 visas inflationstakten mätt som KPI för åren 2021–2025. Under 2022 ökade inflationstakten snabbt till följd av stigande energipriser och utbudsstörningar. Riksbanken började höja räntan i snabb takt under 2022 vilket ledde till högre bolåneräntor för konsumenter. Inflationstakten, mätt med KPI, uppgick som högst till 12,3 procent i slutet av 2022. Inflationstrycket har sedan dess minskat bl.a. till följd av Riksbankens höjningar av styrräntan. Riksbanken började sedan sänka styrräntan under 2024 och fortsatte sänka styrräntan i fyra steg under 2025 för att ge stöd till konjunkturen och stabilisera inflationen vid målet på sikt. Den årliga inflationstakten mätt som KPIF (konsumentprisindex med fast ränta) låg på mellan 2 och drygt 3 procent under 2025. Figur 2.7Inflationstakten enligt KPI Källa: SCB. För realobligationer betalas innehavaren dels en fast realränta, dels en kompensation för den faktiska inflationen under löptiden. Den reala kronskulden påverkas alltså mer direkt av ökningar i inflationen i jämförelse med nominella statsobligationer. Om utfallet för inflationen blir högre ökar kostnaden för realskulden. Kronan stärktes under den senare delen av utvärderingsperioden Kronkursen påverkar statsskulden genom statsskuldens exponering i utländsk valuta. När kronan stärks sjunker det nominella värdet i kronor på utländska lån och vice versa. Kronkursens utveckling gentemot utländska valutor har därmed stor betydelse för valutaskuldens utveckling och kostnader förknippade med denna. I figur 2.8 visas kronans valutakurs gentemot den amerikanska dollarn, euron och schweizerfrancen under utvärderingsperioden. På valutamarknaden tappade kronan i värde mot den amerikanska dollarn, euron och schweizerfrancen under 2024, om än mindre än perioden 2021–2023. Kronan stärktes däremot mot dessa valutor 2025. Förstärkningen var störst mot den amerikanska dollarn, från runt 11 kronor i januari 2025 till 9,20 kronor per dollar i slutet av december 2025. Figur 2.8Kronans valutakurs mot USD, EUR och CHF Källa: Macrobond. Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning Som framgår av avsnitt 1 fattar regeringen årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I de årliga riktlinjebesluten styr regeringen avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen på en övergripande nivå med utgångspunkt i det lagfästa målet för statsskuldspolitiken. I detta avsnitt redovisas en utvärdering av hur riktlinjerna har förändrats under utvärderingsperioden. Regeringens bedömning Regeringens beslut utifrån målet för statsskuldspolitiken att minska realskulden till en målnivå på 80 miljarder kronor i nominellt belopp bedöms vara välgrundat. Uppdaterade analyser stödjer fortsatt slutsatserna som låg till grund för beslutet. Regeringens beslut att pausa avvecklingen av valutaexponeringen har hittills inneburit en merkostnad men flexibiliteten i avvecklingstakten har medfört besparingar. Det gemensamma löptidsintervallet för hela statsskulden om 3,5–6 år och regeringens beslut att byta löptidsmått från duration till genomsnittlig räntebindningstid bedöms vara en ändamålsenlig styrning av löptiden utifrån målet för statsskuldspolitiken. Skälen för regeringens bedömning Förändringar i regeringens riktlinjer För 2024 och 2025, som är de tillkommande åren sedan föregående utvärderingsperiod, skedde två större förändringar när det gäller förvaltningen av statsskulden. I regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2025 förändrades dels styrningen av andelen reala obligationer, dels löptidsmåttet. Den första förändringen innebär att Riksgäldskontoret ska fortsätta emittera realobligationer men den utstående stocken ska minska successivt. Vid utgången av 2029 ska realskulden uppgå till en målnivå på ca 80 miljarder kronor (nominellt belopp utan inflationskompensation). Den andra ändringen innebär att statsskuldens löptid mäts som genomsnittlig räntebindningstid i stället för duration. I tabell 3.1 visas förändringarna i regeringens riktlinjer avseende skuldens sammansättning och löptid som skett under utvärderingsperioden. Tabell 3.1Regeringens riktlinjer för statsskuldens sammansättning och löptid 2021–2025 2021 2022 2023 2024 2025 Reala obligationer 20 % av skulden 20 % av skulden 20 % av skulden 20 % av skulden Minskas1 Valutaexponering Oförändrad Oförändrad Avvecklas2 Avvecklas Avvecklas Nominella obligationer Resterande Resterande Resterande Resterande Resterande Statsskuldens löptid 3,5–6,0 3,5–6,0 3,5–6,0 3,5–6,0 3,5–6,03 1 År 2025 påbörjades en succesiv minskning av realskulden som 2029 ska uppgå till en målnivå på ca 80 miljarder kronor. 2 År 2023 påbörjades avvecklingen av valutaexponeringen för att anta riktvärdet noll den 1 januari 2027 3 Fr.o.m. år 2025 mäts löptiden som genomsnittlig räntebindningstid, i stället för som tidigare som duration. I sin utvärderingsrapport bedömer Statskontoret att regeringen i riktlinjerna för utvärderingsperioden har adresserat större omvärldsförändringar och på ett övergripande plan övervägt om de föranleder ändringar i riktlinjerna. Enligt Statskontoret är det vid just sådana större förändringar särskilt angeläget att regeringen gör en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen. Statskontoret lyfter fram frågan om vilka faktorer som uttryckligen bör nämnas i regeringens samlade bedömning till grund för riktlinjebesluten. Fokus har legat på att bedöma om ändrade förutsättningar föranleder justeringar av riktlinjerna. Regeringen gör dock inte en samlad analys av alla relevanta faktorer varje år. Det är enligt Statskontoret inte heller nödvändigt. Många faktorer, som demografi, förändras långsamt och andra faktorer, som långsiktiga räntenivåer, kan vara stabila längre perioder för att sedan plötsligt ändras. Det kan ändå ha ett värde att emellanåt dokumentera en förnyad bedömning av de viktigaste faktorerna för avvägningen mellan kostnad och risk. Det skulle enligt Statskontoret kunna göras samlat, t.ex. vart femte år, eller genom att analysera någon eller några faktorer varje år. Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Styrningen av andelen real skuld Riksgäldskontoret har under 2024 genomfört en samlad bedömning av om realupplåningen bidrar till att minska kostnaderna för statsskulden, något som Ekonomistyrningsverket har efterfrågat i tidigare utvärderingar. Riksgäldskontoret kom fram till att både kostnader och risk sannolikt är högre för realupplåning än för nominell upplåning. Regeringen beslutade i riktlinjerna för 2025 att minska realskulden till en målnivå på 80 miljarder kronor i nominellt belopp. Regeringen tog särskilt fasta på att den nuvarande andelen realskuld varken bidrar till att minska de samlade kostnaderna eller riskerna i statsskulden. Samtidigt bedömde regeringen att det fanns skäl för att behålla skuldslaget som en mindre del av statsskulden. Ett skäl är att realskulden skulle kunna bli ett kostnadsminimerade inslag i framtiden. Ett annat skäl är att Riksgäldskontoret i framtiden skulle kunna behöva öka upplåningen kraftigt. Genom att låna i flera skuldslag når man potentiellt fler investerare. Regeringen noterade också att Riksgäldskontoret bedömde att det, givet förutsättningarna med en låg statsskuld och en försämrad marknadslikviditet för statsobligationer, är svårt att upprätthålla en likvid andrahandsmarknad för både nominella och reala obligationer. Regeringens bedömning var att det fanns skäl att prioritera nominella obligationer, något som även Ekonomistyrningsverket påpekat i flera utvärderingar. Riksgäldskontoret har i sitt utvärderingsunderlag för 2025 gjort en uppdaterad analys av den analys som låg till grund för riktlinjebeslutet. Baserat på kostnadsanalysen ser Riksgäldskontoret hittills inga tecken på att investerarna kollektivt börjat värdera inflationsskyddet högre än den bättre likviditeten i nominella statsobligationer. Prissättningen har alltså inte utvecklats till realobligationernas fördel sett utifrån ett emittentperspektiv. I riktlinjeförslaget för 2026 gjorde Riksgäldskontoret också en uppdaterad och fördjupad studie av statsskuldens kostnad och risk. Denna analys bekräftade tidigare resultat och visade att realobligationer har både högre förväntad kostnad och högre risk. Statskontoret bedömer regeringens beslut som välgrundat. Statskontoret välkomnar Riksgäldskontorets analys och bedömer att den är välgjord. En ofrånkomlig svårighet med att analysera kostnadsskillnaden mellan nominell och real upplåning är att förväntad inflation inte är direkt observerbar. Riksgäldskontoret har därför skattat framtida inflation med enkätbaserade inflationsförväntningar. Det är en osäkerhetsfaktor, men enligt Statskontoret antagligen den bästa möjliga metoden. Statskontoret noterar att den beräknade kostnadsnackdelen för realupplåningen ibland uttrycks i termer av ett faktum snarare än ett förhållande som har hög sannolikhet. Då det alltid finns en risk för att modeller övertolkas ser Statskontoret gärna en viss försiktighet i uttryckssättet på denna punkt. Statskontoret noterar att det inte framkommit någon ny information som talar för att ompröva beslutet att minska realupplåningen. Statskontoret ser positivt på att Riksgäldskontoret avser att i framtiden kontinuerligt analysera förväntade kostnadsskillnader mellan real och nominell upplåning. Statskontoret anser att det är angeläget då förändrade förhållanden eller förbättrade metoder att skatta inflationsförväntningarna kan motivera en ny bedömning av realupplåningens omfattning. Samtidigt är det viktigt att upplåningen förblir förutsägbar för investerare, vilket talar för viss återhållsamhet med förändringar. Styrningen av valutaexponeringen Inriktningen har sedan en lång tid tillbaka varit att minska valutaexponeringen i statsskulden. I regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning för åren 2017–2019 angavs det att valutaexponeringen skulle minska med högst motsvarande 30 miljarder kronor per år. Exponeringen skulle beräknas så att förändringar i kronans växelkurs exkluderades. År 2020 ändrades riktlinjerna för valutaexponeringen från att exponeringen skulle minska till att minskningen upphör i avvaktan på Riksgäldskontorets analys av statsskuldens strategiska valutaexponering. Bakgrunden till förändringen var att Riksgäldskontoret i förslag till riktlinjer för 2020 framförde att myndigheten beslutat att genomföra en ny analys av statsskuldens strategiska valutaexponering med anledning av de föregående årens snabba förändringar på de finansiella marknaderna. I väntan på analysen avvaktade regeringen med minskningen av valutaexponeringen. Riksgäldskontorets slutliga analys presenterades i samband med förslagen till riktlinjer 2023–2026. Resultatet av analysen visade att valutaexponering inte ger någon systematisk besparing samtidigt som risken i form av kostnadsvariation ökar. Riktvärdet bör alltså vara noll. Statsskuldens faktiska valutaexponering kommer dock att variera runt riktvärdet till följd av Riksgäldskontorets hantering av valutaflöden och valutarisker i den löpande verksamheten. Regeringen fastställde i riktlinjebeslutet för 2023 att statsskuldens exponering i utländsk valuta ska avvecklas. Detta ska göras successivt från början av 2023 t.o.m. slutet av 2026 för att anta riktvärdet noll fr.o.m. 2027. Avvecklingen av statsskuldens exponering i utländsk valuta ska utvärderas mot en jämn minskningstakt under perioden 2023–2026. Att utvärderingen görs mot en jämn minskningstakt är inte styrande för den faktiska avvecklingstakt som Riksgäldskontoret beslutar. Riksgäldskontoret beslutar med andra ord om den faktiska avvecklingstakten. Riksgäldskontoret har bedömt att det tillvägagångssättet inte påverkar kronkursen. Sett över hela jämförelseperioden har beslutet att pausa avvecklingen enligt Riksgäldskontorets analys hittills inneburit en merkostnad på 4,4 miljarder kronor jämfört med alternativscenariot. Totalt sedan avvecklingen återstartade har avstegen från en jämn avvecklingstakt gett en besparing på 21 miljoner kronor, se avsnitt 5.1. I sin utvärderingsrapport för perioden 2019–2023 framför Ekonomistyrningsverket att det är rimligt att avveckla valutaexponeringen eftersom Riksgäldskontorets analys tydligt visar att exponeringen inte innebär någon systematisk kostnadsbesparing, samtidigt som risken i form av kostnadsvariation ökar. Statskontoret bedömer i utvärderingsrapporten för perioden 2021–2025 att flexibiliteten i avvecklingstakten för den strategiska valutaexponeringen har varit till fördel för staten. Statsskuldens löptid Löptidsintervallet Enligt regeringens riktlinjer för utvärderingsperioden ska löptiden för statsskulden styras mot 3,5–6 år. Den renodlade styrningen, framför allt den gemensamma löptiden för hela statsskulden, ger Riksgäldskontoret möjlighet att anpassa upplåningen både efter hur efterfrågan ser ut och utifrån tillfälliga svängningar i lånebehovet och kan på så vis hålla nere upplåningskostnaderna. Denna flexibilitet har varit viktig framför allt under år med osäkerhet med stora fluktuationer i lånebehovet. Syftet med att ha ett löptidsintervall är att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig låneplanering och bl.a. hantera prognosavvikelser. Regeringen har inte sett att det funnits skäl att förändra styrintervallet om 3,5–6 år under utvärderingsperioden. Löptidsmåttet Regeringen beslutade i riktlinjerna för 2025 att statsskuldens löptid ska gå från att mätas som duration till att mäta genomsnittlig räntebindningstid (ATR). ATR är liksom duration ett mått för ränteomsättningsrisk, men det påverkas inte av de oönskade styrsignaler som förändringar i marknadsräntan kan medföra i durationsmåttet. Regeringen beslutade i riktlinjerna för 2025 att låta styrintervallet ligga kvar på 3,5–6 år mätt som ATR. I Riksgäldskontorets uppdaterade analys av löptidspremier visades att löptidspremierna visserligen hade ökat efter 2022 men fortfarande låg på en historiskt låg nivå. Det betyder att en förkortning av statsskuldens löptid skulle ge en begränsad förväntad kostnadsfördel och samtidigt öka risken i termer av kostnadsvariation. Statskontoret bedömer att både det tidigare löptidsmåttet, duration, och det nuvarande löptidsmåttet, räntebindningstid, har nackdelar. Duration påverkas av förändringar i marknadsräntan. För att motverka sådana effekter kan Riksgäldskontoret behöva justera löptiden på de obligationer som emitteras, vilket inte alltid är önskvärt. Räntebindningstiden tar å andra sidan inte hänsyn till kupongbetalningar och diskonterar inte heller betalningar som ligger långt fram i tiden – faktorer som idealt sett bör beaktas. Valet av löptidsmått är därför en fråga om att väga olika för- och nackdelar mot varandra. Statskontoret menar att en grundläggande fråga är vad regeringen önskar uppnå med att ange riktlinjer för statsskuldens löptid. På ett övergripande plan förefaller syftet vara att ange en avvägning mellan kostnad och risk, där lång löptid förväntas medföra lägre risk, men högre kostnader. En justering av riktlinjerna används för att markera statens attityd till risk, där förkortningar anger ökad riskvillighet och förlängningar markera minskad riskvillighet. Statskontoret noterar även att det uppfattas av både regeringen och Riksgäldskontoret som problematiskt att durationen förändras med ränteläget, då löptidsmåttet ändras även vid oförändrat beteende hos Riksgäldskontoret. Statskontoret frågar hur strikt Riksgäldskontoret bör förhålla sig till riktlinjen för löptiden om löptiden mäts med duration och räntan ändrar sig kraftigt på kort tid. I riktlinjerna bestäms avvägningen mellan kostnad och risk utifrån långsiktiga strukturella faktorer. Regeringen understryker vikten av ett löptidsmått som är ändamålsenligt för styrningen av statsskuldens sammansättning. Ett löptidsmått som påverkas av ändringar i marknadsräntorna kan ge oönskade och oförutsägbara konsekvenser för skuldförvaltningen. Därför bedömer regeringen att det är mer ändamålsenligt med ett styrmått som inte påverkas av ändringar i marknadsräntorna. Riktlinjer för låneberedskap och refinansieringsrisk Statskontoret lyfter fram att regeringen i riktlinjerna för 2026 uttalar att Riksgäldskontoret förväntas tydligare redovisa hur refinansieringsrisker beaktas. Statskontoret ser positivt på det och ser gärna att regeringen framöver har beredskap och om behov uppstår anger mer detaljerade riktlinjer för hanteringen av refinansieringsrisker och låneberedskap. Exempelvis skulle regeringen om osäkerheten i omvärlden består eller t.o.m. ökar kunna se ett ökat behov av god låneberedskap och låg refinansieringsrisk. Statskontoret menar att det då kan vara bra att redan nu börja undersöka hur en sådan styrning i så fall ska gå till, om den ska vara kvalitativ eller kvantitativ och vilka kvantitativa parametrar som ska användas. Regeringen noterar Statskontorets förslag om eventuellt framtagande av mer detaljerade riktlinjer för låneberedskap och refinansieringsrisk. Samtidigt bör det understrykas att regeringen ser att det mest ändamålsenliga är att riktlinjerna är på en övergripande nivå, i syfte att ge den flexibilitet som krävs för effektivitet i den operativa förvaltningen av statsskulden. Riksgäldskontorets operativa förvaltning och tillämpning av riktlinjerna Som en del i regeringens utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning ingår att utvärdera Riksgäldskontorets tillämpning av de av regeringen årligen beslutade riktlinjerna. I avsnitt 4 redovisas utvärderingen i den delen. Statskontoret har i sin utvärderingsrapport bedömt att Riksgäldskontoret följt såväl regeringens som myndighetens interna riktlinjer under hela utvärderingsperioden. Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Regeringens bedömning Den reala kronskulden skulle enligt regeringens riktlinjer för åren 2021–2024 långsiktigt vara 20 procent av den totala skulden. Under dessa år har den reala kronskuldens andel vanligen varit över 20 procent. Mot bakgrund av de svårigheter som finns med att kortsiktigt styra den reala kronskulden samt den osäkerhet som gäller lånebehov och statsskuldens utveckling bedöms Riksgäldskontorets tillämpning ha varit förenlig med regeringens riktlinjer. Riksgäldskontoret har under 2025 styrt realskulden i enlighet med regeringens riktlinje att Riksgäldskontoret ska fortsätta emittera realobligationer men att den utstående stocken ska minska successivt för att vid utgången av 2029 uppgå till en målnivå på ca 80 miljarder kronor. Riksgäldskontoret har sedan regeringens beslut i riktlinjerna för 2023 styrt valutaexponeringen i enlighet med riktlinjen att valutaexponeringen ska avvecklas successivt t.o.m. 2027. Skälen för regeringens bedömning Real kronskuld Enligt regeringens riktlinjer för 2021–2024 skulle den reala kronskulden på lång sikt vara 20 procent av den totala skulden. Andelen real kronskuld beror dels på den sammanlagda statsskuldens utveckling, dels på inflationstakten. Båda dessa variabler är svåra att förutse. Därtill är marknaden för realobligationer relativt liten, vilket leder till en sämre likviditet jämfört med den för nominella statsobligationer. Det saknas även en utvecklad marknad för derivat kopplade till realobligationer. Sammantaget medför detta att en alltför stor emission av realobligationer riskerar driva upp realobligationsräntorna på kort sikt och skapa osäkerhet om det framtida utbudet av realobligationer. Omvänt skulle en kraftig minskning, via återköp, riskera att medföra merkostnader. De ovannämnda svårigheterna med att kostnadseffektivt styra andelen real kronskuld på kort sikt har motiverat att målandelen på 20 procent varit långsiktig. Regeringen beslutade i riktlinjerna för statsskuldens förvaltning 2025 att Riksgäldskontoret ska fortsätta att emittera realobligationer, men att den utstående stocken ska minska successivt. Vid utgången av 2029 ska realskulden uppgå till en målnivå på ca 80 miljarder kronor, se avsnitt 3. Som framgår av figur 4.1 har andelen real kronskuld varit högre än riktvärdet för perioden 2021?2024 förutom under 2021. Realskuldens avvikelse från dess riktvärde har under utvärderingsperioden varit ca 5 procentenheter som mest, och dess andel av statsskulden har i genomsnitt varit 22 procent dessa år. Andelen påverkas av faktorer som emissionsvolym, inflationstakt, byten, förfall och statsskuldens storlek. Utestående belopp realskuld minskade under 2025 med ca 30 miljarder kronor. Figur 4.1Andel realskuld Miljarder kronor respektive procent (höger axel) Källa: Riksgäldskontoret. Valutaexponering Efter regeringens beslut av riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2020 var valutaexponeringen i stort sett oförändrad under 2020–2022 i avvaktan på ny översyn. Regeringen beslutade i riktlinjerna för 2023 att den valutaexponerade delen av statsskulden ska avvecklas successivt och anta riktvärdet noll fr.o.m. 2027, se avsnitt 3. I figur 4.2 redovisas valutaexponeringen och dess andel av skulden. Valutaexponeringen fluktuerade marginellt under perioden 2020–2023. De rörelser i valutaexponeringen som skedde orsakades i hög grad av kronans förstärkning under 2020 och den efterföljande försvagningen 2021–2023. Valutaskulden började sedan minska 2023 och har fortsatt att trendmässigt minska under resterande del av utvärderingsperioden. Vid utvärderingsperiodens utgång bestod statsskuldens strategiska valutaexponering av euro och schweizerfranc. Figur 4.2Valutaexponering och dess andel av statsskulden Miljarder kronor respektive procent (höger axel) Anm.: Exponeringar inom ramen för positionstagningen ingår inte i beräkningen. Källa: Riksgäldskontoret. Obligationer i utländsk valuta emitterades Riksgäldskontorets strategi innefattar att med viss regelbundenhet ge ut obligationer i utländsk valuta även om det kan medföra en viss merkostnad. Syftet är dels att nå nya investerare, dels att upprätthålla en närvaro på den internationella kapitalmarknaden för att snabbt kunna låna stora belopp där vid behov eller avlasta kronmarknaden när upplåningsbehovet är stort. Riksgäldskontoret lånar också på kortare löptider i utländsk valuta genom att emittera certifikat inom likviditetsförvaltningen. Valutaupplåningen innebär inte ökad valutaexponering eftersom valutaexponeringen hanteras med derivat. Under 2024 ställde Riksgäldskontoret ut en amerikansk dollarobligation om ca 21 miljarder kronor. Under 2025 emitterade Riksgäldskontoret en euroobligation om motsvarande 21,8 miljarder kronor och en amerikansk dollarobligation om motsvarande 18,8 miljarder kronor. Inga nya statliga gröna obligationer har emitterats Riksgäldskontoret emitterade inga nya statliga gröna obligationer under utvärderingsperioden, men under perioden fanns en utestående grön obligation om 20 miljarder kronor. Gröna obligationer utgör ett komplement till de nominella statsobligationerna i svenska kronor och de medel som lånas upp kopplas till utgiftsposter i statens budget som rör hållbara investeringar och projekt. Valet av utgifter görs utifrån Sveriges miljö- och klimatmål. De gröna obligationerna omfattas av riktlinjerna för nominella obligationer. För att Riksgäldskontoret ska ha möjlighet att planera för och emittera ytterligare gröna obligationer inom ramen för statsskuldsförvaltningen behövs regeringens beslut om vilka gröna utgifter som ska anses berättigade i statsbudgeten. Statsskuldens löptid Regeringens bedömning Riksgäldskontorets styrning av löptiden i statsskulden har följt regeringens riktlinjer. Löptiden för hela statsskulden har varit inom löptidsintervallet i riktlinjerna under hela utvärderingsperioden. Statsskuldens löptid har under utvärderingsperioden i genomsnitt varit 4,85 år, vilket är nära löptidsintervallets mitt. Skälen för regeringens bedömning Valet av löptid har stor betydelse för avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen. En kortare löptid medför i regel lägre räntekostnader samtidigt som risken ökar eftersom en större del av skulden då omsätts varje år (till på förhand okända villkor). Under de senaste åren har det inte funnits lika starka kostnadsfördelar som tidigare med att välja en kortare löptid, på grund av att lutningen på avkastningskurvan har varit relativt flack i flera år (se avsnitt 2.3). Den grundläggande löptidsstyrningen innebär att upplåningen i real och nominell kronskuld görs på längre löptider. Strategin bidrar till att upprätthålla en likvid marknad för svenska reala och nominella obligationer. Sedan regeringens beslut i riktlinjerna för 2020 finns ett gemensamt löptidsmål för hela statsskulden. Statsskuldens löptid skulle vara mellan 3,5 och 6 år för hela utvärderingsperioden. Enligt riktlinjerna för 2025 gick Riksgäldskontoret över från att mäta löptiden som duration till att mäta den som genomsnittlig räntebindningstid (ATR), se avsnitt 3. I figur 4.3 visas statsskuldens löptid uppdelat på skuldinstrument. Löptiden för hela statsskulden har varit inom regeringens löptidsintervall för respektive år. Statsskuldens löptid har under utvärderingsperioden i genomsnitt varit 4,85 år, vilket är nära löptidsintervallets mitt. I mitten av 2021 steg den genomsnittliga löptiden några tiondels år, vilket berodde på att det emitterades en femtioårig statsobligation i juni 2021. Därefter sjönk löptiden, vilket till stor del förklaras av att högre marknadsräntor innebär lägre duration. Den nominella kronskuldens löptid var i början av utvärderingsperioden nära den övre gränsen av löptidsintervallet och under 2021 och 2022 överskreds gränsen vid några tillfällen. Under senare delen av utvärderingsperioden har den nominella kronskuldens löptid varit runt mitten av löptidsintervallet. När Riksgäldskontoret planerar upplåningen är utgångspunkten att styra den övergripande löptiden mot mitten av intervallet. Att den inte hamnar exakt där beror på att skulden påverkas av slumpmässiga faktorer – främst nettolånebehovet – som gör att den faktiska räntebindningstiden avviker från den planerade. Löptiden för realskulden sjönk under utvärderingsperioden men låg inom Riksgäldskontorets interna löptidsintervall. Löptiden ökade tillfälligt 2025 då en realobligation förföll i juni. En realobligation med förfall i närtid drar ned den genomsnittliga löptiden för den reala statsskulden. När en sådan obligation förfaller stiger den genomsnittliga löptiden. Löptiden för valutaskulden har under utvärderingsperioden legat inom Riksgäldskontorets interna löptidsintervall på 0–1 år. Förutsättningarna att styra löptiden i den valutaexponerade delen av skulden är goda, eftersom den generellt utvecklas på ett förutsägbart sätt. Riksgäldskontoret kan också korrigera löptiden om den skulle avvika, eftersom valutaexponeringen är skapad med hjälp av likvida derivatinstrument. Figur 4.3Statsskuldens löptid uppdelat på skuldinstrument Enheten år (Macaulayduration 2021–2024, ATR 2025) Anm.: Fram till januari 2025 mätte Riksgäldskontoret löptiden som Macaulayduration. Därefter mäts löptiden som genomsnittlig räntebindningstid (average time to refixing, ATR). Källa: Riksgäldskontoret. Statskontoret noterar att när löptidsmåttet ändrades från Macaulay-duration till genomsnittlig återstående räntebindningstid ökade löptiden med några tiondels år. Denna ökning återspeglade inte någon ändring i faktisk löptid, utan var bara en effekt av bytet av löptidsmått. Implicit innebär det att regeringen fastställde ett något kortare löptidsintervall fr.o.m. 2025. Effekten är i sammanhanget måttlig enligt Statskontoret, men kommenteras inte i regeringens riktlinjebeslut eller i Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för 2025. Utifrån regeringens riktlinjer ska Riksgäldskontoret besluta om interna riktlinjer inom ramen för den operativa styrningen, se figur 4.1. Tabell 4.1Riksgäldskontoret interna löptidsintervall per skuldslag Skuldslag Löptid 2021–2022 Löptid 2023 Löptid 2024–2025 Skuldslag Löptid 2021–2022 Statsskuldens löptid (regeringsbeslut) 3,5–6,0 år 3,5–6,0 år 3,5–6,0 år Statsskuldens löptid (regeringsbeslut) 3,5–6,0 år Nominell kronskuld (internt beslut) 4,1–6,4 år 3,7–6,0 år 3,9–6,0 år Nominell kronskuld (internt beslut) 4,1–6,4 år Real kronskuld (internt beslut) 5,1–6,6 år 4,4–5,6 år 3,5–4,5 år Real kronskuld (internt beslut) 5,1–6,6 år Valutaskulden (internt beslut) 0–1 år 0–1 år 0–1 år Valutaskulden (internt beslut) 0–1 år Källa: Statskontorets utvärderingsrapport. Som nämns ovan har löptiden för den nominella skulden under 2024 och 2025 legat i mitten av löptidsintervallet. Riksgäldskontoret har aktivt valt att låta löptiden för den reala skulden falla, vilket avspeglat sig i att både löptiden och löptidsintervallet för den reala skulden sjunkit under utvärderingsperioden. Valutaskuldens löptid är mycket kort. Det beror på att upplåningen i utländsk valuta kompletteras med derivat som förkortar löptiden. Låneberedskap och refinansieringsrisk Regeringens bedömning Riksgäldskontoret har följt regeringens riktlinjer om att upplåningen ska bedrivas så att en bred investerarbas och diversifiering i olika finansieringsvalutor säkerställs i syfte att upprätthålla en god låneberedskap och att refinansieringsrisker ska beaktas i förvaltningen av statsskulden. Låneberedskapen har varit god och refinansieringsrisken låg under utvärderingsperioden. Skälen för regeringens bedömning Enligt regeringens riktlinjer för utvärderingsperioden ska Riksgäldskontorets upplåning bedrivas så att en bred investerarbas och diversifiering i olika finansieringsvalutor säkerställs i syfte att upprätthålla en god låneberedskap. Riksgäldskontoret ska enligt riktlinjerna även beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden. Statskontoret bedömer sammantaget att låneberedskapen har varit god och refinansieringsrisken låg under utvärderingsperioden. Investerarbasen är enligt Statskontorets uppfattning utmanande att bedöma, särskilt längre bak i tiden. Statskontorets samlade intryck är dock att investerabasen breddats i slutet av utvärderingsperioden i och med Riksbankens minskade innehav av statspapper, men att den fortfarande är mindre än längre tillbaka i tiden. Regeringen delar bedömningen att låneberedskapen varit god och finansieringsrisken låg. Hög teckningskvot under hela utvärderingsperioden Riksgäldskontorets regelbundna auktioner utgör primärmarknaden för statspapper. Om volymen av de bud som läggs i auktionerna överstiger den volym som Riksgäldskontoret erbjuder är den så kallade teckningskvoten större än 1. Höga teckningskvoter tyder på en stark efterfrågan relativt utbudet och indikerar därmed låg finansieringsrisk. Trots ett ökat utbud i auktionerna steg den genomsnittliga teckningskvoten för nominella statsobligationer något under 2025 till 3,2, se figur 4.4. Det är en hög nivå sett i ett internationellt perspektiv. Ingen auktion blev undertecknad. Teckningskvoten för realobligationer och statsskuldväxlar minskade under 2025 efter en uppgång 2024. Under 2025 var kvoten i genomsnitt 3,3 för realobligationer och 2,3 för statsskuldväxlar, jämfört med 4,8 respektive 2,8 det föregående året. Även i emissionerna av obligationer i utländsk valuta under 2025 var efterfrågan stark. Figur 4.4Genomsnittlig teckningskvot i auktionerna av statspapper Anm.: Budvolym i relation till erbjuden volym i snitt i auktionerna under året. Enbart säljauktioner. Källa: Riksgäldskontoret. Innehav av nominella statsobligationer per investerarkategori En annan indikator på finansieringsrisk och låneberedskap är hur bred investerarbasen är för de värdepapper som Riksgäldskontoret emitterar. Denna aspekt är svår att mäta, men ett sätt att bilda sig en uppfattning är att titta på hur ägandet av svenska statspapper utvecklas. Figur 4.5 visar ägandet av nominella statsobligationer fördelat på olika investerarkategorier den senaste femårsperioden. I takt med att Riksbankens ägande har minskat har investerarbasen breddats genom att ägandet i övriga investerarkategorier ökat. Figur 4.5Innehav av nominella statsobligationer per investerarkategori Procent Anm.: Uppgifter om ägandet avser årsgenomsnitt och baseras på statistiken om värdepappersinnehav (VINN) för perioden 2021 t.o.m. andra kvartalet 2025. Källa: Riksgäldskontoret och SCB. Under 2025 var de två största ägarkategorierna i såväl nominella som reala obligationer svenska försäkrings- och pensionsföretag samt utländska investerare. Bankerna är aktiva på obligationsmarknaden i sin roll som återförsäljare men de äger ofta obligationerna bara en kort tid för att sedan sälja dem. Deras innehav är därför vanligen litet. Under 2025 ökade bankerna dock sina innehav och ökningen syntes framför allt i nominella statsobligationer som är referenslån. Det kan tyda på att bankerna mötte en ökad efterfrågan på ränteterminer från investerare och därför behövde hålla ett större innehav av statsobligationer för framtida leverans. Som framgår av avsnitt 4.1 har Riksgäldskontoret emitterat obligationer i utländska valuta i syfte dels att nå nya investerare, dels att upprätthålla en närvaro på den internationella kapitalmarknaden för att snabbt kunna låna stora belopp där vid behov eller avlasta kronmarknaden när upplåningsbehovet är stort. Skuldens förfalloprofil En högre andel skuld som ska refinansieras det närmaste året innebär högre refinansieringsrisk. Samtidigt bidrar även en högre andel förfall det närmaste året till flexibilitet att hantera en ökad osäkerhet i nettolånebehovet. I figur 4.6 visas stor andel av statsskulden som förfaller inom tolv månader respektive inom fem år. Figur 4.6Statsskuldens förfallovolym Anm.: Andel förfall är årligt genomsnitt. Måttet utgår från bruttoskuld och exkluderar därmed förvaltade tillgångar. Källa: Riksgäldskontoret. Andelen skuld som förfaller inom ett år var ca 30 procent i slutet av 2025 och andelen inom fem år var strax över 60 procent. Andelarna har varit relativt stabila under den senaste femårsperioden med en viss ökning under 2025. Den något högre nivån under 2025 förklaras främst av att det ökade lånebehovet till viss del hanterats med kortfristig upplåning. Andelen förfall i närtid är högre i Sverige än i medlemsstaterna som har euro som valuta, enligt det sätt att mäta som används inom EU. Det beror bl.a. på att Riksgäldskontoret inte som skuldkontoren i de medlemsstaterna får ha en likviditetsbuffert, utan i stället behöver en större kortfristig upplåning för att kunna parera svängningar och oväntade utfall i statens betalningar. Riksgäldskontoret har också en upplåningsstrategi med fokus på att emittera obligationer med löptider upp till tolv år, för att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden. Många medlemsstater som har euron som valuta emitterar regelbundet obligationer även längre ut på kurvan och har därmed en större andel förfall bortom fem år. Förhållandena ser annorlunda ut om volymen lån som förfaller sätts i relation till BNP. Förfallobeloppen utgör då en mindre andel av ekonomin i Sverige än i de medlemsstaterna, vilket beror på att den svenska statsskulden är lägre. Sett ur det perspektivet är den svenska refinansieringsrisken att betrakta som låg. Marknads- och skuldvård Regeringens bedömning Riksgäldskontorets principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har Riksgäldskontoret bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har förtroende för Riksgäldskontoret. Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning bedöms ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Skälen för regeringens bedömning Riksgäldskontoret ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. En viktig del för att uppnå detta är att marknaden för svenska statspapper ska vara attraktiv för så många investerare som möjligt. Dessutom främjas likviditeten i marknaden, vilket i sin tur stimulerar efterfrågan på statspapper. Ytterligare en aspekt är att finansieringsrisken blir lägre om många långivare är beredda att låna ut pengar till svenska staten. Vid försäljning av statspapper använder Riksgäldskontoret både svenska och utländska banker som återförsäljare. Dessa fungerar som mellanhänder i auktionerna, agerar marknadsgaranter och har tillgång till marknadsvårdande repor. Kontakten med investerare sker främst via återförsäljarna, men Riksgäldskontoret upprätthåller även direktdialog för att tillgängliggöra information utan behov av mellanhänder. En viktig del i Riksgäldskontorets kommunikation till marknadsaktörerna utgörs av rapporten Statsupplåning ? prognos och analys. Rapporten publicera två gånger per år sedan 2025, i stället för som tidigare tre gånger per år. I rapporten beskrivs detaljerat hur Riksgäldskontoret avser att finansiera statsskulden de två kommande åren. Rapporten syftar till att underlätta för marknadsaktörerna att bilda sig en uppfattning om statsskuldspolitiken. Riksgäldskontoret planerar upplåningen utifrån prognoser på statens budgetsaldo, som i sin tur påverkas av den ekonomiska utvecklingen och finanspolitiken. Högt förtroende för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet På Riksgäldskontorets uppdrag genomför Kantar årligen en undersökning om förtroendet för upplåningsverksamheten. Betyg ges på en femgradig skala där betyg 4 betecknas som ”utmärkt” medan ett värde under 3 är underkänt. I figur 4.7 redovisas hur förtroendet för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet utvecklats. Resultatet av 2025 års undersökning visar att förtroendebetyget från investerarna steg för fjärde året i rad till 4,1, medan återförsäljarnas betyg var oförändrat nära 4 efter att ha sjunkit 2024, se figur 4.7. Till och med 2022 ingick även internationella investerare, men i 2023 års undersökning var deras svar för få för att ge ett tillförlitligt resultat. Även 2024 och 2025 års undersökningar innefattar bara svenska investerare. Figur 4.7Förtroendet för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet Anm.: Viktat profilvärde enligt årlig undersökning av Kantar. Skala 1–5 där 4 och högre tolkas som utmärkt och lägre än 3 som underkänt. Internationella investerare ingick i resultatet fram till och med 2022, därefter bara svenska investerare och Riksgäldskontorets återförsäljare. Källa: Riksgäldskontoret. De strategier som bedömts som mest betydelsefulla i 2025 års undersökning fick alla ett betyg på 4 eller över om man tittar på båda grupperna samlat. Förändringarna i betygen var generellt små och alla betygen var godkända. Lägst betyg fick direktkontakter, om än klart godkänt. Några svarande lyfte fram att de gärna ser att Riksgäldskontoret tar initiativ till fler kontakter för att ta in synpunkter från investerarna. Kommunikationen om upplåningen sågs fortsatt som den viktigaste strategin och som Riksgäldskontorets främsta styrka. Under 2025 publicerade Riksgäldskontoret två rapporter i stället för som tidigare tre, en förändring som var en del i en ny kommunikationsstruktur som aviserades 2024. Där ingick även att öka graden av transparens i planen för utbudet av nominella statsobligationer, en förändring som nästan alla svarande i årets undersökning såg som positiv. De flesta var också positiva eller neutralt inställda till det minskade antalet rapporter per år, medan några önskade tätare uppdateringar. Marknadsvård i form av repor – som bara återförsäljarna bedömer – stod för den största negativa förändringen mellan 2023 och 2024. Riksgäldskontoret gjorde inga förändringar i faciliteterna under 2024, men användandet minskade. Det beror troligen på det ökade utbudet av statsobligationer på marknaden och den därmed förbättrade marknadslikviditeten Sammantaget visar den årliga undersökningen att marknadens förtroende för Riksgäldskontoret är högt och att Riksgäldskontoret gör ett bra arbete. Likviditetsförvaltningen har bedrivits i enlighet med målet Likviditetsförvaltning behövs för att Riksgäldskontoret alltid ska kunna finansiera statens löpande betalningar. Den är en integrerad del av statsskuldsförvaltningen inom vilken medel både lånas och placeras. Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning innehåller inga närmare regler för likviditetsförvaltningen. Däremot fastställer Riksgäldskontoret vägledande principer i finans- och riskpolicyn, bl.a. om vilka instrument som får användas och hur kredit- och motpartsrisker ska begränsas. Under 2025 behövde Riksgäldskontoret låna i genomsnitt ca 55 miljarder kronor per dag, en ökning med drygt 7 miljarder kronor jämfört med 2024. Variationen i kassan var stor under året och periodvis uppstod stora överskott. Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning påverkas i hög utsträckning av externa faktorer som ligger utanför Riksgäldskontorets kontroll. Mot den bakgrunden bedöms likviditetsförvaltningen över hela utvärderingsperioden ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Statskontoret lyfter i sin utvärderingsrapport fram att det försämrade geopolitiska läget skulle kunna föranleda en analys av om överupplåning ska tillåtas i likviditetsförvaltningen (se även avsnitt 5.3). Marknadsvårdande repor Riksgäldskontoret erbjuder en obegränsad mängd marknadsvårdande repor till sina återförsäljare i syfte att minska risken för bristsituationer på marknaden för statspapper. I reporna lånar Riksgäldskontoret ut statsskuldväxlar eller statsobligationer i utbyte mot pengar. Repovolymen styrs helt av återförsäljarnas efterfrågan. Ett högt nyttjande indikerar en mindre likvid marknad där det är svårare att få tag på statspapper från andra marknadsaktörer än Riksgäldskontoret. Av figur 4.8 framgår att den totala utestående volymen fortsatt var låg 2025. Volymen repor mot likvida medel var i genomsnitt under 1 miljard kronor per dag, jämfört med 3 miljarder kronor 2024. Nyttjandet av faciliteten har minskat i takt med att utbudet av statspapper har ökat (se även avsnitt 5.2). Figur 4.8Volym marknadsvårdande repor Miljarder kronor Anm.: Genomsnitt av det utestående nominella beloppet av det underliggande värdepappret. Källa: Riksgäldskontoret. Utvärdering av bytet av auktionsform för realränteobligationer Riksgäldskontoret tillämpade fram till utgången av 2024 så kallad sluten flerprisauktion för alla typer av statspapper. Det innebär att budgivaren får tilldelning baserat på sin budränta i auktionen. Om flera bud lagts på räntenivåer som understiger den högsta accepterade räntan sker tilldelning baserat på budräntorna. Budet med den lägsta räntan accepteras först, därefter budet med näst lägst ränta och så vidare till önskad volym är fylld. Budgivarna köper därmed statspapperet till olika räntor vid auktionstillfället. Med sluten budgivning avses att en återförsäljare enbart ser sina egna bud. För den andra typen av förfarande, enhetsprisauktioner, sker tilldelning av statspapperet baserat på den högsta accepterade räntan, även om en eller flera budgivare har lagt lägre budräntor. Det innebär att alla som får tilldelning köper statspapperet till samma ränta. Riksgäldskontoret bytte auktionsform för realobligationer till enhetsprisauktion vid årsskiftet 2024/2025. Till grund för beslutet låg en genomgång av både teoretiska och empiriska studier av vilken auktionsform som fungerar bäst under olika förutsättningar. Likviditeten i realobligationsmarknaden har under senare år fått underkänt betyg av återförsäljare och investerare. Eftersom regeringen i riktlinjerna beslutat att stocken av realobligationer ska minska de närmaste åren kan det öka likviditetsriskpremien och leda till en högre osäkerhet rörande prisbilden vid auktioner. Statskontoret anser att Riksgäldskontorets process vid bytet av auktionsform har varit föredömlig. Före bytet gjordes en analys av olika auktionsformer och efter bytet gjordes en väldesignad utvärdering. Statskontoret kan se skäl för att göra en uppföljande analys längre fram, när mer data tillkommit. Positionstagande Regeringens bedömning Riksgäldskontorets positionstagning i kronans valutakurs och i utländska valutor har varit inom givna riskmandat. Under 2021–2025 var det genomsnittliga resultatet för den löpande positionstagningen 25 miljoner kronor per år. Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har uppnåtts. Skälen för regeringens bedömning Riksgäldskontoret får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Med positioner avses transaktioner som motiveras av en bedömning att kostnaden kan sänkas genom att avvika från skuldens löptid eller sammansättning. Positioner får endast tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för skuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. Riksgäldskontorets utrymme att ta positioner har varit oförändrat under utvärderingsperioden. Positioner i utländsk valuta begränsas till 300 miljoner kronor, mätt som daglig value-at-risk vid 95 procents sannolikhet. Positioner i kronans valutakurs begränsas till maximalt 7,5 miljarder kronor. Sedan mars 2018 har Riksgäldskontoret ingen extern positionstagning, dvs. med hjälp av externa förvaltare, och sedan utgången av 2022 har Riksgäldskontoret stängt positionen för starkare krona. I tabell 4.2 redovisas resultatet för den löpande positionstagningen. Riksgäldskontorets löpande positionstagning i utländska valutor och räntor visade ett positivt resultat på 0,5 miljoner kronor 2025, jämfört med 4,7 miljoner kronor 2024. Av det riskmandat som regeringen ger i riktlinjerna utnyttjades bara ca 0,6 procent under året. Detta var i linje med utnyttjandet de senaste fem åren. Under perioden 2021–2025 var det genomsnittliga resultatet för den löpande positionstagningen 25 miljoner kronor per år. Sharpekvoten, som är ett mått på avkastningen i förhållande till risken, var i genomsnitt 1,0 för perioden. Tabell 4.2Resultat för den löpande positionstagningen Positionstagning 2021 2022 2023 2024 2025 Totalt Genomsnitt Resultat, miljoner kronor 16,1 95,1 8,4 4,7 0,5 124,8 25,0 Sharpekvot 0,6 3,9 0,4 0,2 0,0 1,0 Riskutnyttjande, procent 1,0 0,8 0,7 1,0 0,6 0,8 Resultat, miljoner kronor 16,1 95,1 8,4 4,7 0,5 124,8 25,0 Anm.: Resultatet redovisas i termer av marknadsvärden. Riskutnyttjandet uttrycks i förhållande till regeringens beslutade mandat om 300 miljoner kronor, mätt som daglig value-at-risk vid 95 procents sannolikhet. I regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2019–2023 (skr. 2023/24:104) redovisades resultat för intern positionstagning, extern positionstagning och position för starkare krona, inklusive sammanställning för den totala löpande positionstagningen samt den totala positionstagningen. Den interna positionstagningen utgör sedan utgången av 2022 både den totala löpande positionstagningen och den totala positionstagningen. Resultatet för den löpande positionstagningen är ändrat för 2023. Det beror på ett beräkningsfel som uppstod i affärssystemet under 2023. Källa: Riksgäldskontoret. Upplåning på privatmarknaden De senaste årens låga räntenivåer har medfört att privatmarknadsupplåningen inte bidragit till målet att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. I riktlinjerna för 2019 togs riktlinjen om att privatmarknadsupplåning ska vara en del i finansieringen av statsskulden bort. Eftersom den sista premieobligationen förföll i december 2021 aviserade regeringen i riktlinjerna för 2023 att uppföljning av kostnadsbesparing för upplåning på privatmarknaden upphör. Mot bakgrund av detta avser regeringen inte längre inkludera upplåningen på privatmarknaden i utvärderingarna. Lån för att tillgodose behovet av statslån Regeringens bedömning Det har inte funnits skäl att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån under utvärderingsperioden 2021?2025. Riksgäldskontoret har inte tagit upp några extra lån för detta ändamål. Skälen för regeringens bedömning Möjligheten att emittera lån för att tillgodose behovet av statslån har sin bakgrund i den kraftiga efterfrågeökning för statspapper som uppstod efter den internationella finanskrisen 2008. Mot den bakgrunden infördes den 30 oktober 2008 ett nytt upplåningsändamål i dåvarande 1 § första stycket 4 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning (nuvarande 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen [2011:203]). Detta gjordes för att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. Från och med riktlinjerna för 2009 får den utestående volymen för ändamålet maximalt uppgå till ett värde av 200 miljarder kronor. Av riktlinjerna framgår att statslån endast får nyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion och att placering av medel som tagits upp genom lån för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och om stabilitetsfonden. Under utvärderingsperioden 2021?2025 har det inte uppstått hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. Riksgäldskontoret har under utvärderingsperioden inte heller tagit upp lån för detta ändamål. Utvärdering av statsskuldsförvaltningens mål Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt. Anledningen är att det finns flera olika slags risker som statsskuldsförvaltningen har att hantera och att riskerna kan variera över tiden. Som ett led i utvärderingen av statsskuldsförvaltningens mål belyses i avsnitt 5 kostnaden för statsskulden och riskerna i statsskuldsförvaltningen. Både riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen och Riksgäldskontorets tillämpning av dessa påverkar hur väl målet uppfylls, men det kan vara svårt att särskilja de två och att särskilja utvecklingen från omvärldsfaktorer. Därför görs en sammantagen bedömning av måluppfyllelsen i avsnitt 5.3. Statsskuldens kostnad Regeringens bedömning Kostnaden för statsskulden har under utvärderingsperioden ökat från historiskt låga nivåer, med en kraftig ökning under 2022, för att åter sjunka något efterföljande år. Kostnaden för den nominella kronskulden har ökat trendmässigt under utvärderingsperioden. Kostnadsökningen i mitten av utvärderingsperioden beror främst på att inflationen ökade. Detta har dels drivit upp kostnaderna för realobligationerna, dels lett till valutakursförluster för den del av skulden som är exponerad mot utländsk valuta. En trendmässigt ökande kostnad för den nominella kronskulden förklaras av stigande marknadsräntor. Skälen för regeringens bedömning Statsskuldens kostnad, mätt som kostnadsmässiga räntor enligt värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde, var 13 miljarder kronor 2025, se tabell 5.1. Det motsvarar 0,2 procent av BNP. För 2024 var kostnaden något högre och uppgick till 17 miljarder kronor. Minskningen mellan åren beror främst på att kostnaden för den valutaexponerade delen av skulden sjönk eftersom kronan stärktes. Även kostnaden för realskulden sjönk och var markant lägre än under 2022 och 2023 då det var hög inflation. Kostnaden för den nominella skulden ökade å andra sidan, vilket framför allt var en följd av stigande marknadsräntor. Tabell 5.1Kostnaden för statsskulden Miljarder kronor Skuldslag 2021 2022 2023 2024 2025 Snitt 5 år Standardavvikelse 5 år Nominell kronskuld 4 5 8 10 14 8 3 Realskuld 4 18 13 3 2 8 7 Valutaexponering 2 10 5 4 -3 4 5 Totalt 11 33 25 17 13 20 10 Anm. Kostnaden för statsskulden redovisas utifrån upplupet anskaffningsvärde. Räntor på Riksgäldskontorets nettoutlåning ingår inte i redovisningen. Risken i termer av standardavvikelse har beräknats på månadsdata i rullande tolvmånadersperioder för åren 2021–2025. Källa: Riksgäldskontoret. Kostnaden som genomsnittlig effektiv ränta Kostnaden kan även ställas i relation till den utestående skulden. På så sätt får man en genomsnittlig implicit ränta för statsskulden, som redovisas i tabell 5.2. Uttryckt på detta sätt var kostnaden 1,2 procent 2025, vilket är lägre än såväl föregående år som genomsnittet för de senaste fem åren. Tabell 5.2Kostnaden för statsskulden mätt som genomsnittlig effektiv ränta Procent Skuldslag 2021 2022 2023 2024 2025 Snitt 5 år Standardavvikelse 5 år Nominell kronskuld 0,6 0,8 1,2 1,3 1,6 1,1 0,3 Realskuld 1,9 8,4 5,4 1,2 1,0 3,6 3 Valutaexponering 2,6 9,7 5,4 6,8 -6,0 3,7 5,4 Totalt 1,0 3,4 2,5 1,6 1,2 1,9 1 Anm. Kostnaden för statsskulden redovisas utifrån upplupet anskaffningsvärde. Räntor på Riksgäldskontorets nettoutlåning ingår inte i redovisningen. Risken i termer av standardavvikelse har beräknats på månadsdata i rullande tolvmånadersperioder för åren 2021–2025. Källa: Riksgäldskontoret. Räntebetalningar På statsbudgeten redovisas statsskuldsräntorna utgiftsmässigt, vilket i princip motsvarar räntebetalningar. Måttet bygger på en nominell värderingsprincip för statsskulden och är direkt kopplat till kassaflöden. Räntebetalningarna finansieras via utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 1:1 Räntor på statsskulden. Nivån påverkas bl.a. av vilka obligationer Riksgäldskontoret emitterar, hur marknadsräntorna rör sig och av valutakurseffekter på den del av skulden som är exponerad mot utländsk valuta. Dessutom ökar räntebetalningarna när en realobligation förfaller och Riksgäldskontoret betalar ut inflationskompensation. Räntebetalningarna uppgick i genomsnitt till 22 miljarder kronor per år under utvärderingsperioden, men som framgår av figur 5.1 har räntebetalningarna varierat under perioden. Figur 5.1Räntekostnaden för statsskulden Miljarder kronor Källa: Riksgäldskontoret. Minskningen från 2023 till 2024 förklaras framför allt av att valutakurseffekterna var mindre 2024. Dessutom bidrog det lägre ränteläget till mindre underkurser när Riksgäldskontoret emitterade obligationer samt att räntenettot i Riksgäldskontorets nettoutlåning till myndigheter med flera förbättrades. Ökningen mellan 2024 och 2025 förklaras framför allt av utbetalning av inflationskompensation i samband med att en realobligation förföll under 2025. Samtidigt dämpades ökningen av att räntenettot i Riksgäldskontorets nettoutlåning till myndigheter med flera förbättrades. Realobligationer Det kalkylmässiga resultatet av realupplåningen beskriver kostnadsskillnaden mellan reala och nominella statsobligationer. Beräkningsmetoden som det kalkylmässiga resultatet baseras på är en ex-post-indikator för kostnadsskillnaden och det finns flera praktiska och teoretiska skäl till att detta resultat måste tolkas med försiktighet. För 2025 resulterade realupplåningen i en besparing på 1,8 miljarder kronor, jämfört med ett resultat nära noll 2024. Förbättringen beror främst på att inflationen sjönk ytterligare från tidigare höga nivåer. Vid slutet av 2025 var den ackumulerade besparingen 15 miljarder kronor. Regeringen beslutade i riktlinjerna för 2025 att den utestående mängden realobligationer ska minska, se avsnitt 3. Statskontoret noterar att det kalkylmässiga resultatet är en utfallsberäkning och att utfallet beror dels på förväntad kostnad, dels på en slumpfaktor. För en utvärdering av regeringens riktlinjeförändring är den relevanta jämförelsen förväntad avkastning och risk i reala relativt nominella obligationer som emitteras i dag. Statskontoret konstaterar därför att det är först när en obligation löpt ut som det med säkerhet går att säga om avkastningen var bättre eller sämre än alternativet. Pausen i avvecklingen av valutaexponeringen Efter att ha pausat avvecklingen av valutaexponeringen under perioden 2020–2022 återupptog Riksgäldskontoret avvecklingen enligt regeringens riktlinjer för 2023. Enligt riktlinjerna ska avvecklingen ske successivt och valutaexponeringen anta riktvärdet noll fr.o.m. 2027 och utvärderas mot en jämn minskningstakt under perioden 2023–2026. Riksgäldskontoret har därför jämfört den faktiska avvecklingen av både valutaexponeringen i nominella termer och den strategiska valutaexponeringen mot ett alternativ scenario om avvecklingen skulle ha fortsatt utan den tre år långa pausen. I figur 5.2 redovisas den faktiska avvecklingen mot ett alternativ scenario utan paus. Figur 5.2Avvecklingen av statsskuldens valutaexponering Miljarder kronor Anm. Valutaexponeringar består av en strategisk och en varierande del. Uppdelningen infördes 2023 och har här även återskapats för tidigare år. Valutaexponeringen är månadsgenomsnittet av nominellt värde till aktuell valutakurs. Alternativscenariot baseras på en fortsatt minskning av valutaexponeringen med 20 miljarder kronor per år fr.o.m. den 2 december 2019. Källa: Riksgäldskontoret. Sett över hela jämförelseperioden har beslutet att pausa avvecklingen enligt Riksgäldskontorets analys hittills inneburit en merkostnad på 4,4 miljarder kronor jämfört med alternativscenariot, se tabell 5.3. Under 2025 minskade merkostnaden tydligt eftersom kronan stärktes mot euron och schweizerfrancen. Den slutliga effekten av beslutet går att fastställa först när den strategiska valutaexponeringen är helt avvecklad. Om kronan stärks framöver minskar merkostnaden, och vice versa. Tabell 5.3Kostnadsskillnad mellan faktisk valutaexponering och alternativscenario Miljarder kronor År 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Total Kostnadsskillnad 0,0 -1,1 1,1 4,9 1,0 1,1 -2,7 4,4 Anm. Skillnaden mellan kostnaden för det faktiska utfallet och Riksgäldskontorets alternativscenario där valutaexponeringen fortsatt minska med 20 miljarder kronor per år från 2020. Beräkningen börjar den 2 december 2019 då Riksgäldskontoret beslutade att avbryta minskningen. Minskningen i de enskilda valutorna baseras på den initialt beslutade planen för 2019 och därefter på en pro rata-minskning i förhållande till utestående exponering i respektive valuta. Källa: Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret minskar exponeringen gradvis genom att köpa utländsk valuta i en jämn takt, men kan göra vissa avsteg enligt riktlinjerna. Avvikelserna handlar i huvudsak om att dra ner på avvecklingstakten i perioder då kronan bedöms vara svag, för att sedan öka takten då kronan är starkare. Avstegen innebar en besparing på 5 miljoner kronor under 2025. Totalt sedan avvecklingen återstartade har avstegen gett en besparing på 21 miljoner kronor. Statskontoret bedömer att flexibiliteten i avvecklingstakten för den strategiska valutaexponeringen har varit till fördel för staten. De kostnadsbesparingar som har gjorts är resultatet av ett stort antal beslut om avvikelser och dessa avvikelser tenderar i genomsnitt innebära en kostnadsbesparing. Det indikerar enligt Statskontoret att Riksgäldskontoret har kompetens att välja tillfällen för avvikelser som i genomsnitt medför kostnadsbesparingar. Ränteswappar Riksgäldskontoret använder ränteswappar för att justera den nominella kronskuldens löptid utan att påverka den underliggande finansieringen i statspapper. Eftersom behovet att förkorta löptiden för skulden har minskat så har användningen av ränteswappar som förkortar löptiden minskat. Swappvolymen på 2 miljarder kronor 2025 hade i stort sett ingen påverkan på löptiden. Volymen av nya ränteswappar har de senaste åren främst syftat till att säkerställa beredskap för framtida användning av ränteswappar i förvaltningen. Sammantaget gav användningen av ränteswappar upphov till lägre kostnader för statsskulden under utvärderingsperioden. Resultatet för 2025 var en kostnadsbesparing på knappt 67 miljoner kronor, jämfört med 103 miljoner kronor för 2024. Positionstagande Riksgäldskontoret får ta positioner i utländsk valuta och kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaderna eller riskerna för statsskulden. Enligt riktlinjerna ska utvärderingen av positioner inom givet positionsmandat ske i termer av marknadsvärden. Positionstagningen utvärderas i femårsperioder, och under utvärderingsperioden 2021–2025 var det genomsnittliga resultatet för den löpande positionstagningen 25 miljoner kronor per år (se avsnitt 4.5). Risker i statsskuldsförvaltningen Regeringens bedömning Det övergripande riskmåttet ska enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning vara variationen i kostnadsmåttet för skulden. Variationen mätt som standardavvikelsen för kostnaden för statsskulden som helhet har under utvärderingsperioden varit låg och i nivå med variationen för tidigare femårsperioder. Ränteomsättningsrisken mätt som löptiden för statsskulden har under utvärderingsperioden varit inom löptidsintervallet, samtidigt som variationen i löptid mellan enstaka år varit låg. Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall de närmaste tolv månaderna respektive närmaste fem åren bedöms vara låg. Skälen för regeringens bedömning På övergripande nivå definieras risken i statsskulden som dess bidrag till variationer i budgetsaldot och statsskulden. Risken mäts då i termer av standardavvikelse av den genomsnittliga emissionsräntan. Utöver detta finns inte något enskilt mått som beskriver den sammantagna risken i statsskuldsförvaltningen. I stället redovisas olika typer av risker. Riskerna i statsskuldsförvaltningen begränsas även på flera olika sätt i regeringens riktlinjer och i Riksgäldskontorets strategier för upplåning och marknadsvård. Riksgäldskontoret redovisar olika typer av finansiella risker i sin finans- och riskpolicy. I tabell 5.4 redovisas några av dessa risker och hur de förhåller sig till regeringens riktlinjer. Tabell 5.4Finansiella risker och deras koppling till riktlinjerna för skuldförvaltningen Typ av finansiell risk Förklaring Regeringens riktlinjer (för 2025) Ränteomsättningsrisk/ränterisk Risken att värdet på tillgångar och skulder förändras på ett ofördelaktigt vis då räntenivåer ändras Statsskuldens löptid ska vara mellan 3,5 och 6 år. Löptiden ska mätas som genomsnittlig räntebindningstid. Refinansieringsrisk Svårt eller kostsamt att ersätta förfallande lån Riksgäldskontoret ska beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden, bl.a. genom att ge ut instrument med mer än tolv år till förfall. Finansieringsrisk Risken att det blir svårt eller kostsamt att ta upp ny finansiering Upplåningen ska bedrivas så att en bred investerarbas och diversifiering i olika finansieringsvalutor säkerställs i syfte att upprätthålla en god låneberedskap. Riksgäldskontoret ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl. Inflationsrisk Risken för förlust i nominella termer på grund av att inflationen blir högre än förväntat Den utestående stocken real kronskuld ska minska successivt. Vid utgången av 2029 ska realskulden uppgå till en målnivå på ca 80 miljarder kronor Valutarisk Risken att värdet på tillgångar och skulder förändras på ett ofördelaktigt vis då växelkurser ändras Statsskuldens strategiska exponering i utländsk valuta ska avvecklas successivt och anta riktvärdet noll fr.o.m. 2027. Valutaexponeringen kan dock även framöver variera som en följd av att Riksgäldskontoret genomför valutaväxlingar. Växlingarna ska präglas av förutsägbarhet och tydlighet. Riksgäldskontoret får ta positioner i utländsk valuta och kronans valutakurs (enligt mandat som ges i riktlinjerna). Marknadslikviditetsrisk Risken att det inte går att realisera eller täcka sin position till gällande marknadspris, eftersom marknaden inte är tillräckligt djup eller inte fungerar på grund av någon störning Riksgäldskontoret ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl. Kreditrisk Risken för förlust till följd av att en motpart inte fullgör sina förpliktelser samt risken att värdeförlust uppstår på grund av försämrad kreditkvalitet. Avvecklingsrisk, motpartsrisk, landrisk och systemrisk ingår i kreditrisk Riksgäldskontoret ska placera sina medel på konto eller i skuldförbindelser med låg kreditrisk (enligt förordningen med instruktion för Riksgäldskontoret). Källa: Riksgäldskontoret. Risken mätt som variation i genomsnittlig kostnad I tabell 5.5 redovisas risken för de olika skuldslagen och där framgår att kostnadsvariationen är låg, särskilt när det gäller den nominella kronskulden. Realskulden har en hög kostnadsvariation eftersom inflationen har varierat mycket under senare år, medan valutaexponeringen har en hög kostnadsvariation eftersom valutakurserna fluktuerar. Det spelar även roll att löptiden i den valutaexponerade skulden är kortare, vilket gör att räntefluktuationer får snabbare genomslag. Tabell 5.5Standardavvikelsen för kostnaden för statsskulden i femårsperioder, 2018–2025 Kostnaden som genomsnittlig effektiv ränta, procent 2018–2022 2019–2023 2020–2024 2021–2025 Nominell kronskuld 0,2 0,3 0,2 0,3 Real kronskuld 2,8 2,1 2,9 3,0 Valutaskuld 4,0 4,9 5,5 5,4 Totalt 1,0 1,0 1,2 1,0 Källa: Riksgäldskontoret. Ränteomsättningsrisk Med ränteomsättningsrisk avses risken att räntan på skulden snabbt stiger om marknadsräntorna stiger. Ju större andel av skulden som består av korta och rörliga lån desto känsligare är statsskulden för förändrade marknadsräntor. En viktig faktor i avvägningen mellan kostnad och risk är löptidspremien, vilken motsvarar den strukturella besparingen av att låna i korta löptider jämfört med långa löptider. Figur 4.3 i avsnitt 4.2 visar löptiden för statsskulden i termer av duration för åren 2021–2024 och i termer av ATR för 2025. Av den figuren framgår att löptiden varit relativt konstant över utvärderingsperioden. Under utvärderingsperioden var löptiden i genomsnitt 4,85 år. Variationen i löptid mellan enstaka år har varit låg. Löptiden var som längst 5,4 år i slutet av 2021 och som kortast 4,2 år i slutet av 2024, mätt i termer av duration. En kortare löptid innebär att ränteomsättningsrisken ökar eftersom en högre andel av skulden omsätts varje år. Riksgäldskontoret har vid tidigare tillfällen påpekat att ett gemensamt styrintervall för statsskuldens löptid ger en bättre överblick över ränteomsättningsrisken. Refinansieringsrisk Refinansieringsrisk avser risken för att förfallande lån inte kan ersättas med nya lån annat än till märkbart högre kostnader eller i värsta fall inte refinansieras alls. Refinansieringsrisken anses därför vanligtvis bli högre ju större lån som förfaller den närmaste tiden. Detta är dock delvis en förenkling eftersom Riksgäldskontoret inte finansierar obligationsförfall genom att vid förfall ge ut en ny obligation. Refinansieringsrisken sprids i stället ut över tid genom långsiktig låneplanering och jämnt fördelade emissionsvolymer i regelbundna auktioner. Gamla obligationslån ersätts ofta innan de förfaller. Refinansieringsrisken som beror på förfallande lån bör dock ändå beaktas. I figur 4.6 visas refinansieringsrisken, dvs. hur stor andel av statsskulden som förfaller inom tolv månader samt inom fem år. En högre andel som ska refinansieras det närmaste året innebär högre refinansieringsrisk. Samtidigt bidrar även en högre andel förfall det närmaste året till flexibilitet att hantera en ökad osäkerhet i nettolånebehovet. Refinansieringsrisken visar på en tydlig kalendervariation med uppgångar runt årsskiftena som en följd av omfattande penningmarknadsupplåning, dvs. kortfristig upplåning. Detta beror på att staten har stora betalningar i december. Motpartsrisk Med motpartsrisk avses risken att motparten i en transaktion inte kan fullgöra sina förpliktelser. Sådan risk uppstår dels vid placering av överskott i likviditetsförvaltningen, dels då Riksgäldskontoret gör derivattransaktioner utan central motpartsclearing. Hur risken hanteras skiljer sig åt mellan placeringar och derivattransaktioner, men gemensamt är att Riksgäldskontoret ställer höga krav på motpartens kreditbetyg. Riksgäldskontoret hanterade kassaöverskotten under 2024 och 2025 inom ordinarie limiter och placerade dem hos motparter med god kreditvärdighet. Det inträffade inga avvikelser från de kreditrisklimiter som styrelsen fastställt. Derivattransaktioner genomfördes med etablerade motparter och omfattas av säkerhetsarrangemang som begränsar kreditrisken. Likviditeten på statsobligationsmarknaden Som emittent verkar Riksgäldskontoret på primärmarknaden och obligationerna säljs via återförsäljare vidare till andra investerare på sekundärmarknaden. Likviditeten på sekundärmarknaden har stor betydelse för likviditeten på primärmarknaden och för att marknaden för statspapper som helhet ska fungera bra. Bristande likviditet kan leda till mer volatila priser och ökad osäkerhet, högre upplåningskostnader för staten, svårigheter att låna upp stora belopp i händelser av kris och svårigheter attrahera investerare. Avsaknaden av ett standardiserat mått som mäter alla likviditetens dimensioner medför att likviditeten är svår att uppskatta. Finansinspektionen har dock utvecklat ett aggregerat mått för marknadslikviditeten genom att beräkna och väga samman flera indikatorer. Detta likviditetsindex syftar till att ge en övergripande bild av marknadslikviditeten för nominella statsobligationer. De enskilda indikatorerna avser transaktioner, omsättning och priser på statsobligationsmarknaden. Ett högre värde motsvarar högre likviditet på marknaden. Som framgår av figur 5.3 har likviditetsindex sjunkit under perioden 2021–2023 för att sedan öka 2024 och 2025. Även genomsnittlig dagsomsättning av nominella statsobligationer kan ge en indikation på marknadens likviditet. Figur 5.3 visar att omsättningen började öka under hösten 2023. Figur 5.3Likviditetsmått och omsättning på statsobligationsmarknaden i miljarder kronor Anm.: Finansinspektionens likviditetsindex är en aggregering av olika enskilda indikatorer för nominella statsobligationer med benchmarkstatus. Högre värden motsvarar högre likviditet. Diagrammet visar två månaders glidande medelvärde av index. Omsättning är månatliga genomsnitt av dagliga utfall för nominella statsobligationer. Källa: Finansinspektionen och Riksbanken. I början av utvärderingsperioden hade Riksbanken köpt upp en stor del av obligationerna samtidigt som obligationsstocken minskade. Riksbanken började minska sitt innehav under 2023 och 2024 samtidigt som Riksgäldskontoret började öka sin emissionstakt för nominella obligationer. I både Riksgäldskontorets och Riksbankens undersökningar anger flera av marknadsaktörerna att den ökade handelsbara volymen har varit positiv för likviditeten på marknaden för nominella statsobligationer. Dock är likviditeten enligt de svarande ännu inte lika god som den var innan Riksbanken påbörjade sina värdepappersköp. Av figur 4.8 framgår också att utnyttjandet av repofaciliteten var mycket högt under 2022 och första halvan av 2023. Därefter har utnyttjandet minskat drastiskt och är nu nära noll (se avsnitt 4.4). Statskontoret konstaterar att sammantaget verkar likviditetsproblemen på statspappersmarknaden ha minskat, även om det finns utrymme för förbättringar. Regeringen instämmer i den bedömningen och ser positivt på den förbättrade marknadslikviditeten. Sammantagen bedömning av kostnaderna och riskerna i förvaltningen av statsskulden Regeringens bedömning Såväl regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning som Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna har i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldspolitiken, att långsiktigt minimera kostnaden med beaktande av risk. Skälen för regeringens bedömning I de årliga riktlinjebesluten styr regeringen avvägningen mellan kostnad och risk på en övergripande nivå i statsskuldsförvaltningen med utgångspunkt i det lagfästa målet för statsskuldspolitiken. Avvägningen görs främst genom val av statsskuldens sammansättning och löptid. Historiskt sett har en kortare löptid inneburit lägre genomsnittlig kostnad än en längre löptid. Andra viktiga parametrar som påverkar kostnaden för statsskulden är statsskuldens storlek och hur denna förväntas förändras, liksom räntenivåerna vid den tidpunkt som skuldinstrumenten ges ut. Eftersom en del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta påverkar även valutakursrörelser statsskuldens kostnad, och realskuldens kostnader påverkas av hur inflationen (mätt med konsumentprisindex) utvecklas. Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt. Det finns flera olika slags risker som statsskuldens förvaltning har att hantera som därtill kan variera över tiden. Även riktlinjerna för statsskuldens förvaltning och Riksgäldskontorets tillämpning av dessa påverkar hur väl målet uppfylls, men det kan vara svårt att särskilja de två och att särskilja utvecklingen från omvärldsfaktorer. Som framgår av avsnitt 3 och 4 har regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning i allt väsentligt varit i enlighet med målet för statsskuldsförvaltningen och Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden har i allt väsentligt följt regeringens riktlinjer under utvärderingsperioden. Regeringen konstaterar att kostnaden för statsskulden under utvärderingsperioden ökat från historiskt låga nivåer, med en kraftig ökning under 2022, för att åter sjunka något efterföljande år (se avsnitt 5.1). Löptiden för statsskulden har under utvärderingsperioden varit inom löptidsintervallet, samtidigt som variationen i löptid mellan enstaka år varit låg. Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall de närmaste tolv månaderna respektive fem år bedöms vara låg (se avsnitt 5.2). Mot den nu beskrivna bakgrunden bedömer regeringen sammantaget att såväl regeringens riktlinjer som Riksgäldskontorets operativa förvaltning och tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen, att långsiktigt minimera kostnaden med beaktande av risk. Statskontoret anför att framöver kan möjligen det försämrade geopolitiska läget föranleda ytterligare överväganden och kanske ett större fokus på finansierings- och refinansieringsrisker. Statskontoret framhåller också att det skulle kunna föranleda en analys av om överupplåning ska tillåtas i likviditetsförvaltningen. Statskontoret bedömer att regeringen och Riksgäldskontoret i riktlinjeprocessen har adresserat större omvärldsförändringar och viktiga förändringar i marknadsförutsättningarna under utvärderingsperioden och på ett övergripande plan övervägt om de föranleder ändringar i riktlinjerna. Statskontoret bedömer att budgetlagens krav är uppfyllda beträffande riktlinjerna och riktlinjeprocessen. Statskontoret bedömer även att Riksgäldskontorets operativa verksamhet fungerar väl och följer budgetlagens krav om kostnadsminimering med beaktande av risk. Utvecklad utvärdering I utvärderingsrapporten för 2019–2023 framförde ESV att det är svårt att dra tydliga slutsatser om hur kostnad och risk påverkats av skuldens sammansättning och löptid baserat på de underlag som fanns tillgängliga. ESV ansåg därför att regeringens riktlinjer för utvärdering bör anpassas för att tydliggöra vilka aspekter som regeringen avser utvärdera och därmed vilka underlag som Riksgäldskontoret ska tillhandahålla. Som angavs i den senaste utvärderingsskrivelsen delade regeringen ESV:s bedömning om att Riksgäldskontorets analyser är en viktig del i både förståelsen av kostnaden och av underlaget för valet av rätt balans mellan kostnad och risk (skr. 2023/24:104 s. 41). Regeringen anger även i riktlinjebeslutet för 2025 att det behöver göras en större översyn av vilka underlag för utvärdering som Riksgäldskontoret ska tillhandahålla och hur dessa ska vara utformade så att tydligare slutsatser kan dras. I regleringsbrevet för 2025 gavs Riksgäldskontoret därför i uppdrag att analysera om och föreslå metoder för hur utvärderingen av förvaltningen av statsskulden kan utvecklas och förtydligas. I uppdraget ingick att motivera vilka aspekter av statsskuldens förvaltning som bör utvärderas och hur, samt att särskilt redogöra för hur avvägningar mellan kostnad och risk i förvaltningen av statsskulden kan utvärderas. Riksgäldskontoret redovisade uppdraget i samband med myndighetens förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2026. Då detta uppdrag är nära knutet till riktlinjerna har Statskontoret även utvärderat det. Statskontoret bedömer att Riksgäldskontorets förslag till utvidgad analys är ändamålsenliga. Statskontoret instämmer också i Riksgäldskontorets bedömning att kvantitativa analyser av avvägningen mellan kostnad och risk har ett värde för utvärderingen och det är också något som ESV efterfrågat i tidigare utvärderingar. Statskontoret delar också bedömningen att en sådan analys inte kan användas mekaniskt för en utvärdering. Statskontoret instämmer i att det är önskvärt att Riksgäldskontoret föreslår utvärderingsmetoder för val av olika riktlinjer inför riktlinjebesluten. Samtidigt instämmer Statskontoret i att en enkel ex-postutvärdering vanligen säger ganska lite om kvaliteten på beslutet utifrån den information som fanns vid beslutstillfället. I Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och i regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning dokumenteras resonemanget som motiverade beslutet. Denna dokumentation kommer sannolikt även fortsättningsvis att vara den det viktigaste underlaget för att bedöma besluten om riktlinjerna. Den kvantitativa och utfallsanalysen kan enligt Statskontoret komplettera dessa underlag och även bidra till att förbättra den kvalitativa analys som ligger till grund för förslagen. Kvantitativa uppskattningar kan, trots att de kan bygga på antaganden och vara osäkra, leda till att det tydliggörs vilka faktorer som är kritiska och ge vägledning för den kvalitativa analysens fokus. Penningpolitik och statsskuldspolitik Regeringens bedömning Förvaltningen av statsskulden har bedrivits inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Skälen för regeringens bedömning Riksbanken har i de yttranden som lämnats avseende Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning inte haft några invändningar mot något av förslagen för åren 2021–2025. Däremot hade Riksbanken i samband med förslaget för 2024 synpunkter på Riksgäldskontorets avveckling av statsskuldens valutaexponering. Med utgångspunkt i målet för statsskuldspolitiken ansåg regeringen inte att det fanns skäl till att förändra styrningen av statsskuldens exponering i utländsk valuta att anta riktvärdet noll fr.o.m. den 1 januari 2027. Sammanfattningsvis bedöms förvaltningen av statsskulden ha bedrivits inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Statskontorets rapport Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2021–2025 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 april 2026 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Svantesson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Rosencrantz, Dousa, Larsson, Britz, Mohamsson, Lann Föredragande: statsrådet Wykman Regeringen beslutar skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2021–2025