Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:109 Riksrevisionens rapport om ersättning till rättsliga biträden i brottmål Skr. 2021/22:109 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 februari 2022 Magdalena Andersson Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om tingsrätterna och Domstolsverket utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Den övergripande slutsatsen är att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen. Riksrevisionen anser att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att förbättra systemet för ersättning och analysera kostnadsutvecklingen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Det är angeläget att vidta åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Riksrevisionens rapport är ett värdefullt bidrag i det arbetet. Regeringen har sedan flera år vidtagit en rad åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen instämmer därför inte i Riksrevisionens bedömning att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att förbättra systemet för ersättning och analysera kostnadsutvecklingen. Under senare tid har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder. Det handlar bl.a. om ett analysuppdrag till Domstolsverket, en förordningsändring som innebär att åklagare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk och att Justitiekanslern tillförs resurser för att bedriva en utökad tillsyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 februari 2022 59 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om tingsrätterna och Domstolsverket utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Ersättning till rättsliga biträden i brottmål - allvarliga brister i uppföljning och kontroll (RiR 2021:27), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 21 oktober 2021. Rapporten har remitterats till Domstolsverket. Remissyttrandet finns tillgängligt i Justitiedepartementet (Ju2021/03642). I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Utgifterna för rättsliga biträden har ökat kraftigt under de senaste åren. Riksrevisionen har därför granskat om tingsrätterna och Domstolsverket utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Riksrevisionens samlade bedömning är att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Detta har framför allt sin grund i att tingsrätternas interna kontroll inte är ändamålsenligt utformad. Särskilt gäller detta förutsättningarna för att kunna göra en noggrann prövning av ersättningsanspråken. I slutet av överläggningen efter en huvudförhandling saknas ofta tillräckligt goda förutsättningar för att kunna utföra en fullgod kontroll, t.ex. när det uppstår tidspress. Även det faktum att det saknas rutiner för att få en mer ingående bild av vad som hänt före huvudförhandlingen gör att förutsättningarna brister. Den rent administrativa kontrollen som följer på beslutet om ersättning synes dock fungera i stort sett väl. Vidare bedömer Riksrevisionen att Domstolsverket har kapacitet att kunna stödja domstolarna i högre grad för att utöva en starkare kostnadskontroll, exempelvis genom statistiskt underlag över kostnadsutveckling. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har ett ansvar för regelverket för ersättning till biträden. Därför borde regeringen tidigare ha tagit initiativ till att analysera kostnadsutvecklingen och om systemet fungerar effektivt. Förutom ett pågående uppdrag till Domstolsverket att analysera kostnadsutvecklingen för anslaget till rättsliga biträden samt ett nyligen remitterat förslag om förordnandemål, dvs. mål där ett rättsligt biträde har förordnats under förundersökningen och åtal inte väcks, har regeringen ännu inte tagit några initiativ som skulle kunna se till att systemet för intern kontroll är väl utformat. Riksrevisionen bedömer att tiden nu är mogen för att regeringen låter se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Framför allt bör följande punkter ingå i denna översyn. * Utred möjligheterna att utöka brottmålstaxans tillämpningsområde till att omfatta dels väsentligt mer förhandlingstid än nuvarande tre timmar och fyrtiofem minuter, dels fler tilltalade, målsägande och biträden. * Se över utformningen av den externa, författningsstyrda kontroll som Justitiekanslern och Åklagarmyndigheten ska stå för. * Överväg att låta endast juristdomare besluta i ersättningsfrågan och därmed lösa nämndemännen från uppgiften. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Statens kostnader för de utgifter som finansieras genom anslaget 1:11 Rättsliga biträden m.m. har under perioden 2016-2020 ökat med 660 miljoner kronor eller 24 procent. Ökningen kan i huvudsak förklaras genom det ökade antalet mål i domstolarna. Exempelvis har antalet avgjorda brottmål i tingsrätterna under samma period ökat med 43 procent. En annan viktig orsak, vilken förklarar ca 170 miljoner kronor av den totala ökningen, är den årliga uppräkningen av den timkostnadsnorm som används för att fastställa ersättning till bl.a. offentliga försvarare och målsägandebiträden. Även om kostnadsökningen alltså har en naturlig förklaring är det angeläget att vidta åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Riksrevisionens rapport är ett värdefullt bidrag i det arbetet. Regeringen har sedan flera år vidtagit en rad åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Inom ramen för den årliga budgetprocessen följer regeringen löpande upp anslaget Rättsliga biträden m.m. Regeringen lägger stor vikt vid den analysen. I betänkandet Rättvisans pris (SOU 2014:86) gjordes en samlad översyn av de utgifter som finansieras genom anslaget. Utredningen övervägde vilka åtgärder som kan vidtas och som kan få en kostnadsdämpande effekt på anslaget. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju2014/07838). Utredningens förslag om att ett målsägandebiträdes förordnande inte automatiskt ska kvarstå i hovrätten har lett till lagstiftning, se propositionen Mer ändamålsenliga bestämmelser om rättsliga biträden (prop. 2017/18:86). Lagändringen har lett till minskade kostnader. Regeringen beslutade i november 2017 om en ny och förenklad modell för beräkning av timkostnadsnormen (Ju2017/08665). Den nya modellen har dämpat utgiftsökningen. Sedan 2017 har Domstolsverket i uppgift att månadsvis lämna underlag om utfall och prognos för anslaget Rättsliga biträden m.m. Regeringen gav i december 2017 Domstolsverket även i uppdrag att vidareutveckla sin modell för att prognostisera, följa upp och kontrollera de utgifter som belastar anslaget (Ju2017/09598). Domstolsverket redovisade uppdraget i september 2018 (Ju2018/04472). Som framgår av avsnitt 4 har regeringen också vidtagit ett antal åtgärder på området sedan Riksrevisionen inledde sin granskning. Mot denna bakgrund instämmer regeringen inte i Riksrevisionens bedömning att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att analysera kostnadsutvecklingen och om systemet fungerar effektivt. Riksrevisionen anser att regeringen bör låta se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. De frågor som enligt Riksrevisionen framför allt bör ingå i en sådan översyn har i stor utsträckning redan behandlats i betänkandet Rättvisans pris. Utredningen föreslog att brottmålstaxans tillämpningsområde ska utvidgas och att Domstolsverket ska få i uppdrag att utreda hur det ska genomföras (SOU 2014:86 s. 330-337). Regeringen bedömer i linje med detta att en eventuell utvidgning av brottmålstaxans tillämpningsområde inte behöver utredas inom ramen för en samlad översyn av regelverket. Utredningen övervägde även om det finns anledning att låta åklagare yttra sig över ersättningsanspråk i större utsträckning och om skyldigheten att underrätta Justitiekanslern om ersättningsbeslut bör utvidgas. Utredningen bedömde dock att de dåvarande beloppsgränserna borde behållas (SOU 2014:86 s. 341-345). Ingen remissinstans invände mot utredningens bedömning. Som framgår av avsnitt 4 har regeringen nyligen beslutat att åklagare och andra förundersökningsledare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts. Utredningen övervägde vidare att ändra tidpunkten för domstolens beslut om ersättning. På så sätt skulle ersättningsfrågan inte behöva prövas under tidspress i slutet av en överläggning. En sådan möjlighet skulle enligt utredningen behöva kombineras med att juristdomare ges rätt att besluta om ersättningen utan medverkan av nämndemän. Utredningen ifrågasatte dock om en uppskjuten prövning verkligen leder till en kvalitativt bättre prövning av ersättningsanspråken. Det kan hävdas att de bästa förutsättningarna för en kritisk granskning av ersättningsanspråk finns i nära anslutning till huvudförhandlingen. Utredningen ansåg också att en sådan ordning har vissa olägenheter, t.ex. att hanteringen med nödvändighet blir mer komplicerad. Mot denna bakgrund bedömde utredningen att befintliga bestämmelser om tidpunkten för beslut om ersättning bör behållas (SOU 2014:86 s. 337-340). Ingen remissinstans invände mot utredningens bedömning. Regeringen anser att samma skäl i stor utsträckning gör sig gällande i fråga om möjligheten att ändra domförhetsreglerna avseende ersättningsfrågan. Det gäller även om ändrade domförhetsregler inte skulle kombineras med en möjlighet att förlägga ersättningsbeslutet till en senare tidpunkt än domen. Regeringen konstaterar att åtgärder som syftar till att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet kan övervägas i olika sammanhang, t.ex. som en del av utredningsuppdrag som även handlar om andra frågor, inom ramen för myndighetsuppdrag eller i Regeringskansliet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har sedan Riksrevisionen inledde sin granskning vidtagit flera åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen gav i december 2020 Domstolsverket i uppdrag att göra en analys över ersättningarna från anslaget Rättsliga biträden m.m. under 2021 i jämförelse med utvecklingen från 2016 och framåt. Domstolsverket ska även identifiera och konsekvensbeskriva vilka utbetalningar och andra åtgärder som är särskilt kostnadsdrivande, i syfte att skapa bättre kostnadskontroll i förhållande till anslaget (Ju2020/04577). Domstolsverket delredovisade uppdraget i september 2021 (Ju2021/03425). I delredovisningen gör Domstolsverket en analys av orsakerna till att kostnaderna har ökat. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 mars 2022. Domstolsverket avser att i den sista delrapporten lämna förslag till olika åtgärder som kan övervägas för att öka kostnadskontrollen och minska kostnaderna för rättsliga biträden. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ligger i linje med Domstolsverkets pågående arbete med framtagande av åtgärdsförslag. Vissa åtgärder kommer Domstolsverket att arbeta vidare med självständigt och vissa åtgärdsförslag kommer att lämnas till regeringen för en bedömning av ett eventuellt genomförande. Regeringen avser att utifrån Domstolsverkets slutredovisning ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som regeringen bör vidta i syfte att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen beslutade i oktober 2021 en förordningsändring som innebär att åklagare och andra förundersökningsledare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts, se 1 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. Förundersökningsledaren ska i sådana s.k. förordnandemål alltid höras i de fall ersättningsanspråket uppgår till minst 30 000 kronor och i annat fall om det behövs för att bedöma skäligheten i anspråket. Syftet med förordningsändringen är att förbättra kostnadskontrollen i förordnandemålen. Som Riksrevisionen påpekar har både antalet förordnandemål och utgifterna i sådana mål ökat kraftigt under senare år. Ett grundläggande problem är att det rättsliga biträdets arbete har utförts enbart under förundersökningen, vilket innebär att domstolen i princip inte har någon insyn i arbetet. Förordningsändringen innebär att ett yttrande från förundersökningsledaren kommer att hämtas in i fler fall. På så sätt får domstolen ett bättre underlag för att bedöma skäligheten i ersättningsanspråket. Det förbättrar kostnadskontrollen och kan förväntas leda till en viss minskning av utgifterna på anslaget Rättsliga biträden m.m. Det kan noteras att beloppsgränsen för obligatoriskt yttrande har satts väsentligt lägre än den gräns på 100 000 kronor som gäller i övriga brottmål och som också föreslogs i det remitterade förslaget om förordnandemålen, se promemorian Förbättrad kontroll av ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts (Ju2020/03627). Justitiekanslern har i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen för 2022 tillförts 2 000 000 kronor för att ge myndigheten en ökad tillsynsmöjlighet över rättshjälpssystemet och därmed bidra till stärkt kontroll över utgifterna för rättsliga biträden (prop. 2021/22:1 utg.omr. 1, bet. 2021/22:KU1, rskr. 2021/22:66). I betänkandet Snabbare lagföring - ett snabbförfarande i brottmål föreslås att de allmänna domstolarna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden ska få tillgång till inkomstuppgifter från Skatteverkets beskattningsdatabas för att i vissa fall kunna beräkna eller kontrollera återbetalningsskyldighet, avgift eller ersättning, t.ex. rättshjälpsavgift och återbetalningsskyldighet i brottmål för offentlig försvarare. För domstolarna bedöms förslaget spara resurser och tid som annars behöver användas för att närmare utreda enskildas ekonomiska förhållanden. Förslaget bedöms också leda till fler materiellt riktiga avgöranden och därmed i marginell utsträckning ökade intäkter för ersättningar och avgifter. Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023 (SOU 2021:46 s. 405-423). Betänkandet har remitterats och förslagen bereds i Regeringskansliet. Regeringen gav i september 2021 Domstolsverket i uppdrag att göra en utvärdering av den lagändring som gjordes 2018 och som innebär att ett målsägandebiträdes förordnande inte automatiskt kvarstår i överrätt (Ju2021/03248). Uppdraget gavs mot bakgrund av att riksdagen har tillkännagett för regeringen att regeringen bör göra en sådan utvärdering (bet. 2020/21:JuU25 punkt 36, rskr. 2020/21:289). Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 februari 2022 Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om ersättning till rättsliga biträden i brottmål