Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2023/24:106 Riksrevisionens rapport om statens hantering av markintrång Skr. 2023/24:106 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 mars 2024 Ebba Busch Andreas Carlson (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning (RiR 2023:18). Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas hantering i stor utsträckning är enhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer att det finns skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall och att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt. Riksrevisionens huvudsakliga rekommendation till regeringen är att se över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar och anser att det är viktigt att ersättningar vid olika markintrång bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt samt att de statliga resurserna används kostnadseffektivt. Regeringen konstaterar att förutsättningarna för myndigheterna att behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt har ökat. En s.k. bokstavsutredare har fått i uppdrag att se över regelverket för ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt i samband med elnätsutbyggnad. I övrigt har regeringen inte funnit skäl att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning och rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser3 2.1Myndigheternas hantering av ersättningen4 2.2Myndigheternas värderingsmetoder4 2.3Åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt5 2.4Riksrevisionens rekommendationer6 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser6 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer9 BilagaRiksrevisionens rapport Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 202490 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens hantering av olika former av markintrång. Affärsverket svenska kraftnät, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket och regeringen ingår som granskningsobjekt i Riksrevisionens granskning. Vidare har Riksrevisionen valt att inkludera Lantmäteriet som granskningsobjekt i granskningen, men utan att granska hanteringen av markintrångsärenden vid lantmäterimyndigheter. Som skäl för detta anger Riksrevisionen att Lantmäteriet visserligen inte har några egna markintrångsärenden, men dels kan en lantmäterimyndighet besluta om ersättning vid olika former av markintrång i sin förrättningsverksamhet, dels tar Lantmäteriet fram och utvecklar metoder och handledningar som myndigheter och andra kan använda sig av vid värderingen av markintrång. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning (RiR 2023:18), se bilagan. Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och berörda myndigheters hantering av olika former av markintrång är effektiv och enhetlig inom och mellan olika myndigheter. Delfrågorna i granskningen är följande: Hanterar myndigheterna ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt? Gör myndigheterna ändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdet och övriga skador vid markintrång? Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt? Rapporten innehåller flera slutsatser och det lämnas rekommendationer till regeringen, Affärsverket svenska kraftnät och Trafikverket. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 24 november 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas hantering i stor utsträckning är enhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer samtidigt att det finns skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall. Trots att de flesta ersättningar bestäms genom frivilliga överenskommelser anser Riksrevisionen att förhandlingsutrymmet är begränsat. Riksrevisionen menar vidare att frivilligheten kan uppfattas som begränsad ur fastighetsägarens perspektiv, eftersom det finns tvingande lagstiftning att ta till om någon överenskommelse inte nås. Då markintrång kan innebära en allvarlig inskränkning för den enskilde är det enligt Riksrevisionens uppfattning viktigt med transparens och förutsebarhet. Riksrevisionen bedömer emellertid att myndigheterna inte alltid är tydliga med vilka avvägningar de gör för att bestämma ersättningen vid markintrång. Slutligen bedömer Riksrevisionen att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt. Myndigheternas hantering av ersättningen Riksrevisionen konstaterar att granskningen visar att myndigheterna har processer och rutiner som ger dem förutsättningar att hantera ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt. Riksrevisionen konstaterar vidare att jämfört med Riksrevisionens tidigare granskning från 2005 så har myndigheterna utvecklat sina processer och rutiner framför allt med syftet att behandla fastighetsägare lika inom respektive myndighet. Enligt Riksrevisionen ökar det förutsättningarna för att handläggningen ska vara effektiv. Vidare anför Riksrevisionen att myndigheternas fokus på likabehandling av fastighetsägare samtidigt innebär att förhandlingsutrymmet för den enskilda fastighetsägaren har minskat. Det minskade förhandlingsutrymmet har som Riksrevisionen ser det inte påverkat myndigheternas möjligheter att nå frivilliga överenskommelser om ersättningen. Den värdering som myndigheterna tar fram eller låter ta fram, och som ligger till grund för ersättningen, har dock enligt Riksrevisionen fått en ökad betydelse. Riksrevisionen menar vidare att eftersom det kan finnas ett ojämlikt förhållande mellan fastighetsägare och myndigheterna, som ytterst vid markintrång kan agera med stöd av tvingande lagstiftning, är det angeläget med ett korrekt och transparent agerande från myndigheterna. Riksrevisionen anför att det finns stora likheter i hur processen ser ut mellan de olika myndigheterna men också skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättning i vissa fall. Riksrevisionen anger att skillnaderna främst handlar om hur myndigheterna hanterar ersättning för ombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonus samt om ersättning ska räknas upp efter värdetidpunkt. Riksrevisionen menar att skillnaderna inte enbart kan förklaras av att myndigheterna verkar inom olika områden utan till stor del beror på olika traditioner och olika tolkningar av regelverket. Riksrevisionen anför att det ur ett likabehandlingsperspektiv är problematiskt när statliga myndigheter gör olika tolkningar av det bakomliggande regelverket även vid frivilliga överenskommelser. Ersättningen för ombudskostnader kan enligt Riksrevisionen vara ett sätt att utjämna styrkeförhållandena mellan parterna och underlätta frivilliga överenskommelser, liksom användningen av frivillighetsbonus för att uppnå det sistnämnda. Myndigheternas värderingsmetoder Riksrevisionen konstaterar att det i de flesta fall är tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering. I en del fall är det dock enligt Riksrevisionen otydligt hur myndigheterna har gjort avvägningar inom ramen för metoderna och hur de har genomfört värderingen av skador som inte omfattas av de vanligt förekommande metoderna. Riksrevisionen konstaterar dessutom att värderingen inte heller alltid bygger på aktuella förutsättningar och ingångsvärden. Riksrevisionen noterar att vissa typer av värderingar innebär ett större utrymme för tolkningar och bedömningar av den enskilda värderaren, vilket enligt Riksrevisionen leder till skillnader både inom och mellan myndigheter. En faktor som bidrar till detta kan enligt Riksrevisionen vara att myndigheterna inte har arbetat tillräckligt med att samordna arbetssättet för de konsulter och egna medarbetare som genomför värderingar. Riksrevisionen konstaterar att det inte framstår som att gemensamma utgångspunkter har fått fullt genomslag i de ärenden som Riksrevisionen har granskat. Riksrevisionen anger vidare att värdet av mark som inte genererar någon avkastning och som heller inte kan bestämmas med ortprismetoden bedöms genom erfarenhetsmässiga bedömningar och enklare schablonberäkningar. Riksrevisionen konstaterar att dokumentationen då ofta är begränsad och att det finns risk för att dessa bedömningar inte blir likvärdiga. Riksrevisionen drar slutsatsen att om dokumentationen är bristfällig går det inte att uttyda vilka avvägningar och antaganden som ligger till grund för värderingen. Riksrevision anför vidare att det är oklart om värderingarna vid företagsskada och miljöskada, som i huvudsak bygger på vägledning från tidigare rättsfall, stämmer överens med hur marknaden faktiskt värderar sådana intrång och motsvarar marknadsvärdeminskningen. Riksrevisionen konstaterar att en mångfald av värderingsmetoder, som har sitt upphov hos olika aktörer, har utvecklats över tid. Riksrevisionen menar att vissa värderingsmetoder har utvecklats och förvaltats utan systematisk översyn och att det saknas en heltäckande strategi för hur värderingsmetoderna ska förvaltas. Riksrevisionen konstaterar vidare att två vanligt förekommande metoder för värdering av intrång i jordbruks- och åkermark använder inaktuella ingångsvärden för grundförutsättningar som har att göra med t.ex. brukningsteknik. Åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt Eftersom kostnaderna för ersättning vid olika former av markintrång har ökat inom vissa områden medan det är oklart hur det ser ut inom andra områden, menar Riksrevisionen att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna används kostnadseffektivt. Riksrevisionen noterar i sammanhanget att ersättning till fastighetsägare vid markintrång följs upp på olika sätt hos de granskade myndigheterna beroende på typ av intrång, och att återrapporteringskraven ser olika ut beroende på myndighet och i stor utsträckning fokuserar på medelsanvändningen. Riksrevisionen konstaterar att det pågår arbete inom framför allt naturvården för att försöka använda resurserna mer effektivt men att det är för tidigt att säga om förändrade styrmedel och arbetsformer kommer att innebära att andra verktyg kommer att användas för områdesskydd och hur kostnaderna i så fall kommer att påverkas. Riksrevisionen konstaterar vidare att statens kostnader för olika former av markintrång sannolikt kommer att fortsätta öka. Riksrevisionen menar att den utmaning som finns i att värna äganderätten och behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt samtidigt som ersättningen vid markintrång ska präglas av kostnadseffektivitet, gör att det finns anledning att fortsätta utveckla de principer som ligger till grund för hur ersättningen bestäms. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ser över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden genom att: uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i möjligaste mån ta fram gemensamma principer för att hantera ersättningen vid markintrång och behandla fastighetsägare på ett mer enhetligt sätt, bland annat i fråga om huruvida ombudskostnader ska ersättas eller inte, hur schablonpåslaget bör hanteras vid frivilliga förvärv, användningen av eventuell frivillighetsbonus samt hantering av ersättning efter värdetidpunkt, ange vilken myndighet som ska förvalta och uppdatera 1974 års åkernorm eller den värderingsmetod som kan komma att ersätta 1974 års åkernorm till följd av pågående översyn av ersättningen för upplåtelse av mark i samband med elnätsbyggnation, uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i sin årsredovisning eller på annat lämpligt sätt följa upp och redovisa hur kostnaderna för utbetalda ersättningar utvecklas i förhållande till målen med verksamheten. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att ersättningar vid olika former av markintrång bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt och att de statliga resurserna används på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen anser att skyddet för äganderätten har en central och stor betydelse i avvägningen mot det allmänna intresset för ianspråktagande av mark. Som Riksrevisionen nämner har myndigheterna sedan Riksrevisionens tidigare granskning 2005 utvecklat sina processer och rutiner i fråga om markintrångsärenden. Regeringen konstaterar dessutom att förutsättningarna har ökat för att dels fastighetsägare ska behandlas lika, dels att handläggningen ska vara effektiv, vilket är positivt. Samtidigt erfar regeringen, liksom Riksrevisionen, att det fortfarande finns skillnader i vissa fall och i olika avseenden i hanteringen av markintrång, varför det, enligt regeringens uppfattning, kan finnas anledning att fortsätta att följa utvecklingen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är problematiskt ur ett likabehandlingsperspektiv om myndigheterna tolkar samma regelverk på olika sätt. Samtidigt är det enligt regeringen positivt att det som granskningen visar finns stora likheter i hur processen ser ut mellan de berörda myndigheterna. Regeringen konstaterar att myndigheternas arbete bör fortsätta att utvecklas för att minska de skillnader som har framkommit i granskningen avseende hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättning i vissa fall. Skillnaderna handlar bl.a. om hur myndigheterna hanterar ersättning för ombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonus samt om ersättningen ska räknas upp efter värdetidpunkt. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att ersättning för ombudskostnader, som hanteras inom ramen för frivilliga överenskommelser mellan respektive myndighet och fastighetsägare, kan vara ett sätt att utjämna styrkeförhållandena mellan parterna och därmed underlätta processen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i möjligaste mån ta fram gemensamma principer för att hantera ersättningen vid markintrång och behandla fastighetsägare på ett mer enhetligt sätt. Regeringen anser att det är positivt att myndigheterna redan har utvecklat sina processer och rutiner i fråga om markintrångsärenden, och konstaterar att förutsättningarna därmed har ökat för att fastighetsägare ska behandlas lika, och för att handläggningen ska vara effektiv. Regeringen menar att myndigheterna bör ha ett visst tolkningsutrymme, eftersom förutsättningar och omständigheter i olika fall kan skilja sig åt. Regeringen har därför hittills inte funnit skäl att ge ett sådant eller sådana uppdrag som Riksrevisionen rekommenderar, men kan komma att överväga det, om det skulle visa sig vara behövligt i framtiden. Regeringen anser att det är positivt att det, som granskningen visar, i de flesta fall är tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering och att etablerade metoder används för att bestämma ersättningen vid markintrång. Regeringen anser vidare att myndigheterna bör fortsätta sitt arbete med att använda gemensamma utgångspunkter vid värderingarna och att göra det tydligt hur man genomför, dokumenterar och motiverar värderingen i det enskilda fallet. Riksrevisionen har iakttagit att vissa värderingar bygger på inaktuella uppgifter, däribland 1974 års åkernorm och 1983 års jordbruksnorm. Regeringen är medveten om detta. Regeringen delar i huvudsak den bild som Riksrevisionen ger av förbättringsmöjligheterna i ersättningssystemet vid markåtkomst för elledningar. Det är som regeringen ser det angeläget att göra en översyn av lämpliga ersättningsmodeller avseende denna typ av intrång. En sådan pågår inom uppdraget om översyn av ersättningen för upplåtelse av mark i samband med elnätsutbyggnad (KN2023/03796). Regeringen vill inte föregripa vilka bedömningar denna översyn kan resultera i, varför det i dagsläget inte är aktuellt att ange om en myndighet ska förvalta och uppdatera den förstnämnda åkernormen såsom Riksrevisionen har rekommenderat. Regeringen vill i detta sammanhang också framhålla att Affärsverket svenska kraftnät finansierar markåtkomst inom ramen för den nätverksamhet som affärsverket bedriver och inte som andra myndigheter med anslagsmedel. Regeringen konstaterar att det innebär att medlen huvudsakligen tas ut från nätkunderna och till en mindre del belastar nätverksamhetens resultat. Regeringen konstaterar att markåtkomstutgifterna i detta fall inte belastar statsbudgeten direkt. Regeringen noterar att Riksrevisionen bedömer att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid olika former av markintrång används kostnadseffektivt. Regeringen konstaterar i sammanhanget att schablonpåslaget har bidragit till ökade kostnader för markintrång, framför allt inom naturvården. Som Riksrevisionen konstaterar pågår nu ett arbete inom naturvården för att utveckla styrmedel och arbetsformer i syfte att de ska vara kostnadseffektiva. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att följa upp och redovisa hur kostnaderna för utbetalda ersättningar utvecklas i förhållande till målen för verksamheten i sin årsredovisning eller på annat lämpligt sätt. Regeringen konstaterar att förutsättningarna för myndigheterna ser olika ut, och att myndigheterna har olika inriktningar och mål för och i sina verksamheter. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen redovisar i dag de totala kostnaderna för markintrångsersättningar i sina årsredovisningar. Därutöver redovisar Naturvårdsverket årligen i en särskild rapport hur medel för skydd av värdefull natur har använts och gör en uppföljning av miljömålen. Vidare redovisas årligen officiell statistik som beskriver flera olika aspekter av Sveriges skyddade natur respektive hur medel har använts för insatser i skogsbruket i serien Sveriges officiella statistik (MI41 och JO 1402). Regeringen bedömer att det är möjligt att utveckla dessa redovisningar om det behövs. Regeringen finner i övrigt att det skulle kunna vara lämpligt att göra en uppföljning av hur kostnaderna utvecklas över tid. Regeringen ser dock inte att det finns något omedelbart behov av ett sådant eller sådana uppdrag till någon eller några av myndigheterna. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen konstaterar, mot bakgrund av vad som har framkommit i Riksrevisionens granskning, att det kan finnas anledning att följa utvecklingen avseende hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden och vid behov vidta förbättringsåtgärder i framtiden. Vad gäller förbättringsmöjligheterna i ersättningssystemet vid markåtkomst för elledningar som Riksrevisionen har pekat på, beslutade regeringen i augusti 2023, efter att Riksrevisionen inledde sin granskning, att ge en s.k. bokstavsutredare i uppdrag att se över ersättning för upplåtelse av mark i samband med elnätsutbyggnad (KN2023/03796). Syftet med utredningen är att undersöka lämpliga ersättningsmodeller som bidrar till större acceptans för det intrång som en kraftledning medför för fastighetsägaren, för att möjliggöra en snabbare och mer effektiv elnätsutbyggnad. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 28 juni 2024. Först därefter kan det bli aktuellt för regeringen att t.ex. ange vilken myndighet som ska förvalta och uppdatera 1974 års åkernorm såsom Riksrevisionen har rekommenderat. När det gäller uppdatering av 1983 års jordbruksnorm har Trafikverket förklarat att verket planerar ett FOI-projekt för detta ändamål. Regeringen avser att följa upp ett sådant förslag i verksamhetsdialog med Trafikverket. Regeringen har i övrigt inte funnit skäl att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning och rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning Landsbygds- och infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2024 Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Svantesson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Liljestrand, Brandberg, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Carlson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens hantering av markintrång