Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2023/24:142 EU:s nya utsläppshandelssystem för fossila bränslen Prop. 2023/24:142 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 16 maj 2024 Ulf Kristersson Romina Pourmokhtari (Klimat- och näringslivsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Ändringarna föreslås med anledning av den senaste revideringen av EU:s utsläppshandelsdirektiv. Revideringen innebär att det införs ett nytt utsläppshandelssystem som omfattar utsläpp från byggnader, vägtransporter och vissa ytterligare sektorer. Utsläppshandelssystemet är EU:s viktigaste styrmedel för att fasa ut utsläppen från fossila bränslen och nå klimatmålen till 2030 och 2050. En gemensam prissättning av bl.a. koldioxid på EU-nivå innebär att hela EU ställer om på ett kostnadseffektivt sätt. Genom det nya utsläppshandelssystemet kommer ytterligare verksamheter att omfattas av EU-gemensam prissättning av utsläpp av växthusgaser. Det föreslås bestämmelser som gör det möjligt att föreskriva att utsläpp av koldioxid genom förbränning av bränslen som används i byggnader, för vägtransporter och inom vissa ytterligare sektorer ska omfattas av det nya utsläppshandelssystemet. Straffbestämmelserna i lagen anpassas efter det nya utsläppshandelssystemet. Det föreslås också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för sådana beslut om avvisning eller kvarhållande av fartyg och beslut om förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn som fattas inom ramen för det befintliga systemet för handel med utsläppsrätter. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2024. Innehållsförteckning 1Förslag till riksdagsbeslut4 2Förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser5 3Ärendet och dess beredning11 4EU:s nya utsläppshandelssystem för byggnader, vägtransporter och ytterligare sektorer12 4.1EU:s utsläppshandelssystem utvecklas12 4.2Krav ställs på aktörer som är skyldiga att betala punktskatt på bränsle13 4.3Skyldigheter för verksamhetsutövare14 5Sveriges deltagande i det nya utsläppshandelsystemet16 5.1Deltagande i systemet16 5.2Ytterligare sektorer bör inkluderas från start17 5.3En kompensation till hushåll och företag för drivmedelspriser19 6Genomförandet av det nya utsläppshandelssystemet21 6.1Utsläppshandelssystemet ska regleras i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser21 6.2Krav på tillstånd för bränsleverksamheter22 6.3Utsläpp av växthusgaser ska täckas av utsläppsrätter27 6.4Tillsynsmyndighetens rätt att få tillträde till bränsleverksamheter30 6.5Utvidgat straffansvar för otillåtet utsläpp av växthusgaser30 7Tvångsmedel mot fartyg bör bekostas av rederierna32 8Ikraftträdande33 9Konsekvenser34 9.1Vilka berörs av regleringen?34 9.2Konsekvenser för företag och hushåll35 9.3Konsekvenser för offentlig sektor42 9.4Konsekvenser för miljön44 9.5Sociala konsekvenser45 9.6Överensstämmelse med EU-rätten45 10Författningskommentar46 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem53 Sammanfattning av promemorian Förslag på författningsändringar för att införa ett utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp, ETS 2122 Promemorians lagförslag125 Förteckning över remissinstanserna130 Lagförslaget i promemorian Förslag på förordningsändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS131 Förteckning över remissinstanserna132 Lagrådsremissens lagförslag133 Förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser133 Lagrådets yttrande139 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2024140 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser dels att 2, 5–7, 9, 16, 25, 26, 31, 33 och 38 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § I denna lag avses med utsläpp av växthusgaser: 1. frigörande av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från en eller flera källor belägna inom en anläggning, 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, eller 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, eller 4. frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet, ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid, metan, eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid, utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, reduktionsenhet: ett instrument som får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och icke-koldioxideffekter: klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg, och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår från sådan förbränning. 4 b § I denna lag avses med bränsleverksamhet: en verksamhet som innebär att bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion, bränsleprodukter: energiprodukter som avses i 1 kap. 3 § lagen (1994:1776) om skatt på energi och som används för förbränning samt produkter som avses i 2 kap. 4 § samma lag och som används för förbränning, tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion: hantera bränsleprodukter på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi, och frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet: tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion, där frigörandet motsvaras av den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av bränsleprodukterna. 5 § Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som 1. i fråga om en anläggning eller en flygverksamhet a) driver verksamheten eller innehar anläggningen eller på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, eller b) äger ett luftfartyg som ingår i flygverksamheten, om den som driver flygverksamheten inte kan identifieras, 2. i fråga om en sjötransportverksamhet a) äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten, eller b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95. b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95, eller 3. driver en bränsleverksamhet. 6 § I denna lag avses med utsläppsrapport: en sådan skriftlig rapport som avses i 1. artikel 68 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 1. artiklarna 68 och 75p i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 2. artiklarna 11 och 11 a i EU:s MRV-förordning, övervakningsplan: en sådan skriftlig redogörelse som avses i 1. artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning, och rapport om verksamhetsnivå: en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1842 av den 31 oktober 2019 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller ytterligare åtgärder i samband med justeringar av gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av förändringar av verksamhetsnivå. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att det för en anläggning ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Regeringen får meddela föreskrifter om att en verksamhetsutövare vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. det för en anläggning eller en bränsleverksamhet ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla, och 2. en verksamhetsutövare för en anläggning vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. 9 § Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser, om 1. verksamhetsutövaren inte har följt ett tillståndsvillkor och avvikelsen är av allvarlig art, 2. verksamhetsutövaren allvarligt åsidosätter det som är föreskrivet om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter, 3. de tillstånd som behövs enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas, 4. tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd, eller 5. verksamheten inte kräver tillstånd till utsläpp av växthusgaser, och tillståndsmyndigheten inte har beslutat att verksamhetsutövaren får behålla tillståndet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § andra stycket. 5. verksamheten inte kräver tillstånd till utsläpp av växthusgaser, och tillståndsmyndigheten inte har beslutat att verksamhetsutövaren får behålla tillståndet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § 2. 16 § Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från en verksamhet som är Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen av växthusgaser från 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 2. en bränsleverksamhet för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser, 2. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 3. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 3. en sjötransportverksamhet. 4. en sjötransportverksamhet. 25 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. skyldighet att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och icke-koldioxideffekter, 2. när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett, 3. rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i en bränsleverksamhet har förts över på slutanvändare, 2. verifiering av uppgifter, och 4. verifiering av uppgifter, och 3. ackreditering av kontrollörer. 5. ackreditering av kontrollörer. 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring och tillsyn enligt Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring, tillsyn, avvisning eller kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn enligt 1. denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, 2. EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet, eller 3. EU:s MRV-förordning och EU-förordningar som har antagits med stöd av den förordningen. 31 § Tillsynsmyndigheten har, om det behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till 1. anläggningar, 2. luftfartyg som ingår i en flygverksamhet, 3. fartyg som används i en sjötransportverksamhet, och 4. områden som hör till sådana anläggningar, luftfartyg eller fartyg, dock inte bostäder. 3. fartyg som används i en sjö-transportverksamhet, 4. områden som hör till anläggningar, till luftfartyg som ingår i en flygverksamhet eller till fartyg som används i en sjötransportverksamhet, dock inte bostäder, och 5. lokaler och områden som hör till en bränsleverksamhet, dock inte bostäder. Polismyndigheten ska ge tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för tillträdet. Hjälp får begäras endast om 1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver användas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. 33 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en bränsleverksamhet eller en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning, och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § 1, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. För otillåtet utsläpp av växthusgaser döms även den verksamhetsutövare för en flygverksamhet eller en sjötransportverksamhet som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör ett krav på en övervakningsplan enligt 1. föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 §, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning. 38 § Om en gärning som avses i 34–37 §§ är ringa döms det inte till ansvar. Om en gärning som avses i 34–37 §§ är ringa ska det inte dömas till ansvar. Det ska inte heller dömas till ansvar om en gärning som avses i 33 § första stycket är ringa och gärningen har begåtts i en bränsleverksamhet. Denna lag träder i kraft den 1 november 2024. Ärendet och dess beredning Utsläppshandelssystemet, som regleras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (utsläppshandelsdirektivet) är EU:s viktigaste styrmedel för att fasa ut utsläppen från fossila bränslen och nå klimatmålen till 2030 och 2050. Europaparlamentet och rådet antog i maj 2023 ett direktiv som innebär att det införs ett nytt utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp (ETS 2). Direktivet, vars fullständiga namn är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem, finns i bilaga 1. Direktivet ska vara genomfört senast den 30 juni 2024. Naturvårdsverket redovisade i november 2023 promemorian Förslag på författningsändringar för att införa ett utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp, ETS 2, (KN2023/04296). Promemorian, som i denna proposition benämns promemorian om ETS 2, är Naturvårdsverkets redovisning av ett regeringsuppdrag om att föreslå de författningsändringar som krävs för att genomföra ändringarna i utsläppshandelsdirektivet som avser det nya utsläppshandelssystemet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. I januari 2024 inkom Naturvårdsverket med den kompletterande promemorian Analys av opt-in av ytterligare sektorer – kompletterande underlag till Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget om ETS 2 (KN2024/00062). Promemoriorna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga i Klimat- och näringslivsdepartementet (KN2024/00062). I promemorian Förslag på förordningsändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS, som Naturvårdsverket redovisade i juni 2023, föreslås förutom förordningsändringar en ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser (KN2023/03655). Förslaget har samband med de ändringar som föreslogs i propositionen Nya verksamheter i utsläppshandelssystemet (prop. 2022/23:144). Naturvårdsverkets lagförslag i denna del finns i bilaga 5. Promemorian, som i denna proposition benämns promemorian om ETS 1, har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns tillgängliga i Klimat- och näringslivsdepartementet (KN2023/03655). Lagrådet Regeringen beslutade den 25 april 2024 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 7. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. EU:s nya utsläppshandelssystem för byggnader, vägtransporter och ytterligare sektorer EU:s utsläppshandelssystem utvecklas I syfte att genomföra Kyotoprotokollet beslutade EU 2003 att införa ett gemensamt system för handel med utsläppsrätter, Emission Trading System (EU ETS eller utsläppshandelssystemet). Systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom unionen. Vilka verksamheter, produktionssätt och bränslen som omfattas av utsläppshandelsdirektivet har varierat i takt med att utsläppshandelssystemet utvecklats och kraven skärpts. I det befintliga systemet, kallat ETS 1, ingår utsläpp från tung industri, elproduktion, större fjärrvärmeanläggningar, luftfart och sjöfart. Varje utsläppsrätt i ETS 1 ger en rätt att släppa ut ett ton koldioxid eller andra gaser motsvarande ett ton koldioxid under en bestämd tidsperiod. Det totala antalet utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet är begränsat, och därmed har systemet ett utsläppstak. Antalet nya utsläppsrätter som utfärdas sänks från år till år. På så sätt begränsas den mängd växthusgaser som sammantaget får släppas ut från de verksamheter som omfattas av systemet. Tanken är alltså att utbud och efterfrågan ska reglera priset. Den gradvisa minskningen av antalet utsläppsrätter leder till att det blir mindre kostsamt att minska utsläppen än att införskaffa fler utsläppsrätter. ETS 1 är en bärande del i EU:s klimatlagstiftning, som syftar till att EU ska nå målet om att minska nettoutsläppen med minst 55 procent till 2030, jämfört med 1990. Utsläppshandelssystemet regleras i utsläppshandelsdirektivet. Det finns ett antal genomförandeakter till direktivet. Här kan särskilt nämnas kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen). Revideringen av utsläppshandelsdirektivet genom direktiv (EU) 2023/959 ingår som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, 55-procentspaketet (även kallat Fit for 55-paketet). Revideringen innebär bland annat att ett nytt utsläppshandelssystem för byggnader, vägtransporter och ytterligare sektorer etableras. När det i det följande hänvisas till bestämmelser i utsläppshandelsdirektivet avses direktivet efter ändringarna. Det nya utsläppshandelssystemet benämns ETS 2 och är ett separat utsläppshandelssystem med ett eget utsläppstak och egna utsläppsrätter. Det är därmed inte kopplat till ETS 1. ETS 2 omfattar, med vissa undantag, utsläpp av koldioxid från förbränning av bränslen inom vägtransport, förbränning av bränslen i hushåll och kommersiella byggnader och förbränning av bränslen inom energi- och tillverkningsindustrin som inte omfattas av ETS 1. Utsläppskällorna specificeras närmare genom hänvisning till definitioner i riktlinjer från FN:s klimatpanel (IPCC) om nationell inventering av växthusgaser från 2006 (se bilaga III till utsläppshandelsdirektivet). Medlemsstaterna kan också välja att inkludera utsläpp från andra verksamheter än de verksamheter som anges i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet. Handeln med utsläppsrätter inleds 2027 då utsläppsrätter börjar auktioneras ut. Antalet nya utsläppsrätter minskar årligen i en takt som ska resultera i 42 procent lägre utsläpp 2030 jämfört med 2005 från de berörda sektorerna. Om vissa villkor kopplade till exceptionellt höga gas- eller oljepriser uppfylls, kan starten av systemet fördröjas till 2028. Redan från den 1 januari 2025 ska dock berörda aktörer ha ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser från verksamheter som omfattas av ETS 2 samt övervaka och rapportera utsläpp. Utsläppsrätter kommer att utfärdas genom auktionering och till skillnad från ETS 1 tillämpas ingen gratis tilldelning av utsläppsrätter. ETS 2 är ett så kallat uppströmssystem. Kraven på övervakning av utsläpp och skyldighet att överlämna utsläppsrätter ligger enligt utsläppshandelsdirektivet inte hos användaren av bränslet. I stället ligger kraven på övervakning av utsläpp och skyldighet att överlämna utsläppsrätter i första hand hos den som sätter bränslet på marknaden, exempelvis producenter, distributörer och importörer. Detta innebär i praktiken att den som tillgängliggör bränslet för konsumtion behöver känna till vad bränslet slutligen används till för att kunna rapportera rätt bränslemängder så att rätt mängd utsläppsrätter kan överlämnas. Systemet är avsett att bygga på befintliga rättsliga ramar för punktskatter som fastställts i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (energiskattedirektivet) och rådets direktiv (EU) 2020/262 av den 19 december 2019 om allmänna regler för punktskatt (punktskattedirektivet). För svensk del genomförs dessa direktiv genom lagen (1994:1776) om skatt på energi. Krav ställs på aktörer som är skyldiga att betala punktskatt på bränsle Reglerade enheter Den som driver en tillståndspliktig verksamhet inom ramen för ETS 2 benämns i utsläppshandelsdirektivet reglerad enhet. Den reglerade enheten är den fysiska eller juridiska person som frisläpper bränslen för konsumtion inom de sektorer som anges i bilaga III, dvs. inom byggnads- och vägtransportsektorerna och vissa ytterligare sektorer. I direktivet anges att den reglerade enheten ska vara den som är skyldig att betala den punktskatt som förfallit till betalning. Medlemsstaten kan också utse någon annan att vara en reglerad enhet. Det är endast frisläppande av bränslen för konsumtion som omfattas av verksamhetsbeskrivningen i bilaga III i utsläppshandelsdirektivet. Uttrycket frisläppande för konsumtion har motsvarande innebörd som enligt artikel 6.3 i punktskattedirektivet. Av artikeln framgår i huvudsak att frisläppande för konsumtion är när varor avviker från ett uppskovsförfarande, när varor för vilka punktskatt ännu inte betalats förvaras eller lagras utanför ett uppskovsförfarande, när varor tillverkas eller bearbetas utanför ett uppskovsförfarande, när varor importeras och inte omedelbart hänförs till ett uppskovsförfarande och när varor förs in otillåtet. Bränslen som omfattas De bränslen som omfattas av ETS 2 beskrivs genom hänvisning till energiskattedirektivet (artikel 3 af i utsläppshandelsdirektivet). Energiskattedirektivet är i dessa delar genomfört i 1 kap. 3 § och 2 kap. 4 § lagen om skatt på energi. De bränslen som omfattas är bland annat bensin, dieselbrännoljor, fotogen, gasol, naturgas, kol, koks och tjock eldningsolja. Bränslen med emissionsfaktor noll undantas enligt bilaga III till utsläppshandelsdirektivet. Skyldigheter för verksamhetsutövare I detta avsnitt beskrivs de skyldigheter som verksamhetsutövare har i ETS 2. I figur 4.1 nedan framgår viktiga tidpunkter när nya krav enligt ETS 2 börjar gälla. Figur 4.1Tidslinje med tidpunkter när nya krav enligt ETS 2 börjar gälla Krav på tillstånd Från och med den 1 januari 2025 ska medlemsstaterna säkerställa att inga reglerade enheter bedriver sådan verksamhet som avses i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet utan tillstånd från behörig myndighet (artikel 30b.1). Den reglerade enheten ska i sin ansökan om tillstånd beskriva den reglerade enheten, vilken typ av bränslen som enheten släpper för konsumtion och hur bränslena frisläpps för konsumtion. Ansökan ska även innehålla en beskrivning av slutanvändningen av bränslena samt hur den reglerade enheten planerar att övervaka utsläppen av växthusgaser i enlighet med de genomförandeakter som kommissionen har antagit. Baserat på den reglerade enhetens ansökan ska den behöriga myndigheten utfärda ett tillstånd, om den bedömer att den reglerade enheten kommer att kunna övervaka och rapportera sina utsläpp. Övervakning och rapportering av utsläpp ETS 2-reglerna för övervakning och rapportering av utsläpp ska börja gälla den 1 januari 2025 (artikel 30f). Det innebär att det första året då rapportering av verifierade utsläpp ska ske är 2026, eftersom rapporteringen ska avse utsläpp som skett under det föregående kalenderåret. Verifiering och rapportering av utsläpp ska ha skett senast den 30 april varje år eller vid ett tidigare datum som den behöriga myndigheten beslutar om. Även historiska utsläpp för 2024 ska rapporteras av reglerade enheter som den 1 januari 2025 innehar ett tillstånd. Rapportering av historiska utsläpp för 2024 ska ske senast den 30 april 2025. Dessa utsläpp behöver dock inte vara verifierade. Principerna för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp fastställs i utsläppshandelsdirektivet. Mer detaljerade krav finns i övervaknings- och rapporteringsförordningen, som har kompletterats med särskilda bestämmelser för verksamheter inom ETS 2 genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2023/2122 av den 12 oktober 2023 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2018/2066 vad gäller uppdatering av övervakningen och rapporteringen av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (ändringsförordningen till övervaknings- och rapporteringsförordningen). Övervakningen och rapporteringen av utsläpp inom ETS 2 bygger på att en reglerad enhet i största möjliga mån kan avgöra vilka som är slutanvändare av bränslen. Genom en spårbar kedja från den som frisläpper ett bränsle för konsumtion till den som slutligen använder bränslet minskar risken för att utsläpp rapporteras felaktigt och att utsläppsrätter betalas för bränslen som inte omfattas av ETS 2. I övervaknings- och rapporteringsförordningen specificeras olika metoder för att bestämma slutanvändare av ett bränsle. Under vissa förutsättningar kan dock avsteg från metoderna göras. Överlämnande av utsläppsrätter Från och med 2028 ska reglerade enheter senast den 31 maj varje år överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de verifierade utsläppen för föregående år i fråga om den mängd bränslen som frisläppts för konsumtion inom de verksamheter som omfattas av ETS 2 (artikel 30e.2). Undvikande av dubbelräkning av utsläpp och ekonomisk ersättning Medlemsstaterna ska säkerställa att de reglerade enheterna på ett tillförlitligt och korrekt sätt och för varje bränsletyp kan identifiera och dokumentera de exakta bränslemängder som frisläpps för konsumtion och som används för förbränning i de verksamheter som omfattas av ETS 2. Även den slutliga användningen av de bränslen som frisläpps för konsumtion av de reglerade enheterna ska identifieras och dokumenteras. Medlemsstaterna ska dessutom vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risken för dubbelräkning av utsläpp som omfattas av ETS 2 och utsläpp som omfattas av ETS 1 samt för risken att utsläppsrätter överlämnas för utsläpp som inte omfattas av ETS 2 (artikel 30f.5). Kommissionen kommer att anta genomförandeakter med närmare regler för att undvika dubbelräkning och för att undvika att utsläppsrätter överlämnas för utsläpp som inte omfattas av ETS 2 samt för att tillhandahålla ekonomisk ersättning till slutkonsumenter av bränslen där sådan dubbelräkning eller sådant överlämnande av utsläppsrätter inte kan undvikas. Rapportering av överförda kostnader Från 2028 ska varje reglerad enhet rapportera den genomsnittliga andelen kostnader för överlämnade utsläppsrätter som de fört över på konsumenterna det föregående året (artikel 30f.3). Kommissionen ska anta genomförandeakter med krav och mallar för dessa rapporter. Sveriges deltagande i det nya utsläppshandelsystemet Deltagande i systemet Det nya utsläppshandelsystemets operativa fas kommer att inledas 2027, eller 2028 om priserna på olja och gas har överstigit vissa nivåer under 2026. Utsläppshandelsdirektivet innehåller en möjlighet för en medlemsstat som har infört en koldioxidskatt att under perioden 2027–2030 delvis stå utanför ETS 2. En behörig myndighet i en medlemsstat kan under vissa förutsättningar undanta reglerade enheter från skyldigheten att, för ett visst år, överlämna utsläppsrätter (artikel 30e.3). En sådan förutsättning är att de reglerade enheter som undantas betalar en nationell koldioxidskatt som är högre än det genomsnittliga auktionspriset i ETS 2 det aktuella året. Även om de reglerade enheterna är undantagna från kravet att överlämna utsläppsrätter ska de övervaka och rapportera utsläppen. Ekonomistyrningsverket, Maskinentreprenörerna, Region Kalmar län och 2030-sekretariatet anser att Sverige ska delta från start i ETS 2. Energiföretagen Sverige anser att en senareläggning bör övervägas eller att en samordning av styrmedel ska göras. Jernkontoret menar att Sverige bör vänta med införandet av ETS 2 till 2030 när EU:s gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM) har genomförts i större utsträckning. För att få skjuta upp deltagandet skulle en medlemsstat ha meddelat detta till kommissionen senast den 31 december 2023 (artikel 30e.3 a). Det har inte Sverige gjort. I den senaste klimathandlingsplanen (skr. 2023/24:59) bedömde regeringen att Sverige bör delta från start i ETS 2, dvs. från och med den 1 januari 2025. Auktionering och handel med utsläppsrätter påbörjas dock tidigast den 1 januari 2027. Införandet av ett nytt utsläppshandelssystem för byggnader, vägtransporter och vissa andra utsläpp innebär att EU kommer att ha gemensam prissättning i sektorer där utsläppsminskningarna på många håll i unionen varit otillräckliga. Sverige har högre åtaganden än de flesta andra medlemsstater enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 (ansvarsfördelningsförordningen, ESR). Enligt ansvarsfördelningsförordningen behöver Sverige minska utsläppen med 50 procent till 2030 jämfört med 2005 i de sektorer som omfattas av förordningen. Prissättningen inom ETS 2 är med stor sannolikhet inte tillräcklig för att på egen hand uppnå vare sig Sveriges ESR-åtaganden eller våra nationella mål. Syftet med ETS 2 har inte heller varit att det ensamt ska uppfylla länders åtaganden. Även om systemets effekter till 2030 skulle bli begränsade innebär systemet ett första steg och en etablering av ett styrmedel som har stor potential att över tid minska unionens utsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Om Sverige hade skjutit upp sitt deltagande skulle Sverige inte få ta del av auktionsintäkter från systemet. Sverige skulle samtidigt behöva betala till den sociala klimatfond som har inrättats för att motverka negativa sociala effekter av ETS 2. Denna skyldighet är inte avhängig en medlemsstats deltagande i systemet. Ytterligare sektorer bör inkluderas från start Regeringens bedömning: Sverige bör använda möjligheten att inkludera fler verksamheter i ETS 2 än de som omfattas av bilaga III till utsläppshandelsdirektivet. Inkluderingen av fler sektorer bör ske redan från det att systemet börjar användas, dvs. den 1 januari 2025. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: 2030-sekretariatet, Drivkraft Sverige, Einride, Ekonomistyrningsverket, Energigas Sverige, Konjunkturinstitutet, Maskinentreprenörerna, Mobility Sweden, Naturskyddsföreningen, Region Kalmar län, Region Stockholm, Skogsstyrelsen, St1 Sverige AB, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Svenska bioenergiföreningen och Transportföretagen tillstyrker en tidig inkludering av fler sektorer i det svenska genomförandet. Trafikverket menar att det av flera skäl är lämpligt att inkludera så stor del av drivmedelsanvändningen som möjligt i ETS 2, men att ytterligare analys behövs för bantrafiken. Transportstyrelsen ser positivt på förslaget att inkludera fritidsbåtar, men menar att mer analys kan behövas vad gäller fiskefartyg. Region Norrbotten och Sveriges Fiskares Producentorganisation (SFPO) avstyrker en tidig inkludering av fler sektorer. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker inkludering av jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner och får stöd av Lantmännen Biorefineries AB. Skogsindustrierna menar att en inkludering av skogs- och jordbruksmaskiner i ETS 2 bör analyseras utifrån hur andra medlemsstater agerar och utifrån påverkan på internationell konkurrenskraft innan något beslut fattas. Jordbruksverket menar att en inkludering av fler sektorer förutsätter att konsumenter och verksamheter fullt ut kompenseras, för att inte leda till kraftigt försämrad lönsamhet och försämrad konkurrenskraft jämfört med de lantbrukare i andra medlemsstater vars utsläpp inte inkluderats inom ETS2. Swedavia AB anser att tillämpningen av ETS 2 bör inledas med grundförslaget och att man bör utvärdera det innan man utvidgar och inkluderar ytterligare verksamheter. Swedish Pelagic Federation PO anser att en inkludering av fiskefartyg riskerar att medföra en konkurrenssnedvridning i förhållande till fiskerisektorn i andra länder som inte introducerar motsvarande instrument, och att en sådan inkludering kan motverka andra av staten satta mål som rör livsmedelsförsörjning och livsmedelsberedskap. Skälen för regeringens bedömning: En medlemsstat får från och med 2027 inkludera fler verksamheter i ETS 2 än de som anges i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet. Utvidgningen ska godkännas av kommissionen genom en delegerad akt. Ytterligare utsläppsrätter som utfärdas till följd av utvidgningen ska auktioneras ut och medlemsstaten ska få intäkterna. En inkludering av fler sektorer i Sveriges genomförande av ETS 2 innebär en mer enhetlig prissättning av koldioxid och kan leda till en mer kostnadseffektiv omställning. Att inkludera i princip all förbränning av fossila bränslen som inte redan omfattas av ETS 1 bidrar också till en enklare administration för verksamhetsutövare, konsumenter och myndigheter. Naturvårdsverket bedömer i promemorian att det skulle förenkla övervakning, rapportering och övrig administration av utsläppshandelssystemet om fler sektorer och användningar av bränslen omfattas av systemet. Detta gäller t.ex. bränslen som används inom jord- och skogsbrukssektorerna. För att fullt ut kunna dra nytta av sådana möjligheter till förenklingar skulle de inkluderade verksamheterna behöva övervaka och rapportera sina utsläpp redan från 2025. Se också avsnitt 6.2 om tillståndspliktiga verksamheter. Regeringen bedömer att ETS 2 är ett kostnadseffektivt styrmedel. Till skillnad från vad ett antal remissinstanser anser bör därför Sverige i genomförandet av det nya utsläppshandelssystemet inkludera förbränning av bränslen i samtliga ytterligare sektorer utöver de som obligatoriskt omfattas av ETS 2. Det innebär att den stora majoriteten av växthusgasutsläpp i Sverige kommer att omfattas av någon av EU:s två handelssystem med utsläppsrätter. Regeringen bedömer att prissättningen av utsläpp i huvudsak bör ske på europeisk nivå för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen. Regeringen bedömer att de risker för försämrad lönsamhet och konkurrenskraft för berörda verksamheter som tas upp av flera remissinstanser kommer att motverkas av möjligheten för berörda verksamheter att få kompensation för effekterna av ökade drivmedelspriser. Detta behandlas i nästkommande avsnitt. En kompensation till hushåll och företag för drivmedelspriser Regeringens bedömning: Konsumenter och verksamheter bör fullt ut kompenseras för effekterna på drivmedelspriser som uppstår genom ETS 2 och regeringen avser därför att återkomma med ett sådant förslag. Promemorian om ETS 2 innehåller inte någon bedömning i denna del. Remissinstanserna: Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsindustrierna, Statens jordbruksverk, Swedish Pelagic Federation och Sveriges Fiskares Producentorganisation menar att inkludering av arbetsmaskiner för skog- och jordbruket respektive fiskefartyg i ETS 2 kommer att leda till ökade kostnader för berörda företag, vilket riskerar att försämra företagens konkurrenskraft i förhållande till aktörer i medlemsstater som väljer att inte inkludera dessa sektorer i ETS 2. Jordbruksverket anser vidare att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för att undvika sådana negativa effekter på konkurrenskraft och lönsamhet. Svenska bioenergiföreningen menar att särskild uppmärksamhet måste ägnas åt jordbrukssektorns konkurrensvillkor, och att regeringen bör lägga förslag om kompenserande stöd i enlighet med tidigare presenterade utredningsförslag. Jernkontoret framhåller att små anläggningar inom järn- och stålindustrin som inte ingår i ETS 1 kommer att ingå i ETS 2 och därmed få ökade kostnader för bränslen, vilket kan försämra deras internationella konkurrenskraft. Trafikverket anser att ETS 2 kan komma att medföra en större relativ påverkan på transportkostnaderna för den bränsledrivna bantrafiken än för vägtransporter. Region Norrbotten menar att det vore olyckligt att införa ett system som ökar kostnaderna inom skogsbruket och jordbruket i ett läge där jordbrukssektorn, särskilt i norra Sverige, kämpar med en sviktande lönsamhet och anser att det bör säkerställas att ökade kostnader inte påverkar Sveriges självförsörjningsgrad. Enligt Transportföretagen bör ETS 2 genomföras så att de administrativa kostnaderna för direkt berörda företag minimeras och påverkan på drivmedelspriser för slutkonsumenter blir så minimal som möjligt. Riksförbundet M Sverige tar upp vikten av att regeringen överväger alla möjligheter att mildra hushållens utsatthet med tanke på ökade bilkostnader, till exempel genom att återinföra en form av klimatbilsbonus och att utöka reseavdraget. Tillväxtanalys efterfrågar ett förslag för hur en eventuell kompensation för ekonomiska effekter för berörda sektorer görs på bästa samhällsekonomiska sätt. Sveriges Allmännytta framhåller att om regeringen väljer att fullt ut kompensera verksamheter för ökade kostnader på fossila bränsleprodukter, så kommer ETS 2 inte att ha den styrande effekt vad gäller minskade utsläpp av koldioxid som är syftet med systemet. Även Region Kalmar län ifrågasätter starkt att regeringen planerar att återkomma med förslag som syftar till att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för effekterna på drivmedelspriser, eftersom ett sådan agerande skulle sätta systemet ur spel och leda till administration utan klimat- och konkurrensnytta. Region Kalmar län menar däremot att det kan finnas skäl att kompensera ekonomiskt svaga grupper. Naturskyddsföreningen anser att kompensation från EU:s sociala klimatfond endast bör gå till särskilt utsatta hushåll, inte till samtliga hushåll och företag. Skälen för regeringens bedömning: Klimatpolitiska styrmedel som prissättning av växthusgasutsläpp påverkar olika delar av samhället på olika sätt. För att få acceptans måste klimatpolitiken inriktas på att möjliggöra klimatomställningen genom att säkerställa att konsekvenserna för hushåll och företag av de åtgärder som sätts in för att snabbt minska utsläppen blir acceptabla samtidigt som ekonomin stärks genom omställningen och förtroendet för utvecklingen bibehålls. I likhet med vad ett flertal remissinstanser efterfrågar anser regeringen att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för de effekter på drivmedelspriserna som införandet av ETS 2 medför. Som regeringen har aviserat i klimathandlingsplanen avser regeringen att återkomma med ett förslag som syftar till detta. Det kan exempelvis ske genom sänkt skatt på bränsle, kompensatoriska åtgärder finansierade av EU:s sociala klimatfond eller stöd till verksamheter som vid införandet av ETS 2 omfattas av skattenedsättning för s.k. jordbruksdiesel eller som inte betalar skatt på sitt bränsle, såsom fiskefartyg och spårtrafik. Hänsyn kommer att tas till statsstödsregelverket vid utformning av dessa kompensationer. Regeringen avser att arbeta vidare för att bedöma hur den sociala klimatfonden bäst kan nyttjas i Sverige i syfte att möjliggöra en ambitiös klimatpolitik och skapa acceptans för klimatpolitiska styrmedel. Regeringen avser att konkretisera detta arbete ytterligare i den sociala klimatplan som ska lämnas in till Europeiska kommissionen senast den 30 juni 2025. Regeringen har i klimathandlingsplanen aviserat att den inför perioden 2027–2030 kommer att tillsätta en bred styrmedelsutredning för att analysera och ge underlag om och i så fall vilka styrmedel som kan utformas för att Sveriges åtaganden i EU nås på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. Utredningen förväntas bl.a. beakta att inte orimligt höga kostnader för hushåll och näringsliv uppstår med risk för allvarlig påverkan på konkurrenskraften för svenska företag. Regeringen anser att styrmedel behöver ha legitimitet hos medborgarna, och inte leda till att förutsättningarna och levnadsstandarden för enskilda, hushåll och företag stagnerar. Genomförandet av det nya utsläppshandelssystemet Utsläppshandelssystemet ska regleras i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser Regeringens förslag: Bestämmelser om det nya utsläppshandelssystemet ska tas in i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Skälen för regeringens förslag: Utsläppshandelsdirektivet har i huvudsak genomförts genom lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om vilka som ska överlämna utsläppsrätter och bestämmelser om tillsyn och straff. Lagen innehåller dessutom flera bemyndiganden som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om bland annat vilka som omfattas av krav på tillstånd, krav på övervakning av utsläpp av växthusgaser, kontoföring och närmare bestämmelser om överlämning av utsläppsrätter. Huvuddelen av regleringen finns därför i förordningen. Det nya utsläppshandelssystemet, ETS 2, är ett separat utsläppshandelssystem med eget utsläppstak och egna utsläppsrätter. Många av bestämmelserna i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser är dock relevanta också för de verksamheter som kommer att omfattas av ETS 2. Om den befintliga lagen kompletteras med bestämmelser som behövs för att införa ETS 2 i Sverige, blir flera bestämmelser tillämpliga utan att några ändringar behövs. Det gäller bland annat bestämmelserna om överlåtelse av utsläppsrätter (18 §), möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kontoföring av utsläppsrätter (21 och 22 §§), övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp (25 §) och avgifter för myndighetens kostnader för prövning (26 §). Även bestämmelserna som rör återkallelse av tillstånd (9 §), tillsyn (27–30 §§) och överklagande (44 och 45 §§) kommer att kunna tillämpas utan att några ändringar behöver göras. Vidare kommer regeringen att kunna meddela föreskrifter om försenings- och sanktionsavgifter och offentliggörande av namnet på en verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter (41 och 43 §§). Flera andra bestämmelser som blir tillämpliga utan ändringar berörs i följande avsnitt. De ändringar som införandet av ETS 2 i utsläppshandelsdirektivet medför bör därför, i den utsträckning de kräver bestämmelser i lag, genomföras i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Krav på tillstånd för bränsleverksamheter Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att det för en bränsleverksamhet ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Med bränsleverksamhet ska avses en verksamhet som innebär att bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion. Ordförklaringen av utsläpp av växthusgaser i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser ska kompletteras så att den även omfattar frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet. Förklaringar av uttrycken frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet, bränsleprodukter och tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion ska införas i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer delvis överens med regeringens förslag. I promemorian föreslås en något annorlunda innebörd av uttrycken bränsleprodukter och tillgängliggörande för konsumtion. Det föreslås inte heller något bemyndigande när det gäller när utsläpp ska anses ha skett. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Drivkraft Sverige och St1 Sverige AB önskar att uttryck såsom reglerad enhet och bränsleverksamhet förtydligas. Drivkraft Sverige menar också att det behöver förtydligas att regleringen enbart omfattar utsläpp av koldioxid. Det senare framförs även av Lantbrukarnas riksförbund, Lantmännen Biorefineries AB, Energigas Sverige och Avfall Sverige som även menar att det bör framgå i lag att bränsleverksamhet som endast hanterar bränslen med emissionsfaktor noll inte omfattas av ETS 2. Energiföretagen Sverige och Sveriges allmännytta anser att endast fossila bränslen ska omfattas av ETS 2. Sveriges kommuner och regioner anser att det nya utsläppshandelssystemet måste differentiera biobränsle från fossilt bränsle. Svenska bioenergiföreningen anser att alla biobränslen som har utsläppsfaktor noll ska vara undantagna från ETS 2. Energiföretagen Sverige, Skogsindustrierna, Svenskt Näringsliv och Transportföretagen anser att det måste förtydligas vilka som omfattas av ETS 2 och att slutanvändare ska undantas. De menar också att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte bör kopplas till skattskyldighetens inträde, och att en sådan koppling riskerar leda till att utsläppsrätter måste överlämnas flera gånger för samma bränsle. Energiföretagen Sverige och Svenskt Näringsliv menar att export av bränslen från Sverige bör undantas från skyldigheten att överlämna utsläppsrätter och att det bör säkerställas att skyldigheten kopplas till det land där förbränningen sker. Försvarsmakten ser risker med att det inom vissa sektorer indirekt kommer att gå att räkna ut vilka volymer bränsle som det militära försvaret av Sverige använder och framhåller att fler undantag från tillståndsplikt och rapporteringskrav kan komma att behövas i framtiden. Skälen för regeringens förslag Bränsleverksamheter ska kunna omfattas av tillståndsplikt Enligt utsläppshandelsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att de verksamheter som omfattas av ETS 2 inte bedrivs utan tillstånd från och med den 1 januari 2025 (artiklarna 30a och 30b.1). När det gäller anläggningar som omfattas av ETS 1 får regeringen meddela föreskrifter om att det ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla (7 § lagen om vissa utsläpp av växthusgaser). Detaljerade bestämmelser om vilka anläggningar som omfattas av tillståndskravet finns i förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser. I utsläppshandelsdirektivet beskrivs de verksamheter som ska omfattas av ETS 2 genom hänvisning till s.k. IPCC-koder. Regeringen instämmer i Naturvårdsverkets bedömning att det inte är lämpligt att i bestämmelser som riktar sig till enskilda beskriva verksamheterna på det sättet. I stället bör det beskrivas vilka typer av verksamheter som omfattas av det nya utsläppshandelssystemet. De verksamheter som omfattas av tillståndskravet benämns i direktivet reglerade enheter (artiklarna 3 ae och 30b.1). Reglerade enheter är de som driver sådana verksamheter som avses i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet och som omfattas av vissa kategorier som definieras i det direktivet. Som framgår av avsnitt 5.2 bör det nya utsläppshandelssystemet för svensk del omfatta fler verksamheter än de som räknas upp i direktivet. Även för de verksamheter som ska omfattas av ETS 2 kommer det att krävas detaljerade bestämmelser som inte är lämpliga att ta in i lag. På samma sätt som för anläggningar inom ETS 1 bör därför regeringen få meddela föreskrifter om vilka verksamheter som ska vara tillståndspliktiga. På så sätt blir det också enklare att justera bestämmelserna om det skulle visa sig att det krävs undantag av olika slag. Det kan vara av särskild vikt om det t.ex. identifieras sådana risker som Försvarsmakten påtalar. Bemyndigandet för regeringen bör avgränsas till den typ av verksamheter som ETS 2 kan omfatta. Eftersom verksamheterna släpper ut bränslen för konsumtion, bör de benämnas bränsleverksamheter. I direktivet används uttrycket ”frisläppande av bränslen för konsumtion” i samband med att de olika sektorerna som omfattas av direktivet beskrivs. Ett lämpligare uttryck i svensk kontext är ”tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion”. Med bränsleverksamhet bör därför avses en verksamhet som innebär att bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion (se närmare nedan). Utsläpp av växthusgaser I ordförklaringen av uttrycket utsläpp av växthusgaser anges vilka växthusgaser som är aktuella för respektive typ av verksamhet inom lagens tillämpningsområde, nämligen anläggningar, flygverksamhet och sjötransportverksamhet. Eftersom lagen ska tillämpas även på bränsleverksamheter, är det lämpligt att även ange vad som avses med utsläpp av växthusgaser i förhållande till sådan verksamhet. Enligt utsläppshandelsdirektivet är det frigörande av växthusgasen koldioxid som är relevant för verksamheter som omfattas av ETS 2. Utsläpp av växthusgaser bör alltså även omfatta frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet. Detta bör framgå av lagen. Det är dock inte den som förbränner bränslet som i ETS 2 ska anses släppa ut koldioxiden, utan utsläppet ska anses ske i samband med att bränslet tillgängliggörs för konsumtion. Utsläppsrätter ska överlämnas för utsläpp som motsvarar den mängd bränsle som tillgängliggjorts för konsumtion (artikel 30e.2 i utsläppshandelsdirektivet). Det är därför lämpligt att det förklaras i lagen att frigörande av koldioxid i en bränsleverksamhet ska avse tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion, där frigörandet motsvaras av den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av bränslet. På så vis blir det tydligt – så som bl.a. Drivkraft Sverige, Lantbrukarnas riksförbund och Lantmännen Biorefineries AB önskar – att det endast är koldioxid som avses när det gäller utsläpp av växthusgaser i bränsleverksamhet. Att tillståndsplikten inte omfattar bränsleverksamhet som enbart hanterar bränslen med emissionsfaktor noll bör dock framgå på förordningsnivå (jfr undantagen i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet). På så sätt blir regleringen densamma som för bränsleverksamhet som innebär att bränsle endast tillgängliggörs för användning i en verksamhet som omfattas av ETS 1. Bränsleprodukter De bränslen som omfattas av ETS 2 är bränslen som avses i artikel 2.1 i energiskattedirektivet, inklusive sådana bränslen som anges i tabell A och C i bilaga I till det direktivet. Därutöver omfattas alla andra produkter som är avsedda för användning, bjuds ut till försäljning eller används som motorbränsle eller bränsle för uppvärmning i enlighet med artikel 2.3 i energiskattedirektivet (se artikel 3 af i utsläppshandelsdirektivet). De bränsleprodukter det är fråga om framgår av 1 kap. 3 § och 2 kap. 4 § lagen om skatt på energi. I lagen om vissa utsläpp av växthusgaser bör det därför föras in en förklaring av vad som avses med bränsleprodukter som hänvisar till de nämnda paragraferna i lagen om skatt på energi. Energiföretagen Sverige och Sveriges allmännytta menar att endast fossila bränslen ska omfattas av ETS 2. Regeringen konstaterar att verksamhet som innebär tillgängliggörande av bränslen med emissionsfaktor noll är undantagna från ETS 2 enligt bilaga III till utsläppshandelsdirektivet. Som anges ovan är avsikten att reglera detta i bestämmelser om tillståndsplikten på förordningsnivå. ETS 2 ska enligt bilaga III till utsläppshandelsdirektivet endast omfatta frisläppande av bränslen för konsumtion som används för förbränning. En förutsättning för att något ska vara en bränsleprodukt bör därför, förutom att det är en sådan produkt som anges i lagen om skatt på energi, vara att produkten används för förbränning. Tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion I utsläppshandelsdirektivet används uttrycket frisläppande av bränslen för konsumtion i beskrivningarna av de verksamheter som omfattas av ETS 2 (se artikel 3 ae och bilaga III). Uttrycket definieras med hänvisning till artikel 6.3 i punktskattedirektivet. Artikeln har genomförts genom 1 kap. 20 § lagen om skatt på energi där uttrycket ”släppa för konsumtion” förklaras. Den paragrafen omfattar dock endast de bränslen som enligt energiskattedirektivet ska hanteras genom ett uppskovsförfarande (nedan uppskovsbränslen). ETS 2 omfattar fler bränslen än uppskovsbränslena. För att det ska bli tydligt att hanteringen av såväl uppskovsbränslen som andra skattepliktiga bränslen omfattas av ETS 2 bör uttrycket ”tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion” användas i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. I promemorian föreslås att tillgängliggörandet ska anses ske när skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi. Flera remissinstanser (bl.a. Energiföretagen Sverige, Svenskt Näringsliv och Transportföretagen) är kritiska till detta. Regeringen instämmer dock i Naturvårdsverkets bedömning att den verksamhet som omfattas av ETS 2 bör beskrivas på motsvarande sätt som i utsläppshandelsdirektivet, så som föreslås i promemorian. Energiföretagen Sverige, Skogsindustrierna, Svenskt Näringsliv och Transportföretagen anser att slutanvändare inte ska omfattas av det nya utsläppshandelssystemet. Energiföretagen pekar särskilt på att slutanvändare som energibolag inte ska anses vara reglerade enheter i direktivets mening. Som framgår ovan är reglerade enheter de som driver sådana verksamheter som avses i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet och som omfattas av fyra olika kategorier. De tre första kategorierna avser skattskyldiga personer enligt punktskattedirektivet och energiskattedirektivet eller annan person som utsetts av medlemsstaten som skattskyldig. Den fjärde kategorin är sådana personer som medlemsstaten utser att vara ansvarig. Det kan röra sig om personer som är solidariskt skattskyldiga eller personer som inte är skattskyldiga alls. Medlemsstaterna kan alltså använda sig av möjligheten att utgå från de kategorier som anges i utsläppshandelsdirektivet och då blir antingen upplagshavaren, någon annan person som är skyldig att betala den punktskatt som förfallit till betalning eller någon annan person som registrerats av myndigheterna som betalningsskyldig för punktskatten en reglerad enhet. Det finns även en möjlighet för medlemsstaterna att utse någon annan person. Det framgår av utsläppshandelsdirektivet att slutanvändare av bränslena inte ska vara reglerade enheter (artikel 3 ae). Det finns ingen definition av slutanvändare eller något närmare uttalande i skälen i utsläppshandelsdirektivet om vilken avgränsning som avses. Så som Naturvårdsverket konstaterar kan både industrier och energibolag ha egna skatteupplag för bränslen som de sedan använder i egen verksamhet. Regeringen instämmer i Naturvårdsverkets bedömning att det inte kan vara i enlighet med syftet med direktivet att sådana aktörer inte ska kunna vara reglerade enheter. Tanken bakom kopplingen till skattesystemet är bland annat att underlätta rapportering. Om en upplagshavare som också förbrukar bränsle från sitt upplag skulle undantas, skulle någon annan behöva utses till tillståndspliktig och bli skyldig att överlämna utsläppsrätter. Ordet slutanvändare i utsläppshandelsdirektivet måste därför förstås som att det rör sig om aktörer som hanterar bränsle enbart i egenskap av slutanvändare. Begränsningen som innebär att en slutanvändare inte ska vara en reglerad enhet borde därför framför allt bli relevant för det fall att en medlemsstat väljer att inte koppla ihop skyldigheterna enligt ETS 2 med skattskyldigheten enligt punktskattedirektivet utan i stället utser någon annan person till reglerad enhet. Regeringen konstaterar mot den bakgrunden att slutanvändare inte uttryckligen bör undantas när direktivet genomförs i svensk rätt. Frågan om undantag för slutanvändare bör i stället hanteras genom att tillståndsplikten och skyldigheten att överlämna utsläppsrätter utformas på ett sådant sätt att rätt personer träffas av skyldigheterna. Sammanfattningsvis bör uttrycket tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion avse att hantera bränsleprodukter på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi. Så som flera remissinstanser påpekar kan skattskyldighet inträffa flera gånger och det finns därför en risk för att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inträffar mer än en gång för samma bränsleprodukter. Regeringen konstaterar att det bara är de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt som kommer att omfattas av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter. I föreskrifter som meddelas med stöd av 7 § lagen om vissa utsläpp av växthusgaser kommer tillståndsplikten att regleras närmare. Det bör dock också finnas möjlighet att i föreskrifter bestämma när – dvs. i samband med vilken bränsleverksamhet – som ett utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett. På så sätt kan det undvikas att utsläppsrätter överlämnas mer än en gång för samma bränsle. För att åstadkomma detta bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett. Energiföretagen Sverige och Svenskt Näringsliv anser att export av bränslen bör undantas från skyldigheten att överlämna utsläppsrätter och att skyldigheten bör kopplas till det land där förbränningen sker. Skyldigheten att överlämna utsläppsrätter vid in- och utförsel av bränsle mellan EU:s medlemsstater bör regleras på samma sätt inom EU för att undvika att utsläppsrätter överlämnas för samma bränsle vid mer än ett tillfälle. Regeringen avser att i det fortsatta författningsarbetet överväga hur tillståndsplikten och skyldigheterna inom ETS 2 bör regleras i fråga om in- och utförsel respektive import och export. Det är lämpligt att detta görs i ett sammanhang. Naturvårdsverkets förslag att vissa aktörer inte ska anses tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion, och därmed inte kunna omfattas av tillståndskrav, bör också övervägas i det fortsatta arbetet med bestämmelserna om tillståndsplikten. Ändringar av verksamheten ska anmälas Enligt utsläppshandelsdirektivet ska en tillståndshavare anmäla ändringar av verksamheten till den behöriga myndigheten (artikel 30b.6). Enligt lagen om utsläpp av vissa växthusgaser får regeringen meddela föreskrifter om att en verksamhetsutövare ska anmäla ändringar av verksamheten (12 §). Eftersom bemyndigandet inte är begränsat till vissa typer av verksamhetsutövare, kommer föreskrifter att kunna meddelas även för bränsleverksamheter. Enligt direktivet ska även ändringar av vilka bränslen som verksamhetsutövaren tillgängliggör för konsumtion anmälas. En sådan ändring får dock anses omfattas av en ändring av själva verksamheten. Bemyndigandet i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser behöver därför inte ändras. Tillstånd enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser respektive miljöbalken I fråga om utsläpp av bl.a. koldioxid som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser, får det i en prövning enligt miljöbalken inte beslutas villkor om begränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp (16 kap. 2 c § miljöbalken). Det innebär att en verksamhet som har tillstånd enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser får släppa ut koldioxid enligt vad som följer av de tillstånd som meddelats med stöd av den lagen, även om det med stöd av miljöbalken har beslutats villkor om begränsning av sådana utsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Verksamheter som omfattas av ETS 2 skulle kunna träffas av tillståndskrav enligt miljöbalken. Regeringen bedömer dock att någon konflikt mellan de två regelverken inte kommer att uppstå. Miljöbalken reglerar utsläpp från verksamheten i fråga. För verksamheterna inom ETS 2 har utsläpp en annan betydelse än i miljöbalken, eftersom utsläppen anses ske när bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion och inte när de förbränns. Regeringen bedömer därför att det inte krävs någon ändring i miljöbalken. Utsläpp av växthusgaser ska täckas av utsläppsrätter Regeringens förslag: Verksamhetsutövaren för en bränsleverksamhet för vilken det krävs tillstånd ska vara skyldig att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen av växthusgaser från verksamheten. Varje fysisk eller juridisk person som bedriver en bränsleverksamhet ska anses som verksamhetsutövare enligt lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i en bränsleverksamhet har förts över på slutanvändare. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer delvis överens med regeringens förslag. I promemorian föreslås att verksamhetsutövare ska vara varje fysisk eller juridisk person som, i fråga om en bränsleverksamhet, är skattskyldig enligt lagen om skatt på energi för bränsleprodukter som tillgängliggjorts för konsumtion i en bränsleverksamhet. I promemorian lämnas inget förslag till bemyndigande när det gäller föreskrifter om rapportering av kostnader. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Drivkraft Sverige och St1 Sverige AB anser att flera uttryck behöver tydliggöras, bland annat verksamhetsutövare. Energiföretagen Sverige, Skogsindustrierna, Sveriges allmännytta och Svenskt Näringsliv anser att det bör tydliggöras att kravet på att överlämna utsläppsrätter inte gäller slutanvändaren av bränsle och att uttrycket slutanvändare bör definieras. Sveriges allmännytta påtalar även att det behöver säkerställas att inte flera reglerade enheter får skyldigheter att överlämna utsläppsrätter för samma bränsle. Energigas Sverige, Avfall Sverige och St1 Sverige AB anser att det redan från början bör finnas ett system för återbetalning för att undvika att en felaktig kostnad för utsläppsrätter läggs på en bränslevolym, när verksamhetsutövaren saknar kontroll över användningen av bränslet. Sveriges Åkeriföretag anser att det bör klargöras hur återbetalning ska hanteras för slutanvändare som belastats med kostnader för utsläppsrätter trots att de inte omfattas av ETS 2. Jernkontoret anser att det bör gå att begära och få ersättning för kostnader som betalas dubbelt, om dubbelräkning inte går att undvika. Skälen för regeringens förslag Verksamhetsutövare ska vara skyldiga att överlämna utsläppsrätter Enligt utsläppshandelsdirektivet ska verksamhetsutövare inom ETS 2 vara skyldiga att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläppen för den mängd bränsle som frisläpps för konsumtion under det föregående kalenderåret (artikel 30e.2). Enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser får regeringen meddela föreskrifter om att utsläpp av växthusgaser ska täckas av utsläppsrätter (13 §). Den nuvarande utformningen av bemyndigandet innebär att det är tillämpligt även på bränsleverksamheter. Verksamhetsutövaren för en anläggning, flygverksamhet eller sjötransportverksamhet är skyldig att överlämna utsläppsrätter som motsvarar verksamhetens sammanlagda utsläpp (16 §). Regleringen bör utvidgas så att den omfattar även utövare av bränsleverksamheter. I lagen finns även bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om utfärdande och återlämnande av utsläppsrätter och undantag från skyldigheten att överlämna utsläppsrätter (17 §). Detta kommer utan ändring att gälla även för bränsleverksamheter. Enligt utsläppshandelsdirektivet ska utsläppsrätter överlämnas först 2028. Med stöd av bemyndigandet om undantag kan regeringen föreskriva att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inte ska gälla förrän 2028. Energiföretagen Sverige, Skogsindustrierna, Sveriges allmännytta och Svenskt Näringsliv anser att slutanvändare inte ska omfattas av skyldigheten att överlämna utsläppsrätter och att slutanvändare bör definieras i lagen. Som framgår av avsnitt 6.2 anser regeringen inte att slutanvändare ska undantas från att kunna vara bränsleverksamheter. Därmed behöver inte heller uttrycket förklaras i lagen. Enligt direktivet ska lämpliga åtgärder vidtas för att begränsa risken för dubbelräkning av utsläpp som omfattas av ETS 1 och ETS 2 (artikel 30f.5). Närmare bestämmelser i syfte att undvika att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter inträffar mer än en gång för samma bränsleprodukter kan meddelas med stöd av det bemyndigande om när utsläpp ska anses ha skett som föreslås i avsnitt 6.2 Några remissinstanser, bl.a. Energigas Sverige, Avfall Sverige och St1 Sverige AB anser att det redan nu bör införas ett system för återbetalning för det fall bränsle felaktigt belastas med en kostnad för utsläppsrätter. Regeringen anser att det sannolikt kommer att krävas någon form av system för återbetalning för den situationen. Regeringen instämmer dock i Naturvårdsverkets slutsats att de ytterligare EU-gemensamma regler som kommissionen ska ta fram när det gäller detta bör inväntas innan ett sådant system införs (se artikel 30f.5 i utsläppshandelsdirektivet). Den som driver en bränsleverksamhet är verksamhetsutövare I lagen om vissa utsläpp av växthusgaser beskrivs vilka som är verksamhetsutövare när det gäller anläggningar, flygverksamhet och sjötransportverksamhet (5 §). Skälet till att ordet verksamhetsutövare förklaras särskilt är att det inte alltid är den som faktiskt driver verksamheten som ska träffas av skyldigheten. I vissa fall är det i stället den som äger ett luftfartyg eller den som tagit över en fartygsägares ansvar för fartygets drift som anses som verksamhetsutövare. När det gäller de bränsleverksamheter som omfattas av ETS 2 är det endast den fysiska eller juridiska person som driver verksamheten som omfattas av skyldigheterna (se artikel 3 ae i utsläppshandelsdirektivet). En särskild förklaring av vad som avses med verksamhetsutövare för bränsleverksamhet i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser är därför inte nödvändig. Eftersom uttrycket förklaras för anläggningar, flygverksamhet och sjötransportverksamhet bör det dock för tydlighets skull införas en förklaring även för bränsleverksamhet. I förklaringen bör det endast anges att verksamhetsutövare för en bränsleverksamhet är den fysiska eller juridiska person som driver verksamheten. Regeringen anser inte att det så som Naturvårdsverket föreslår är nödvändigt att ange att verksamhetsutövaren är den som är skattskyldig enligt lagen om skatt på energi, eftersom detta framgår redan i förklaringen av bränsleverksamhet (se avsnitt 6.2). Bränsleverksamheter ska rapportera kostnader som förts över på konsumenter I utsläppshandelsdirektivet ställs det, på samma sätt som för verksamheter inom ETS 1, krav på att bränsleverksamheterna ska övervaka och rapportera sina utsläpp (artikel 30f). På samma sätt som när det gäller verksamheter inom ETS 1 bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om övervakning och rapportering av utsläpp, verifiering av sådana uppgifter och ackreditering av kontrollörer. I lagen om vissa utsläpp av växthusgaser finns redan ett sådant bemyndigande (25 §). Närmare bestämmelser om hur övervakningen och rapporteringen ska gå till finns i övervaknings- och rapporteringsförordningen. För verksamheter inom ETS 2 ska medlemsstaterna dessutom säkerställa att verksamhetsutövarna från och med 2028 till och med 2030 rapporterar den genomsnittliga andelen kostnader i samband med överlämnande av utsläppsrätter som har förts över på konsumenter (artikel 30f.3). Syftet med rapporteringen är att uppnå transparens när det gäller hur kostnaderna för utsläppshandelssystemet ETS 2 förs över på konsumenter och motverka otillbörlig överföring av kostnaderna på konsumenter. Det nya utsläppshandelssystemet ska ge bränsleverksamheterna incitament att minska koldioxidinnehållet i bränsleprodukterna och inte göra otillbörliga vinster genom att föra över mer koldioxidkostnader på konsumenter än verksamheten ådrar sig, se skäl 89 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959. Kommissionen ska anta genomförandeakter för att precisera kraven och mallar för rapportering. Liksom för rapporteringsskyldigheten i övrigt bör skyldigheten att rapportera hur kostnader har förts över på slutanvändare regleras på en lägre normgivningsnivå än lag. Bemyndigandet i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser att meddela föreskrifter om övervakning och rapportering av utsläpp (25 §) omfattar inte sådana föreskrifter. Det bör därför införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i en bränsleverksamhet har förts över på slutanvändare. Tillsynsmyndighetens rätt att få tillträde till bränsleverksamheter Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten ska, om det behövs för tillsynen, ha rätt att få tillträde till lokaler och områden som hör till bränsleverksamheter, dock inte bostäder. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer i sak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser har tillsynsmyndigheten, om det behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till anläggningar, luftfartyg, fartyg som används i en sjötransportverksamhet och områden som hör till sådana anläggningar, luftfartyg eller fartyg (31 §). För att möjliggöra tillsyn även över bränsleverksamheter bör regleringen utvidgas till att även omfatta lokaler och områden som hör till bränsleverksamheter. Liksom för områden som hör till anläggningar, flygfartyg och fartyg bör bostäder undantas. Utvidgat straffansvar för otillåtet utsläpp av växthusgaser Regeringens förslag: Den som utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en bränsleverksamhet ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser. Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen är ringa. Ordförklaringen av utsläppsrapport ska utvidgas till att även omfatta motsvarande rapporter för bränsleverksamhet. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Skogsindustrierna och Svenskt Näringsliv anser att förbudet att utan tillstånd bedriva en bränsleverksamhet inte bör straffsanktioneras, åtminstone inte när det gäller slutanvändare. Vidare anser de att det saknas grund i utsläppshandelsdirektivet för att införa ett förbud. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska enligt utsläppshandelsdirektivet säkerställa att inga verksamhetsutövare som omfattas av ETS 2 bedriver verksamheten utan tillstånd och att det finns påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits med stöd av direktivet (artiklarna 16.1, 30b och 30g). Regeringen anser, till skillnad från Skogsindustrierna och Svenskt Näringsliv, att det finns ett tydligt stöd i direktivet för att införa ett förbud mot att driva bränsleverksamhet utan tillstånd. Det faktum att ett upplagshavartillstånd ger rätt att hantera bränslen i obeskattat skick innebär inte att det inte kan krävas andra tillstånd som en förutsättning för verksamheten. Syftet med tillståndsplikten inom ETS 2 att säkerställa att verksamhetsutövaren har förutsättningar att övervaka och rapportera sina utsläpp (jfr artikel 30b.3). Enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning, och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat, för otillåtet utsläpp av växthusgaser (33 §). Regleringen bör utvidgas så att den även omfattar den som driver en bränsleverksamhet. Närmare bestämmelser om vilka som ska omfattas av tillståndsplikt kommer att regleras på förordningsnivå och det finns inte anledning att göra någon annan bedömning här när det gäller slutanvändare än den som görs i anslutning till tillståndsplikten (se avsnitt 6.2). Övriga straffbestämmelser, som avser försvårande av tillståndsprövning (34 §), försvårande av kontroll av växtgasutsläpp (35 §) och brott mot anmälningsskyldighet (36 §) kommer att vara tillämpliga även i förhållande till verksamheter som omfattas av ETS 2. Dessa bestämmelser behöver därmed inte ändras. Paragrafen om försvårande av kontroll av växthusgasutsläpp straffbelägger oriktiga uppgifter i en utsläppsrapport (35 §). I lagen om vissa utsläpp av växthusgaser förklaras utsläppsrapport vara sådana skriftliga rapporter som avses i de EU-rättsakter där dessa regleras (6 §). Förklaringen bör utvidgas så att den även omfattar utsläppsrapporter för bränsleverksamheter, som regleras i artikel 75p i övervaknings- och rapporteringsförordningen. Enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser ska det inte dömas till ansvar om en överträdelse av lagens straffbestämmelser är ringa (38 §). Straffriheten för ringa brott omfattar inte otillåtet utsläpp av växthusgaser. I förarbetena till lagen motiveras det med en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser, och som drivs utan stöd av ett tillstånd, bör behandlas på samma sätt som motsvarande gärningar i miljöbalken (prop. 2020/21:27, s. 73). Det finns dock skillnader mellan de verksamheter som omfattas av ETS 1 respektive ETS 2. När det gäller verksamheter inom ETS 2 kan det uppstå situationer där en juridisk eller fysisk person vid något enstaka tillfälle blir skattskyldig enligt lagen om skatt på energi. En sådan person kan då anses bedriva en bränsleverksamhet och kan komma att omfattas av tillståndsplikt. För att undvika att aktörer som tillfälligt bedriver en bränsleverksamhet och som inte har ansökt om tillstånd till utsläpp av växthusgaser i tid döms för brott när gärningens allvar inte motiverar det, bör ringa gärningar undantas från straffansvaret. Tvångsmedel mot fartyg bör bekostas av rederierna Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens kostnader för beslut om avvisning eller kvarhållande av fartyg och beslut om förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn. Förslaget i promemorian om ETS 1 stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter på det. Skälen för regeringens förslag: I samband med utvidgningen av ETS 1, som innebär att stora delar av sjöfarten numera ingår i utsläppshandelssystemet, infördes också sanktioner mot fartyg som kan aktualiseras när ett rederi inte har fullgjort sin skyldighet att överlämna utsläppsrätter. Det infördes ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om beslut om avvisning och kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn (42 a § lagen om vissa utsläpp av växthusgaser, se prop. 2022/23:144 s. 41–43). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/757 av den 29 april 2015 om övervakning, rapportering och verifiering av växthusgasutsläpp från sjötransporter och om ändring av direktiv 2009/16/EG (EU:s MRV-förordning) reviderades samtidigt som utsläppshandelsdirektivet. I artikel 20.3 i EU:s MRV-förordning infördes samma sanktioner mot fartyg som i utsläppshandelsdirektivet. Enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om en skyldighet för fartygets ägare eller redaren att ersätta kostnader i samband med kvarhållande av ett fartyg som har skett med stöd av den lagen eller föreskrifter med stöd av lagen (7 kap. 6 § 6). Regeringen har föreskrivit om en sådan skyldighet i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Transportstyrelsen tar ut dels en löpande avgift för kostnaderna i samband med en sådan förrättning om kvarhållande, dels en avgift som ska täcka övriga kostnader, såsom ersättning för restid och resekostnader, som uppkommit i ärendet (TSFS 2021:115). Av lagen om vissa utsläpp av växthusgaser följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens kostnader för prövning, tillsyn och kontoföring (26 §). Det är dock inte möjligt att med stöd av det bemyndigandet meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens kostnader för beslut om avvisning eller kvarhållande av fartyg och beslut om förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn. Beslut om avvisning, kvarhållande och anlöpsförbud blir aktuellt om en redare inte har fullgjort vissa skyldigheter. Ett beslut om kvarhållande kan gälla under lång tid eftersom ett sådant beslut ska gälla till dess att rederiet överlämnat utsläppsrätter. Även ett beslut om att förbjuda tillträde till samtliga hamnar i Sverige är administrativt betungande för myndigheten och ska gälla till dess att rederiet fullgjort sina skyldigheter. Mot den bakgrunden är det rimligt att redaren även får stå för kostnaderna det innebär för behörig myndighet att fatta och verkställa beslut om att kvarhålla eller avvisa ett fartyg eller förbjuda ett fartyg från att anlöpa svensk hamn. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader i dessa fall. Ikraftträdande Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 november 2024. Förslaget i promemorian om ETS 2 stämmer inte överens med regeringens förslag. Naturvårdsverket föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 30 juni 2024. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker Naturvårdsverkets förslag eller invänder inte mot det. Biorefineries AB, Drivkraft Sverige, Energigas Sverige, Lantmännen, LRF och St1 Sverige AB anser att kravet på tillstånd bör senareläggas, alternativt att det införs en dispensperiod under vilken det inte krävs att berörda verksamheter har fått tillstånd. Drivkraft Sverige menar också, i relation till de krav som ställs på ansökans omfattning och att det inte finns någon fullgod vägledning från tillsynsmyndigheten samt att verksamheterna inte har de it-system som krävs, att tidsramen för berörda företag för att kunna få fram en tillståndsansökan i tid är orimlig. Promemorian om ETS 1 innehåller inget förslag när det gäller ikraftträdande. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 ska medlemsstaterna ha genomfört ändringarna avseende ETS 2 senast den 30 juni 2024. Bestämmelserna ska dock tillämpas först från och med den 1 januari 2025 (artikel 3). Det är därför angeläget att de lagändringar som föreslås i denna proposition träder i kraft så snart som möjligt. Det bedöms kunna ske tidigast den 1 november 2024. Tillståndsplikten för bränsleverksamheter kommer att regleras på förordningsnivå. Som framgår av avsnitt 5.2 avser regeringen att inkludera förbränning av bränslen i samtliga ytterligare sektorer utöver de som obligatoriskt omfattas av ETS 2. Det bör därmed finnas förutsättningar för berörda verksamhetsutövare att ta fram de uppgifter som behövs för 2024 för den rapportering som behöver lämnas in den 30 april 2025. Enligt utsläppshandelsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att inga verksamhetsutövare bedriver bränsleverksamhet utan tillstånd från och med den 1 januari 2025 (jfr artikel 30b.1). Som flera remissinstanser påpekar är det en snäv tidsram för att få ett tillstånd på plats för en verksamhet. Det bör därför inte krävas att de aktuella verksamheterna har fått tillstånd före den 1 januari 2025 utan det bör räcka att de har lämnat in en ansökan om tillstånd före det datumet. Övergångsbestämmelser med den innebörden bör tas in på förordningsnivå. Enligt utsläppshandelsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att bränsleverksamheter som den 1 januari 2025 har ett tillstånd rapporterar sina historiska utsläpp för 2024 senast den 30 april 2025 (artikel 30f.4). Syftet med detta är att alla verksamheter som omfattas av tillståndsplikt ska rapportera sina historiska utsläpp. Eftersom inte alla berörda verksamheter kommer att ha ett tillstånd den 1 januari 2025, behöver det på förordningsnivå säkerställas att rapporteringsskyldigheten omfattar alla verksamheter som är tillståndspliktiga. De uppgifter om utsläpp som ska redovisas för 2024 kommer alltså att behöva tas fram retroaktivt av bränsleverksamheterna. Närmare bestämmelser om rapportering av växthusgaser för de verksamheter som omfattas av ETS 2 finns i övervaknings- och rapporteringsförordningen, som är direkt tillämplig i EU:s medlemsstater. Bestämmelserna som rör ETS 2 ska börja tillämpas den 1 juli 2024 (artikel 2 i ändringsförordningen till övervaknings- och rapporteringsförordningen). Av avsnitt 4.3 framgår vid vilken tidpunkt verksamheter inom ETS 2 ska övervaka, rapportera och verifiera utsläpp samt överlämna utsläppsrätter. De olika tidpunkterna för när skyldigheterna inträder kan regleras på förordningsnivå. Konsekvenser Vilka berörs av regleringen? Genomförandet av ETS 2 i Sverige kommer att innebära konsekvenser dels i form av nya och utökade administrativa krav för företag som tillgängliggör bränslen för konsumtion för förbränning inom de sektorer som omfattas av regelverket, dels i form av ökade bränslepriser. Företag som tillgängliggör bränslen för konsumtion för förbränning inom de sektorer som omfattas av regelverket blir direkt berörda av nya krav på att de ska övervaka sina bränsleflöden och årligen verifiera och rapportera utsläpp samt överlämna utsläppsrätter. Beroende på hur de berörda företagen hanterar liknade uppgifter i dag kan det för ETS 2 krävas nya system och arbetssätt samt utökade personresurser. Företag inom bränsle- och drivmedelsbranschen, inklusive företag som levererar energigaser (biogas, fordonsgas, gasol och naturgas), tillhör dem som kommer att bli direkt berörda. Det är sannolikt att kostnaden för utsläppsrätter i de flesta fall kommer att överföras på slutanvändare av bränslen inom de sektorer som omfattas av systemet. Systemet kommer därmed indirekt att medföra kostnadsmässiga konsekvenser för företag, hushåll och andra användare av bränslen inom de sektorer som omfattas. Även offentliga verksamheter inom staten, regioner eller kommuner kan alltså beröras av ökade kostnader för bränslen som används för aktiviteter som omfattas av ETS 2. Införandet av ETS 2 kommer även att medföra konsekvenser för statliga myndigheter som ska administrera utsläppshandelssystemet i Sverige. Det handlar i första hand om Naturvårdsverket och till viss del även Statens energimyndighet. Staten kommer, i och med införandet av ETS 2, också att få intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter. Konsekvenser för företag och hushåll Direkt berörda företag – verksamheter som blir rapporteringsskyldiga De aktörer som kommer att bli direkt berörda av ETS 2 är de som är skattskyldiga enligt lagen om skatt på energi för sådana bränslen och användningar av bränslen som ska omfattas av ETS 2. Det rör sig bland annat om bränsleproducenter och bränsledistributörer, industrier och energibolag som utifrån skattelagstiftningen har skatteupplag, agerar som lagerhållare eller på annat sätt är registrerade hos Skatteverket. I tabell 1 nedan framgår, baserat på statistik från Skatteverket, hur många skattebetalare det rör sig om inom varje kategori av punktskatt som är relevant för ETS 2. Uppgifterna i tabellen kan inte summeras och ger inte information om det totala antalet berörda aktörer eftersom samma aktör kan vara skattskyldig för flera typer av punktskatter. Skatteverket har dock i sin statistik identifierat totalt 532 unika aktörer inom kategorierna lagerhållare, registrerad varumottagare och upplagshavare. En betydande andel av dessa aktörer bedöms dock vara skattskyldiga enbart för biobränslen, och ska inte omfattas av ETS 2. Det totala antalet aktörer som kommer att omfattas av krav på tillstånd, övervakning och rapportering inom ETS 2 bedöms vara mellan 200 och 350. På grund av bland annat sekretessbestämmelser för de uppgifter som Skatteverket innehar är det inte möjligt att identifiera vilka specifika aktörer det kan komma att röra sig om. Tabell 1Antal skattebetalare som har lämnat en viss typ av punktskattedeklaration, uppdelat på olika typer av aktörer Typ av punktskatt Händelseskattskyldiga Lagerhållare Registrerad varumottagare Upplagshavare Antal registrerade per skatteslag Skatt på bensin 3 - 33 42 78 Skatt på naturgas, biogas, kol och koks m.m. - 280 - - 280 Skatt på olja, gasol, m.m. 1 - 89 226 316 Antal registrerade per typ av aktör 4 280 122 268 Källa: Uppgifter som Naturvårdsverket har hämtat från Skatteverket gällande antal godkända aktörer den 12 oktober 2023. I figur 9.1 nedan visas hur många skattebetalare som under perioden juli 2022 till juni 2023 har betalat olika typer av punktskatter som är relevanta för ETS 2, fördelat på företagens storlek mätt i omsättning. En stor del av företagen har en omsättning på över en miljard kronor, vilket tyder på att det framför allt är stora företag som är skattskyldiga för bränslen som omfattas av ETS 2. Detta har även bekräftats i Naturvårdsverkets dialog med branschorganisationerna Energigas Sverige och Drivkraft Sverige. Figur 9.1Antal skattebetalare uppdelat på olika punktskatter på bränsle och företagens storlek mätt i omsättning Källa: Uppgifter som Naturvårdsverket har hämtat från Skatteverket för perioden juli 2022 till juni 2023. De flesta aktörer som berörs finns inom de branscher som rör försörjning av el, gas, värme och kyla, handel, reparation av motorfordon samt tillverkning, baserat på uppgifter som Naturvårdsverket har hämtat från Skatteverket för perioden juli 2022 till juni 2023. Berörda aktörer bedöms främst vara bränsleproducenter, bränsledistributörer samt energibolag och industrier med egna skatteupplag. Med egna skatteupplag avses här utrymmen som Skatteverket har godkänt för tillverkning, bearbetning och lagring av skattepliktigt bränsle. Företag som berörs direkt av ETS 2 kommer att behöva köpa utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som företagens tillgängliggörande av bränslen för konsumtion till slutanvändare ger upphov till. Utsläppshandelssystemet innebär sannolikt att kostnaden för utsläppsrätter förs över på slutanvändaren av bränslen, vilket leder till en mindre påverkan på de direkt berörda företagen. Det är dock osäkert hur de berörda aktörerna kommer att agera på marknaden och det går inte att med säkerhet säga att hela kostnaden kommer att överföras till slutanvändarna. Det är framför allt kraven om övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp som förväntas bidra till en totalt sett ökad administration för berörda företag. Kraven finns i övervaknings- och rapporteringsförordningen. Det kommer även finnas bestämmelser om övervakning, rapportering och verifiering i förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser. Inledningsvis kan det krävas investeringar för att bygga upp förutsättningar för övervakning och rapportering av utsläpp. Det kan handla om kostnader för utbildningar, tid som behöver läggas på att sätta in sig i de nya regelverken, tid för att identifiera vilka data som är relevanta för övervakning och rapportering och för framtagande av rutiner samt eventuellt investeringar i nya mätinstrument och it-system. Därefter förväntas löpande kostnader tillkomma för administration av övervakningen, rapporteringen och verifieringen av utsläpp. Delar av de krav som ställs på övervakning och rapportering inom ETS 2 rör dock sådana uppgifter som de berörda aktörerna redan i dag behöver samla in för rapportering enligt lagen om skatt på energi, drivmedelslagen (2011:319) och lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen. Det innebär att de berörda företagen redan kan antas ha rutiner och system på plats som till viss del eller efter mindre modifieringar kommer att kunna användas för att tillgodose krav i ETS 2. Företagen kommer dock troligtvis att behöva ta fram vissa uppgifter som inte tidigare har rapporterats. Det kommer även att krävas en separat årlig utsläppsrapportering och att verksamhetsutövarna har en aktuell övervakningsplan i vilket det beskrivs hur övervakningen av relevanta bränslen ska gå till. Skatteverket anser att det finns skäl att i det fortsatta lagstiftningsarbetet utreda vilka möjligheter till samverkan som kan komma att behövas mellan myndigheterna. Även Statens energimyndighet instämmer i bedömningen att både myndigheten och Naturvårdsverket kan komma att behöva ägna mer resurser åt samverkan mellan myndigheterna. Sveriges Kommuner och Regioner tillstyrker att övervakning och rapportering inom ETS 2 samordnas med rapportering inom ramen för lagen om skatt på energi, drivmedelslagen och lagen om hållbarhetskriterier. Regeringen anser att en samordning mellan berörda myndigheter vad gäller rapportering enligt olika regelverk kan bidra till en minskad administrativ börda för berörda företag. Region Kalmar län tar upp vikten av att inrapporteringen och administrationen som följer av ETS 2 är så enkel som möjligt. För att begränsa administrationen för berörda företag hade det därför varit önskvärt att övervakning och rapportering som redan sker eller kommer att ske enligt andra regelverk också kunde användas för att uppfylla de nya kraven. Kraven på rapportering och övervakning inom ETS 2 skiljer sig dock från rapportering genom punktskattedeklarationer i enlighet med lagen om skatt på energi till Skatteverket och rapportering inom ramen för drivmedelslagen och lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen till Energimyndigheten. Skillnaderna medför hinder för att samordna rapporteringen även om viss samordning kan vara relevant, bland annat när det gäller kommunikations- och vägledningsinsatser. Som Naturvårdsverket konstaterar kan det exempelvis underlätta avsevärt för berörda verksamheter om Statens energimyndighet och Naturvårdsverket är samordnade i vilka termer och begrepp som används. Det finns en risk att den utsläppsrapportering som enligt övervaknings- och rapporteringsförordningen ska lämnas årligen senast den 30 april kan bli svår för företagen att klara. Det finns också en risk för att det blir brist på ackrediterade kontrollörer under den period som verifiering ska genomföras, vilket skulle kunna innebära ytterligare kostnader för företagen. Den ökade administrativa bördan kan förväntas leda till större påverkan på små företag, jämfört med större bolag som kan antas redan ha åtminstone delar av den kapacitet som behövs för rapportering av bränslen. De företag som kommer att ha skyldigheter inom ETS 2 är dock i stor utsträckning större bolag (se figur 9.1 ovan). Det finns enligt utsläppshandelsdirektivet även möjligheter till förenklingar i övervakningsmetoderna för mindre företag med små utsläpp förknippat med användningen av bränslet, vilket kan minska de administrativa kostnaderna för små företag. Den administrativa bördan på de företag som har verksamheter med skyldigheter enligt ETS 2 kan även bero på om företaget sedan tidigare är verksamhetsutövare inom ETS 1. Aktörer som är verksamhetsutövare inom ETS 1, och som har skatteupplag för bränslen som används inom sådana verksamheter som omfattas av ETS 2, kan förväntas redan ha den kunskap och organisation på plats som i viss utsträckning även kan användas inom ETS 2. Dessa aktörer kan också förväntas känna till slutanvändningen av sina bränslen, eftersom de har egna skatteupplag för bränslena. De bör därför enklare kunna spåra ett bränsle från det att skatteplikten inträder, fram till slutanvändaren. Naturvårdsverket har dock inte kunnat beräkna hur många aktörer detta rör sig om. Ekonomistyrningsverket efterfrågar en kvantifiering av de administrativa kostnaderna som införandet av ETS 2 medför och av de administrativa kostnader som undviks om fler sektorer inkluderas från start i ETS 2. Verket anser även att det vore önskvärt med en analys av hur de administrativa kostnaderna förändras eller förflyttas mellan berörda aktörer. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att utföra en sådan kvantitativ analys av de administrativa kostnaderna på grund av den undantagsmöjlighet som finns i regelverket för övervakning och rapportering. Övervaknings- och rapporteringsförordningen ger möjlighet att under vissa förutsättningar göra avsteg från kravet på att övervaka utsläpp enligt en specifik metod. Detta gäller om verksamhetsutövaren kan motivera att den krävda övervakningsmetoden är tekniskt ogenomförbar eller skulle innebära orimliga kostnader att genomföra. Om undantaget tillämpas kan det innebära lägre administrativa kostnader för företagen. Det går i nuläget inte att förutse i vilken utsträckning aktörerna kommer att använda sig av detta undantag. Indirekt berörda företag och hushåll – användare av bränslen inom vissa sektorer Syftet med det nya utsläppshandelssystemet är att ge de bränsleverksamheter som omfattas av tillståndsplikten incitament att minska bränslenas koldioxidinnehåll. Samtidigt kommer kostnaderna för utsläppsrätter att överföras till slutanvändarna, som kan påverka hur mycket bränsle som används. Slutanvändare inom de sektorer som omfattas av ETS 2 kommer därmed att påverkas ekonomiskt av införandet av utsläppshandelssystemet, genom att de får betala ett högre bränslepris. Exempel på slutanvändare som kommer att beröras är privatpersoner, företag som använder drivmedel eller fossila bränslen för uppvärmning av lokaler och små industrier och fjärrvärmeanläggningar som inte omfattas av ETS 1. Det är inte möjligt att avgöra i förväg hur priset på en utsläppsrätt inom ETS 2 kommer att utvecklas, men ett mjukt pristak som ska gälla till och med år 2029 innebär att priset under den inledande perioden inte ska överskrida 45 euro. Vid ett utsläppsrättspris på 45 euro beräknas priset på bensin öka med cirka 1,17 kronor per liter bränsle och på diesel med omkring 1,26 kronor per liter bränsle, beräknat med ett antagande om 0 procents inblandning av biobränsle och en växelkurs på 11 kronor per euro. Prispåslaget blir mindre ju högre andel biobränslen som blandas in. Då det osäkert vilken reduktionsplikt som kommer att gälla i Sverige 2027 har prispåslaget på ETS 2 beräknats med 0 procents inblandning av biobränslen. Riksförbundet M Sverige anser att förslaget att införa utsläppsrätter för bränslen som används inom vägtransporter behöver kompletteras med en djupgående analys av hur detta skulle påverka vanliga konsumenter, med beaktande av att det inte alltid är möjligt för den enskilde att minska sitt bilresande på sådant sätt som gör syftet med införandet av ETS 2 möjligt att uppnå. Regeringen avser att arbeta vidare med hur EU:s sociala klimatfond bäst kan utnyttjas för att möjliggöra en ambitiös klimatpolitik, samtidigt som konsumenter och verksamheter kompenseras för effekterna av ökade kostnader till följd av införandet av ETS 2 i Sverige. Regeringen avser att konkretisera detta arbete ytterligare i den sociala klimatplan som ska lämnas in till Europeiska kommissionen senast den 30 juni 2025. Regeringen planerar även att tillsätta en bred styrmedelsutredning som bland annat syftar till att utreda påverkan på konsumenter av klimatstyrmedel. Utredaren förväntas bland annat, med beaktande av innehållet i den sociala klimatplan som lämnas till Europeiska kommissionen, analysera och vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för effekterna på drivmedelspriserna som införandet av ETS 2 medför. Införandet av ETS 2 kan också leda till en ökad administrativ börda för de slutkonsumenter av bränslen som inte är tänkta att ingå i systemet, om de ändå har fått betala ett högre pris för bränslet på grund av utsläppsrätter inom ETS 2 och de väljer att ansöka om återbetalning i efterhand. Det kan hända i de fall då det är svårt för försäljaren av ett bränsle att justera bränslepriset baserat på vem som är slutanvändare av bränslet. Detta framhålls av Jernkontoret, som uppmärksammar att anläggningar som ingår i ETS 1 köper in t.ex. diesel som används dels för transporter, dels för reservkraft. Användningen som reservkraft ingår i ETS 1 och dessa utsläpp redovisas i rapporteringen för ETS 1. Användningen som transportbränsle kommer däremot ingå i ETS 2. Jernkontoret anser att det är svårt att i förväg ange hur stor del av en bränsleleverans som kommer att behövas för respektive användning, vilket skapar en risk för dubbelräkning av utsläpp när bränslet belagts med utsläppskostnad redan vid inköp. Regeringen vill framhålla att slutanvändaren i det fallet kan få möjlighet att ansöka om återbetalning för den del av bränslet som har använts för en verksamhet som ingår i ETS 1. Ansökan om återbetalning vid dubbelräkning medför dock en ökad administrativ börda för slutanvändaren. Hur systemet för återbetalning kommer att fungera beror på innehållet i en kommande genomförandeakt som kommissionen ska besluta om. Swedavia AB menar att det kan bli svårt att särskilja vilket bränsle som går till arbetsmaskiner respektive vägtransporter och ser en risk att det kommer att ställas krav på ny infrastruktur på bolagets flygplatser. Regeringen menar att inkludering av fler sektorer i ETS 2 underlättar administrationen som är kopplad till att identifiera slutanvändningen av bränslet. Inkluderingen av arbetsmaskiner i ETS 2 gör i detta fall att ingen särskiljning krävs av bränslen till arbetsmaskiner respektive vägtransporter. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) efterfrågar en analys och jämförelse av konsekvenserna för olika kombinationer av förändrade styrmedel, som ETS 2 och energi- och koldioxidskatter. VTI anser dessutom att det vore önskvärt att tidigare utredningar av konsekvenserna av ETS 2 sammanställs. Den styrmedelsutredning som regeringen planerar att tillsätta förväntas ge en bred analys av lämpliga styrmedel för att uppnå Sverige ESR-åtagande och konsekvenserna av dessa. Tillväxtanalys anser att konsekvenserna av den utvidgning av ETS 2 som föreslås är otillräckligt beskrivna, liksom effekterna på den samhällsekonomiska effektiviteten av att handelssystemet utvidgas. Regeringen avser att ta med dessa frågor i direktiven till den kommande breda styrmedelsutredningen. Vidare menar Tillväxtanalys att det bör analyseras vilka de ekonomiska effekterna är för berörda sektorer samt föreslå hur en eventuell kompensation för dessa görs på bästa samhällsekonomiska sätt. Detta behandlas i avsnitt 5. Boverket ser en risk att ETS 2 medför en dubbelreglering av byggnadssektorn i och med den klimatdeklaration som byggnadssektorn ska utföra enligt befintliga regler. Boverket menar att ökade bränslekostnader för vägtransporter kommer att påverka kostnaderna vid uppförande av byggnader, eftersom lastbilstransporter av byggmaterial ingår som en del i byggverksamheten. Regeringen bedömer att de gränsvärden för utsläpp i värdekedjan för byggnader och som byggnadssektorn ska rapportera in kommer att gynnas av införandet av ETS 2 i byggnadssektorn. Handel med utsläppsrätter bedöms kunna främja att gränsvärden för utsläpp inte överskrids. Regeringen anser inte att detta innebär dubbelreglering. Påverkan på konkurrensförhållanden Principen för övervakning och rapportering av utsläpp inom ETS 2 bygger på att en verksamhet som har skyldigheter enligt ETS 2 i största möjliga utsträckning kan avgöra vem som är slutanvändare av bränslena. Därigenom ska det undvikas att det rapporteras och betalas för utsläpp som inte omfattas av ETS 2. För att minska risken för att utsläpp räknas dubbelt ställs det i utsläppshandelsdirektivet och i övervaknings- och rapporteringsförordningen krav på de aktörer som blir reglerade enheter inom ETS 2 att rapportera slutanvändningen av sina bränslen uppdelat i olika sektorer på den detaljnivå som informationen finns tillgänglig, och om bränslet går till verksamhetsutövare som omfattas av ETS 1, rapportera vilka som köper de bränslen som den reglerade enheten tillhandahåller, från den direkta kunden ner till den aktör som i slutändan använder bränslet. Det kan vara svårt för en verksamhet som tillgängliggör bränsle för konsumtion att veta den faktiska slutanvändningen av bränslet. Det beror bl.a. på att leverantörskedjorna för bränslen som tillgängliggörs för konsumtion kan vara komplicerade. Det kan t.ex. finnas ett eller flera mellanled som säljer vidare beskattat bränsle innan bränslet förbränns hos en slutkonsument. Ur ett konkurrensperspektiv är det problematiskt för ett företag som tillgängliggör bränsle för konsumtion att begära information om kundbasen hos dessa mellanled i leverantörskedjan. Även i de fall som ett företag säljer bränsle direkt till en slutkonsument kan det vara svårt för säljaren att garantera att bränslet används i det syfte som det säljs för. Det är svårt att förutse om eller i vilken grad detta faktiskt kommer att påverka konkurrensförhållandena. Det har också funnits en trend att allt färre små bolag väljer att ha ett skatteupplag. Det kan bland annat bero på det sätt som reduktionsplikten är uppbyggd, vilket innebär en administrativ börda för de företag som träffas av lagstiftningen. Vissa, företrädesvis mindre aktörer, tenderar att välja bort att vara upplagshavare eller lagerhållare. Det är numera främst större företag som har skatteupplag. En konsekvens av detta är att det kan finnas många mellanhänder mellan upplagshavare eller lagerhållare och slutanvändare. Även införandet av ETS 2 kan medföra att företag väljer att inte ha skatteupplag, eftersom det medför en administrativ börda. Hantering av bränslen i flera led gör det svårare för ett företag som är rapporteringsskyldigt att kunna identifiera slutanvändare av bränslet, vilket ger en ökad administrativ börda. Att små företag därför väljer bort att vara upplagshavare kan påverka konkurrensförhållanden mellan företag. Det kommer även att behövas en möjlighet till återbetalning till slutanvändare av bränslen i verksamheter som inte ska ingå i ETS 2 men där slutanvändaren ändå har behövt betala högre bränslepriser på grund av utsläppsrätterna. Annars finns det risk att införandet av ETS 2 kommer att påverka marknadsstrukturerna. Företagarna ser behov av en konsekvensanalys av vilka effekter befintliga nationella styrmedel som gäller för de sektorer som kommer att ingå i ETS 2 kommer att ha för påverkan på klimat- och konkurrenskraften. Detta kommer att behandlas i den breda styrmedelsutredning som regeringen planerar att tillsätta. Lantbrukarnas riksförbund och Skogsindustrierna saknar en konsekvensanalys av hur en inkludering av jord- och skogsbrukssektorerna i ETS 2 skulle påverka det svenska jord- och skogsbrukets konkurrenskraft. De menar att det finns en risk för försämrad konkurrenskraft gentemot aktörer i medlemsstater som väljer att inte inkludera jord- och skogsbruket i ETS 2. Statens jordbruksverk menar att en inkludering av fler sektorer förutsätter att konsumenter och verksamheter fullt ut kompenseras, för att inte leda till kraftigt försämrad lönsamhet och försämrad konkurrenskraft jämfört med lantbrukare i andra medlemsstater vars utsläpp inte inkluderats inom ETS 2. Swedish Pelagic Federation och Sveriges Fiskares Producentorganisation tar upp motsvarande problematik för fiskesektorn. Matfiskodlarna saknar en analys av vilka konsekvenser inkluderingen av fiskefartyg i ETS 2 får för de enskilda vattenbruksföretagen. Region Kalmar län anser att inkludering av ytterligare sektorer än de som omfattas av bilaga III till utsläppshandelsdirektivet bör ske på ett sätt som bibehåller landets och sektorernas konkurrenskraft i relation till övriga EU. Vidare påtalar Jernkontoret att små anläggningar inom järn- och stålindustrin som inte ingår i ETS 1 kommer att ingå i ETS 2 och därmed få en ökad kostnad för bränslen. Dessa företag är liksom övrig järn- och stålindustrin utsatta för internationell konkurrens. Inom ETS 1 har negativ påverkan på konkurrenskraften hittills hanterats genom tilldelning av fria utsläppsrätter, vilket inte kommer att tillämpas inom ETS 2. Jernkontoret anser därför att Sverige bör vänta med införandet av ETS 2 till 2030 när EU:s gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM) har genomförts i större utsträckning. I direktiven till den styrmedelsutredning som regeringen planerar att tillsätta avser regeringen att ta med frågan om hur snedvriden internationell konkurrens inom jordbruks-, skogsbruks- och fiskesektorerna kan motverkas. Detta beskrivs närmare i avsnitt 5. Region Kalmar län framhåller även att regelverket för ETS 2 inte får leda till bunkring av bränslen i andra länder. Regeringen instämmer i att genomförandet av ETS 2 inte bör leda till bunkring av bränslen i andra länder och kommer att följa frågan utifrån hur närliggande länder väljer att genomföra ETS 2 gällande inkludering av ytterligare sektorer. Trafikverket ser behov av en fördjupad analys vad gäller bränsledriven bantrafik, där ETS 2 kan komma att leda till en större relativ påverkan på transportkostnaderna för den bränsledrivna bantrafiken än för vägtransporter. Därmed kan konkurrenssituationen mellan järnväg och väg komma att påverkas längs med de bansträckningar som inte är elektrifierade, inklusive det kapillära järnvägsnätet. Detta skulle kunna leda till en överflyttning från bantrafik till vägtrafik som riskerar att bli kontraproduktiv utifrån såväl klimat- som tillgänglighetsperspektiv. Regeringen vill framhålla att den styrmedelsutredning som regeringen planerar att tillsätta förväntas att närmare analysera vilken mix av styrmedel som bäst bidrar till måluppfyllelse av Sveriges ESR-åtagande, med beaktande av påverkan på konkurrenskraften hos de sektorer som ingår i ETS 2. Konsekvenser för offentlig sektor Införandet av ETS 2 innebär vissa konsekvenser för staten. Naturvårds-verket, som liksom för ETS 1 avses bli tillsynsmyndighet och tillståndsmyndighet för ETS 2, kommer att få utökade arbetsuppgifter med ökade kostnader som följd. Naturvårdsverket beräknar att administrationen kring tillstånd och tillsyn kan komma att bli av liknande omfattning som motsvarande hantering av uppgifter inom ETS 1. Det beror på att kraven på övervakning och rapportering inte skiljer sig nämnvärt för reglerade enheter inom ETS 2 jämfört med kraven på verksamhetsutövare inom ETS 1. Beräkningen beror dock på hur många aktörer som kommer att bli reglerade enheter inom ETS 2. Naturvårdsverkets nuvarande analys pekar på att det kommer vara färre aktörer inom ETS 2 än inom ETS 1. Omfattningen på myndighetens administration beror även till viss del på vilka ytterligare klargöranden som kommer på EU-nivå, t.ex. om hur regler för övervakning och rapportering ska tillämpas samt hur eventuella kompensationsförfaranden ska fungera. Regeringen har tillskjutit medel för ändamålet och bedömer därför att hanteringen av de tillkommande arbetsuppgifterna kan hanteras inom befintliga budgetramar. Sverige kommer att få intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter. Storleken på de volymer utsläppsrätter som medlemsstaterna kommer att få intäkter från är kopplad till utsläppshandelssystemets totala utsläppstak, auktionsandelar och avsättningar till reserven för marknadsstabilitet och till den sociala klimatfonden. I utsläppshandelsdirektivet regleras för vilka syften medlemsstaterna får använda intäkterna. Sveriges potentiella intäkter från ETS 2 uppskattats till cirka 2,34 miljarder euro totalt under perioden 2027–2030, vid ett genomsnittligt pris på utsläppsrätter på 45 euro. Av dessa intäkter ska 25 procent betalas till den sociala klimatfonden. Om fler sektorer inkluderas i enlighet med regeringens bedömning i avsnitt 5.2, uppskattas intäkterna öka med ytterligare ca 0,3 miljarder euro totalt under perioden 2027–2030. För Statens energimyndighet, som liksom för ETS 1 avses bli kontoföringsmyndighet, kommer införandet på sikt att innebära utökade arbetsuppgifter. Detta förväntas ske successivt inför att de berörda verksamheterna från och med 2027 ska ingå i handeln med utsläppsrätter och i samband med överlämningen av utsläppsrätter inom ETS 2. Naturvårdsverket och Energimyndigheten kan även komma att behöva ägna mer resurser åt samverkan mellan myndigheterna, som samordning av den rapportering och övervakning som företag ska göra enligt olika regelverk (se ovan). Regeringen har, med utgångspunkt i den dialog som Naturvårdsverket har fört med Skatteverket i arbetet med sin promemoria, i nuläget inte underlag för att bedöma om eller på vilket sätt som Skatteverket kan komma att påverkas av införandet av ETS 2. När det gäller domstolarna innebär införandet av ETS 2 i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser att antalet mål till mark- och miljödomstolarna kan komma att öka. Svea hovrätt (mark- och miljööverdomstolen) framhåller att mål med koppling till utsläppshandelssystemet ofta är tidskrävande mål som kräver omfattande resurser, vilket innebär att arbetsbelastningen för domstolarna kan komma att öka. Regeringen konstaterar att det hittills har förekommit endast ett fåtal mål med koppling till ETS 1 i svenska domstolar. Regeringen ser ingen anledning till att ETS 2 skulle leda till att fler mål överklagas till domstol jämfört med ETS 1. Regeringen bedömer därför att hanteringen av de tillkommande målen med koppling till utsläppshandelssystemet kan finansieras inom befintliga budgetramar. Regeringen bedömer att införandet av ETS 2 också kommer att medföra konsekvenser för kommuner i de fall kommunerna har egna bolag som har skatteupplag för bränslen. I sådana fall kommer konsekvenserna för de kommunala bolagen att vara liknande som för andra företag. Kommunerna kan även påverkas av ökade bränslepriser för de bränslen som används inom kommunens verksamheter. Även andra offentliga verksamheter, inom staten, regioner eller kommuner, kan indirekt beröras av ökade kostnader för uppvärmning eller vägtransporter eller andra aktiviteter som omfattas av ETS 2. Försvarsmakten pekar på risker med att man inom vissa sektorer kommer att indirekt kunna räkna ut vilka volymer av drivmedel och bränsle som det militära försvaret använder. Försvarsmakten menar därför att fler undantag från tillståndsplikt och rapporteringskrav kan komma att behövas i framtiden. Regeringen avser att behandla frågan om undantag för Sveriges militära försvar i arbetet med nödvändiga förordningsändringar. Konsekvenser för miljön Kommissionen bedömde i konsekvensanalysen av sitt förslag till reviderat utsläppshandelsdirektiv att utsläppen från ETS 2-sektorerna vägtransporter och byggnader skulle minska med ca 9 procent inom unionen 2025–2030 på grund av det nya utsläppshandelssystemet tillsammans med andra lagstiftningsförslag i 55-procentspaketet. Enligt konsekvensanalysen beräknas motsvarande minskning för Sverige bli ca 7 procent. Utsläppsminskningarna i Sverige kommer att vara beroende av hur Sverige väljer att genomföra ETS 2 och av övrig styrning, nationellt och på EU-nivå. Inte minst prisbilden på utsläppsrätter kommer i hög grad att påverkas av medlemsstaternas förmåga att minska utsläppen inom de berörda sektorerna fram till 2027, eftersom den påverkar efterfrågan när handeln med utsläppsrätter startar. I Naturvårdsverkets tidigare analys av vägval vid genomförande av ETS 1 och ETS 2 framgår det att de årliga koldioxidutsläppen från de sektorer som kommer att omfattas av ETS 2, om inga ytterligare sektorer utöver de som avses i bilaga III till utsläppshandelsdirektivet inkluderas, uppgår till cirka 17 miljoner ton. Dessa utsläpp utgör ungefär 90 procent av de totala fossila koldioxidutsläppen från de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen (ESR). Om fler sektorer inkluderas i enlighet med regeringens bedömning i avsnitt 5.2, kommer ytterligare ca 1,7 miljoner ton koldioxid att omfattas av ETS 2 i Sverige. Naturvårdsverket har gjort en beräkning av hur stora utsläppsminskningar som införandet av ETS 2 kan leda till. Det finns stora osäkerheter i dessa uppskattningar av utsläppsminskningar eftersom de är beroende av ett flertal antaganden om bland annat priset på utsläppsrätter och hur priskänsliga företag och hushåll är för en förändring av bränslepriserna. Hur stora utsläppsminskningarna blir beror också på utformningen av de kompensationsåtgärder som redogörs för i avsnitt 5.3. Tidigare räkneexempel med ett utsläppspris på 30–80 euro per ton koldioxid har visat att den årliga utsläppsminskningen från berörda sektorer skulle vara 120 000–350 000 ton om Sverige är med i ETS 2 under perioden 2027–2030, jämfört med om Sverige står utanför. Det finns dock studier som pekar mot betydligt högre priser i ETS 2, upp mot 200 euro per ton koldioxid under vissa förutsättningar. Ytterligare en osäkerhetsfaktor är antagandet om vilken nivå reduktionsplikten kommer att ha 2027–2030. I räkneexemplet antogs 0 procent inblandningsnivå, vilket betyder att utsläppsminskningen är något överskattad om reduktionspliktsnivån i stället kommer att ligga på 6 procent. I denna uppskattning inkluderades dock endast påverkan på utsläpp från vägtransporter och inte från mindre industrier och arbetsmaskiner, vilket skulle betyda att de beräknade utsläppsminskningarna totalt sett är underskattade. Trots stora osäkerheter bedömer regeringen att ETS 2 troligen kommer att innebära en relativt liten effekt på utsläppen i Sverige på kort sikt. Hur utsläppen i berörda sektorer utvecklas är också beroende av nivån på bränsleskatterna. Riksförbundet M Sverige anser att minskade utsläpp i Sverige skulle ge ökade utsläpp i någon annan EU-medlemsstat, och refererar till slutsatser från Konjunkturinstitutets förstudie av ETS 2. Regeringen bedömer att det inte finns en sådan risk, eftersom utsläppen som omfattas av ETS 2 ingår i ansvarsfördelningsförordningen, där varje medlemsstat har övergripande utsläppsbeting för de utsläpp som inte omfattas av ETS 1. Det innebär att minskade utsläpp i ett land i sektorer som ingår i ETS 2 inte automatiskt medför att ett annat land kan öka sina utsläpp i samma sektorer, utan att det landet behöver kompensera genom minskade utsläpp i andra sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen. Sociala konsekvenser EU har inrättat en social klimatfond för att lindra de sociala konsekvenser som kan uppstå från prisökningar på bränsle till följd av ETS 2. Särskilt utsatta hushåll kan kompenseras med hjälp av åtgärder som finansieras av fonden även till viss del genom direkta inkomststöd. Om genomförandet av ETS 2 leder till minskade utsläpp av koldioxid innebär det även positiva konsekvenser för människors hälsa, i och med att minskade koldioxidutsläpp från vägtrafiken även kan förväntas medföra minskade utsläpp av kväveoxider och partiklar. Sveriges Fiskares Producentorganisation menar att förslaget riskerar att motverka andra av mål som staten har satt upp för livsmedelsförsörjning och livsmedelsberedskap. De anser att om fiskesektorn inkluderas i ETS 2, får fisket svårt att nå politiska mål för den marina matproduktion som fisket står för och som är av betydelse i ett beredskapsperspektiv och av relevans för t.ex. Livsmedelsstrategin. Regeringen anser att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för effekterna på drivmedelspriserna som införandet av ETS 2 medför. Närmare former för sådan kompensation kommer att behandlas i den styrmedelsutredning som regeringen planerar att tillsätta. Överensstämmelse med EU-rätten Syftet med förslagen i denna proposition är i huvudsak att genomföra ETS 2 i Sverige, i enlighet med utsläppshandelsdirektivet. Regeringen bedömer att de föreslagna ändringarna stämmer överens med EU-rätten. Förslag till tekniska föreskrifter ska anmälas till kommissionen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). Tekniska föreskrifter som genomför EU-rätt behöver inte anmälas förutsatt att det rör sig om ett s.k. strikt genomförande, där utrymme för nationella lösningar saknas. De bestämmelser i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser som lämnas i denna proposition är inte av sådant slag att de behöver anmälas. Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser 2 §    I denna lag avses med utsläpp av växthusgaser: 1. frigörande av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från en eller flera källor belägna inom en anläggning, 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, eller 4. frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet, ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid, metan, eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid, utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, reduktionsenhet: ett instrument som får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och icke-koldioxideffekter: klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg, och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår från sådan förbränning. Paragrafen innehåller förklaringar av termer och uttryck som används i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. I förklaringen av utsläpp av växthusgaser görs ett nytt tillägg som visar vilka växthusgaser som är aktuella för bränsleverksamheter. För bränsleverksamheter är det endast frigörande av koldioxid som är relevant för tillämpningen av lagen. Förklaringen genomför delvis artikel 3 b i utsläppshandelsdirektivet och bilaga III till det direktivet. I 4 b § förklaras vad som menas med frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet. 4 b §    I denna lag avses med bränsleverksamhet: en verksamhet som innebär att bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion, bränsleprodukter: energiprodukter som avses i 1 kap. 3 § lagen (1994:1776) om skatt på energi och som används för förbränning samt produkter som avses i 2 kap. 4 § samma lag och som används för förbränning, tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion: hantera bränsleprodukter på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi, och frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet: tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion, där frigörandet motsvaras av den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av bränsleprodukterna. I paragrafen, som är ny, förklaras vad som avses med bränsleverksamhet, bränsleprodukter, tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion och frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. Förklaringen av bränsleverksamhet har betydelse bl.a. för vilka verksamheter som kan komma att omfattas av tillståndsplikt (jfr 7 §). Uttrycket bränsleverksamhet har en bredare innebörd än den verksamhet som omfattas av ETS 2 enligt utsläppshandelsdirektivet (se artikel 3 ae och bilaga III). Genom att det är tillgängliggörandet för konsumtion som är det relevanta omfattas bl.a. bränsleproducenter, bränsledistributörer, industrier eller energibolag. Dessa omfattas om de är skattskyldiga enligt lagen om skatt på energi, exempelvis för att de är upplagshavare, lagerhållare eller registrerade varumottagare. För att det ska bli fråga om en bränsleverksamhet krävs dessutom att bränslet hanteras på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder (jfr innebörden av tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion). En verksamhet är normalt sett av mer varaktig natur. En verksamhet kan dock uppfylla kraven för att vara en bränsleverksamhet även om den inte är regelmässig utan är av mer tillfällig natur, t.ex. om bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion endast vid något enstaka tillfälle. En aktör kan också bedriva flera verksamheter, varav någon del kan anses vara en bränsleverksamhet. Förklaringen av bränsleprodukter har betydelse för vad som ska anses som bränsleverksamhet, tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion och frigörande av koldioxid från bränsleverksamheter. Sådana energiprodukter och vissa andra produkter som omfattas genom hänvisningen till lagen om skatt på energi är t.ex. bensin, dieselbrännoljor, fotogen, gasol, naturgas, kol, koks och tjock eldningsolja. Uppräkningen av bränsleprodukter i lagen om skatt på energi omfattar även produkter som inte förbränns, t.ex. transformatoroljor. I denna lag är det dock endast bränsleprodukter som används för förbränning som omfattas av uttrycket bränsleprodukter. Förklaringen genomför artikel 3 af i utsläppshandelsdirektivet och bilaga III (delvis) till det direktivet. Förklaringen av tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion har betydelse för vilka verksamheter som är bränsleverksamheter. Vad som är ett tillgängliggörande knyts till om bränsleprodukter hanteras på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi. Det kan exempelvis handla om att motorbränslen eller bränslen för uppvärmning av bostäder och lokaler tas ut ur ett skatteupplag. Förklaringen har betydelse för vad som utgör frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet och vad som utgör en bränsleverksamhet. Förklaringen av frigörande av koldioxid från bränsleverksamhet har betydelse för vilka utsläpp av växthusgaser som är aktuella för bränsleverksamheter. Till skillnad från när det gäller de verksamheter som omfattas av det hittillsvarande utsläppshandelssystemet, ETS 1 (anläggningar, flygverksamhet och sjötransportverksamheter), så anses utsläppet av växthusgaser i ETS 2 inte ske i samband med förbränningen av bränsle, utan när bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion. Den koldioxid som frigörs i samband med förbränning av bränslet anses alltså ha släppts ut av den som tillgängliggjort bränslet för konsumtion. 5 §    Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som 1. i fråga om en anläggning eller en flygverksamhet a) driver verksamheten eller innehar anläggningen eller på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, eller b) äger ett luftfartyg som ingår i flygverksamheten, om den som driver flygverksamheten inte kan identifieras, 2. i fråga om en sjötransportverksamhet a) äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten, eller b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95, eller 3. driver en bränsleverksamhet. I paragrafen förklaras vad som avses med verksamhetsutövare. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. I andra punkten b görs en redaktionell justering. I tredje punkten, som är ny, anges vem som är verksamhetsutövare när det gäller en bränsleverksamhet. Det är den fysiska eller juridiska person som driver bränsleverksamheten som omfattas av skyldigheterna i lagen och i föreskrifter som meddelas i anslutning till lagen. I 4 b § förklaras vad som avses med bränsleverksamhet. 6 §    I denna lag avses med utsläppsrapport: en sådan skriftlig rapport som avses i 1. artiklarna 68 och 75p i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 2. artiklarna 11 och 11 a i EU:s MRV-förordning, övervakningsplan: en sådan skriftlig redogörelse som avses i 1. artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning, och rapport om verksamhetsnivå: en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1842 av den 31 oktober 2019 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller ytterligare åtgärder i samband med justeringar av gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av förändringar av verksamhetsnivå. I paragrafen förklaras vad som avses med utsläppsrapport, övervakningsplan och rapport om verksamhetsnivå. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. I förklaringen av utsläppsrapport läggs det till en hänvisning till den nya artikel 75p i övervaknings- och rapporteringsförordningen. Artikeln reglerar den utsläppsrapport som verksamhetsutövaren för en bränsleverksamhet – i förordningen benämnd reglerad enhet – ska lämna till den behöriga myndigheten varje år. Förklaringen har betydelse för straffansvaret enligt 35 §. 7 §    Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. det för en anläggning eller en bränsleverksamhet ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla, och 2. en verksamhetsutövare för en anläggning vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om tillstånd till utsläpp av växthusgaser. Paragrafen görs om till en punktuppställning. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. I första punkten, som motsvarar det hittillsvarande första stycket, görs ett tillägg som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om tillståndsplikt för en bränsleverksamhet och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. I 4 b § förklaras vad som avses med bränsleverksamhet. I andra punkten, som motsvarar det hittillsvarande andra stycket, görs en följdändring med anledning av tillägget i första punkten, som förtydligar att endast verksamhetsutövare för anläggningar kan ges möjlighet att behålla tillståndet när verksamheten inte längre omfattas av tillståndsplikt. 9 §    Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser, om 1. verksamhetsutövaren inte har följt ett tillståndsvillkor och avvikelsen är av allvarlig art, 2. verksamhetsutövaren allvarligt åsidosätter det som är föreskrivet om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter, 3. de tillstånd som behövs enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas, 4. tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd, eller 5. verksamheten inte kräver tillstånd till utsläpp av växthusgaser, och tillståndsmyndigheten inte har beslutat att verksamhetsutövaren får behålla tillståndet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § 2. Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om när ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser får återkallas. I femte punkten görs en följdändring till den ändrade uppställningen i 7 §. 16 §    Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen av växthusgaser från 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 2. en bränsleverksamhet för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser, 3. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 4. en sjötransportverksamhet. Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om överlämnande av utsläppsrätter. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. I andra punkten, som är ny, görs ett tillägg som innebär att även bränsleverksamheter har motsvarande skyldighet som övriga verksamheter som omfattas av ETS 1 att överlämna utsläppsrätter. Tillägget genomför artikel 30e.2 i utsläppshandelsdirektivet. I övrigt görs redaktionella ändringar. 25 §    Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. skyldighet att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och icke-koldioxideffekter, 2. när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett, 3. rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i en bränsleverksamhet har förts över på slutanvändare, 4. verifiering av uppgifter, och 5. ackreditering av kontrollörer. Paragrafen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. I andra punkten, som är ny, införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett. Med stöd av detta bemyndigande kan det meddelas föreskrifter om t.ex. vilken bränsleverksamhet som ska anses ha släppt ut växthusgaser, för att undvika att utsläpp från samma bränsleprodukter räknas flera gånger. I tredje punkten, som är ny, införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter har förts över på slutanvändare. Den nya bestämmelsen gör det möjligt att genomföra artikel 30f.3 i utsläppshandelsdirektivet. Kommissionen ska anta genomförandeakter för att precisera kravet. 26 §    Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring, tillsyn, avvisning eller kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn enligt 1. denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, 2. EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet, eller 3. EU:s MRV-förordning och EU-förordningar som har antagits med stöd av den förordningen. Paragrafen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om avgifter. Övervägandena finns i avsnitt 7. Ändringen innebär att föreskrifter får meddelas om avgifter för myndigheters kostnader för att dels pröva ärenden om avvisning och kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn, dels att verkställa besluten. Det rör sig om beslut som avses i 42 a § och i artikel 20.3 i EU:s MRV-förordning (se 1 § om EU:s MRV-förordning). 31 §    Tillsynsmyndigheten har, om det behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till 1. anläggningar, 2. luftfartyg som ingår i en flygverksamhet, 3. fartyg som används i en sjötransportverksamhet, 4. områden som hör till anläggningar, till luftfartyg som ingår i en flygverksamhet eller till fartyg som används i en sjötransportverksamhet, dock inte bostäder, och 5. lokaler och områden som hör till en bränsleverksamhet, dock inte bostäder. Polismyndigheten ska ge tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för tillträdet. Hjälp får begäras endast om 1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver användas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. Paragrafen reglerar tillsynsmyndighetens rätt till tillträde till anläggningar, lokaler och områden som hör till de verksamheter som omfattas av lagen. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. I första stycket införs en ny femte punkt som ger tillsynsmyndigheten rätt, om det behövs för tillsynen, att få tillträde till lokaler och områden som hör till bränsleverksamheter, dock inte bostäder. Det kan t.ex. röra sig om bränsledepåer. I 4 b § anges vad som avses med bränsleverksamhet. I övrigt görs redaktionella ändringar. 33 §    Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en bränsleverksamhet eller en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning, och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § 1, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. För otillåtet utsläpp av växthusgaser döms även den verksamhetsutövare för en flygverksamhet eller en sjötransportverksamhet som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör ett krav på en övervakningsplan enligt 1. föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 §, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning. Paragrafen innehåller straffbestämmelser om otillåtet utsläpp av växthusgaser. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. I första stycket görs ett tillägg som innebär att straffansvaret utvidgas till att även omfatta otillåtna utsläpp av växthusgaser från bränsleverksamheter. Ändringen genomför delvis artikel 16.1 i utsläppshandelsdirektivet. I 38 § finns undantag från straffansvar för en ringa gärning. Paragrafen ändras också till följd av den ändrade uppställningen i 7 §. 38 §    Om en gärning som avses i 34–37 §§ är ringa ska det inte dömas till ansvar. Det ska inte heller dömas till ansvar om en gärning som avses i 33 § första stycket är ringa och gärningen har begåtts i en bränsleverksamhet. Paragrafen innehåller undantag från straffansvar för ringa gärningar. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. Första stycket, som motsvarar paragrafens hittillsvarande lydelse, ändras redaktionellt. Andra stycket, som är nytt, innebär att otillåtet utsläpp av växthusgaser som avser bränsleverksamheter inkluderas i de gärningar som är straffria om de är ringa. En gärning som innebär att en person vid ett enstaka tillfälle har tillgängliggjort bränsleprodukter för konsumtion och inte i tid har ansökt om eller hunnit få tillstånd bör ses som en ringa överträdelse. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem Sammanfattning av promemorian Förslag på författningsändringar för att införa ett utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp, ETS 2 Den 14 juli 2021 presenterade EU-kommissionen förslag på revideringar av EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS, som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, det så kallade Fit for 55-paketet. Revideringar av utsläppshandelsdirektivet har antagits genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1884 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandel. I ändringsdirektivet ingår bland annat att ett nytt utsläppshandelssystem etableras för byggnads- och vägtransportsektorerna samt mindre industrier. Regeringen uppdrog den 23 mars 2023 åt Naturvårdsverket att föreslå och analysera nödvändiga författningsändringar för att genomföra ändringarna i utsläppshandelsdirektivet som avser ett utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp (”ETS 2”). I uppdraget ingick att föreslå de författningsändringar som behöver träda i kraft den 30 juni 2024 och att genomföra en konsekvensanalys av förslagen. Uppdraget skulle redovisas senast den 18 december 2023, med en delredovisning med de lagändringar som behöver träda i kraft den 30 juni 2024 senast den 17 november 2023. Naturvårdsverket har valt att slutredovisa hela uppdraget i denna skrivelse. Utsläppshandelsdirektivet är i huvudsak genomfört i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser. Naturvårdsverkets förslag innehåller de ändringar i lagen respektive förordningen som vi har bedömt vara nödvändiga för att kunna genomföra ändringarna i utsläppshandelsdirektivet som avser ETS 2. Naturvårdsverkets förslag på lagändringar innehåller: en ordförklaring för begreppet bränsleverksamhet, som betecknar den slags verksamhet som föranleder skyldigheter inom ETS 2, en utvidgning av begreppet verksamhetsutövare så att det även gäller för att beteckna den fysiska eller juridiska person som ska ha skyldigheter inom ETS 2, det vill säga bedriver en bränsleverksamhet, samt definierar vem detta ska vara, bemyndiganden till regeringen om att meddela föreskrifter i fråga om den som bedriver bränsleverksamhet, och tillägg för att även den som bedriver bränsleverksamhet ska omfattas av krav på att överlämna utsläppsrätter, att tillsynsmyndigheter ska få tillträde till verksamhetsutövarna samt för att den som bedriver bränsleverksamhet ska omfattas av straffbestämmelser. Naturvårdsverkets förslag på ändringar i förordningen innehåller: kompletterande hänvisningar till bemyndiganden i lag, ett nytt kapitel om utsläpp från bränsleverksamheter och vilka krav som ska gälla i fråga om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, övervakning och rapportering, krav på utsläppsrätter samt att Naturvårdsverket ska bli tillståndsmyndighet för ETS 2, tillägg om när den som bedriver bränsleverksamhet ska överlämna utsläppsrätter, samt en ny bilaga med beskrivning av vilka ändamål, det vill säga användningar av bränslen för förbränning inom vissa sektorer, som innebär att den som tillgängliggör bränslen för sådana användningar utgör bränsleverksamhet och således ska omfattas av utsläppshandelssystemet. Ändringarna i lag och förordning föreslås träda i kraft den 30 juni 2024, dock med övergångsbestämmelser vad gäller rapportering och överlämning av utsläppsrätter. Naturvårdsverket bedömer att genomförandet av ETS 2 i Sverige, genom de föreslagna ändringarna i lag och förordning, kommer att innebära konsekvenser i form av nya och utökade administrativa bördor i första hand för företag som tillgängliggör bränslen för konsumtion. Sådana företag blir direkt berörda av nya krav på att årligen verifiera och rapportera utsläpp samt överlämna utsläppsrätter, vilket för en del företag även kan kräva nya system och arbetssätt samt utökade personresurser. Företag som levererar energigaser (biogas, fordonsgas, gasol och naturgas) samt företag inom bränsle- och drivmedelsbranschen är sådana som kommer att bli direkt berörda. Vidare bedömer vi att kostnaden för utsläppsrätter i praktiken kommer att överföras på de sektorer som är slutanvändare av de bränslen som omfattas av systemet. Det vill säga att systemet indirekt kommer innebära kostnadsmässiga konsekvenser för företag, hushåll och andra användare av bränslen inom de sektorer som ska omfattas enligt den föreslagna nya bilagan till förordningen. Kostnaden för utsläppsrätter i ETS 2 kommer till stor del hamna på användare av bränslen för vägtransporter. Enligt förslaget kommer Naturvårdsverket, i egenskap av tillståndsmyndighet, få nya ansvar och arbetsuppgifter vilket vi bedömer innebär behov av utökade resurser. Vi bedömer att omfattningen av vilka sektorer som ska ingå i utsläppshandelssystemet i Sverige har stor betydelse för både företagens och myndigheternas administration av systemet. Naturvårdsverket anser att det finns starka skäl för en opt-in av ytterligare bränsleanvändning utöver den som obligatoriskt ingår för att förenkla övervakning och rapportering av utsläppen. Detta gäller till exempel bränslen som används inom jord- och skogsbrukssektorerna som inte omfattas av våra författningsförslag och som därför kommer att kräva särskild hantering för att kunna särskiljas i övervakning och rapportering samt för att eventuellt ge kompensation i efterhand till vissa aktörer. Att inkludera fler sektorer i systemet skulle även bidra till minskade utsläpp. Naturvårdsverket kan i nuläget inte bedöma fullt ut på vilket sätt eller i vilken utsträckning företag inom de berörda sektorerna kommer att påverkas, eftersom det ännu inte är bestämt eller tydliggjort på EU-nivå hur systemet ska fungera i alla delar. Det beror främst på förtydliganden som ännu inte har kommit i form av: EU-kommissionens genomförandeakter med närmare regler för att undvika dubbelräkning av utsläpp och för att undvika att utsläppsrätter överlämnas för utsläpp som inte omfattas av ETS 2 samt för att tillhandahålla ekonomisk ersättning till slutkonsumenter av bränslen där sådan dubbelräkning eller sådan överlämnande av utsläppsrätter inte kan undvikas. Verifieringsförordningen som kommissionen planerar ska kunna träda i kraft under våren 2024. Med hänsyn till bland annat ovanstående bedömer vi att det kommer behövas fortsatta analyser och bedömningar av på vilket sätt som implementeringen bör ske i Sverige. Det kan även tillkomma behov att ta fram föreskrifter eller förslag på ytterligare författningsändringar. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring av lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser dels att 2, 5, 6, 7, 16, 31 och 33 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny 4 b § och nya rubriker av följande lydelse. Lydelse enligt prop. 2022/23:144 Föreslagen lydelse 2 § I denna lag avses med utsläpp av växthusgaser: 1. frigörande av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från en eller flera källor belägna inom en anläggning, 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, eller utsläpp av växthusgaser: 1. frigörande av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från en eller flera källor belägna inom en anläggning, 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet. 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, eller 4. tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion från en bränsleverksamhet. Utsläppet motsvarar den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av samma mängd bränsle som har tillgängliggjorts för konsumtion. ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid, metan, eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid, utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, reduktionsenhet: ett instrument som får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och icke-koldioxideffekter: klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg, och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår från sådan förbränning. ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid, metan, eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid, utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, reduktionsenhet: ett instrument som får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och icke-koldioxideffekter: klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg, och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår från sådan förbränning. Bränsleprodukter: energiprodukter som anges i 1 kap. 3 § och produkter som avses i 2 kap. 4 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. tillgängliggöra för konsumtion: att skattskyldighet inträder enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, undantaget skattskyldighet som inträder för registrerade mottagare och distansförsäljare enligt 5 kap. 8–12 §§ samma lag. 4 b § Med bränsleverksamhet avses i denna lag en verksamhet där bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion för förbränning inom de sektorer som regeringen föreskrivit med stöd av 7 § i denna lag. 5 § Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som 1. i fråga om en anläggning eller en flygverksamhet a) driver verksamheten eller innehar anläggningen eller på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, eller b) äger ett luftfartyg som ingår i flygverksamheten, om den som driver flygverksamheten inte kan identifieras, 2. i fråga om en sjötransportverksamhet a) äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten, eller b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95. 2. i fråga om en sjötransportverksamhet a) äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten, eller b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95, 3. i fråga om en bränsleverksamhet är skattskyldig enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi för bränsleprodukter som tillgängliggörs för konsumtion i en bränsleverksamhet. 6 § I denna lag avses med utsläppsrapport: en sådan skriftlig rapport som avses i 1. artikel 68 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 2. artiklarna 11 och 11 a i EU:s MRV-förordning, övervakningsplan: en sådan skriftlig redogörelse som avses i 1. artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning, och rapport om verksamhetsnivå: en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1842 av den 31 oktober 2019 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller ytterligare åtgärder i samband med justeringar av gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av förändringar av verksamhetsnivå. utsläppsrapport: en sådan skriftlig rapport som avses i 1. artikel 68 och 75p i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 2. artiklarna 11 och 11 a i EU:s MRV-förordning, övervakningsplan: en sådan skriftlig redogörelse som avses i 1. artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning, och rapport om verksamhetsnivå: en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1842 av den 31 oktober 2019 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller ytterligare åtgärder i samband med justeringar av gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av förändringar av verksamhetsnivå. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att det för en anläggning ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för en anläggning ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för en verksamhet som tillgängliggör bränsle för konsumtion ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Regeringen får meddela föreskrifter om att en verksamhetsutövare vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. 16 § Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från en verksamhet som är 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 1. en anläggning eller en bränsleverksamhet för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 2. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 3. en sjötransportverksamhet. 31 § Tillsynsmyndigheten har, om det behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till 1. anläggningar, 2. luftfartyg som ingår i en flygverksamhet, 3. fartyg som används i en sjötransportverksamhet, och 4. bränsleverksamheter, och 4. områden som hör till sådana anläggningar, luftfartyg eller fartyg, dock inte bostäder. 5. områden som hör till sådana anläggningar, luftfartyg, fartyg eller bränsleverksamheter, dock inte bostäder. Polismyndigheten ska ge tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för tillträdet. Hjälp får begäras endast om 1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver användas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. 33 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning eller en bränsleverksamhet och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. För otillåtet utsläpp av växthusgaser döms även den verksamhetsutövare för en flygverksamhet eller en sjötransportverksamhet som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör ett krav på en övervakningsplan enligt 1. föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 §, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning. Denna lag träder i kraft den 30 juni 2024. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttrande över promemorian Förslag på författningsändringar för att införa ett utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och byggnader samt vissa andra utsläpp, ETS 2, kommit in från 2030-sekretariatet, Boverket, Drivkraft Sverige, Ekonomistyrningsverket, Energiföretagen Sverige, Energigas Sverige, Fastighetsägarna, Fortifikationsverket, Företagarna, Försvarets materielverk, Försvarsmakten, Göteborgs tingsrätt, Jernkontoret, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Konkurrensverket, Konsumentverket, Lantbrukarnas riksförbund, Lantmännen Biorefineries AB, Luftfartsverket, Maskinentreprenörerna, Matfiskodlarna, Mobility Sweden, Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Naturskyddsföreningen, Polismyndigheten, Regelrådet, Region Kalmar län, Region Norrbotten, Region Stockholm, Region Västernorrland, Riksförbundet M Sverige, Riksgäldskontoret, Sjöfartsverket, Skatteverket, Skogsindustrierna, Skogsstyrelsen, Skärgårdarnas riksförbund, St1 Sverige AB, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Svea hovrätt (mark- och miljööverdomstolen), Svensk sjöfart, Svenska bioenergiföreningen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Allmännytta, Sveriges Fiskares Producentorganisation (SFPO), Sveriges Kommuner och Regioner, Sveriges Åkeriföretag, Swedavia AB, Swedish Pelagic Federation PO, Tillväxtverket, Trafikanalys, Trafikverket, Transportföretagen, Transportstyrelsen, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Åklagarmyndigheten. Följande remissinstanser har inte svarat eller har angett att de avstår från att lämna några synpunkter: AB Volvo, Byggföretagen, Byggmaterialindustrierna, Circle K Sverige AB, Ekomodernisterna, Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige (SveMin), Föreningen Teknikföretagen i Sverige (Teknikföretagen), Hagainitiativet, Hela Sverige ska leva, Innovations- och Kemiindustrierna i Sverige (IKEM), IVL Svenska Miljöinstitutet, Neste AB, Näringslivets regelnämnd, Näringslivets transportråd, OKQ8 AB, Organisationen Sveriges Servicestationer, Preem AB, Region Jämtland Härjedalen, Region Skåne, Region Västerbotten, RISE Research Institutes of Sweden AB, Scania AB, Stockholms Handelskammare, Svenska Regionala Flygplatser, Svenskt Aluminium, Svenskt Flyg Intresse AB, Sveriges bussföretag, Totalförsvarets forskningsinstitut, Tågföretagen, Volvo Cars AB, Världsnaturfonden (WWF) och Västra Götalandsregionen. Därutöver har yttranden inkommit från Avfall Sverige, Einride AB och Tillväxtanalys. Lagförslaget i promemorian Förslag på förordningsändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring och tillsyn enligt Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring, tillsyn, och kvarhållande- och avvisningsbeslut samt anlöpsförbud enligt 1. denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, 2. EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläpps-handelsdirektivet, eller 3. EU:s MRV-förordning och EU-förordningar som har antagits med stöd av den förordningen. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttrande över promemorian Förslag på förordningsändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS kommit in från Energiföretagen, Energigas Sverige, Företagarna, Göteborgs tingsrätt, Holmen AB, International Air Transport Association (IATA), Konjunkturinstitutet, Luftfartsverket, Polismyndigheten, Regelrådet, Sjöfartsverket, Skogsindustrierna, Statens energimyndighet, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Svea hovrätt (mark- och miljööverdomstolen), Svenskt Näringsliv, Svensk Sjöfart, Trafikverket, Transportföretagen, Transportstyrelsen, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Åklagarmyndigheten. Följande remissinstanser har inte svarat eller har angett att de avstår från att lämna några synpunkter: Avfall Sverige, Drivkraft Sverige, Ekomodernisterna, Ekonomistyrningsverket, Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige, Föreningen Teknikföretagen i Sverige (Teknikföretagen), Hagainitiativet, Industriarbetsgivarna, Innovations- och Kemiindustrierna i Sverige (IKEM), Integritetsskyddsmyndigheten, IVL Svenska Miljöinstitutet, Jernkontoret, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Konsumentverket, Mobility Sweden, Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Näringslivets transportråd, Riksdagens ombudsmän (JO), Riksgäldskontoret, SKGS (Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet), Stockholms Handelskammare, Svensk Pilotförening, Svenska Regionala Flygplatser, Svensk Torv, Svenska bioenergiföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenskt Aluminium, Svenskt Flyg Intresse AB, Sveriges Kommuner och Regioner, Swedavia AB, Swedish Business Travel Association (SBTA), Tillväxtverket, Trafikanalys och Världsnaturfonden WWF. Därutöver har yttranden inkommit från 2030-sekretariatet, Fortum Waste Solutions AB, Holmen AB och Riksdagens ombudsmän (JO). Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser dels att 2, 5–7, 9, 16, 25, 26, 31, 33 och 38 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § I denna lag avses med utsläpp av växthusgaser: 1. frigörande av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten från en eller flera källor belägna inom en anläggning, 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, eller 2. frigörande av koldioxid från ett luftfartyg i en flygverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, 3. frigörande av koldioxid, metan eller dikväveoxid från ett fartyg i en sjötransportverksamhet, eller 4. frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet, ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid, metan, eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid, utsläppsrätt: en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, reduktionsenhet: ett instrument som får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och icke-koldioxideffekter: klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg, och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår från sådan förbränning. 4 b § I denna lag avses med bränsleverksamhet: en verksamhet som innebär att bränsleprodukter tillgängliggörs för konsumtion, bränsleprodukter: energiprodukter som avses i 1 kap. 3 § lagen (1994:1776) om skatt på energi och som används för förbränning samt produkter som avses i 2 kap. 4 § i samma lag och som används för förbränning, tillgängliggöra bränsleprodukter för konsumtion: hantera bränsleprodukter på ett sätt som innebär att skattskyldighet inträder enligt lagen om skatt på energi, och frigörande av koldioxid från en bränsleverksamhet: tillgängliggörande av bränsleprodukter för konsumtion, där frigörandet motsvaras av den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av bränsleprodukterna. 5 § Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som 1. i fråga om en anläggning eller en flygverksamhet a) driver verksamheten eller innehar anläggningen eller på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, eller b) äger ett luftfartyg som ingår i flygverksamheten, om den som driver flygverksamheten inte kan identifieras, 2. i fråga om en sjötransportverksamhet a) äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten, eller b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95. b) har tagit över fartygsägarens ansvar för fartygets drift och har gått med på att överta de skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95, eller 3. driver en bränsleverksamhet. 6 § I denna lag avses med utsläppsrapport: en sådan skriftlig rapport som avses i 1. artikel 68 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 1. artiklarna 68 och 75p i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (övervaknings- och rapporteringsförordningen), eller 2. artiklarna 11 och 11 a i EU:s MRV-förordning, övervakningsplan: en sådan skriftlig redogörelse som avses i 1. artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning, och rapport om verksamhetsnivå: en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1842 av den 31 oktober 2019 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller ytterligare åtgärder i samband med justeringar av gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av förändringar av verksamhetsnivå. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att det för en anläggning ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Regeringen får meddela föreskrifter om att en verksamhetsutövare vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. det för en anläggning eller en bränsleverksamhet ska krävas tillstånd till utsläpp av växthusgaser och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla, och 2. en verksamhetsutövare för en anläggning vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna behålla tillståndet. 9 § Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser, om 1. verksamhetsutövaren inte har följt ett tillståndsvillkor och avvikelsen är av allvarlig art, 2. verksamhetsutövaren allvarligt åsidosätter det som är föreskrivet om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter, 3. de tillstånd som behövs enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas, 4. tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd, eller 5. verksamheten inte kräver tillstånd till utsläpp av växthusgaser, och tillståndsmyndigheten inte har beslutat att verksamhetsutövaren får behålla tillståndet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § andra stycket. 5. verksamheten inte kräver tillstånd till utsläpp av växthusgaser, och tillståndsmyndigheten inte har beslutat att verksamhetsutövaren får behålla tillståndet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § 2. 16 § Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från en verksamhet som är Verksamhetsutövaren ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen av växthusgaser från 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 1. en anläggning för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller för vilken verksamhetsutövaren fått behålla tillståndet, 2. en bränsleverksamhet för vilken det krävs tillstånd till utsläpp av växthusgaser, 2. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 3. en sådan flygverksamhet som avses i 4 § 1 och som ska omfattas av en övervakningsplan, eller 3. en sjötransportverksamhet. 4. en sjötransportverksamhet. 25 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. skyldighet att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och icke-koldioxideffekter, 2. när utsläpp av växthusgaser ska anses ha skett, 3. rapportering av hur kostnader som har samband med skyldigheten att överlämna utsläppsrätter i en bränsleverksamhet har förts över på slutanvändare, 2. verifiering av uppgifter, och 4. verifiering av uppgifter, och 3. ackreditering av kontrollörer. 5. ackreditering av kontrollörer. 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring och tillsyn enligt Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring, tillsyn, avvisning eller kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn enligt 1. denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, 2. EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet, eller 3. EU:s MRV-förordning och EU-förordningar som har antagits med stöd av den förordningen. 31 § Tillsynsmyndigheten har, om det behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till 1. anläggningar, 2. luftfartyg som ingår i en flygverksamhet, 3. fartyg som används i en sjötransportverksamhet, och 4. områden som hör till sådana anläggningar, luftfartyg eller fartyg, dock inte bostäder. 3. fartyg som används i en sjö-transportverksamhet, 4. områden som hör till anläggningar, till luftfartyg som ingår i en flygverksamhet eller till fartyg som används i en sjötransportverksamhet, dock inte bostäder, och 5. lokaler och områden som hör till en bränsleverksamhet, dock inte bostäder. Polismyndigheten ska ge tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för tillträdet. Hjälp får begäras endast om 1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver användas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. 33 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd driver en bränsleverksamhet eller en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser från en anläggning, och därmed bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § 1, ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser till böter eller fängelse i högst två år. För otillåtet utsläpp av växthusgaser döms även den verksamhetsutövare för en flygverksamhet eller en sjötransportverksamhet som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör ett krav på en övervakningsplan enligt 1. föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 §, eller 2. artikel 6 i EU:s MRV-förordning. 38 § Om en gärning som avses i 34–37 §§ är ringa döms det inte till ansvar. Om en gärning som avses i 34–37 §§ är ringa ska det inte dömas till ansvar. Det ska inte heller dömas till ansvar om en gärning som avses i 33 § första stycket är ringa och gärningen har begåtts i en bränsleverksamhet. Denna lag träder i kraft den 1 november 2024. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2024-05-02 Närvarande: F.d. justitierådet Mari Andersson samt justitieråden Kristina Svahn Starrsjö och Eric M. Runesson EU:s nya utsläppshandelssystem för fossila bränslen Enligt en lagrådsremiss den 25 april 2024 har regeringen (Klimat- och näringslivsdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Pia-Maria Lindroos och rättssakkunniga Jannice Ribberström, biträdda av kanslirådet Johan Gannedahl. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Klimat- och näringslivsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2024 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Romina Pourmokhtari Regeringen beslutar proposition EU:s nya utsläppshandelssystem för fossila bränslen