Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:129 Riksrevisionens rapport om Polismyndighetens hantering av mängdbrott Skr. 2022/23:129 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 juni 2023 Ulf Kristersson Gunnar Strömmer (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Denna skrivelse har utarbetats med anledning av Riksrevisionens rapport om polisens hantering av mängdbrott (RiR 2023:2). Riksrevisionen har granskat om Polismyndighetens och regeringens hantering av mängdbrott är effektiv. Granskningens fokus har varit inriktad mot tre delfrågor: arbetar utredningspersonalen efter fastställda metoder och arbetssätt som effektiviserar utredning av mängdbrott, har Polismyndigheten genom sin styrning skapat tillräcklig förmåga att hantera mängdbrott effektivt och har regeringen möjliggjort en effektiv hantering av mängdbrott i Polismyndigheten. Den samlade slutsatsen av granskningen är att Polismyndigheten inte hanterar mängdbrott effektivt. Effektivitetsbristerna handlar till stor del om att Polismyndighetens sätt att fördela resurser inte lyckats skapa tillräcklig bemanning i lokalpolis-områdena, samtidigt som personalen där i alltför stor utsträckning behöver ta över utredningar av grova brott från andra nivåer eller lånas ut för att bistå med utredningar. Riksrevisionen anser att lokalpolisområdena, som ska vara basen i polisens verksamhet, har svårigheter att behålla sina utredningsresurser. Riksrevisionen anser vidare att Polismyndigheten inte genomför nödvändig kompetensutveckling och kompetensöverföring samt att goda exempel inte slussas vidare på ett systematiskt sätt. Riksrevisionen anser även att Polismyndigheten genom ett internt beslut begränsat anställningen av civilanställda, trots att civil personal är viktig för att effektivt kunna ta emot anmälningar, utreda, genomföra forensiska undersökningar och stödja både yttre och inre personal administrativt. Riksrevisionen anser att läget är allvarligt. Om Polismyndigheten inte kommer till rätta med de tillkortakommanden som granskningen synliggjort bedömer Riksrevisionen att det på sikt kan leda till att brottsutsatta privatpersoner, näringsidkare och organisationer inte får sin trygghet och säkerhet tillgodosedd samt att allmänhetens förtroende för rättsväsendet riskerar att minska. Mot bakgrund av granskningens resultat lämnar Riksrevisionen ett antal rekommendationer till Polismyndigheten. Polismyndigheten anser att merparten av rekommendationerna är relevanta och har börjat bearbeta dem inom ramen för ett större förändringsarbete som tar sikte på hur myndigheten arbetar med mängdbrott. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och avser att särskilt följa upp vilka åtgärder Polismyndigheten vidtar för att förstärka utredningsförmågan kopplat till mängdbrott. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Iakttagelser som rör hur utredningsverksamheten hanterar mängdbrotten 4 2.2 Iakttagelser som rör hur Polismyndighetens styrning påverkar förmågan att hantera mängdbrott 5 2.3 Iakttagelser som rör regeringens arbete för en effektiv hantering av mängdbrotten 6 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 3.1.1 Polismyndighetens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 8 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport om polisens hantering av mängdbrott (RiR 2023:2) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2023 102 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat hur polisen hanterar mängdbrott. Granskningen har redovisats i rapporten polisens hantering av mängdbrott (RiR 2023:2). Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 28 februari 2023. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Polismyndigheten. Regeringen har inhämtat synpunkter från Polismyndigheten om hur myndigheten ser på rapportens slutsatser och rekommendationer samt vilka åtgärder som vidtagits och som planeras för att möta rekommendationerna. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om Polismyndighetens och regeringens hantering av mängdbrott är effektiv. Mängdbrott avser brott som är vanligt förekommande och av enkel beskaffenhet där förundersökningen som huvudregel leds av Polismyndigheten. Antalet mängdbrott påverkas i hög grad av att det finns brottsaktiva individer som begår sådana brott i mycket stor omfattning. Brotten utreds vanligtvis vid Polismyndighetens lokalpolisområden. I sin motivering till granskningen pekar Riksrevisionen på att trots stora anslagsökningar, fler anställda och en genomgripande omorganisation har Polismyndighetens resultat i form av personuppklaring försämrats. Brottsligheten leder till höga kostnader för hela samhället och har starka band till den grova organiserade brottsligheten eftersom samma individer ofta är involverade. Brottsligheten utgörs exempelvis av bedrägeribrott, narkotikabrott och vissa brott begångna av unga lagöverträdare. Riksrevisionen menar att det är angeläget att Polismyndigheten även bekämpar mängdbrotten på ett effektivt sätt. 2.1 Iakttagelser som rör hur utredningsverksamheten hanterar mängdbrotten Utredning av mängdbrott leds främst av förundersökningsledare på Polisens kontaktcenter (PKC), jourutredningssektioner och utredningsgrupper på lokalpolisområden. Vid utredningar av mängdbrott är Polismyndighetens nationella utredningsmetodik (PNU) viktig eftersom den effektiviserar utredningsarbetet. Riksrevisionen konstaterar att en absolut majoritet av polisens förundersökningsledare vid alla de tre organisatoriska nivåerna känner till och arbetar delvis efter PNU. Riksrevisionen anger att alla tre organisatoriska nivåer uppger att tids- och resursbrist leder till att de inte kan följa PNU i alla delar eller vidta alla nödvändiga utredningsåtgärder. Riksrevisionen menar vidare att det finns brister i de initiala utredningsåtgärder som PKC genomför. Det beror bland annat på hög arbetsbelastning, bristande kompetens och att PKC inte råder över den personal som utför brottsplatsundersökningarna. De e-anmälningar som anmälaren själv gör behöver ofta kompletteras av PKC vilket kan bli en tidsödande uppgift. Polisen påpekar själva att det finns brister i de beslut som fattas om att inte inleda förundersökning, så kallad direktavskrivning. Den inrapportering som görs av poliser i yttre tjänst måste ofta kompletteras, vilket tar tid från utredningen. Detta kan enligt Riksrevisionen bero på att en stor andel poliser är nya och därför behöver mycket handledning av förundersökningsledare. Riksrevisionen lyfter fram att förundersökningsbegränsning ska ske så tidigt som möjligt i utredningen, men att förundersökningsledare vid PKC och jourutredning känner sig osäkra på hur de ska tillämpa förundersökningsbegränsning och att det finns de som inte vet om de ens har befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning. 2.2 Iakttagelser som rör hur Polismyndighetens styrning påverkar förmågan att hantera mängdbrott Riksrevisionen har granskat Polismyndighetens styrning i förhållande till PKC, utredningsjourerna och lokalpolisområdenas mängdbrottsuppdrag och om styrningen skapat tillräcklig förmåga att hantera mängdbrott effektivt. Riksrevisionen har gjort ett antal iakttagelser, bl.a. att lokalpolisområdena är organiserade på i stort sett samma sätt trots att behoven ser olika ut. Lokalpolisområdena har olika förutsättningar eftersom de varierar kraftigt i storlek sett till såväl geografi som befolkningstal, men även i fråga om brottslighetens utveckling. Riksrevisionen menar att de stora resurstillskotten nationellt har drivit fram en ambitionshöjning främst på nationell och regional nivå som gör att resurserna inte räcker till lokalpolisområdena, även om satsningarna på regional nivå delvis kommer lokalpolisområdena till godo. Riksrevisionen konstaterar även att begränsningen av civil personal i förhållande till polisiär personal leder till att nödvändig kompetens saknas på lokalpolisområdena. Riksrevisionen anser att polisregionernas interna resursfördelningsplaner inte får genomslag i praktiken. Riksrevisionen anser vidare att lokalpolisområdena blir en resurspool för hela Polismyndigheten när det handlar om att förstärka andra delar av organisationen. Riksrevisionen konstaterar att utredningsärenden fördelas nedåt i organisationen och att det finns indikationer på att den nationella brottskatalogen inte följs. Det resulterar i att lokalpolisområdena, med oförändrade resurser, får utföra arbetsuppgifter som egentligen är avsedda att utföras på högre nivåer, som polisområdes- eller regionnivå. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att lokalpolisområdena skulle behöva få bättre kontroll över sin kompetens och förmåga och att de i nuläget inte får tillgång till den fort- och vidareutbildning som de skulle behöva, samtidigt som de förväntas klara av ärenden som egentligen skulle hanteras på andra nivåer. Riksrevisionen menar även att uppdelningen av ansvar inom Polismyndigheten i processansvar respektive verksamhetsansvar leder till otydlighet i både ansvar och befogenheter, vilket sammantaget får negativa effekter på mängdbrottshanteringen. 2.3 Iakttagelser som rör regeringens arbete för en effektiv hantering av mängdbrotten Riksrevisionen har granskat vilka förutsättningar regeringen har gett Polismyndigheten för att hantera mängdbrotten på ett effektivt sätt, såväl i ett längre som ett kortare perspektiv. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen genom kraftiga anslagsökningar har skapat möjligheter för Polismyndigheten att kunna klara av att hantera mängdbrott effektivt. Riksrevisionen konstaterar att regeringen även har gett Polismyndigheten konkreta och relevanta uppdrag och krävt återrapportering. Regeringen har även tagit initiativ till att åstadkomma snabbare lagföring. Riksrevisionen anser dock att regeringen har varit passiv genom att inte föreslå ändringar i lagstiftningen i takt med att brottsligheten har förändrats och digitaliserats. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen inte har krävt tillräckligt vad gäller kvalitativ utvärdering och lärande av Polismyndigheten. Riksrevisionen konstaterar även att regeringen kunde ha förmedlat tydligare att det inte finns något absolut krav på att fördelningen mellan poliser respektive civilanställda ska vara 70 procent poliser och 30 procent civilanställda. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens samlade bedömning är att mängdbrott inte hanteras effektivt i Polismyndigheten. Vidare anser Riksrevisionen att Polismyndigheten behöver komma till rätta med de tillkortakommanden som granskningen synliggjort, annars kan det på sikt leda till att brottsutsatta privatpersoner, näringsidkare och organisationer inte får sin trygghet och säkerhet tillgodosedd. Granskningen visar dock att det finns möjligheter i polisorganisationen att öka förmågan. I syfte att öka förmågan att utreda mängdbrott ger Riksrevisionen följande rekommendationer till Polismyndigheten: * Se till att verksamhetens behov och tillgången på kompetens är styrande för hur många poliser och civilanställda som anställs. * Se till att PKC blir fullbemannat och att nödvändig kompetens och brottsamordningsförmåga är säkerställd, så att alla adekvata utrednings- och samordningsåtgärder kan ske där. * Öka samverkan mellan PKC och jourmiljön och se till att ärendesamordning och förundersökningsbegränsning sker så tidigt som möjligt i processen. * Se över hur systemet med e-anmälningar fungerar i syfte att höja kvaliteten och minska det merarbete som uppstår till följd av behov av korrigeringar och kompletteringar. * Utveckla och stärk brottssamordningen på alla nivåer och se till att det finns it-stöd som underlättar denna, exempelvis genom att möjliggöra lokala lägesbilder i realtid utifrån inkomna brottsanmälningar. * Se över hur vidareutbildningen bättre kan utformas och anpassas till verksamhetens behov för att skapa god förmåga att hantera alla mängdbrott. Riksrevisionen lämnar inga rekommendationer till regeringen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Polismyndighetens hantering av mängdbrotten är en viktig del av polisens grunduppdrag och en effektiv hantering är viktig för allmänhetens förtroende, inte minst då mängdbrotten drabbar många människor i vardagen och omfattar cirka 80 procent av antalet anmälda brott. Regeringen noterar även att Polismyndigheten anser att rekommendationerna huvudsakligen är relevanta. Det är viktigt att myndighetens brottsbekämpande förmåga rörande mängdbrott fortsätter att utvecklas på ett positivt sätt. Regeringen delar Riksrevisionens bild att även om mängdbrotten inte räknas in bland de grövsta brotten kan sådana brott ge upphov till betydande skador för de brottsutsatta, både fysiskt, psykiskt och ekonomiskt, och ibland under mycket lång tid. Det lidande och de ekonomiska förluster brottsligheten leder till skadar samhället i grunden och ökar otryggheten. Regeringen delar vidare Riksrevisionens bedömning att det finns en stark koppling till den grova organiserade brottsligheten, eftersom det i stor utsträckning är samma individer som är involverade i båda brottskategorierna och att mängdbrottsligheten utgör en viktig inkomstkälla för den grova organiserade brottsligheten. I granskningen har Riksrevisionen också undersökt regeringens arbete för en effektiv hantering av mängdbrotten. Riksrevisionen konstaterar visserligen att den dåvarande regeringen via anslagshöjningarna gjort det möjligt för polisen att hantera mängdbrotten på ett effektivt sätt samt gett Polismyndigheten relevanta uppdrag och krävt återrapportering, men konstaterar samtidigt att den dåvarande regeringen har varit passiv genom att inte föreslå lagändringar i takt med att brottsligheten utvecklats och digitaliserats. Trots att flera utredningar har lagt fram förslag för att möta den ökande digitaliseringen av brottsligheten har den dåvarande regeringen dröjt länge med att genomföra dessa. Den nuvarande regeringen instämmer i att mer kan göras för att lagstiftningen ska gå i takt med att kriminella aktörer utnyttjar de möjligheter som kommer med den snabba tekniska utvecklingen. De kriminella aktörerna använder i stor utsträckning olika tekniska hjälpmedel för planering och kommunikation eller som direkta brottsverktyg. Deras säkerhetsmedvetenhet är samtidigt hög. Detta innebär att det ständigt ställs nya krav på de brottsbekämpande myndigheterna. Dessa myndigheter behöver därför ha tillgång till kraftfulla och effektiva verktyg för att förhindra, utreda och lagföra allvarliga brott. Riksrevisionen anser även att den dåvarande regeringen kunnat kräva en mer kvalitativ utvärdering och lärande av Polismyndigheten samt att regeringen kunnat vara tydligare med att det inte funnits något absolut krav på en andelsmässig fördelning mellan poliser och civila om 70 respektive 30 procent. Regeringen delar denna bild och avser att särskilt följa upp hur och vilka åtgärder Polismyndigheten vidtar för att förstärka utredningsförmågan kopplat till mängdbrott. Som en del i det arbetet har regeringen förstärkt styrningen och uppföljningen av Polismyndighetens verksamhet. Polismyndighetens regleringsbrev för 2023 har ett tydligt fokus på resultat och höjda ambitioner i det brottsbekämpande arbetet. Bland annat har Polismyndigheten i uppdrag att ta fram förslag på utvecklade resultatmått med tillhörande kvantitativa mål för den brottsutredande verksamheten. Regeringen har också gett Polismyndigheten ett särskilt uppdrag att öka polisens operativa förmåga med särskilt fokus på effektivisering av den nationella operativa avdelningen och nationellt forensiskt centrum. För att förstärka förmågan att bland annat hantera mängdbrott har regeringen i regleringsbrevet ålagt Polismyndigheten att särskilt redovisa hur myndigheten har frigjort resurser till förmån för den polisiära kärnverksamheten. Vidare har regeringen i regeringsförklaringen meddelat att polisen ska växa mot målet att polistätheten minst ska motsvara genomsnittet i EU. Regeringen gav den 22 december 2022 Polismyndigheten i uppdrag att senast den 31 mars 2023 redovisa vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå målet om en ökad polistäthet. En ökad polistillväxt kombinerat med regeringens arbete om att polisens uppdrag ska renodlas skulle enligt Riksrevisionen kunna frigöra resurser som skulle kunna underlätta för hanteringen av mängdbrott. 3.1.1 Polismyndighetens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Polismyndigheten delar Riksrevisionens bedömning att hanteringen av mängdbrott kan effektiviseras och att huvuddelen av rekommendationerna är relevanta. Polismyndigheten anser dock att merparten av rekommendationerna redan är omhändertagna och att inga ytterligare åtgärder är nödvändiga. Polismyndigheten anför exempelvis att verksamhetens behov och tillgången på kompetens är styrande för bedömningen av hur många poliser och civilanställda som anställs. Vidare tillser Polismyndigheten att PKC blir fullbemannat och att nödvändig kompetens- och brottsamordningsförmåga säkerställs. När det gäller rekommendationen att öka samverkan mellan PKC och jourmiljön i syfte att tillse att ärendesamordning och förundersökningsbegränsning sker så tidigt som möjligt i processen, anser polisen att den rekommendationen redan är omhändertagen genom polisens pågående utvecklingsprojekt för en förstärkt jourutredningsverksamhet. Riksrevisionen rekommenderar Polismyndigheten att se över hur systemet med e-anmälningar fungerar i syfte att höja kvaliteten och minska det merarbete som uppstår till följd av behov av korrigeringar och kompletteringar. Polismyndigheten har initierat ett arbete med förbättrad e-anmälan, som bygger på en styrd och strukturerad registrering av information från anmälaren. Polismyndigheten anser därmed att rekommendationen är omhändertagen. När det gäller rekommendationen om att utveckla och stärka brottssamordningen på alla nivåer samt tillse att det finns it-stöd som underlättar denna, exempelvis genom att möjliggöra lokala lägesbilder i realtid utifrån inkomna brottsanmälningar, anser Polismyndigheten att rekommendationen är omhändertagen då det pågår en utveckling av relevanta it-stöd. Polismyndigheten anser vidare att det finns andra åtgärder vid sidan av Riksrevisionens rekommendationer som skulle ha betydligt större effekt. Ett exempel på en sådan åtgärd är att utveckla ledningen och styrningen av hela utredningsverksamheten inklusive ett fortsatt genomförande av och tillämpning av beslutade arbetsmetoder, exempelvis PNU och Polisens metodstöd för utredning av grova brott, snabbare lagföring, metodstödet "Ett utvecklat bästa arbetssätt för arbetet med särskilt utsatta brottsoffer" m.m. Polismyndigheten har redan påbörjat ett sådant arbete. Genom denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport om polisens hantering av mängdbrott (RiR 2023:2) Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2023 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden, Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Strömmer Regeringen beslutar skrivelse