Post 728 av 729 träffar
Propositionsnummer ·
1994/95:220 ·
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Ansvarig myndighet: Finansdepartementet
Dokument: Skr. 220
Skr.
1994/95:220
Regeringens skrivelse
1994/95:220
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 12 april 1995
Mona Sahlin
Göran Persson
(Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den kommunala
verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål som statsmakterna
satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en redovisning av kommunernas
och landstingens ekonomiska ställning och utvecklingen av organisations- och
verksamhetsformerna. Vissa beslut som statsmakterna fattat, som berör kommuner
och landsting, samt pågående utredningsarbete redovisas i bilagor.
Innehållsförteckning
1 Översiktlig sammanfattning............. 4
2 Ekonomi................................ 11
2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin....... 11
2.2 Kommunernas utgifter och inkomster..... 12
2.3 Ekonomiskt resultat och ställning...... 15
2.3.1 Kommunsektorn.................... 15
2.3.2 Kommuner......................... 18
2.3.3 Landsting........................ 21
2.4 Kommunal koncernredovisning............ 23
3 Verksamheten år 1994................... 27
3.1 Vård och omsorg........................ 27
3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna
och ökar produktiviteten......... 27
3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full
behovstäckning................... 32
3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men be-
hovet är stort................... 37
3.1.4 Handikappomsorg.................. 42
3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alko-
hol- och narkotikafrågor......... 45
3.2 Skola.................................. 50
3.2.1 Grundskolan klarar fler elever
med färre anställda.............. 51
3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått
stora förändringar............... 55
3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas...... 58
3.2.4 Utredningar...................... 60
3.3 Flyktingmottagande..................... 62
3.4 Räddningstjänst........................ 67
3.5 Civil beredskap........................ 73
4 Ledning, uppgifter och organisation.... 75
4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning
från år 1995........................... 75
4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat,
landsting och kommuner har förändrats.. 76
4.3 Anpassning av verksamheten till ekono-
miska ramar............................ 78
4.4 Stora förändringar i organisation och
verksamhetsformer...................... 79
4.4.1 Organisatoriska förändringar..... 79
4.4.2 Nya verksamhetsformer............ 81
4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning.. 84
4.6 Antalet anställda minskar.............. 85
5 Den kommunala demokratin............... 87
5.1 Kommunal demokrati i utveckling........ 87
5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter...... 89
5.3 Insyn i den kommunala verksamheten..... 90
6 Internationellt samarbete.............. 91
7 Forskning om kommuners och landstings
verksamhet............................. 94
Bilagor:
Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kom-
munerna............................ 97
Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående
utredningsarbete...................109
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 12 april 1995
1 Översiktlig sammanfattning
Sverige är år 1995 indelat i 23 landsting, 288 kommuner och 2 545 församlingar.
I denna skrivelse behandlas enbart de borgerliga kommunerna, kommuner och
landsting, om inte annat särskilt anges.
Den kommunala expansionen bruten
Den kommunala sektorn har under de senaste decennierna expanderat kraftigt.
Under 1970-talet ökade konsumtionen (realt) med ca 70 % i förhållande till BNP.
Ökningen under denna tid sammanhänger främst med utbyggnaden av sjukvården,
barnomsorgen och äldreomsorgen. Under 1980-talet ökade konsumtionen med drygt 20
% på motsvarande sätt. Från år 1991 har utvecklingen gått i motsatt riktning.
Den kommunala sektorns konsumtion sjönk med 0,8 % år 1992 och med 2,7 % år 1993.
Enligt preliminära uppgifter sjönk konsumtionen med 1,2 % år 1994. (Källa: SCB,
nationalräkenskaperna).
Diagram 1.1 Kommunsektorns utgifter 1970-1994
Miljarder kronor i 1994 års prisnivå
Anm.: Uppgifter om den kommunala konsumtionen härstammar från national-
räkenskaperna och är exkl. affärsverksamhet och kommunala bolag.
Källa: SCB nationalräkenskaperna.
Den kommunala sektorns konsumtion räknat som andel av BNP har åren 1990 och
1993 legat på ca 20 %. Sverige har i jämförelse med andra länder en hög
konsumtion av kommunala tjänster räknat som andel av BNP. Det beror delvis på
att Sverige valt att organisera verksamhet inom hälso- och sjukvård samt
utbildning i kommunal regi.
Diagram 1.2 Konsumtion av kommunala tjänster år 1992
Andelar av BNP
Anm.: Lokala statliga organ i Spanien och Nederländerna ingår i uppgifterna om
kommunerna.
Källa: OECD, National Accounts.
Kommunsektorns inkomster
Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan för kommunsektorn och utgör ca
två tredjedelar av de totala inkomsterna. Den totala utdebiteringen av skatt för
kommunsektorn har varit oförändrad åren 1991-1994. Den reala utvecklingen av
inkomsterna framgår nedan.
Diagram 1.3 Kommunsektorns inkomster 1970-1993
Miljarder kronor i 1994 års prisnivå
Källa: SCB, nationalräkenskaperna. Affärsverksamhet ingår ej och uppgifterna
stämmer därför ej helt med motsvarande uppgifter från räkenskapssammandragen.
Bidragen från offentlig sektor uppgår år 1994 till nästan 20% av de totala
inkomsterna. Bidragen har minskat realt sedan i början av 1980-talet.
Kommunsektorns övriga inkomster, framförallt avgifter, har i stort sett varit
realt oförändrade under den redovisade perioden.
Kommunsektorns kostnader för olika verksamheter
Den kommunala sektorns löpande kostnader för verksamheten fördelar sig enligt
nedan. Finansiella kostnader och investeringsutgifter ingår ej.
Tabell 1.1 Kommunsektorns driftskostnader
Miljarder kronor
1992 1993
Hälso och sjukvård 98,6 98,9
Social verksamhet 111,0 113,1
Utbildning 70.1 73,8
Administration 20,2 20,0
Energi, vatten och avfall 22,9 19,6
Fritid och kultur 19,0 18,1
Kommunikationer 16,2 16,2
Övrigt 53,0 53,9
Källa: Statistiska centralbyrån.
Kommunernas och landstingens skattefinansierade verksamhet hänför sig till stor
del till insatser för de unga och de äldre. Nedan redovisas några nyckeltal som
belyser verksamhetskostnader för några olika målgrupper.
Tabell 1.2 Vissa nyckeltal
Grundskola kostnad per elev 48 400
Gymnasieskola, kostnad per elev 57 500
Barnomsorg, bruttokostnad per barn 56 800
Äldre- och handikappomsorg, kostnad per mottagare 170 000
Hälso- och sjukvård, kostnad per inv. över 64 år 56 000
Källa: Redovisningar i avsnitt 3 i denna skrivelse.
Antalet sysselsatta minskar
Den kommunala sektorn sysselsätter ca 26 % av den totala arbetskraften. Antalet
sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000 (10 %) under
1990-talet och uppgick till 1 037 000 i slutet av år 1994. Personalminskningen
har berört nästan alla verksamhetsområden. Det är stora skillnader mellan
kommunerna och landstingen räknat i personaltäthet per invånare. Flera kommuner
och landsting har i konjunkturnedgången försökt att undvika uppsägningar av
personal och därvid samarbetat med arbetsmarknadsmyndigheterna.
Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
De av staten reglerade uppgifterna (de obligatoriska uppgifterna) svarar i dag
för ca 70-80 % av kommunernas och landstingens kostnader. Det är också inom
dessa områden som den tidigare expansionen skett. Kostnadsminskningarna de
senaste åren har skett inom nästan alla områden, men procentuellt har de största
kostnadsminskningarna skett inom de icke reglerade verksamheterna.
Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn har förändrats de senaste
åren och även inom kommunsektorn har förändringar skett. Förändringar sker i
båda riktningarna, som exempel på detta kan nämnas att de kommunala bostads-
tilläggen förts från kommunerna till staten den 1 januari 1995 och ansvaret för
civilförsvaret förs från staten till kommunerna den 1 juli 1995. En överföring
av ansvaret för äldreomsorgen skedde från landstingen och kommunerna i samband
med Ädel-reformen. Ytterligare steg tas i denna riktning - exempelvis har
betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård
förts från landstingen till kommunerna den 1 januari 1995.
Förändringar i organisation och verksamhetsform
Den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär att
kommunerna och landstingen har stor frihet att organisera sin verksamhet. Denna
frihet har lett till att kommunerna och landstingen i dag är organiserade och
styr sin verksamhet på många olika sätt. De största förändringarna har skett i
de större kommunerna och i landstingen.
Nämndorganisationer har ändrats och antalet nämnder minskade med ca 10 % under
åren 1991-1994. Preliminära uppgifter tyder på en viss minskning även därefter.
Landsting och kommuner arbetar mer än tidigare med produktionsansvariga
resultatenheter. Antalet kommun- och landstingsägda företag har ökat något och
omsättningen i dessa företag har också ökat och var i slutet av år 1993 ca
129 miljarder kronor. Av kommunernas verksamhet bedrevs år 1993 ca 14 % i
företagsform.
Den 1 januari 1993 infördes ett nytt statligt utjämningsbidrag till kommunerna.
Samtidigt avvecklades ett antal specialdestinerade statsbidrag, bl. a bidragen
till barnomsorg, skola och äldreomsorg. Syftet med statsbidragsomläggningen var
att minska den statliga detaljstyrningen av olika verksamheter och att ge
kommunerna större frihet att själva prioritera mellan verksamhetsområden och
skapa förutsättningar för en ökad effektivitet. Ett annat syfte var att bidraget
skulle ge kommunerna ekonomiskt likvärdiga förutsättningar för att bedriva sin
verksamhet. Någon samlad utvärdering av effekterna för verksamheterna har ej
gjorts. En sådan utvärdering skulle också försvåras av att statsbidragsom-
läggningen skett samtidigt som landet genomgått en lågkonjunktur. Denna har i
sig inneburit ett starkt omvandlingstryck på kommuner och landsting. Omfattande
produktivitetshöjande åtgärder har de senaste åren genomförts och prestations-
nivån har därigenom kunnat hållas uppe. Beräkningar som har gjorts tyder på en
ökning av produktiviteten i verksamheter som hälso- och sjukvård, barnomsorg,
skola och äldreomsorg.
Under den senaste treårsperioden har en ökning skett när det gäller att övergå
från egenregiverksamhet till entreprenader eller produktion i annan form. Inom
flera områden är det dock totalt sett en liten andel av verksamheten som bedrivs
på detta sätt.
Tabell 1.3 Andel entreprenader eller verksamhet i annan form
Procent
Äldreomsorg ca 4 %
Skola ca 2 %
Barnomsorg ca 8 %
Missbrukarvård ca 57 %
Källa: Socialstyrelsen och Skolverket.
Kostnadsminskningar har gett en ekonomi i balans
Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991 och 1992,
vilket förlängdes till att även gälla år 1993. För att hålla tillbaka
skattehöjningar år 1994 beslutade riksdagen att de kommuner som inte höjde
skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor. Detta resulterade i att skattesatsen
även detta år i huvudsak blev oförändrad för kommunsektorn.
År 1993 skedde en omläggning av statsbidragssystemet och en minskning av
statsbidragsnivån. Systemet innebar en långtgående inkomst- och kostnadsu-
tjämning. Samtidigt infördes finansieringsprincipen och utbetalningen av
systemet för utbetalning av kommunalskattemedel lades om.
De ekonomiska resultaten för åren 1992 och 1993 var bättre än jämfört med de
närmast föregående åren. Några kommuner har måst låna till driften, men det
finns också de som hade relativt stora överskott. Resultaten skall ses mot
bakgrund av dels eftersläpningseffekter på grund av det tidigare utbetal-
ningssystemet för kommunalskattemedel och dels de kostnadsneddragningar som
många kommuner och landsting har gjort.
Kommunsektorn hade under flera år fram till 1991 ett negativt finansiellt
sparande medan det varit positivt åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter för
år 1994 tyder på att ett negativt finansiellt sparande om ca 2 miljarder kronor
uppkommer för sektorn som helhet.
Den genomsnittliga kommunala skattesatsen under år 1995 uppgår till 31,50
kronor per skattekrona. Det är en ökning med 45 öre jämfört med föregående år.
Bl.a. de tre största kommunerna i landet - Stockholm, Göteborg och Malmö - höjde
skatten med ca 1 krona.
Skatteunderlaget för år 1995 uppgår till 8 068 miljoner skattekronor, vilket är
en ökning med 1,9 %.
Hur har prestationer och kvalitet påverkats?
Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur kvaliteten
utvecklats och av hur resultaten överenstämmer med de nationella målen varierar
mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och
resultatutvecklingen är därför inte möjlig att göra. En av de viktigaste
orsakerna är brister i statistik och annat underlag. Huvudmannaskapsförändringar
och skillnader i redovisningen försvårar också i vissa fall jämförelser över
tiden för de uppgifter som samlas in. Några sammanfat-tande iakttagelser kan
emellertid lämnas utifrån redovisningen i avsnitt 3.
Hälso- och sjukvården har med mindre resurser bibehållit sin prestationsnivå
mellan åren 1990 och 1993. Kostnaderna har minskat mer än vad överföringen av
hälso- och sjukvårdsverksamhet till kommunerna föranlett. Men antalet läkarbesök
och antalet intagningar på sjukhus är i stort sett oförändrade. Antalet
vårdplatser har minskat - t.ex. inom den somatiska korttidsvården med ca 15 %
under tiden 1990-1993. Antalet intagningar har, trots färre vårdplatser, kunnat
hållas uppe genom kortare medelvårdtider.
Inom skolans område har eleverna blivit fler och lärarna färre. Begränsade
uppgifter finns om utbildningsresultatet men inom t.ex. grundskolans område
pekar flera indikatorer i positiv riktning. Jämförelser av provresultat i t.ex.
matematik och svenska pekar på att eleverna lärt sig mer eller åtminstone lika
mycket som i mitten på 1980-talet. Inom gymnasieskolan har en gymnasiereform
genomförts som ger eleverna större valfrihet och mer individuell anpassning. Ca
74 % av eleverna får sitt förstahandsval tillgodosett.
Betydande resurser avsätts för äldre- och handikappomsorgen; ca 137 000
årsarbetskrafter. Kommunernas kostnader har mellan åren 1990 och 1993 ökat och
var år 1993 ca 56 miljarder kronor. Ökningen beror till största delen på att
Ädel-reformen medförde en överföring av uppgifter från landstingen till
kommunerna. En omfördelning av de totala resurserna har skett mot de äldsta och
dem med omfattande hjälpbehov.
Antalet socialbidragstagare och utbetalda belopp för bistånd ökar. Under år
1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag - en ökning med 20 %
jämfört med år 1993. Barnomsorgen för förskolebarn har byggts ut kraftigt. År
1994 var det ca 8 % av alla barn i åldern 3 månader till 6 år som saknade
barnomsorgsplats trots att föräldrarna önskade det. Motsvarande procentsats för
år 1990 var 10 procent. Trots utbyggnaden har kostnaderna för barnomsorgen
minskat. Den årliga produktivitetsförbättringen mellan åren 1990-1992 har
beräknats till 4-8 %. Kostnaden för barnomsorgen var år 1993 ca 33 miljarder
kronor.
Kommunerna har klarat den starkt ökade flyktingmottagningen även om vissa
problem uppkommit till följd av ökad sekundärflyttning till storstäderna.
På flera av de områden som rör vård och omsorg är det svårt att med tillgänglig
nationell statistik belysa utvecklingen av samhällets insatser över tiden på
grund av genomförda huvudmannaskaps- och andra förändringar. Statistiken ger
inte fog för att för att påstå att verksamheter inom vård, omsorg och skola
under de senaste åren på något avgörande sätt har försämrats när det gäller
mätbara prestationer. Inom nästan alla områden finns det dock stora skillnader
mellan enskilda kommuner och landsting. Skillnaderna mellan enskilda kommuner
och landsting avseende servicenivå, personaltäthet och avgifter är oftast större
än de genomsnittliga förändringarna de senaste åren för sektorn som helhet. På
nationell nivå är det emellertid svårt att göra en samlad bedömning eftersom det
saknas tillräckliga statistiska uppgifter om kvalitet, behov, måluppfyllelse och
effekter. Brukarundersökningar och attitydundersökningar pekar emellertid på hög
uppskattning av och stort förtroende för den kommunala servicen.
Men verksamhet kan inte mätas och bedömas enbart med nationell statistik. En
verksamhetsbedömning måste också baseras på underlag från särskilda studier,
forskning, m.m. I denna skrivelse redovisas ett antal rapporter och studier om
den kommunala verksamheten som ger en kompletterande bild av verksamheten
jämfört med nationell statistik. Regeringen har för avsikt att följa utveck-
lingen i den kommunala sektorn och verka för att förbättra nuvarande uppfölj-
ningssystem.
2 Ekonomi
Detta kapitel innehåller en redovisning av kommunsektorns ekonomiska utveckling
och situation. I kommunallagens (1991:900) 8 kap. anges att kommuner och
landsting ska ha en god ekonomisk hushållning. I lagtexten definieras inte detta
begrepp, men krav ställs på medelsförvaltning och ekonomisk planering. Av
förarbetena till lagen framgår att exempel på god ekonomisk hushållning är att:
-försäljningsvederlag för anläggningstillgångar, med vissa undantag, används
till nya investeringar eller amortering av skulder,
-kommunerna över någon tid av inte alltför lång varaktighet bör ha balans mellan
inkomster och utgifter,
-upptagande av lån för driftändamål normalt inte kan ses som god ekonomisk
hushållning,
-kommunerna bör underhålla och vårda fastigheter och andra tillgångar samt ha en
god framförhållning i den fysiska planeringen, en ändamålsenlig för-
rådshantering och en effektiv organisation.
2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin
Den kommunala sektorn utgör en grundläggande del av välfärden i form av vård,
omsorg och skola. Sektorn, dvs. kommuner, landsting, kyrkokommuner och
kommunalförbund, har genom sin omfattning också en stor samhällsekonomisk
betydelse, vilket framgår av nedanstående tabell. Definitionen av kommunal
verksamhet följer i denna tabell den som görs i nationalräkenskaperna. Detta
innebär att den s.k. affärsmässiga verksamheten, t.ex. el, fjärrvärme, av-
fallshantering, kollektivtrafik samt vatten och avlopp inte ingår förutom med
eventuella överskott eller subventioner.
Tabell 2.1 Kommunsektorns ekonomi som andel av BNP
Procent
År 1990 1991 1992 1993
Utgifter 25 25 27 26
varav
- konsumtion 20 19 20 19
Inkomster 24 25 28 27
varav
- skatter 15 16 19 18
-bidrag från staten m.fl. 6 6 6 6
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Tabellen visar att den kommunala konsumtionen utgör ca en femtedel av BNP. När
det gäller den kommunala konsumtionsvolymen ökade denna åren 1990 och 1991 med
ca 2 % per år. Från år 1992 har konsumtionsvolymen minskat; för år 1992 med 0,8
% och för år 1993 med 2,7 %.
Den kommunala skattekvoten, dvs. skattemedel och bidrag från staten och
socialförsäkringssektorn, uppgick år 1993 till 24 % av BNP och minskar enligt
preliminära uppgifter för år 1994 till 22 %.
För år 1994 visar preliminärt utfall att både kommunsektorns utgifter och
inkomster uppgår till 25 % av BNP. Den kommunala konsumtionsvolymen beräknas ha
fortsatt minska under år 1994; detta år med ca 1 %.
Skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter benämns finansiellt
sparande. I tabellen nedan redovisas sparandet under de senaste åren.
Tabell 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande
Miljarder kronor
År 1990 1991 1992 1993
Finansiellt sparande -8,3 -1,8 15,5 12,1
varav
- kommuner -2,0 -1,8 9,3 4,4
- landsting -6,3 0,5 6,2 7,2
- övriga1 0,0 -0,5 0,0 0,5
1 Kyrkokommuner och kommunalförbund.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Åren 1985-1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på mellan 2
och 8 miljarder kronor per år. För åren 1992 och 1993 uppvisar sektorn stora
överskott. De positiva resultaten förklaras till största delen av den nedväxling
av pris- och löneökningstakten som skett under dessa år samt med ökade
skatteinkomster till följd av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet
för utbetalning av kommunalskattemedel.
Enligt preliminärt utfall för år 1994 har det finansiella sparandet försämrats
och visar ett underskott på ca 2 miljarder kronor. Underskottet motsvarar
ungefär 0,5 % av sektorns totala utgifter eller omkring 8 % av
investeringsutgifterna. Kommunerna beräknas redovisa ett underskott för år 1994
med drygt 2 miljarder kronor, medan landstingen beräknas ha ett
sparandeöverskott med ca 1 miljard kronor.
2.2 Kommunsektorns utgifter och inkomster
Kommunsektorns utgifter och inkomster inkluderar i detta avsnitt även
affärsdrivande verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, dvs. en något vidare
definition än vad som angetts i avsnitt 2.1.
Den kommunala sektorns främsta inkomstkälla är kommunalskatten. Skatten kan
uttryckas som en viss procentsats av den beskattningsbara inkomsten för
enskilda. Den genomsnittliga utdebiteringen för åren 1990 t.o.m. 1995 framgår av
nedanstående tabell.
Tabell 2.3 Medelutdebitering
Kronor per skattekrona
År 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Totalt 31,16 31,15 31,04 31,04 31,05 31,50
Kommuner 17,31 17,32 19,38 19,43 19,44 20,20
Landsting1 12,70 12,68 10,51 10,47 10,48 10,12
Församling 1,15 1,15 1,15 1,14 1,14 1,17
1 Inkl. skatteunderlag för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland, Göteborg
och Malmö.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991 och
1992. Skattestoppet förlängdes senare till att gälla även för år 1993. Under
dessa år kunde dock skatteväxlingar mellan kommuner och landsting göras. År 1994
tillämpades regler som innebar att de kommuner och landsting som inte höjde
utdebiteringen fick behålla ökade skatteinkomster hänförliga till det sänkta
grundavdraget.
För år 1995 fanns inga regler eller ekonomiska incitament som påverkade
besluten om utdebiteringsnivån. Närmare en fjärdedel av kommunerna samt fem
landsting höjde utdebiteringen inför år 1995. Den sammanlagda medelut-
debiteringen ökade med 45 öre per skattekrona mellan år 1994 och 1995, vilket är
den största ökningen sedan år 1981. Även spännvidden mellan högsta och lägsta
skattesats ökade från 7 kronor per skattekrona år 1994 till 8,24 kronor år 1995.
Därigenom kan det skilja ca 1 000 kronor per månad i kommunalskatt från en
kommun till en annan vid en månadsinkomst på 13 000 kronor.
Vid sidan av skatteinkomsterna utgör statsbidrag samt avgifter de största
inkomstkällorna. I tabell 2.4 redovisas fördelningen mellan olika typer av
inkomster i kommuner och landsting.
Skatteinkomsterna utgör drygt hälften av kommunernas inkomster samt för
landstingen ca 70 %. Fr.o.m. år 1993 trädde ett nytt statsbidragssystem i kraft
för kommunerna. Förändringen av systemet innebar att flertalet av de större
specialdestinerade statsbidragen upphörde och ersattes av ett statligt
utjämningsbidrag. Samtidigt kvittades bl.a. skatteutjämningsavgiften och
avräkningsskatten kommunerna betalat till staten bort mot utjämningsbidraget.
Detta försvårar i viss utsträckning jämförelser med tidigare år.
Tabell 2.4 Inkomster för kommuner och landsting
År 1991 1992 1993
(%) (%) (%) (mdkr)
Kommuner
Kommunalskatt 49 52 55 161
Specialdestinerat statsbidrag 22 21 8 23
Statligt utjämningsbidrag 1 4 5 14 41
Erhållna avgifter (egentl.
och affärsmässig verksamhet) 17 15 15 45
Övriga inkomster 8 7 8 24
Summa inkomster:
- procent 100 100 100
- miljarder kronor 265 321 293
Landsting
Landstingsskatt 69 67 71 90
Specialdestinerat statsbidrag 3 3 3 3
Skatteutjämningsbidrag 6 5 6 7
Ersättning från sjukförsäkr. 9 7 2 3
Erhållna avgifter m.m. 7 11 12 15
Övriga inkomster 6 7 6 9
Summa inkomster:
- procent 100 100 100
- miljarder kronor 137 137 128
1 Statligt utjämningsbidrag ersätter fr.o.m. år 1993 skatteutjämningsbidrag.
Källa: Statistiska centralbyrån.
De totala statsbidragens andel uppgick år 1993 till 22 % av kommunernas
inkomsterna. För landstingen utgör inte statsbidragen en lika betydande del;
i stället är avgifterna med 12 % den näst största inkomstkällan. Avgifternas
andel har för kommunerna varit ca 15 % under den redovisade perioden. I tabellen
nedan redovisas kommunernas och landstingens utgifter.
Tabell 2.5 Utgifter för kommuner och landsting
År 1991 1992 1993
(%) (%) (%) (mdkr)
Kommuner
Löner och arbetsgivaravg. 49 46 47 143
Köpta tjänster 19 19 20 59
Bidrag till enskilda 4 5 6 19
Material 8 7 7 20
Avgifter och ers. till staten 6 9 5 16
Övriga utgifter 13 14 15 46
Summa utgifter:
- procent 100 100 100
- miljarder kronor 277 319 304
Landsting
Löner och arbetsgivaravg 57 54 53 67
Köpta tjänster 11 10 13 16
Avgifter och ersättningar 15 21 15 19
Material 7 7 8 10
Övriga utgifter 10 8 11 14
Summa utgifter:
- procent 100 100 100
- miljarder kronor 139 136 126
Källa: Statistiska centralbyrån.
Löner och arbetsgivaravgifter utgör ca hälften av de totala utgifterna och
andelen har varit relativt konstant under åren 1992 och 1993. För kommunerna
minskade löner och arvoden med 2,2 % i löpande priser mellan åren 1992 och 1993.
Minskningen förklaras delvis av att arbetsgivaravgiften år 1993 sänktes med 4 %.
Material och köpta tjänster utgör drygt en fjärdedel av kommunernas och ungefär
en femtedel av landstingens utgifter under den redovisade perioden.
Avgifter och ersättningar till staten har minskat på grund av kvittningen av
skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten mot det statliga utjäm-
ningsbidraget.
Socialbidragen utgör den största delen av kommunernas bidrag till enskilda.
Mellan åren 1992 och 1993 har socialbidragen i löpande priser ökat med ca 24 %.
2.3 Ekonomiskt resultat och ställning
I kommunsektorn infördes i slutet av 1980-talet en ny redovisningsmodell. I
detta avsnitt beskrivs kommunsektorns utveckling och situation enligt denna
modells resultaträkning och balansräkning.
Resultaträkningen är ett sammandrag av årets kostnader och intäkter.
Skillnaden, förändringen av det egna kapitalet, utgör årets ekonomiska resultat.
Noteras bör att i kommunsektorns redovisning periodiseras utgifter och inkomster
till aktuellt verksamhetsår medan finansiellt sparande (se avsnitt 2.1) bygger
på likvida strömmar.
Den ekonomiska ställningen framgår av balansräkningen. I denna redovisas
tillgångar och skulder. Skillnaden utgörs av det egna kapitalet.
2.3.1 Kommunsektorn
Kommunsektorn består, som tidigare nämnts, av kommuner, landsting, kyrkokommuner
och kommunalförbund. Det ekonomiska resultatet under åren 1990 t.o.m. 1993 visas
i tabell 2.6.
Tabell 2.6 Resultaträkning
Miljarder kronor, löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Verksamhetens intäkter 119,3 134,4 150,7 107,9
Verksamhetens kostnader -339,8 -365,4 -385,7 -385,8
Verksamhetens nettokostnader -220,5 -231,1 -235,0 -277,9
Skatteintäkter 205,3 229,1 261,6 260,3
Generella statsbidrag 24,1 20,8 11,0 44,8
Finansnetto -3,5 -4,9 -4,9 -2,8
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto 5,4 14,0 32,7 24,3
Avskrivningar -10,6 -15,0 -13,2 -13,4
Förändring av pensionsskuld1 -12,2 -11,3
Extraordinära poster 1,4 -2,5 -0,2 -1,4
Förändring av eget kapital -3,8 -3,5 7,1 -1,7
varav
- Kommuner -5,5
- Landsting 1,5
- Kyrkokommuner 2,1
- Kommunalförbund 0,1
Förändring av eget kapital - exkl.
pensionsskuldsförändringar 19,3 9,6
1 Särredovisas första gången år 1992.
Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Endast för år 1992 har kommunsektorn enligt ovanstående resultaträkning
uppvisat ett positivt resultat. För år 1993 visade det finansiella sparandet ett
stort överskott medan resultatet enligt resultaträkningen innebar ett mindre
underskott. Förklaringen är att det för år 1993 uppstod en periodiseringseffekt
i resultaträkningen på grund av omläggningen av statsbidragssystemet.
Förändringen av det egna kapitalet är det viktigaste resultatmåttet. Detta mått
uppvisar dock brister i jämförbarhet mellan åren på grund av att successivt allt
fler redovisar förändringen av pensionsskulden i resultaträkningen. I nedan-
stående diagram visas i stället resultat efter skatteintäkter och finansnetto,
resultat 2, i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag. Detta
nyckeltal visar hur stor andel av skatteintäkterna och statsbidragen som
resterar när de löpande kostnaderna täckts.
Diagram 2.1 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag
Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet
Kommunsektorns resultat förbättrades enligt ovanstående från 2 % till 12 %
mellan åren 1990 och 1992. År 1993 minskade det till 8 %, vilket dock innebär
ett bättre resultat för sektorn jämfört med åren 1990 och 1991.
Kommunsektorns ekonomiska ställning under de senaste åren redovisas nedan.
Tabell 2.7 Balansräkning
Miljarder kronor, löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar 59,1 65,9 78,6 80,7
Anläggningstillgångar 277,3 294,9 306,9 327,7
Summa 336,4 360,9 385,5 408,4
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder 55,6 62,8 65,5 70,4
Redovisad pensionsskuld 13,0 55,0 102,8 116,3
Övriga långfristiga skulder 59,3 67,2 69,1 74,0
Eget kapital 208,5 175,9 148,1 147,6
- exkl. pensionsskuld 221,5 230,9 250,9 263,9
Summa 336,4 360,9 385,5 408,4
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Kommunsektorns tillgångar ökade under den redovisade perioden med drygt 20 %.
Nettoinvesteringarna, dvs. med avdrag för investeringsbidrag har under åren 1991
t.o.m. 1993 årligen uppgått till ca 25 miljarder kronor. Balansräkningen visar
samtidigt att det egna kapitalet har minskat kraftigt. Detta förklaras av att
allt fler kommuner och landsting redovisar pensionsskulden i balansräkningen. I
nedanstående diagram visas soliditetens utveckling exklusive pensionsskulden.
Soliditeten visar hur stor andel av tillgångarna som finansierats med eget
kapital.
Diagram 2.2 Soliditetsutveckling
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet
Soliditetsnivån har varit relativt konstant de senaste åren. Diagrammet visar
att ca två tredjedelar av tillgångarna finansierats med egna medel om pensions-
skulden exkluderas. Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 36 % år
1993.
2.3.2 Kommuner
Kommunerna utgör ekonomiskt sett den största delen av kommunsektorn. Ca två
tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna. Resul-tatutvecklingen
för kommunerna redovisas i tabell 2.8.
Tabell 2.8 Resultaträkning
Miljarder kronor, löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Verksamhetens intäkter 103,5 114,5 123,8 81,8
Verksamhetens kostnader -215,8 -234,1 -263,2 -264,0
Verksamhetens nettokostnader -112,3 -119,6 -139,4 -182,3
Skatteintäkter 114,8 126,8 160,9 160,6
Generella statsbidrag 6,5 5,0 4,1 35,9
Finansnetto -4,1 -4,3 -5,1 -3,3
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto 4,9 7,9 20,5 10,9
Avskrivningar -7,1 -11,0 -8,6 -8,8
Förändring av pensionsskuld1 -8,2 -6,7
Extraordinära poster 1,4 -0,9 0,1 -0,9
Förändring av eget kapital -0,8 -4,0 3,7 -5,5
- exkl. pensionsskuldsförändr. 11,9 1,2
1 Särredovisas första gången år 1992.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Förändringen av eget kapital uppgår år 1993 till minus 5,5 miljarder kronor.
Det bör dock noteras att det framförallt var kommunerna som påverkades av den
periodiseringseffekt som angavs i avsnitt 2.3.1.
I diagrammet nedan redovisas resultat efter skatteintäkter och finansnetto,
resultat 2, som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.
Diagram 2.3 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet
En tydlig resultatförbättring skedde mellan åren 1990 och 1992. År 1993
försämrades dock resultatet och då återstod mindre än 6 % av skatteintäkterna
och statsbidragen då de löpande kostnaderna täckts. Enligt en av Svenska Kommun-
förbundets gjord undersökning beräknas 1994 års resultat ungefär motsvara 1993
års nivå.
Det finns stora variationer i resultat mellan enskilda kommuner. År 1993
redovisade 20 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och
finansnetto. Detta innebär att de måste finansiera samtliga investeringar och en
del av de löpande kostnaderna med lån, försäljning av anläggningstillgångar
eller minskat rörelsekapital. Samtidigt fanns det kommuner som visade mycket
goda resultat, exempelvis hade 12 kommuner ett resultat 2 som översteg 15 % av
skatteintäkter och generella statsbidrag.
Kommunernas ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.
Tabell 2.9 Balansräkning
Miljarder kronor, löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar 44,0 48,0 56,7 50,7
Anläggningstillgångar 200,3 212,3 225,3 246,1
Summa 244,3 260,3 281,9 296,9
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder 39,1 44,7 47,8 51,3
Redovisad pensionsskuld 10,8 38,3 58,0 62,5
Övriga långfristiga skulder 49,6 54,0 59,4 65,8
Eget kapital 144,8 123,3 116,8 117,4
- exkl. pensionsskuld 155,6 161,6 174,7 179,8
Summa 244,3 260,3 281,9 296,9
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Balansräkningen visar att kommunernas eget kapital minskat under de senaste
åren. Detta beror på att den redovisade pensionsskulden har ökat. De totala
skulderna, exkl. pensionsskulden, har dock ökat snabbare än tillgångarna.
Därigenom har soliditeten, även exklusive pensionsskulden, försämrats något
under den redovisade perioden, se nedanstående diagram.
Diagram 2.4 Soliditetsutveckling
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet
Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 40 % år 1993. Samtliga
kommuner redovisar inte denna skuld i balansräkningen vilket medför att måttet
egentligen är lägre.
Nettoinvesteringarna uppgick år 1993 till 20 miljarder kronor. Kommunernas
försäljning av anläggningstillgångar uppgick till 5 miljarder kronor. Detta var
en halvering jämfört med år 1991.
Kommunernas borgensförbindelser uppgick vid utgången av år 1993 till 207
miljarder kronor. Borgensförbindelserna har ökat med 15 miljarder kronor från år
1992. Den största delen av borgensförbindelserna; 84 %, avsåg borgen till
kommunala bolag. Den kommungrupp som har högst borgensåtagande per invånare är
förortskommunerna, beroende på expansionen i bostadsbyggandet under 1980-talet.
2.3.3 Landsting
I nuläget bedrivs ungefär 30 % av kommunsektorns verksamhet av landstingen.
Resultatutvecklingen i landstingen redovisas nedan.
Tabell 2.10 Resultaträkning
Miljarder kronor löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Verksamhetens intäkter 15,1 18,9 24,4 23,6
Verksamhetens kostnader -117,1 -123,4 -112,8 -111,8
Verksamhetens nettokostnader -102,0 -104,5 -88,3 -88,3
Skatteintäkter 83,4 94,3 91,3 90,1
Generella statsbidrag 18,0 16,1 7,2 9,3
Finansnetto 0,0 -1,0 -0,2 0,1
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto -0,6 5,0 10,0 11,2
Avskrivningar -3,6 -4,0 -4,5 -4,6
Förändring av pensionsskuld 1 -4,0 -4,6
Extraordinära poster 0,0 -1,5 -0,3 -0,5
Förändring av eget kapital -4,2 -0,5 1,2 1,5
- exkl. pensionsskuldsförändr. 5,2 6,1
1 Särredovisas första gången år 1992.
Källa: Statistiska centralbyrån
Resultatnivån förändring av eget kapital har visat bättre resultat varje år
under den redovisade perioden. Det positiva resultatet för år 1992 har
bibehållits även år 1993. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto,
resultat 2, som andel skatteintäkter och generella statsbidrag redovisas i
nedanstående diagram.
Diagram 2.5 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag
Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet.
För år 1990 visar detta nyckeltal att landstingen sammantaget hade ett resultat
som innebar att delar av de löpande kostnaderna inte kunde täckas av skattein-
täkter och generella statsbidrag. Därefter har trenden visat en positiv
utveckling. Landstingen hade åren 1992 och 1993 goda ekonomiska resultat. Enligt
Landstingsförbundets prognoser för år 1994 försämras dock resultatet och det i
diagrammet redovisade resultatmåttet beräknas motsvara ungefär 1991 års nivå.
Samtliga landsting hade år 1993 ett positivt resultat efter skatteintäkter och
finansnetto. Resultatet varierade som andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag från 18 % ner till 6 %.
Landstingens ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.
Tabell 2.11 Balansräkning
Miljarder kronor, löpande priser
År 1990 1991 1992 1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar 9,9 12,3 15,3 22,4
Anläggningstillgångar 62,2 66,0 64,0 63,1
Summa 72,1 78,3 79,3 85,4
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder 15,7 16,9 16,3 17,7
Redovisad pensionsskuld 2,1 16,7 44,1 52,7
Övriga långfristiga skulder 8,5 11,1 7,8 6,4
Eget kapital 45,8 33,6 11,0 8,6
- exkl. pensionsskuld 47,9 50,3 55,2 61,4
Summa 72,1 78,3 79,3 85,4
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Liksom för kommunerna har det egna kapitalet minskat markant under de
redovisade åren. Även för landstingen beror detta på att allt fler redovisar
pensionsskulden i balansräkningen. Exklusive denna skuld har landstingens ekono-
miska ställning stärkts under senare år, se diagram nedan.
Diagram 2.6 Soliditetsutveckling
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.
Soliditeten, dvs. hur mycket av tillgångarna som finansierats med egna medel,
har om pensionsskulden frånräknas förbättrats under den redovisade perioden. Det
bör noteras att pensionsskulden har större betydelse för landstingens ekonomiska
ställning än för kommunernas bl.a. på grund av att landstingens verksamhet är
mer personalintensiv. Inkluderas pensionsskulden minskar soliditeten i
landstingen för år 1993 från 72 % till 10 %. När det gäller enskilda landsting
har majoriteten förbättrat sin soliditet mellan åren 1992 och 1993, både
inklusive och exklusive pensionsskulden.
Landstingen har under åren 1990 t.o.m. 1993 investerat för ungefär 5 miljarder
kronor per år. Samtidigt har försäljningen av anläggningstillgångar årligen
uppgått till ca 1 miljard kronor.
2.4 Kommunal koncernredovisning
I detta avsnitt redovisas kommunerna inkl. företag, dvs. på koncernnivå. Nästan
alla kommuner bedriver en del av sin verksamhet i kommunägda företag. Även om
verksamheten i förvaltningsform svarar för cirka 86 %, av koncernkostnaden, är
verksamheten som bedrivs i företagsform av sådan omfattning att den är viktig
att inkludera för att få en rättvisande bild vid den ekonomiska uppföljningen.
Kommunerna skall enligt kommunallagen upprätta en koncernredovisning. Kravet
gällde fr.o.m. räkenskapsåret 1992.
Nedan redovisas resultaträkningen för år 1993 på koncernnivå. Som jämförelse
visas också resultaträkningen för verksamhet som bedrivs i förvaltningsform.
Tabell 2.12 Resultaträkning
Miljarder kronor
År 1993
Kommun Koncern 1
Verksamhetens intäkter 81,8 155,8
Verksamhetens kostnader -264,0 -307,9
Verksamhetens nettokostnader -182,3 -152,2
Skatteintäkter 160,6 160,6
Generella statsbidrag 35,9 35,9
Finansnetto -3,4 -21,7
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto 10,9 22,6
Avskrivningar -8,8 -16,8
Förändring av pensionsskuld -7,0 -7,2
Extraordinära poster -0,9 -0,7
Förändring av eget kapital -5,9 -2,1
- exkl. pensionsskuldsförändr. 1,2 5,0
1 För att ett koncernförhållande ska gälla måste kommunerna ha ett väsentligt
inflytande över dotterföretagen. Detta har schablonmässigt definierats som att
kommunerna bör ha en ägarandel på minst 20 %.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Verksamhetens nettokostnader är betydligt lägre på koncernnivå beroende på att
verksamheten i högre grad finansieras med avgifter. Däremot är kostnaderna för
finansnettot betydligt högre. Detta kan förklaras med högre räntekostnader på
grund av att investeringarna i de kommunala företagen i hög grad finansieras med
lån. I kommunerna sker finansieringen i stället till övervägande delen med
skattemedel.
De kommunala företagen äger mycket anläggningstillgångar, vilket medför att
avskrivningarna är betydligt högre på koncernnivå. Minskningen av det egna
kapitalet var år 1993 lägre på koncernnivå och uppgår till 2,1 miljarder kronor.
Balansräkningen på koncern- respektive kommunnivå visas i följande tabell.
Tabell 2.13 Balansräkning
Miljarder kronor
År 1993
Kommun Koncern
Tillgångar
Omsättningstillgångar 50,8 71,5
Anläggningstillgångar 246,1 512,0
Summa 296,9 583,5
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder 51,3 70,6
Redovisad pensionsskuld 62,5 66,6
Övriga långfristiga skulder 65,7 305,6
Eget kapital 117,4 140,7
- exkl. pensionsskuld 183,1 207,3
Summa 296,9 583,5
Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Kommunernas tillgångar fördubblas nästan om de kommunala företagen inkluderas.
Samtidigt är skulderna på koncernnivå betydligt högre. Sammantaget innebär detta
att soliditeten, inkl. pensionsskulden, på koncernnivå uppgår till 24 % jämfört
med 40 % för kommunerna.
3 Verksamheten år 1994
3.1 Vård och omsorg
3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och ökar produktiviteten
Mål
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och
en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna hör att
förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjukdom
efter utredning och diagnos samt att genom habilitering eller rehabilitering,
omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som
drabbas av sjukdom.
Sverige har också anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO)
angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen
följs där upp genom olika indikatorer.
Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda
en god hälso- och sjukvård som skall:
-vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och
behandlingen,
-vara lätt tillgänglig,
-bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
-främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen (3
§).
Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna och
socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen mellan kommuner och
landsting inom vård och omsorg förändrats. Omsorgerna om utvecklingsstörda m.fl.
flyttas nu över från landsting till kommuner. Även inom stödet till människor
med psykiska störningar förändras uppgiftsfördelningen mellan kommuner och
landsting.
På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primärvården. För
närvarande bedrivs försök med finansiell samordning dels mellan försäkringskassa
och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa båda och socialtjänsten.
Prestationer
Hälso- och sjukvården utgör en omfattande verksamhet med ett stort antal
specialiteter för varierande typer av behandlingar. Resultatet av insatser inom
hälso- och sjukvården kan bl.a. mätas i termer av förbättrad hälsa och
livskvalitet. I praktiken sker dock uppföljning av resultaten i sådana termer
endast i mycket ringa utsträckning. I allmänhet är man därför i stället hänvisad
till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som läkarbesök och
vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av dessa mått bör man vara
medveten om att de egentligen säger ganska litet om vad som faktiskt åstadkoms i
verksamheten.
Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1993 till 20,5 miljoner. Antalet har
varit praktiskt taget oförändrat de senaste tio åren. År 1990 uppgick de till
19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus
respektive vårdcentraler har varit i stort sett oförändrad. De förra utgjorde år
1985 53 % av läkarbesöken. År 1993 hade denna andel sjunkit till 51 %. Därtill
kommer ca 4,2 miljoner läkarbesök hos privatläkare samt besök hos före-
tagshälsovård, skolhälsovård m.m. Utbyggnaden av primärvården har inte lett till
någon större avlastning för sjukhusen vad gäller antalet läkarbesök. Detta beror
bl.a. på den läkarbrist som länge rått inom primärvården. Den slutna vården åt-
njuter också generellt högre förtroende bland befolkningen, vilket gör att man
ofta söker sig till sjukhusen för att få vård.
Kostnaden per läkarbesök beräknades år 1991 till ca 650 kronor i primärvården.
Kostnaden för ett läkarbesök på sjukhusmottagningar varierar starkt mellan olika
specialiteter. För internmedicin och allmänkirurgi uppgick genomsnittskostnaden
samma år till ca 1 300 kronor.
Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)
1985 1990 1992 1993
Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 005 1 009
Psykiatrisk vård 94 83 80 82
Långtidsvård (70 > år) 151 125 89 97
Allmän medicin 973 1 042 1 073 1 090
Övrigt 66 101 151 109
Totalt 2 334 2 291 2 320 2 302
Anm.: För 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår.
Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsmetod.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård minskade från 29 500 till 27 900
mellan åren 1992 och 1993. Denna minskning har pågått sedan år 1980, då antalet
vårdplatser i somatisk korttidsvård uppgick till 40 200. Antalet vårddagar har i
stort sett följt minskningen i antalet vårdplatser. Antalet intagningar har ändå
ökat under perioden 1980-1993, vilket sammanhänger med att medelvårdtiden
minskat kraftigt. Mellan åren 1992 och 1993 var antalet intagningar oförändrat,
medan medelvårdtiden fortsatte att minska. Den kortare medelvårdtiden beror dels
på den medicinskt-tekniska utvecklingen, bl.a. inom dagkirurgin, dels på att
betalningsansvaret överförts från landstingen till kommunerna inom ramen för
Ädel-reformen. Sannolikt har också det ökade inslaget av prestationsbaserad
ersättning inom slutenvården bidragit till denna utveckling.
Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård
1985 1990 1992 1993
Vårdplatser per 1 000 invånare 4,4 3,9 3,4 3,2
Intagningar per 1 000 invånare 169 163 170 169
Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,8 5,5
Vårddagar per 1 000 invånare 1 270 1 080 991 938
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Kostnaderna för en vårddag på sjukhus varierar avsevärt beroende på typ av
sjukhus och verksamhet. Enligt Landstingsförbundets beräkningar för år 1991 är
den genomsnittliga kostnaden per vårddag för allmän internmedicin 2 090 kronor
för länsdelsjukhus och 2 840 kronor för regionsjukhus.
Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan
1980-talets mitt. Nedgången år 1992 beror dock till största delen på Ädel-refor-
men, innebärande att 31 000 sjukhemsplatser, motsvarande 27,8 platser per 1 000
innevånare över 70 år, överfördes till kommunerna (jfr. äldreomsorgen nedan).
Medelvårdtiden för de under landstingens ansvar kvarstående geriatriska
klinikerna har minskat från 65 till 58 dagar mellan åren 1992 och 1993. En
fortsatt minskning av antalet långvårdsplatser har skett mellan åren 1992 och
1993 med 1 900 platser.
Tabell 3.3 Långtidsvård
1985 1990 1992 1993
Vårdplatser per 1 000 inv.
äldre än 70 år 50,9 42,4 11,3 9,5
Intagningar per 1 000 inv.
äldre än 70 år 95 105 60 58
Medelvårdtid (dagar) 185,3 137,8 64,9 58,4
Vårddagar per 1 000 inv.
äldre än 70 år 17 548 14 504 3 912 3 374
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de
senaste decennierna - totalt med 60 % under åren 1980-1993. Det senaste året var
minskningen 900 platser, motsvarande knappt 8 %. Antalet intagningar har dock
inte heller här minskat lika mycket tack vare kortare medelvårdtider. Andra
vårdformer - insatser i öppen vård samt gruppbostäder för senildementa med
primärkommunalt huvudmannaskap - har ersatt institutionsvården.
Tabell 3.4 Psykiatrisk vård
1985 1990 1992 1993
Vårdplatser per 1 000 inv. 2,5 1,7 1,4 1,2
Antal intagningar per 1 000 inv. 14 13 12 12
Medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 36,2 32,9
Vårddagar per 1000 inv. 777 513 433 403
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Kostnader
Kostnaderna inom hälso- och sjukvården har minskat efter år 1990. Kostnads-
minskningen mellan 1990 och 1992 beror delvis på den överföring av hälso- och
sjukvårdsverksamheter till kommunerna som skett inom ramen för Ädel-reformen.
Beräkningar för år 1992 visar att den genomsnittliga kostnaden för de som var
75 år eller äldre uppgick till ca 56 000 kronor mot ca 7 000 kronor per person
för de som var yngre än 75 år.
Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor
1985 1990 1992 1993
Total kostnad 71,1 108,5 99,5 95,4
- varav investering 5,2 4,6 4,0 3,9
Total kostnad 1990 års priser 99,7 108,5 90,9 85,0
Kostnad per invånare (kr) 11 927 12 627 10 462 9 720
Anm.: Kostnad per invånare i 1990 års priser
Källa: Socialdepartementet.
Kostnaden per person skiljer sig ganska mycket mellan de olika landstingen - i
relativa tal från 85 % (Kronobergs län) till 118 % (Norrbottens län) av
riksgenomsnittet. De landstingsfria kommunerna uppvisar ännu högre kostnader per
invånare, vilket bl.a. sammanhänger med skillnader i verksamhetsavgränsning
efter Ädel-reformen.
Tabell 3.6 Kostnader
Miljarder kronor, 1990 års priser
1985 1990 1992 1993
Läns- och regionssjukvård 87,77 66,08 68,48 61,06
Primärvård 1 32,68 20,28 15,71
Tandvård 4,63 5,09 5,19 4,78
Investeringar 7,29 4,62 3,96 3,44
Totalt 99,68 108,47 97,9 85,00
1 Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990-1993 beror
på Ädel-reformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Den landstingsanställda personalen i hälso- och sjukvården minskar, med
undantag för läkarna som ökat med ca 420 per år under perioden 1985-1993. År
1993 gick det en offentlig anställd läkare på 448 invånare och en tandläkare på
2 104 invånare. Inräknas de privata läkarna ökar läkartätheten till en läkare
per 335 invånare och tandläkartätheten fördubblas. Sedan 1985 har antalet läkare
per person ökat med ca 15 %. Också tandläkartätheten har ökat, om än inte i
samma utsträckning. Detta ger internationellt sett en relativt hög täthet.
Antalet anställda med medellång vårdutbildning minskade mellan åren 1992 till
1993 med ca 900 personer och de korttidsutbildade med 9 300.
Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal
1985 1990 1992 1993
Läkare 16 112 18 731 19 205 19 495
Tandläkare 4 383 4 401 4 190 4 157
Sjuksköterskor 74 536 85 391 77 541 76 626
Undersköterskor, biträden 119 402 125 182 74 376 65 002
Övrig sjukvårdspersonal 1 092 2 134 2 023 1 846
Totalt 215 525 235 839 177 335 167 126
Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen
sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Kvalitetsmått
Någon systematisk återkommande mätning av hälso- och sjukvårdens kvalitet utförs
inte. Arbetet med att utveckla metoder och instrument för kvalitetssäkring
kommer dock att ges hög prioritet under de närmaste åren. Bl.a. har en nationell
samrådsgrupp för kvalitet i hälso- och sjukvården inrättats med uppgift att
verka för att enhetliga mått och metoder utvecklas.
I syfte att förbättra tillgängligheten till vården och minska köer och vänte-
tider infördes fr.o.m. år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter inom
de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, operationer mot grå
starr, kranskärlsförträngning m.m.) skall erbjudas behandling inom tre månader
från det att patienten har satts upp på vårdplaneringslista. Socialstyrelsen har
i en rapport (1993:11) redovisat en uppföljning av 1992 års nationella vård-
garanti. Det konstateras där att vårdgarantin har lett till en ökad
tillgänglighet och kortare köer. Preliminära uppgifter för år 1994 tyder dock på
att köerna ökat under detta år. Färre kliniker än tidigare klarar tidsgränsen på
tre månader för de tolv diagnoser som omfattas av garantin. Men antalet behand-
lingar och ingrepp är praktiskt taget oförändrat. Detta framgår av Landstings-
förbundets kartläggning vid årsskiftet 1994/95. För hela riket ökade antalet
väntelistade vårdgarantipatienter med 11 % under år 1994 till drygt 46 000
personer vid den senaste kartläggningen. Den kraftigaste ökningen ligger på
kranskärlsoperationer med kateter (+23 %) Antalet patienter som väntat mer än
tre månader blev nästan 6 000 fler. (Källa: Landstingsförbundet, Aktuella
väntetider).
Olika insatser görs också för att mäta patienternas tillfredsställelse med
vården. I en studie av Socialstyrelsen år 1993 ombads äldre att betygssätta
svensk sjukvård. Sjukhusen fick därvid medelbetyget 5,0 på en sexgradig skala.
Över 70 % satte det högsta eller näst högsta betyget. Endast 2 % satte en etta
eller en tvåa (Källa: Socialstyrelsen 1993:8).
Statskontoret har i en rapport till ESO (Ds 1994:22) i samarbete med Statens
beredning för utvärdering av medicinsk metodik redovisat kvalitetsutvecklingen
inom sjukvården sedan år 1960. Studien begränsas till den slutna korttidsvården
(inkl. psykiatri) och öppenvården och bygger på expertbedömningar. I studien
konstateras att det är ostridigt att kvalitetsförbättringar skett i nästan alla
av de 29 studerade diagnosområdena. Störst är kvalitesförbättringarna i fråga om
diagnossäkerhet, behandlingsbarhet, återställda kroppsfunktioner och minskad
akut dödlighet. För bl.a. diagnoserna magsår, höftfraktur, förstorad prostata,
försliten höft, grå starr, underbensfraktur, klaffel och vård av för tidigt
födda barn har stora förbättringar skett.
Måluppfyllelse/effekter
Medellivslängden är bland de högsta i världen, folkhälsoläget är gott, barnadöd-
ligheten är låg, kvaliteten i sjukvården hög och likaså förtroendet för
sjukvården bland befolkningen. Samtidigt är kostnaderna vid en internationell
jämförelse inte onormalt höga.
De senaste åren har strukturella förändringar genomförts inom hälso- och
sjukvårdsområdet. Kunskapen om vilka effekter dessa förändringar får på kort och
längre sikt är begränsad.
Tandvårdsreformen på 1970-talet fick som positiv effekt att tandstatusen
förbättrades väsentligt. Det förebyggande arbetet har medfört att t.ex. ung-
domarna har bra tänder.
Statskontoret har i ovan nämnda rapport (Ds 1994:22) redovisat kvalitets- och
produktivitetsutvecklingen i sjukvården åren 1960-1992. När det gäller pro-
duktivitetsutvecklingen åren 1980-1992 har 50 olika prestationer studerats
(inskrivningar, läkarbesök, vårddagar m.m.). Korrigeringar har skett för
penningvärdesförändringar, vissa kvalitetsförändringar, vårdtyngden (andel äldre
patienter m.m.). Under perioden 1980-1991 ökade resurserna (kostnaderna i fast
pris) med 23 %. Prestationsvolymen (ålderskorrigerad) ökade med 14 %.
Tabell 3.8 Produktivitetsutveckling, procentuell årlig förändring
1980-85 1985-90 1990 1991 1992
-0,2 -1,4 - 2,4 0,5 3,1
Källa: Ds 1994:22 s. 25.
3.1.2Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning
Mål
Riksdagen tog 1985 ett beslut (prop. 1984/85:209, bet. 1985/86:SoU5, rskr.
1985/86:27) om att alla barn över ett och ett halvt års ålder fram till
skolstarten skulle få delta i organiserad förskoleverksamhet. Barn till för-
värsarbetande eller studerande föräldrar skulle erbjudas plats i daghem eller
familjedaghem. Full behovstäckning skulle uppnås senast år 1991. Skol-
barnomsorgen omfattades ej av principbeslutet. Målsättningen i socialtjänstlagen
har sedan år 1980 varit följande:
"Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritids-
hemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas för-
värvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad utöver vad
som följer av 14 och 15 §§ får sådan omvårdnad, när inte behovet tillgodoses
på annat sätt. I kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan
för förskole- och fritidshemsverksamheten. Planen skall avse period av minst
fem år." (17 § Socialtjänstlagen, 1980:620).
Någon nedre åldersgräns fanns inte i socialtjänstlagen före år 1995. Alla
sexåringar har vidare rätt till minst 525 timmars avgiftsfri förskola (14 §).
Barn i glesbygd och barn som av fysiska eller psykiska skäl behöver särskilt
stöd har rätt till förskola före sex års ålder (14-15 §§).
Regeländringar
Den 1 januari 1995 trädde en utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet i kraft
genom ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr.
1993/94:117). Kommunernas skyldighet att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla
barnomsorg för barn i åldrarna 1 år till och med 12 år, i den omfattning det
behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets
eget behov, skärptes.
Bestämmelser har även införts i socialtjänstlagen som preciserar barnomsorgens
uppgift samt de kvalitetskrav som gäller för verksamheten. Kvalitetskraven
omfattar personalens utbildning, barngruppernas sammansättning och storlek samt
lokalernas ändamålsenlighet.
Kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskild barnomsorg, som skulle ha
trätt i kraft den 1 januari 1995, har upphävts. Detsamma gäller regeln att vid
kommunens tillståndsprövning av enskild barnomsorg endast fästa avseende vid
huvudmannens lämplighet och lokalernas ändamålsenlighet (prop. 1994/95:61, bet.
1994/95:SoU8, rskr. 1994/95:105). Kommunerna kan efter egen bedömning lämna
bidrag till enskild förskole- och fritidshemsverksamhet. Kommunerna skall själva
komma överens om hur kostnadsfrågan skall lösas för barnomsorgsplats för barn
som inte är hemmavarande i kommunen.
Den fria nämndorganisation som, genom ändring i kommunallagen gäller sedan den
1 januari 1992, har bl.a. inneburit att många kommuner inrättat särskilda barn-
och ungdomsnämnder, där hela eller delar av barnomsorgen samt skolan ingår.
Därigenom har en ökad samverkan mellan skola och skolbarnsomsorg utvecklats, med
olika grader av integration mellan de bägge verksamheterna.
Prestationer
Antalet förskolebarn har ökat de senaste åren, från 668 000 år 1985 till 832 000
år 1993, vilket motsvarar en ökning på 25 %. Antalet skolbarn 7-12 år har under
samma period minskat från 617 000 till 602 000. Andelen barn av samtliga som -
enligt SCB:s barnomsorgsundersökningar - önskar barnomsorgsplats ökade 1980-1986
från 49 % till 58 %, men har därefter varit i stort sett oförändrad. Genom det
ökade barnantalet krävs det större resurser i dag för att nå full behovstäckning
än när beslutet härom togs i riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:209, bet. 1985/8-
6:SoU5, rskr. 1985/86:27).
Nedanstående tabell visar att antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökat med
39 % från år 1985 till år 1993 - i absoluta tal från 420 600 till 583 100 barn.
Huvuddelen av ökningen har gällt barn 0-6 år på daghem som sedan år 1985 ökat
med 128 800 (+70 %). Antalet barn på fritidshem har nästan fördubblats under
perioden och ökat från 73 800 till 141 700 (+92 %). Antalet skol- och
förskolebarn i familjedaghem har däremot minskat med 34 200 (-21 %).
Antalet barn i enskilda daghem ökade under år 1993 med 12 000. Samtidigt
minskade antalet barn i kommunala daghem med 5 000. Hela nettoökningen av
antalet daghemsplatser (7 000 platser) skedde således i enskilda daghemsformer.
Vid årsskiftet 1993/94 var 35 000 barn inskrivna i enskilda daghem - det
motsvarar vart tionde daghemsbarn eller 8 % av samtliga. Ca 60 % av de enskilda
daghemmen drivs som föräldrakooperativ men även daghemsbolag, stiftelser,
personalkooperativ, kyrkan, bostadsföretag m.fl. driver barnomsorgsverksamhet.
De enskilda daghemmen har kortare öppethållande, lägre andel invandrarbarn och
större andel outbildad personal än de kommunala daghemmen.
År 1994 räknade man med att ca 90 % av alla sexåringar gick i skolförberedande
verksamhet i förskola, daghem eller deltidsgrupp och att 7,5 % började i skolan.
År 1993 fick 63 % av femåringarna och 58 % av fyraåringarna del av pedagogisk
verksamhet i daghem eller deltidsgrupp.
Den 31 december 1993 var 49 % av samtliga barn i förskoleåldern inskrivna i
daghem eller familjedaghem.
Tabell 3.9 Inskrivna barn i förskola, fritidshem och familjedaghem och
andel av samtliga barn (1 000-tal)
1985 1990 1993
Antal % Antal % Antal %
0-6 år 298 45 367 48 411 49
7-12 år 123 20 165 28 172 29
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Behovstäckningen för barn 18 månader till 6 år där minst ena föräldern arbetar
eller studerar minst 16 timmar per vecka har ökat från 74 % (1990) till 86 %
(1994).
Kostnader
Barnomsorgen svarar för ca 15 % av kommunernas löpande kostnader. Kostnaderna (i
fasta priser) för barnomsorgen har under de senaste åren minskat. Under perioden
1990-1994 har såväl kostnaderna per plats som de totala kostnaderna minskat,
trots en stor utbyggnad.
Tabell 3.10 Kostnader för barnomsorgen
Miljoner kronor, 1990 års priser
1985 1990 1992 1993
Driftskostnader 26 799 34 107 35 566 32 861
Investeringar 863 1 794 616 245
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av
föräldraavgifter har tidigare varit oförändrad, ca 11 %, men steg 1993 till
13 %.
De totala kostnaderna för barnomsorgen har i nedanstående tabell omräknats i
fasta priser och sedan delats med det totala antalet barn i barnomsorgen. Mellan
åren 1990 och 1993 har den genomsnittliga driftskostnaden sjunkit med 12 % per
barn.
Tabell 3.11 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1993
1 000-tal kronor, 1990 års priser
1985 1990 1992 1993
Driftskostnader 63,7 64,1 65,9 56,4
Investeringar 2,1 3,4 1,1 0,4
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social.
Allmänt anses den svenska barnomsorgen hålla en hög kvalitet. Riksomfattande
statistik med kvalitetsmått saknas dock. Indikatorer på kvalitet är personal-
täthet, utbildningsnivå, barngruppernas sammansättning och storlek, lokaler,
pedagogik, tillgänglighet m.m. Kvaliteten kan bl.a. mätas genom verksam-
hetsstatistik, attitydundersökningar m.m.
Antalet anställda inom den kommunala barnomsorgen har minskat från 102 600 år
1990 till 97 400 år 1993. Personalminskningen var 3 % mellan åren 1992 och 1993.
Av de anställda hade 47 % förskollärarutbildning och 39 % barnskötarutbildning.
Detta innebär en ökning av andelen förskollärare.
Under åren 1990 t.o.m. 1993 har antalet barn per årsarbetare i förskola,
fritidshem och deltidsgrupp ökat med 22 %. I genomsnitt var det (1993) 6,6 barn
per årsarbetare, men antalet varierar relativt kraftigt mellan kommunerna. I
daghem varierar antalet barn per årsarbetare mellan 3,5-7,0; genomsnittet är
5,0 barn.
Antalet barn per daghemsavdelning har ökat successivt. År 1980 hade endast 14 %
av avdelningarna fler än 15 barn inskrivna. År 1992 var motsvarande andel 55 %.
År 1993 hade 33 % av daghemsavdelningarna mer än 17 inskrivna barn.
Enligt Socialstyrelsens rapport Socialtjänsten och de nya styrsystemen (1994)
innebär utvecklingen under de senaste åren bl.a. att:
-resultatenheter är vanliga liksom kundvalsmodeller ("pengsystem"),
-antalet inskrivna barn i daghem och fritidshem har ökat betydligt, medan
antalet barn i familjedaghem minskat,
-kostnadsminskningarna har gjorts genom minskad personaltäthet, större
barngrupper, minskat öppethållande,
-barn till arbetslösa och föräldralediga föräldrar har i mindre utsträckning
fått barnomsorg, öppna verksamheter har minskat i omfattning, färre invand-
rarbarn har fått hemspråksstöd.
Resurserna till barn med behov av särskilt stöd har bibehållits i form av
särskilda medel. Barn med mindre stödbehov har svårare att få sina behov
tillgodosedda i de större barngrupperna.
Inom skolbarnsomsorgen har kostnadsminskningar genomförts genom ökad samverkan
med skolan, kortare öppethållande, minskad personal och större barngrupper samt
en minskad öppen fritidsverksamhet.
Svenska Kommunförbundet har i en attitydundersökning år 1993 undersökt
allmänhetens syn på den kommunala verksamheten. Enligt denna (motsvarande
siffror för år 1991 inom parentes) instämde 75 % (69 %) helt eller delvis i att
det var god tillgång till barnomsorg, 80 % (79 %) instämde helt eller delvis i
att det var god kvalitet på barnomsorgen, 64 % (52 %) ansåg att de hade stora
eller mycket stora möjligheter att välja tillsynsform, 30 % (32 %) ansågs sig ha
ganska eller mycket stora möjligheter att påverka verksamheten inom
barnomsorgen.
Måluppfyllelse
Tabellen nedan visar hur många förskolebarn (över 3 månader) som saknar plats
inom den kommunala barnomsorgen, trots att deras föräldrar önskar det. Det
nationella målet har fram till 1995 varit full behovstäckning för barn från ett
och ett halvt års ålder.
Tabell 3.12 Barnomsorgsplats för barn 3 månader till 6 år som ej har plats,
men önskat det
1986 1990 1994
Antal 75 010 67 300 65 100
Procent 12 % 10 % 8 %
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Måttet ger en indikation på att målet full behovstäckning ännu ej har nåtts.
Men procentsatsen (8 %) måste dock ses mot bakgrund att det alltid kommer att
finnas en viss barnomsorgskö. Även kommuner som sedan länge har full behovs-
täckning har en kö. Kommunerna har olika system för att mäta köerna till
barnomsorgen. I vissa fall ställs barn i kö från det att de är nyfödda. Kön för-
ändras kontinuerligt under året, nya platser tillskapas, barn som får småsyskon
lämnar sin plats, i augusti övergår en barnkull till skolbarnsomsorgen osv.
Enligt aktuella uppgifter från en enkät som Svenska Kommunförbundet låtit
genomföra hade 150 kommuner full behovstäckning den 1 januari 1995, dvs. man
kunde tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål för barn från 1 års
ålder. Ytterligare 50 kommuner har uppgivit att de kommer att uppnå målet under
våren eller hösten 1995. 50 kommuner uppger att de behöver längre tid för att nå
målet om full behovstäckning.
Utbyggnaden under år 1994 var enligt preliminära siffror från samma enkät drygt
30 000 platser. Kommunerna har uppgivit att en ytterligare utbyggnad om ca
25 000 planeras under år 1995.
För barn i åldern 7-12 år har Socialstyrelsen beräknat att 51 % av barnen i
åldern 7-9 år och 5 % av barnen 10-12 år med förvärvsarbetande mödrar hade plats
i fritidshem eller familjedaghem år 1993. En enkät (Kommun-Aktuellt 1993 nr 13)
visar att en tredjedel av kommunerna erbjuder fritidshem t.o.m. årskurs sex.
Utredningar
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag kartlagt hur avgifterna inom
barnomsorgen utvecklats under de senaste åren. Enligt rapporten Daghemsutgifter-
nas utveckling 1993 och 1994, har nya taxekonstruktioner införts och nivåerna
höjts. För en familj med ett barn på daghem och en månadsinkomst på 23 000
kronor kan avgiften för en daghemsplats variera mellan 800 kronor per månad till
2 500 kronor per månad. I 85 % av kommunerna är taxan beroende av föräldrarnas
inkomst. Allt fler kommuner (en tredjedel år 1994) kombinerar också detta med en
tidsrelaterad taxa med fler än tre steg. I genomsnitt täcker avgifterna 13 % av
kostnaderna. Avgifterna motsvarar ca 10 % av barnfamiljernas disponibla
inkomster. Avgifternas andel av bruttoinkomsten har ökat med ca 0,7 % mellan
åren 1991 och 1994.
I rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980 - 1992 (Ds
1994:24) konstaterar Statskontoret att den årliga produktivitetsförändringen
under perioden 1990-1992 varit mellan ca 4-8 %.
3.1.3Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort
Äldre och handikappomsorgen svarar för ca 24 % av kommunernas löpande kostnader.
De totala bruttodriftskostnaderna för den kommunala äldre- och handi-
kappomsorgen var 56 miljarder kronor 1993 (31 mdkr år 1991). Räknat i fasta
priser steg kostnaderna med 27 % åren 1985-1991 och därefter med 75 % åren
1991-1993. Ökningen mellan 1991 och 1993 beror till största delen på Ädel-
reformen, men en mer exakt kostnadsjämförelse kan inte göras på grund av huvud-
mannaskapsförändringen. Avgiftsfinansieringen uppgick till knappt 8 %, dvs.
4 miljarder kronor. Antalet personer över 80 år steg under perioden 1985-1993
med 27 %.
Mål
Kommunens skyldigheter på äldreområdet regleras i socialtjänstlagen.
Socialnämnden eller motsvarande nämnd bör genom färdtjänst, hjälp i hemmet,
service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för
den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra (10 §). Socialnämnden skall
vidare verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt
och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (19 §).
Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för
äldre människor med behov av särskilt stöd (20 §). År 1988 fastställde riksdagen
vägledande principer för vårdens utformning; självbestämmande och integritet,
trygghet och valfrihet.
Regeländringar
I samband med genomförandet av Ädel-reformen ändrades socialtjänstlagen och
hälso- och sjukvårdslagen samt infördes viss ny lagstiftning. Ändringar i
befintlig lagstiftning innebar bl.a. att kommunerna blev skyldiga att tillhanda-
hålla dagverksamheter, särskilda boendeformer för service och omvårdnad
(tidigare servicehus) samt bostäder med särskild service. I hälso- och
sjukvårdslagen (18 §) infördes bestämmelser om kommunens ansvar för hälso- och
sjukvård i särskilda boendeformer och i dagverksamheter och i 25 § finns
bestämmelser om kommunens medicinskt ansvariga sjuksköterska. I den nya lagen om
kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (1990:1404) finns be-
stämmelser om kommunernas betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för
medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk akutsjukvård och geriatrisk
vård.
Fr.o.m. den 1 mars 1993 fick kommunerna större frihet att själva bestämma av-
gifterna för service och vård genom en ändring i 35 § socialtjänstlagen.
Prestationer
I det följande redovisas ett antal mått på prestationer inom äldreomsorgen med
utgångspunkt från förhållandena år 1993. Detta år fick i genomsnitt 18 % av de
som är 65 år och äldre, vård och service antingen i det egna hemmet (drygt 10 %)
eller i särskilda boendeformer (8 %). Spridningen mellan kommunerna var stor och
låg mellan 11 % (minimivärdet) och 30 % (maximivärdet).
Antalet personer med hemtjänst i ordinärt boende och i servicehus uppskattas ha
minskat med ca 22 % mellan åren 1983 och 1993. Variationen mellan kommunerna med
avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordinärt boende - dvs. andelen personer
över 65 år - låg mellan 3 % och 19 %.
En omfördelning av hjälpinsatserna har skett till de allra äldsta och till dem
med omfattande hjälpbehov. Andelen hjälptagare med mer än 50 timmars insats per
månad har t.ex. ökat från 14 % år 1988 till över 20 % år 1993. Andelen
hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller natt ökade från 12 % år 1988
till 21 % år 1993. I början av år 1980 var det mycket ovanligt med omfattande
hjälpinsatser i det egna hemmet och hemtjänsten var inte heller organiserad för
att kunna erbjuda hjälpinsatser dygnet runt. I dag kräver en femtedel av vårdta-
garna mycket omfattande insatser dygnet runt i det egna hemmet.
Orsaken till att allt färre får hemtjänst måste främst sökas i den starka
ökningen av antalet mycket gamla i kombination med ett minskat ekonomiskt
utrymme för kommunerna. Detta har gjort att efterfrågan på hjälp i hemmet ökat
snabbare än de tillgängliga resurserna, vilket i sin tur framtvingat en mer
restriktiv prövning av behovet. I en del fall kan också avgiftshöjningar ha lett
till att äldre personer inte anser sig ha råd att anlita den kommunala
hemtjänsten.
Kostnaderna för äldreomsorgen har fördubblats under de senaste tio åren och
ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Socialstyrelsens
Ädel-utvärdering). Medianvärdet för bruttodriftskostnader per vård- och service-
mottare inom äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1993 till 170 000 kronor.
Efter det att de 10 % av kommunerna med högsta resp. lägsta kostnaden skurits
bort varierade kostnaden mellan 135 000 och 207 000 kronor. Skillnaderna kan
förklaras av personaltätheten, varierande omsorgsbehov i skilda delar av landet,
redovisningssätt m.m. Även generösa respektive strikta behovsbedömningar samt
avgifternas storlek torde påverka serviceefterfrågan och därmed
bruttodriftkostnaden.Avgifterna för hemtjänst varierar mellan kommunerna.
Exempelvis kan hemtjänstavgiften för pensionärer med årsinkomst på 100 000
kronor, för städning två gånger per månad, variera mellan 200 och 600 kronor.
Att delar av hemtjänsten läggs på entreprenad har blivit vanligare. Mellan åren
1991 och 1993 har omfattningen, mätt i kostnader, ökat från ca 1 % till ca 4 %.
S.k. servicechecksystem för hemtjänst fanns år 1993 i fyra kommuner och
ytterligare åtta hade 1993 planerat att införa ett sådant system.
Ca 137 000 årsarbetskrafter åtgår för äldreomsorgen. En betydande del av
äldreomsorgen utförs dock av anhöriga, vänner m.m. Det kan uppskattas att de
anhörigas insatser uppgår till mellan två och tre gånger den insats som utförs
av kommunen. I vissa fall kan anhöriga vara anställda av kommunen för att ge
vård. Antalet kommunanställda anhörigvårdare har dock minskat kraftigt sedan
början av 1970-talet. År 1992 var ca 7 000 personer anställda som
anhörigvårdare. I vissa kommuner ges också bidrag till anhörigvård i form av
s.k. hemvårdsbidrag.
Kommunerna har också tvingats dra ner på andra former av service till de äldre.
Detta gäller t.ex. fotvård, matdistribution och telefonservice. Hjälp för
kontaktbehov, aktivering och trygghet begränsas alltmer enligt en undersökning
av Socialstyrelsen. Service av typen snöröjning, fönsterputsning, storstädning
m.m. erbjuds knappast längre av kommuner.
Det totala antalet boende i särskilda boendeformer har i stort sett legat
stilla sedan år 1985. Det har dock skett en betydande förskjutning från
långtidssjukvård och ålderdomshem till servicehus och gruppboende. Sedan år 1992
är det i statistiken inte möjligt att särskilja de olika kategorierna av
särskilt boende i kommunal regi. Totalt bor ca 8 % av de äldre över 65 år i
någon form av särskilt boende. Andelen har minskat något i takt med att antalet
pensionärer ökat. För de som är 80 år eller mer var motsvarande andel 23 % år
1992.
Skillnaderna mellan kommunerna är stora. Andelen ålderspensionärer som bor i
särskilt boende varierar mellan 2 och 18 % mellan kommunerna. Andelen är lägst i
medelstora städer och högst i glesbygdskommuner och bruksorter. För att
stimulera utbyggnaden av särskilda boendeformer har införts ett statligt bidrag
för gruppboendeenheter som färdigställs 1991-1995 samt för viss ombyggnad av
sjukhem och utbyggnad av boendeformer under perioden 1992-1996.
Ett ökande antal entreprenörer har åtagit sig att driva särskilda boendeformer.
Av SCB:s statistik framgår att den 31 december 1992 drevs ca 8 %, eller 262
enheter, avseende särskilda boendeformer av enskilda vård- och omsorgsgivare.
Emellertid bodde endast 3 % av samtliga boende i särskilda boendeformer som
drevs av enskilda vård- och omsorgsgivare.
Kvalitet
Socialtjänstlagen innehåller övergripande mål och riktlinjer för hur kommunerna
skall bedriva verksamheten. Det finns för närvarande inga fastställda kvalitets-
mått. Inom Svenska Kommunförbundet och Socialstyrelsen pågår dock ett ut-
vecklingsarbete.
Standarden i särskilda boendeformer kan användas som ett mått på kvalitet.
Denna företer avsevärda variationer mellan kommunerna. Bland samtliga kommuner
varierar andelen särskilda bostäder utan kokmöjlighet från 1 till 100 %. Detta
innebär att några kommuner erbjuder kokmöjlighet i samtliga särskilda
boendeformer medan det i andra helt saknas särskilda boendeformer som har egen
kokmöjlighet i bostaden. På samma sätt varierar andelen boende som måste dela
rum med annan än make eller maka från 0 till 64 % av de boende.
Måluppfyllelse
Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom bl.a. uppgifter om kvalitet
saknas på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår som ovan redovisats.
Förutsättningarna för kommunernas verksamhet har förändrats på flera avgörande
sätt under den senaste tioårsperioden. Mest påtagligt är det ökande antalet
äldre - 100 000 personer 80 år och äldre tillkom mellan åren 1983 och 1993.
Under samma tid försämrades de samhällsekonomiska förutsättningarna gradvis och
har därmed inneburit begränsningar i möjligheterna till service och omsorg.
Utvärderingen av Ädel-reformen (SoS 1994:13) visar att den skapat bättre
möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen även om problem
kvarstår på vissa områden. I Ädelutvärderingen påvisas bl.a. vissa problem med
ett fortsatt oklart ansvar för bl.a. rehabiliteringsinsatser och hjälp-
medelsförsörjning. Brister med avseende på kvaliteten inom sjukhemsvården
uppmärksammas också. Socialstyrelsens projekt Aktiv uppföljning pekar också på
behovet av ett brett underlag för en korrekt bedömning av måluppfyllelsen.
Kommunerna har måldokument som överensstämmer med intentionerna i socialtjänst-
lagen, men målen är inte operationellt definierade och verksamhetsuppföljning
saknas som regel.
Genom minskningen av institutionsvården vårdas nu en större andel av de äldre
med stora vårdbehov inom hemtjänsten i vanligt boende eller i serviceboende. Som
framgått ovan har andelen som får hjälp minskat och resurserna koncentrerats på
de mer vårdbehövande. Samtidigt tycks en förskjutning ha skett från samhällelig
hjälp till anhörighjälp. Frågan är om detta lett till att äldre i dag inte får
den vård de har rätt till enligt socialtjänstlagen. SCB:s undersökningar av
levnadsförhållanden visar att fler äldre i slutet av 1980-talet ansåg att de
fick otillräcklig hjälp än i början. Få utnyttjar dock möjligheten att få sin
rätt prövad i förvaltningsdomstol. Cirka en fjärdedel av domarna avseende hem-
tjänst avgörs till den enskildes fördel.
Den avveckling som skett av platser inom institutionsvården stämmer med de
principer som slagits fast för utformningen av äldreomsorgen (prop. 1987/88:1-
76). Förutsättningen är dock att neddragningen kompenseras genom utökade
insatser av social hemtjänst i vanligt boende och serviceboende. Även
utbyggnaden av nya omsorgsformer såsom gruppboende har betydelse i detta
sammanhang.
Utredningar
På äldreområdet sker ett mycket omfattande forsknings- och utvecklingsarbete på
statlig, regional och kommunal nivå. Socialstyrelsen har i uppdrag att under
åren 1992-1996 följa upp och utvärdera Ädel-reformen. Detta arbete har redan
resulterat i en omfattande kunskapsproduktion - inte bara om effekter av
reformen utan också om äldreomsorgen och äldres situation generellt.
Socialstyrelsens Ädel-utvärdering visade att kommunernas produktivitet-
sutveckling för äldre- och handikappomsorgen från år 1984 till år 1994 varit
positiv. En ESO-rapport (Ds 1944:24) visar på större osäkerhet vad gäller
produktivitetsutvecklingen inom samma område.
Våren 1996 kommer utvärderingsarbetet att avslutas med en sammanfattande slut-
rapport. Inom ramen för Socialstyrelsens allmänna bevakning av äldreområdet sker
uppföljning och utvärdering av bl.a. konsekvenser av nedskärningar inom äldreom-
sorgen, nya styrsystem, resursfördelning, resursanvändning, kvalitetsfrågor,
valfrihet och inflytande, demensvården, rättssäkerhet och dokumentation.
3.1.4 Handikappomsorg
Mål
Målet för kommunernas handikappomsorg är fastlagt i socialtjänstlagen och i
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Målet
skall vara att funktionshindrade personer får möjlighet att leva som andra.
I socialtjänstlagen anges detta mål i framför allt 21 § där det stadgas att:
"... socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska
eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet
att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Socialnämnden skall
vidare enligt samma paragraf medverka till att den enskilde får en me-
ningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans
behov av särskilt stöd."
I LSS anges målet i lagens 5 §. Där sägs att:
"... verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full del-
aktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder och att målet skall
vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra."
För att förverkliga dessa mål finns i LSS ett antal preciserade insatser som
den som tillhör lagens personkrets har lagfäst rätt till. I socialtjänstlagen
anges kommunens skyldigheter i framför allt i 10 § som innebär att:
"... kommunen genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dag-
verksamhet eller annan liknande social tjänst skall underlätta för den
enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra."
Regeländringar
Under de senaste åren har förutsättningarna för kommunernas verksamhet ändrats
på flera avgörande sätt. Den 1 januari 1994 trädde en ny rättighetslagstiftning
inom handikappområdet i kraft; lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS). Genom LSS har bl.a. personer med utvecklingsstörning
och andra personer med stora och varaktiga funktionshinder fått en lagstadgad
rätt till stöd och service av olika slag. I samband med att LSS trädde i kraft
upphörde den tidigare lagen (1985:568) om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
m.fl. (omsorgslagen).
Huvudmannaskapsförändringen syftar bl.a. till att kommunerna skall få ett
sammanhållet ansvar för service och omsorg för personer med funktionshinder.
Kommunerna är således, med undantag för insatsen rådgivning och stöd, huvudmän
för insatser enligt LSS. Kommunaliseringen av omsorgsverksamheten skall
genomföras successivt och vara slutförd senast den 31 december 1995.
Huvudmannaskapsförändringen gäller totalt sett en verksamhet som ger stöd till
ca 37 000 omsorgstagare, som har omkring 30 000 anställda och som för närvarande
kostar ca 12 miljarder kronor. Kostnaden per omsorgstagare är ca 324 000 kronor.
Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att följa upp och utvärdera
reformen.
Prestationer
Den statistik som för närvarande finns ger mycket begränsade möjligheter att
relatera kostnader och personal till kommunernas olika verksamheter och
prestationer på handikappområdet. Nästan undantagslöst redovisar kommunerna sin
äldre- och handikappomsorg tillsammans och statistiken är inte åldersuppdelad
annat än på enstaka områden. Den information som ges i det följande är därför
inte heltäckande.
Socialtjänstens insatser i form av social hemtjänst, särskilda boendeformer,
färdtjänst m.m. är av avgörande betydelse för att personer med funktionshinder
skall kunna få jämlika levnadsvillkor och kunna leva självständigt.
Ett sätt att få en uppfattning om måluppfyllelsen är att mäta kommunernas
servicenivå uttryckt som hur stor andel av befolkningen i åldersgruppen 0-64 år
som får vård och hjälp.
Denna servicenivå uppgick år 1993 till i genomsnitt 0,37 % av totalbefolk-
ningen. Variationen mellan kommunerna är stor. Det är framför allt kommunerna i
norra Sverige som erbjuder betydligt högre servicenivå för personer i åldern
0-64 år än t.ex. de tre storstadsområdena. Den lägsta servicenivån ligger på
0,08 % och den högsta på 1,11 %.
Variationerna kan bero på många faktorer, t.ex. olika behov av vård och hjälp.
Speciellt i små kommuner kan andelen funktionshindrade personer variera ganska
kraftigt beroende på slumpmässiga faktorer. Det kan också röra sig om olikheter
i behovsbedömningen, olika ekonomiska förutsättningar i kommunerna och olika
ekonomiska prioriteringar. Efterfrågan på socialtjänstens insatser kan också
variera beroende på om den enskilde har råd att betala för servicen, i vilken
mån anhöriga ställer upp osv.
Att kunna bo självständigt och få den hjälp man behöver i bostaden är ett av de
mål som socialtjänsten skall leva upp till enligt socialtjänstlagen. Det gäller
också i hög grad för personer med funktionshinder. De flesta personer med
funktionshinder (här definierat som antal personer i åldern 0-65 år med stöd och
hjälp från kommunen), bor i vanliga bostäder (81 %) och klarar sig med hjälp
från hemtjänsten eller med assistans i annan form. Det finns emellertid personer
med funktionshinder som kan ha behov av en bostad med omfattande vård och
service (särskild boendeform). I dag bor i genomsnitt 19 % av alla
funktionshindrade som får vård och hjälp i särskilda boendeformer. Motsvarande
siffra för äldre är 45 %. Det är således betydligt färre av de funktionshindrade
som bor i särskilda boendeformer än äldre personer. I de enskilda kommunerna
varierar dock andelen avsevärt. I 98 % av kommunerna erbjuds en övervägande
andel funktionshandikappade hemtjänst i ordinärt boende. I 2 % av kommunerna
erhåller en övervägande andel av funktionshandikappade hjälp och service i
särskilda boendeformer. I 15 % av kommunerna går det fler än 10 funktionshin-
drade med hjälp i ordinärt boende på en boende i särskild boendeform.
Det är svårt att säga vad dessa stora skillnader beror på. Det saknas i dag
statistik över t.ex. vårdtyngd och uppgifter om i vilken utsträckning personer
med funktionshinder själva kan välja sin boendeform.
Socialstyrelsen har i sin rapport Statistik för uppföljning och utvärdering av
socialtjänsten (SoS:s rapport 1993:1) pekat på svårigheterna att få fram enhet-
lig statistik från kommunerna om kostnader och prestationer för olika verksam-
heter. Det finns för närvarande inga möjligheter att redovisa driftskostnaderna
för olika områden inom kommunernas handikappomsorg.
Utredningar
Ca 2,5 % av befolkningen uppger i SCB:s undersökning om levnadsförhållanden att
de har behov av hjälp med något för att klara det dagliga livet. De flesta som
får hjälp uppger att hjälpen är tillräcklig. 21 % av de i åldern 16-64 år som
har ett hjälpbehov anger dock att de inte får den hjälp de anser sig behöva.
Även när det gäller färdtjänsten är den övervägande delen (90 %) av brukarna
nöjda eller i stort sett nöjda.
I en kartläggning av socialtjänsten som utförts i ett antal kommuner på uppdrag
av Handikapputredningen uppgav 98 % av de tillfrågade kommunerna att den
enskilde hade stort inflytande över hemtjänsten. Bland brukarna var det dock
bara 8 % som ansåg att de hade möjlighet att själva bestämma omfattningen av
hemtjänsten.
Enligt en enkät som utförts av Handikapputredningen hade få kommuner gjort
någon inventering för att få kunskap om levnadsvillkoren för personer med
funktionshinder. Endast en tredjedel av kommunerna hade handikappolitiska
program och lika många hade kartlagt tillgänglighet i den offentliga miljön.
Enligt samma enkät svarade 77 % av kommunerna att de inte ansåg att de gav
människor med omfattande funktionshinder en tillfredsställande service.
Kvalitet och måluppfyllelse
Det saknas, av skäl som tidigare angetts, nationell statistik som visar
kvaliteten i den verksamhet kommunerna bedriver för personer med funktionshin-
der. Av samma skäl går det inte att avgöra om kommunerna uppfyllt målen för
handikappomsorgen. Socialstyrelsen arbetar för närvarande med förslag till ett
nationellt uppföljnings- och utvärderingssystem som om några år kan ge goda
möjligheter att följa verksamheten i den kommunala sektorn.
3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotikafrågor
Övergripande mål
Samhällets ansvar för de mest utsatta grupperna kommer till uttryck genom många
olika former av stödåtgärder som riktar sig till barn, ungdomar och
ensamstående. Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes
möjligheter att leva ett självständigt liv. Ingen som råkar i svårigheter skall
bli lämnad utan hjälp.
Kommunerna har en skyldighet att tillhandahålla bistånd till enskilda. Detta
framgår av socialtjänstlagens sjätte paragraf:
"... Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning
och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett
självständigt liv." (Socialtjänstlagen 6 §).
Kostnader
De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1993 till ca
20,7 miljarder kronor (1992 till 14,2 mdkr). Kommunerna stod för 92 % av detta
belopp. Kommunernas kostnadsandel har ökat på senare år till följd av de ökade
socialbidragskostnaderna.
Socialbidrag
Mål
Socialbidraget skall vara ett komplement till socialförsäkringssystemet och
övriga ekonomiska förmåner i samhället och utgå när andra förmåner är otill-
räckliga eller inte kan utgå. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras
en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och
tillgångar.
Prestationer
Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag ökar. Räknat
i fasta priser har den årliga kostnadsökningen de senaste 13 åren (1980-1993)
varit 21 %. Samtidigt ökade antalet bidragsmottagare från 343 000 till 671 303
(jämför tabellen nedan). Antalet hushåll som 1993 fick bidrag var 373 034 och
utgivet bidrag per bidragsmottagare var 11 900 kronor i genomsnitt. Under år
1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag. I löpande priser
innebär detta en ökning med 20 % jämfört med år 1993. Av detta belopp gick 7 600
miljoner kronor till bidragstagare som inte är flyktingar, 2 600 miljoner till
flyktingar och 346 miljoner i introduktionsersättning till flyktingar.
Tabell 3.13 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp
År Antal Belopp Belopp
bidragsmott. löpande fast pris
1980 343 329 942 1 956
1990 516 825 4 721 4 721
1993 671 303 8 712 7 433
1994 .. 10 536 ..
Anm.: 1994 är preliminära uppgifter från SCB.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995.
Ensamstående kvinnor och barn är en särskilt utsatt grupp som är starkt
överrepresenterad bland socialbidragstagarna. År 1993 var ca 26 % av de
ensamstående kvinnorna med barn beroende av socialbidrag någon gång under året.
Ensamstående män och kvinnor utan barn är dock de vanligaste hushållstyperna som
får socialbidrag - sammantaget ca 64 %. Av det totala antalet socialbidragsta-
gare år 1993 var 60 % under 30 år. Denna grupp är också den som ökat mest under
de senaste åren. Av socialbidragshushållen var en tredjedel barnfamiljer. Vissa
grupper som har svårigheter att få ett arbete ställs också utanför de generella
socialförsäkringssystemen eftersom inträdesreglerna oftast är relaterade till
tidigare arbete och inkomst. En stor andel av de som erhåller socialbidrag eller
introduktionsersättning är flyktingar som tagits emot inom det kommunala
flyktingmottagandet. För dessa ersätter staten kommunerna via en generell
schablon per flykting.
Kvalitet
För närvarande saknas fastställda kvalitetsmått på nationell nivå. Ett arbete
pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.
Måluppfyllelse
Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsmetoder för
närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår i Socialstyrelsen för att
utveckla uppföljningsmetodiken.
Utredningar
Socialbidraget utgår efter individuell behovsprövning. Tidigare undersökningar
har visat att det förekommer en variation i bedömningarna mellan olika kommuner.
År 1993 fick 7,6 % av befolkningen socialbidrag någon gång under året. Andelen
varierar i kommunerna mellan 2,3 och 11,5 % av befolkningen.
Socialtjänstkommittén, som tillkallades i juni 1991 för att göra en allmän
översyn av socialtjänstlagen, har i delbetänkandet Rätten till bistånd inom
socialtjänsten (SOU 1993;30), lagt fram förslag till bl.a. preciseringar av
rätten till ekonomiskt bistånd. Kommittén föreslår att en s.k. riksnorm införs,
som tydligt preciseras i socialtjänstlagen. Frågan bereds inom Socialdeparte-
mentet och en proposition avses att överlämnas till riksdagen senare i år.
Missbrukarvård
Mål
Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska
alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska den totala
alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken syftar ytterst
till att skapa ett samhälle fritt från narkotika, dvs. ett samhälle där
narkotikan aldrig tillåts bli en normal företeelse.
För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare reglerad
i socialtjänstlagen (6 §) och, i de fall tvångsvård kan komma i fråga, i lagen
om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
Prestationer
Ungefär en femtedel av socialtjänstens arbetstid på socialbyrån inom den öppna
vården åtgår för missbrukarvård. Ca 40 000 missbrukare beräknades vara aktuella
vid landets socialkontor år 1989. Det finns ingen löpande nationell statistik
som belyser verksamheten, varför mer aktuella sifferuppgifter saknas.
En stor del av öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkoholmottagningar
(ej socialkontor) av olika slag. I en undersökning som Socialstyrelsen genom-
förde år 1992 uppskattades antalet klienter till drygt 58 000.
Uppgifter om antal personer som erhåller institutionsvård insamlas årligen.
Antalet tvångsintagna enligt LVM har mer än fördubblats efter år 1988 som följd
av en lagändring som skedde samma år. Vårdtiden förlängdes från två till sex
månader samtidigt som möjligheten att besluta om tvångsvård ökades. Nedan
redovisas institutionsvårdens omfattning.
Tabell 3.14 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december
1985 1990 1992 1993
Tvångsintagna 273 708 651 577
Frivilligt intagna 3 962 3 794 3 403 3 207
Totalt 4 235 4 502 4 054 3 784
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Den genomsnittliga placeringstiden har sjunkit med 22 % från år 1991 till år
1992. Stora variationer förekommer emellertid mellan kommunerna. Genomsnittlig
vårdtid för tvångsintagna är ca fem månader.
Den största delen av missbrukarvården sker genom bolag eller stiftelser
(56 %). Den genomsnittliga vårddygnkostnaden har ökat med 4 % från år 1991 till
år 1993 och var då 1 020 krono. Kostnaden varierade dock starkt mellan
kommunerna. Kostnaderna var högre i den bolagsdrivna vården än i den offentliga
vården. Stiftelserna har dock den klart lägsta vårddygnskostnaden. (Källa:
Socialstyrelsen 1993:7). Under 1993 och första kvartalet 1994 har vissa
institutioner sänkt sina vårdkostnader. En av anledningarna är att det numera
råder bättre balans mellan utbud och efterfrågan.
Kommunernas kostnader för institutionsvård kan uppskattas till ca 2 miljarder
kronor. Per invånare (vuxna mellan 18-65 år) kan kostnaden vara 100-1 000 kronor
beroende på kommun (Källa: Socialtjänsten och omsorgerna 1993). En viktig
förklaring till detta är att vårdtidens längd varierar från kommun till kommun
och skillnader i genomsnittliga vårddygnskostnader.
Jämfört med år 1992 minskade i genomsnitt i landets kommuner år 1993 vårdansla-
gen för vuxna missbrukare i förhållande till de totala bruttokostnaderna för
individ- och familjeomsorgen med ca 1 procentenhet i löpande priser (Källa:
Jämförelsetal för socialtjänsten).
Kvalitet och måluppfyllelse
Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och utvär-
deringsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår inom
Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.
Utredningar
Det till Socialstyrelsen knutna Centrum för utvärdering av socialt arbete har
gjort en kunskapsöversikt avseende behandling av alkoholproblem. En viktig
slutsats av denna är att vården har större möjlighet att nå positiva resultat om
den anpassas till den behandlade personens individuella behov. Några forskar-
studier refereras också i skriften Socialtjänsten och omsorgerna 1993. Enligt
dessa har man endast hittat svaga och kortsiktiga effekter av missbrukarvården.
Efter ett år finns inga säkerställda behandlingseffekter. Behandlingsresultatet
påverkas dock av att många avbryter behandlingen.
Kommunernas placeringsbenägenhet varierar starkt från 34 till 904 placeringar
per 100 000 invånare. Behandlingspolicy, tillgång till vård av olika slag,
ekonomiska resurser m.m. påverkar troligen placeringsbenägenheten.
Barn och ungdomsvård
Mål
Enligt socialtjänstlagen § 12:
"... skall socialnämnderna verka för att barn och ungdom växer upp under
trygga och goda förhållanden. Socialnämnderna skall vidare följa utvecklingen
hos barn och ungdom som visat tecken till ogynnsam utveckling och se till att
de får det skydd och stöd som de behöver samt - om hänsynen till den unges
bästa motiverar det - svara för vård och fostran utanför det egna hemmet."
Prestationer
Antalet barn och unga som någon gång under året fått någon typ av insats från
socialtjänstens sida har inte förändrats särskilt mycket under den tid som
socialtjänstlagen varit i kraft. Däremot har olika slags insatser som
statistiken mäter förändrats kraftigt.
Kontaktperson/kontaktfamilj är den mest förekommande stödinsats som social-
tjänsten erbjuder. Insatsen uppvisar en konstant och kraftig ökning sedan år
1982.
Antalet platser på hem för vård eller boende har ökat med 1 000 under de
senaste 10 åren. Hela denna ökning ligger på privata eller stiftelsedrivna hem.
Tabell 3.15 Antal barn/ungdomar efter pågående insats per 31 december
1985 1990 1992 1993
Kontaktperson/kontaktfamilj 5 581 9 039 11 458 13 103
Vård utom hemmet 7 825 8 088 7 999 8 167
Vård enligt LVU 5 531 4 528 3 926 4 107
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.
Omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat kraftigt de senaste två åren
enligt SCB:s statistik.
Genomsnittskostnaden per barn med kontaktperson är ca 20 000 kronor. Kostnaden
per dygn för vård är ca 300 kronor i familjehem och 1 000-2 000 kronor för vård
på institution.
Kvalitet och måluppfyllelse
För närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på nationell nivå. Ett arbete
pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.
3.2 Skola
Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende av kön,
geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till
utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den
anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter
samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till
ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta
hänsyn till elever med särskilda behov.
Verksamheten inom skolan skall utformas i överenstämmelse med grundläggande
demokratiska värderingar samt främja aktningen för varje människas egenvärde och
respekten för vår gemensamma miljö (1 kap. 2 §, Skollagen, SFS 1985:1100).
Det är kommunerna som är huvudmän för grundskolan respektive kommuner och
landsting som är huvudmän för gymnasieskolan. För vissa kategorier av barn och
ungdomar finns särskolan. Huvudmannaskapet för särskolan övergår till kommunerna
från landstingen senast vid utgången av år 1995. För specialskolan och
sameskolan är staten huvudman.
Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenutbildning
(komvux), vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och
svenskundervisning för invandrare (sfi). Detta skall ge vuxna tillfälle att
utifrån individuella önskemål komplettera sin utbildning. Kommuner och landsting
är huvudmän för komvux och kommunerna är huvudmän för särvux och sfi. Till
utgången av år 1995 kan landsting vara huvudmän för särvux.
Utbildningsområdet svarar för ca 33 % av kommunernas löpande kostnader.
3.2.1 Grundskolan får fler elever men färre anställda
Nationella mål
Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper som
individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga till grund
för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen).
Utbildningen skall vara avgiftsfri, dvs. eleverna skall utan kostnad ha
tillgång till undervisning, böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel
samt kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs. Enstaka inslag som kan föranleda en
obetydlig kostnad får dock förekomma.
Målen för undervisningen anges i den för närvarande gällande läroplanen,
Lgr 80. I läroplanens mål och riktlinjer utvecklas och preciseras skollagens
övergripande mål. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan
och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr.
1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny
läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner för grundskolan som börjar gälla för
årskurserna 1-7 fr.o.m. höstterminen 1995.
Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever
som har skolplikt enligt skollagens 3 kap. och som inte skall gå i särskolan
eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skolplikt vid en
fristående skola som godkänts för ändamålet.
Antal elever och lärare
Antalet elever i grundskolan minskade under större delen av 1980-talet fram
t.o.m. läsåret 1991/92. Totalt uppgick antalet elever till 916 700 läsåret
1994/95; en ökning med knappt 2,5 % jämfört med tidigare år. Fram t.o.m. läsåret
2000/01 beräknar Skolverket att antalet elever ökar med 14 %, till ca 1 044 000
elever. I denna prognos har inte hänsyn tagits till en eventuell ökning av
antalet barn som börjar skolan vid sex års ålder. Antalet sexåringar i grundsko-
lan var 7 600 hösten 1994; en ökning med 1 800 elever jämfört med året innan.
Antalet lärartimmar i grundskolan minskade med 1 % mellan läsåren 1993/94 och
1994/95. I riket helhet fanns ca 12 elever per årsarbetskraft lärare, vilket är
en ökning med ca 1 elev på tre år. Lärartätheten var högre i fristående än i
kommunala skolor. Den är också hög i glesbygdskommuner.
Kostnad per elev
Totalkostnaden för den kommunala grundskolan kan uppskattas till 42,6 miljarder
kronor för 1993 (1992 till 44,9 mdkr). Kostnaden per elev varierar mycket mellan
kommunerna, från 35 900 till 81 900 kronor per elev och år. Både
redovisningstekniska orsaker och skillnader i förutsättningar och organisation
förklarar den stora spridningen. Även om lokalkostnader (för vilka skilda
metoder för prissättning tillämpas) räknas bort varierar kostnaden per elev från
27 600 till 57 600 kronor.
Kostnaderna per elev i grundskolan steg under 1980-talet. Sedan år 1991 minskar
kostnaden per elev men den var - i fasta priser räknat - fortfarande ca 10 %
över kostnaden per elev år 1980. Lärarproduktiviteten uppvisar en betydande
ökning och antalet lärarveckotimmar per elev ligger läsåret 1994/95 under den
nivå som gällde läsåret 1980/81.
Fristående skolor
Antalet fristående grundskolor ökar snabbare än antalet elever som får sin
utbildning i sådana. Läsåret 1994/95 fanns det ca 217 godkända fristående
grundskolor i drift. Läsåret 1993/94 fanns det 164. Antalet elever i fristående
grundskolor ökade under samma period med ca 36 % till 17 300.
Diagram 3.1 Elever, lärare och kostnader
Anm.: Viktade elevår är ett sammanvägt prestationsmått som omfattar elever i
vanlig undervisning (med olika vikter för olika stadier) och elever som deltagit
i hemspråksundervisning och svenska som andraspråk.
Kvalitet
Den genomsnittliga andelen lärare i grundskolan som saknar pedagogisk utbildning
är relativt konstant (ca 8 %). Det är mycket stora variationer mellan olika
kategorier lärare. Andelen lärare som saknar utbildning är störst bland lärare i
praktiskt-estetiska ämnen och bland hemspråkslärarna.
Under perioden 1990-1994 ökade klasstorleken i genomsnitt från 21,8 till 22,1
elever per klass. Variationen mellan kommunerna är dock stor.
Måluppfyllelse
Regeringen har tidigare i skrivelse (skr. 1993/94:183) om utvecklingsplan för
skolväsendet bl.a. redovisat resultat från uppföljning och utvärdering som
gjorts av Skolverket. Vissa av nedan redovisade uppgifter har hämtats från denna
skrivelse och redovisas för sammanhangets skull.
Övergångsfrekvensen till gymnasiet var 92 % hösten 1994; en ökning med 5 %
jämfört med hösten 1990. Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga
slutbetyg är relativt konstant. Andelen ligger normalt strax under 5 %. Av dessa
elever saknar över hälften betyg i flera ämnen. De viktigaste orsakerna till
ofullständiga betyg är anpassad studiegång och stor frånvaro.
Skolverket genomförde våren 1992 en omfattande nationell utvärdering av grun-
dskolan. Utvärderingen visar att eleverna i den svenska grundskolan har goda
basfärdigheter i att läsa, räkna och förstå engelska. Eleverna trivs också i
skolan och deras självtillit är god. Föräldrarna är nöjda med kontakten med
skolan och finner samarbetet gott. Både föräldrar och elever anser dock att de
har mycket litet inflytande i skolan. Ordningen på skolorna bedöms över lag som
god.
I fråga om elevernas förmåga till självständigt tänkande, analys och
problemlösning visar den nationella utvärderingen att eleverna visserligen har
goda basfärdigheter, men att de är ovana att tänka självständigt och förmågan
att tillämpa kunskaperna är överlag dålig.
Några säkra slutsatser om eleverna lär sig mer nu än för 10 år sedan kan inte
dras enligt Skolverket (rapport nr 56). Faktaunderlaget är alltför begränsat. De
indikatorer som finns pekar emellertid i positiv riktning. Jämförelser av
provresultat i matematik och svenska pekar på att att eleverna lärt sig mer
eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-talet.
Antalet elever med särskilda behov ökar konstaterar Skolverket i en enkät som
genomfördes år 1994. Samtidigt minskar antalet speciallärare och elevvårdsperso-
nal.
Skolverket har i en attitydundersökning frågat 6 500 personer om förtroende,
inflytande, kvalitet och behov av förändring i grund- och gymnasieskolan. Knappt
hälften av de tillfrågade anser att skolan lyckats nå målet goda kunskaper och
färdigheter i ganska eller mycket stor utsträckning. Ca 33 % anser att skolan
lyckats nå målet att ge särskilt stöd till elever med särskilda behov.
Skolverket har studerat utbildningsresultaten i alla ämnen inom grundskolan
utom i barnkunskap och tillvalsämnen. I en serie rapporter har resultaten
redovisats ämnesområde för ämnesområde. Av resultaten kan följande noteras.
Elever i Sverige är bland de bästa i världen i läsning, men det finns en grupp
elever som läser mycket dåligt. Läsförmågan hos de 10 % elever i Sverige som
läste dåligt var sämre än i många andra länder med lägre medelvärde, enligt
Skolverket möjligen beroende på att vi har en relativt stor andel invandrare i
Sverige. I årskurs 5 har praktiskt taget alla elever tillägnat sig elementär
läsförmåga. Läsförmågan utvecklas hela tiden, men skillnaderna mellan eleverna
blir större.
Resultaten i matematik är goda vad gäller numeriska beräkningar och enklare
problemlösning. Skillnaderna mellan elever och skolor är dock stora. Nästan var
tionde elev bedöms inte behärska de grundläggande kunskaperna. Enskild tyst
räkning och gemensamma genomgångar är vanligt förekommande. Däremot får eleverna
mindre träning i att analysera och lösa matematiska problem, argumentera för
sina lösningar och befästa matematiska begrepp.
Utvärderingen av undervisningen i engelska visar att en majoritet av eleverna
har god eller mycket god förmåga att förstå det talade språket. Också den
muntliga språkfärdigheten i engelska är god, men omkring en fjärdedel har svårt
att variera språket för att få fram ett budskap när ordförrådet brister.
I de naturorienterande ämnena testades dels rena faktakunskaper, dels elevernas
förmåga att se samband och tillämpa kunskaperna på vardagliga, näraliggande
företeelser. Genomgående är elevernas resultat svaga och kunskaperna ytliga.
Eleverna klarar inte att självständigt och kritiskt behandla problem. Studier i
andra länder visar att eleverna också där har svårt att förstå
naturvetenskapliga begrepp. De naturorienterande ämnena, inklusive matematiken,
framstår som ett av skolans viktigaste problemområden. Det gäller såväl
utbildningsresultaten som skolans förmåga att ta till vara och utveckla såväl
pojkars som flickors intresse för studier inom dessa områden.
Också i de samhällsorienterande ämnena har eleverna ytliga kunskaper, särskilt
om äldre tider. Detta trots att faktakunskaperna dominerar i undervisningen.
Skolverket har funnit att eleverna är dåliga på att teckna. Musik är ett ämne
som eleverna är positiva till och där de uppnår goda resultat. Också hemkunskap,
slöjd och idrott är ämnen där utvärderingen ger en positiv bild.
3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar
Nationella mål
Utbildningen i den reformerade gymnasieskolan omfattar nationella program,
specialutformade program samt individuella program. De tvååriga linjerna är i
stort sett borta. Gymnasieskolans utbildning skall kunna ligga till grund för
fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksamhet (5 kap.
skollagen). Utbildningen skall vara avgiftsfri, men enstaka inslag som kan
föranleda en obetydlig kostnad får också förekomma.
De nationella programmen och timplaner för dessa förtecknas i bilagor till
skollagen. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan och en
mer kursutformad gymnasieskola (prop 1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr.
1993/94:93). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny
läroplan, Lpf 94. Regeringen har fastställt programmål (SKOLFS 1994:8) samt
kursplaner i kärnämnena (SKOLFS 1994:9). Övriga kursplaner fastställs av
Skolverket samt i vissa fall styrelsen för utbildningen i kommunen.
Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning i gymnasieskolan till alla
ungdomar som avslutat grundskolan eller motsvarande fram till och med det första
halvåret det år de fyller 20 år. Antalet platser på de olika programmen och
deras grenar skall anpassas till elevernas önskemål.
Antal elever och lärare
Totalt hade gymnasieskolan 310 000 elever hösten 1994, (313 600 elever hösten
1993). Gymnasieutbildning med kommunal huvudman anordnades läsåret 1994/95 i 276
(97 %) av kommunerna. Ca 28 % av eleverna går i gymnasieskola utanför
hemkommunen. I mindre kommuner är emellertid denna andel väsentligt högre (över
70 %), medan andelen i de största kommunerna är drygt 3 %.
Antalet lärare per 100 elever har minskat från 7,1 till 7,0 %mellan läsåren
1993/94 och 1994/95 i den kommunala gymnasieskolan. Variationerna är dock stora,
från 3,2 till 18 %. I kommuner med över 100 000 invånare har lärartätheten
minskat betydligt medan den har ökat i kommuner som har mindre än 15 000
invånare.
Ca 98 % av grundskoleeleverna gick år 1994 över till gymnasieskolan. Av
gruppen invånare mellan 16-19 år gick 72 % 1994/95 i gymnasieskolan. Läsåret
1992/93 var denna andel 67 %.
Kostnader
Totalkostnaden för gymnasieskolan kan uppskattas till 17,9 miljarder kronor för
år 1993. Den största delen av eleverna, drygt 90 %, går i kommunal gymnasieskola
där kostnaden var ca 15,6 miljarder kronor år 1993 (15,1 mdkr 1992). Landstingen
anordnar utbildning inom omvårdnad och naturbruk. Kostnaden för dessa
utbildningar var ca 2,0 miljarder kronor. Fristående skolor (med statsbidrag)
kostade 0,3 miljarder.
Kostnaden per elev varierar mellan kommunerna bl.a. beroende på att
sammansättningen mellan linjer och program skiljer sig åt mellan kommuner. Det
kan också vara redovisningsskillnader som ligger bakom variationerna mellan
kommuner. Kostnaden per elev år 1993 varierar mellan 31 000 till 83 000 kronor.
Genomsnittskostnaden per elev var 57 500 kronor. Landstingen hade en högre
kostnad per elev än kommunerna (i genomsnitt).
Kostnaden per elev ökade under 1980-talet. Om hänsyn tas till de förändrade
mervärdesskattereglerna och den nya metoden för framräkning av kostnaderna som
numera tillämpas, ökade kostnaden i fasta priser per elev med 2 % mellan åren
1990 och 1991 samt med 1,5 % mellan åren 1991 och 1992. Mellan 1992 och 1993 har
kostnaden per elev sjunkit med 4,6 % i fast penningvärde. De många
förändringarna i gymnasieskolan, bl.a. ökningen av elever på individuella
program, försvårar emellertid jämförelser mellan åren.
Fristående skolor
Antalet elever i fristående skolor på gymnasienivå med statsbidrag har under en
lång följd av år varit relativt oförändrat, ca 4 500 elever. Förändringar i det
ekonomiska stödet till fristående gymnasieskolor har fr.o.m. läsåret 1994/95
medfört att nya skolor etablerats och elevantalet ökat. Drygt 6 000 elever går
innevarande läsår i fristående skolor på gymnasienivå.
Diagram 3.2 Elever, lärare och kostnader
Källa: Skolverket
Kvalitet
Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1994/95 uppgick till
22 500 omräknat till heltidstjänster. Detta är i förhållande till de senaste
åren i stort sett oförändrat. Lärartätheten, mätt som antalet lärare per 100
elever, har minskat under de senaste åren och är 7,0 hösten 1994. Antalet
lärartimmar per elev har minskat och är nu lägre än det varit under 1980-talet.
Måluppfyllelse
Ca 74 % av eleverna fick sitt förstahandsval tillgodosett hösten 1994.
Skillnaderna mellan de olika programmen och mellan olika kommuner är emellertid
stora. Andelen elever som får sitt förstahandsval tillgodosett ökar men ännu
uppfylls inte målsättningen att tillgodose varje elevs önskemål. Enligt
Skolverket strävar emellertid kommunerna efter att anpassa utbudet. En utökning
av de yrkesförberedande programmen anses dock ofta av kostnadsskäl vara omöjlig.
Antalet elever som avbryter sina gymnasiestudier kan ses som ett mått dels på
gymnasieskolans förmåga att ge alla elever en meningsfull utbildning, dels på
hur kommunerna lyckas i sitt uppdrag att ge alla elever en gymnasieutbildning.
Begreppet studieavbrott är dock problematiskt, då elever kan byta program/linje,
respektive göra studieuppehåll av olika skäl. Av de elever som påbörjade
gymnasieutbildningen läsåret 1988/89 hade 87 % fullföljt på samma eller någon
annan linje inom fyra år. För elever som påbörjade en linje läsåret 1990/91 har
andelen stigit till 92 %. En del elever går ut gymnasieskolan med ofullständiga
betyg. Läsåret 1993/94 var antalet 3 800 (4,5 %).
Några mått som belyser vad eleverna lärt sig, hur kunskaperna står i relation
till läroplan m.m. finns inte. Det nuvarande betygssystemets karaktär gör att
betygsjämförelser inte ger någon sådan information. Några andra studier av
utbildningens resultat finns inte heller som ger en tillförlitlig belysning av
detta.
Andelen elever som gick vidare till högskolan inom tre år efter avslutad
gymnasielinje (1991) var 32 %. Det är en ökning med 7 % jämfört den grupp som
avslutade en linje år 1989.
Riksdagens revisorer har år 1992 vänt sig med en enkät till gymnasieskolans
avnämare. Undersökningen - som enligt revisorerna är begränsad och måste tolkas
med stor försiktighet - visar att ungdomarna har stort självförtroende samt
förmåga till samarbete och muntlig framställning. Brister finns i skriftlig
framställning, matematiska färdigheter och andra främmande språk än engelska.
Också när det gäller kritiskt tänkande, självständigt arbete och kreativitet
pekar avnämarna på brister.
Tabell 3.16 Kvalitetsindikatorer
Sökande som Lärare (heltid) Elever som full-
togs in på med pedagogisk utbildning inom
förstahandsval utbildning fyra år
1991/92 62,0 % 94,3 % 86,6 %
1992/93 64,5 % 93,0 % 89,0 %
1993/94 69,9 % 91,5 % 91,9 %
1994/95 73,5 % 89,2 %
Källa: Skolverket.
Tabell 3.17 Andel resultat
Elever med slut- Elever med slut- Övergång till
betyg utan betyg med full- högskolan inom
x-markering ständig studie- tre år
kurs
1988/89 24,5 %
1989/90 28,3 %
1990/91 98,6 % 97,4 % 32,0 %
1991/92 98,7 % 97,4 %
1992/93 98,7 % 97,4 %
1993/94 98,3 % 97,1 %
Källa: Skolverket.
3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas
Nationella mål
Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande vuxenut-
bildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Vuxenutbildningen
syftar till att ge de vuxna kunskaper och färdigheter som de behöver för att
delta i arbets- och samhällsliv, kunskaper motsvarande gymnasieskolan eller
kunskaper som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.
Utbildningen skall vara avgiftsfri. Sådana läromedel, skyddskläder och dylikt
som eleverna har för eget bruk och som behålls får huvudmannen bestämma att
eleverna själva skall anskaffa. Huvudmannen får också ta ut skälig
ansökningsavgift och avgifter för särskilt anordnad prövning i enlighet med
förordning (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga
skolväsendet.
Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i
grundskolan har från och med det andra halvåret det år han/hon fyller 20 år rätt
att delta i grundläggande vuxenutbildning. I gymnasial vuxenutbildning och på-
byggnadsutbildning får den delta som har slutfört nationellt program eller
motsvarande utbildning i gymnasieskolan eller har passerat det fösta halvåret
det år han/hon fyller 20 år
Målen för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de frivilliga
skolformerna, Lpf 94, som trädde i kraft den 1 juli 1994. Utbildningen bedrivs i
fristående kurser. Programmål och kursplaner i kärnämnen fastställs av
regeringen. Kursplaner i övriga ämnen fastställs av Skolverket och i vissa fall
av styrelsen för utbildningen.
Kommunen ansvarar för att den som har rätt till grundläggande vuxenutbildning
får sådan. Kommunen skall sträva efter att erbjuda gymnasial vuxenutbildning och
påbyggnadsutbildning motsvarande efterfrågan och behov.
Antal elever och lärare
Antalet elever ökade inom grundvux under 1980-talet, medan antalet elever i
komvux minskade. Dessa trender bröts läsåret 1991/92. Antalet elever på
yrkesinriktade kurser minskade då också kraftigt. Enligt Skolverket har också
utbudet av sådana kurser minskat. Det är emellertid svårt att göra beräkningar
jämförbara med övriga skolformer på grund av att en elev kan läsa kurser av
olika längd och på olika nivå samtidigt.
Antalet elever läsåret 1993/94 var 185 000 - en ökning i förhållande till
föregående år med ca 10 000, varav 38 000 anordnas med stöd av särskilda medel
mot arbetslösheten. Ökningen avser den gymnasiala vuxenutbildningen. Antalet
elever i grundläggande vuxenutbildning var ungefär oförändrat medan antalet i
påbyggnadsutbildning minskade med 7 000. Antalet kurser per elev ökade kraftigt
från 3,5 till 4,5. Andelen kurser som förläggs till dagtid ökar också, från 70
% 1990/91 till 85 % 1993/94. Antalet lärartimmar minskade däremot något, med
drygt 1 %.
Kostnader
Totalkostnaden för komvux (inkl. grundläggande vuxenutbildning) i såväl kommunal
som landstingsregi uppskattas till ca 2,6 mdkr för år 1993, varav kommunerna
svarade för drygt 90 %. Per elev var kostnaden 31 700 kr (1993). Inom
landstingets verksamhet var kostnaden per elev något högre (55 100 kr). På grund
av skillnader i beräkningsmetod kan dessa siffror inte jämföras med motsvarande
uppgifter för grundskolan och gymnasieskolan.
Kvalitet
Antalet lärare inom den kommunala vuxenutbildningen var år 1994 närmare 9 100.
Omräknat till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är samma
antal som år 1993.
Nästan 12 % av årsarbetskraften saknade formell lärarutbildning. Detta innebär
en ökning från föregående år (knappt 4 %). Variationen mellan kommunerna är hög.
Bland de kommuner som har minst tio årsarbetare varierade andelen lärare utan
pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.
Diagram 3.3 Elever, lärare och kostnader
Källa: Skolverket
Måluppfyllelse
68 % av kursdeltagarna i den kommunala vuxenutbildningen fullföljde under
läsåret 1993/94 de kurser de påbörjat, en ökning med 5 % jämfört med föregående
läsår och ungefär samma andel som läsåret 1991/92. 16 % avbröt den påbörjade
kursen, vilket är en ökning från 14 % läsåret 1992/93. Antalet kursavbrott är
högre bland kvällsstuderande än bland dagstuderande.
Uppgifter om genomsnittliga betyg i komvux samlades för första gången in
läsåret 1992/93 för ämnena svenska, engelska och matematik. Uppgifterna visar
att ett betydande antal uppnår behörighet för högskolestudier genom komvux och
att de har goda betyg i genomsnitt. För ämnet svenska är det genomsnittliga
betyget 3.4, i engelska 3.3 och i matematik 3.5.
3.2.4 Utredningar
Produktivitetsstudie
I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:56) har
Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta priser (1990 års) mellan
1970/71 och 1990/91. Elevkostnaden ökade från 26 500 till 50 300 kronor i
grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från 33 300 till 62 000 kronor.
Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat, medan
lokalkostnaderna ökat.
Skolhälsovården
Skolverket har utvärderat hur kommunerna fullgör sin lagstadgade skyldighet att
ge eleverna skolhälsovård (Skolverkets rapport nr 53: Skolhälsovården en
utvärdering. Nära och gratis.) Utvärderingen visar att elevernas rätt till
skolhälsovård tillgodosetts. Stora variationer i fråga om innehåll liksom
beträffande förutsättningar och villkor för skolhälsovården finns emellertid
mellan kommunerna.
Merparten, 57 %, av de 77 kommuner som undersöktes hade inte gjort några större
förändringar vad gäller ekonomiska resurser för skolhälsovård. En tredjedel hade
dock gjort ekonomiska neddragningar. Kommunerna hade dragit ner på kuratorer och
psykologer, vilket indirekt påverkar skolhälsovårdens arbete. Närmare 40 % av
kommunerna hade en kostnad för skolhälsovården på mellan 350-450 kronor per
elev. Endast 4 % hade en kostnad som var lägre än 250 kronor/elev. Ca 5 % av
kommunerna satsade mer än 550 kronor per elev. Många kommuner saknar styrdoku-
ment för skolhälsovården och det är ofta oklart hur verksamheten leds.
Den tidigare skolstarten
Fr.o.m. läsåret 1996/97 skall samtliga sexåringar, vilkas föräldrar begär
tidigare skolstart, tas emot i grundskolan. Fram till dess gäller en övergångs-
bestämmelse, som innebär att det är kommunen som avgör om föräldrarnas önskemål
skall tillgodoses. Skolverket har på regeringens uppdrag följt upp och
utvärderat den tidiga skolstarten (Skolverkets rapport nr 39 Tidigare
skolstart. Om kommuners möte med en reform.)
Läsåret 1992/93 gick endast 3,2 % av sexåringarna i grundskolan. Hösten 1994
har denna andel ökat till 6,3 %. Att andelen sexåringar i skolan är så låg beror
på flera faktorer. Föräldrarnas efterfrågan på tidigare skolstart har i
flertalet kommuner inte ökat i någon större utsträckning till följd av reformen.
I en fjärdedel av kommunerna har den aktuella efterfrågan inte kunnat
tillgodoses främst beroende på brist på lokaler eller utbildad personal. Däremot
har en majoritet av kommunerna anordnat särskild sexårsverksamhet ofta i
samverkan med skolan.
Pågående utredningsarbete
Skolverket gör under läsåret 1994/95 en ny utvärdering av grundskolan, som en
uppföljning av de tidigare nationella utvärderingarna (NU). Det som skall
utvärderas är grundskoleelevernas kunskaper, färdigheter, attityder och
kompetenser. Utvärderingen omfattar årskurserna 2, 5 och 9.
Under våren 1995 kommer Skolverket att genomföra en första utvärdering av den
reformerade gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen inom komvux.
Syftet med utvärderingen är att på ett tidigt stadium få en bild av
gymnasiereformens effekter. Andra syften är att påbörja en kunskapsuppbyggnad om
gymnasieskolan och komvux som gör jämförelser över tid möjliga och att utveckla
kvalitativa metoder för skolbedömningar, utvärdering av processer i
undervisningen och bedömning av kunskaper. Utvärderingen fokuseras kring tre
områden, reformens effekter på skol- och programnivå, undervisningsprocessen och
kunskapsbedömningar. Den sker med utgångspunkt i de nationella mål som finns
fastställda för de frivilliga skolformerna.
Våren 1995 genomförs IEA-studien TIMSS (Third International Mathematics and
Science Study). I Sverige kommer ca 250 skolor med elever från årskurserna 6-9
och ca 100 gymnasieskolor att ingå i undersökningen. Studien syftar till att
beskriva olika aspekter som rör läroplaner i matematik och naturvetenskapliga
ämnen och att genom jämförelser mellan länder kunna komma fram till vilka
faktorer som bäst främjar inlärning. Ett 60-tal länder deltar i studien. Den
nationella delen av projektet är förlagd till pedagogiska institutionen vid Umeå
universitet.
Även inom vuxenutbildningsområdet bedrivs projekt som syftar till inter-
nationella jämförelser. I det av Skolverket bedrivna projektet International
Adult Study (IALS) kartläggs läs-, skriv- och räknefärdigheter bland vuxna i
Sverige. Avsikten är att resultaten skall kunna jämföras med resultat av
motsvarande projekt i andra länder.
3.3 Flyktingmottagande
Mål
Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett starkt
skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken. En annan del
är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att ge flyktingar och
invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige.
Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med kommunerna
om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantitativt motsvarar det
antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får stanna i Sverige av
humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kommunerna att ta emot
flyktingar föreligger emellertid inte.
Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige får goda
livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Kommunerna får
statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar.
Under budgetåret 1994/95 beräknas kostnaderna för ersättning till kommunerna
till ca 7,3 miljarder kronor.
Kommunens insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge flyktingen
en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som möjligt i det
svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen aktivt
skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.Kommunerna har enligt
skollagen (1985:1100) en skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom
tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi)
inträtt (om inte särskilda skäl föreligger) tillhandahålla sfi till de personer
som är bosatta i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska
språket.
Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger
flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda
etniska relationer.
Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra
utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m. Flyktingar som tagits emot under sista kvartalet 1993
och under år 1994 har härutöver enligt förordningen (1993:1615) lämnats ett
tillfälligt stimulansbidrag. Gällande regler innebär stor frihet för kommunerna
att använda den ersättning man får för olika ändamål. Verksamheten skall inte
styras i detalj utan genom att så preciserade mål som möjligt anges för verksam-
heten. Resultatet av flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl
måluppfyllelse som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.
Uppföljning bör ske i varje kommun. Som central myndighet för
flyktingmottagandet har Statems invandrarverk ett samlat resultat- och
uppföljningsansvar på riksnivå.
Prestationer
Flyktingmottagandet i kommunerna var relativt stabilt under åren 1989-1992. Den
förutvarande regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från
Bosnien-Hercegovina samt den förordning som den förutvarande regeringen fattade
beslut om i april 1993 - och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den
1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda skäl talade mot det - har
ställt krav på kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än
vad tidigare planering utgått ifrån. Kommunerna har under perioden gjort stora
ansträngningar och också lyckats öka sitt mottagande så att det svarar mot
behoven. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt 271 kommuner i
flyktingmottagandet. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de
senaste budgetåren har dock bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större
inflyttning än tidigare.
Nedan redovisas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet de senaste
åren.
Tabell 3.18 Det kommunala flyktingmottagandet
År Avtalade Faktiskt Antal
kommun- mottagna kommuner
platser
1989 18 297 21 173 276
1990 22 808 22 237 278
1991 22 077 18 961 277
1992 21 817 18 472 271
1993 21 400 25 300 271
1994 49 900 61 500 272
Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.
Flyktingmottagandets politiska huvudman är i flertalet kommuner Socialnämnden
eller motsvarande nämnd. I framför allt några stora kommuner ingår
flyktingmottagandet som en del i en självständig invandrarförvaltning med egen
nämnd.
De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utvecklats allt
eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av tidigare
upprättade program. Erfarenhetsutbyte sker också mellan kommuner som deltar i
flyktingmottagandet.
Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en introduktionsplan
för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid
göras i samråd med flyktingen själv och en samordning skall ske med de olika
myndigheter som deltar i arbete med flyktingar.
Flera kommuner har inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet organiserat
särskilda sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och
kommunala arbeten för flyktingar under introduktionstiden.
Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning
tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med den
socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för alla i
kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån, vilket
administreras av Centrala studiestödsnämnden.
Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar givits
möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till
flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flykting-
mottagandet. Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kommunen och ett
villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är att flyktingen följer
introduktionsplanen. Ett sextiotal kommuner har infört eller kommer inom en
snar framtid att införa en sådan ersättning till flyktingar.
Kvalitet
Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av Statens
invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och Svenska
Kommunförbundet framkommer bl.a. att såväl samarbetet mellan olika myndigheter
som samverkan i flyktingmottagandet klart har förbättrats. Invandrarverket har
dock funnit att det finns vissa brister i introduktionsplanernas kvalitet,
vilket kan innebära en försenad introduktion med ökade kostnader för stat och
kommun som följd. Många gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och
över huvud taget saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna.
Invandrarverket har vidare funnit att ca 12 % av de mottagna i en kommun har
flyttat under de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften av
flyttningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en kommun
och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet de tre
storstäderna.
Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste budgetåren har
bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare.
Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmottagandet blir lidande
eftersom det kan vara svårt för kommunen att öka mottaganderesurserna i samma
takt som den oplanerade inflyttningen av flyktingar sker till kommunen. Eftersom
mottaganderesurserna inte räcker till uppstår väntetider. Detta gäller inte
minst till svenskundervisningen.
Måluppfyllelse
För närvarande är möjligheten för flyktingar att erhålla en egen bostad relativt
god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituationen har dock
medfört att flyktingarna inte kommer in på arbetsmarknaden så snabbt som det var
tänkt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidragsberoende hos flyktingarna.
Invandrarverket lämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-
undervisning. Av rapporten framkommer att väntetiderna innan sfi påbörjas är för
långa, avbrotten i studierna är för många och att alltför få avslutar studierna
med godkänt resultat.
Utredningar
Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp den
statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen har under
sommaren 1994 genomfört en urvalsundersökning i 41 kommuner. De utvalda
kommunerna har bl.a. ombetts redovisa de kostnader de haft och som
schablonersättningen avser täcka för flyktingar som tagits emot under åren 1991,
1992 och 1993. Resultatet av urvalsundersökningen har redovisats i rapporten Hur
täcker den statliga ersättningen kommunens kostnader för flyktingmottagandet?
(Ds 1994:136). Arbetsgruppen har, med utgångspunkt från urvalsundersökningen och
med reservation för den osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovisningar,
funnit att den statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills täckt de
kostnader som de varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år
1991. En fortsatt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994 bör
dock göras innan en slutlig bedömning kan göras av kostnadsfördelningen mellan
stat och kommun. För flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkommer av
urvalsundersökningen att de flesta kommunerna redovisar en bidragsut-
nyttjandegrad som ligger under eller omkring den förväntade bidragsut-
nyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedömningen att för flyktingar
mottagna i en kommun år 1992 har den statliga ersättningen hittills i flertalet
kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni 1994.
Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella förhållanden
i en kommun som gör att kommunen har höga respektive låga värden på
bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts upp är kommuntyp,
invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen, andelen barn och väntetid
till svenska för invandrare. Av dessa uppföljningar har framkommit att kommuner
med invånarantal under
25 000, glesbygds- och landsbygdskommuner, många gånger har en låg bidrags-
utnyttjandegrad i förhållande till den förväntade bidragsutnyttjandegraden för
respektive kontingent. En orsak till detta kan vara att många flyktingar flyttar
från mindre till större kommuner efter det att den första kommunen erhållit full
ersättning och innan flyktingen genomgått ett fullständigt introduktionsprogram.
Dessa utflyttningskommuner kan därför antas bli överkompenserade av det
nuvarande statsbidragssystemet. En ändring av reglerna för utbetalning av
schablonersättningen har emellertid gjorts den 1 juli 1994, vilket innebär att
det tar längre tid för en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna
ändring bör till viss del kompensera inflyttningskommuner och minska
överkompensationen till kommuner med stor utflyttning. Därutöver har vid Arbets-
marknadsdepartementet den 25 januari 1995 tillsatts en arbetsgrupp med uppgift
att utforma nya utbetalningsregler för schablonersättningen i syfte att skapa
ökad rättvisa mellan kommunerna och att minska statens kostnader för
sekundärflyttningar. Arbetsgruppen har i april månad 1995 lämnat ett förslag som
innebär att ersättningsutbetalningarna kommer att sträckas ut i tiden och ha en
bättre anknytning till när kostnaderna uppstår för kommunerna än för närvarande.
De föreslagna reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan utflyttnings- och
inflyttningskommuner. Regeringen har lämnat förslag med denna inriktning i
kompletteringspropositionen.
Asylsökande har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått samma rätt till ekonomiskt bistånd
oavsett om de vistas på en förläggning eller har eget boende i en kommun.
Statens invandrarverk har i februari månad 1995 redovisat vilka konsekvenser
detta boende fått för bl.a. asylutredningarna. Främst storstadskommunerna har
påpekat risken med att de nya reglerna kommer att leda till en ökad kon-
centration av invandrare i redan invandrartäta områden och ett ökat tryck på
deras mottagningsresurser eftersom de asylsökande efter ett positivt beslut har
rätt att stanna kvar i kommunen. När rätten till dagersättning och annat bistånd
inte längre lämnas till en asylsökande i och med att denne beviljats
uppehållstillstånd, inträder i stället rätten till ekonomiskt bistånd enligt
socialtjänstlagen förutsatt att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.
Regeringen har i en proposition till riksdagen i mars 1995 föreslagit en
ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asysökande så att den tid under
vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt
asyl och har eget boende utsträcks till att gälla även en månad efter det att
uppehållstillstånd har beviljats. Den föreslagna ändringen kommer att innebära
att kommunerna ges bättre tid att planera flyktingens mottagande och
introduktion.
3.4 Räddningstjänst
Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.
Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har ett ansvar och
genomför verksamhet i relativt stor omfattning.
Nationella mål
Statsmakternas mål och inriktning för alla delar av räddningstjänsten redovisas
i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om
kommunernas ansvar och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och
bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder
samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att
räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett
effektivt sätt.
Att olyckor är ett stort samhällsproblem framgår av att olyckorna i vårt land
årligen leder till ca 3 000 dödsfall och stora samhällskostnader (1990 ca
55 miljarder kronor eller 4 % av BNP enligt Folkhälsoinstitutet 1992). Det finns
därför en uttalad ambition i samhället att minska antalet olyckor och skadorna
av olyckor. Denna ambition uttrycks i det nationella målet att, i enlighet med
WHO-programmet "Hälsa för alla" från 1984, reducera antalet dödsfall, liksom
skadorna av olyckor, med 25 % till år 2000.
Inriktningen har konkretiserats av Räddningsverket, som formulerat de
övergripande målen; Räddningstjänsten skall verka för att:
-antalet olyckor minskar,
-skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar begränsas så långt
som möjligt,
-antalet olyckor i landet med farliga ämnen skall minimeras och skadorna
begränsas så långt som möjligt,
-naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt.
Beredskapen inför naturolyckor skall vara god,
-allmänheten vid omedelbar fara för en olycka skall kunna varnas och informeras
genom radio och TV. I områden med farligt verksamhet skall varning utomhus
kunna ges.
Med tanke på de svåra konsekvenserna av en olycka med farliga ämnen är det
uppenbart att samhällets åtgärder i första hand bör inriktas på att förhindra
att en olycka överhuvudtaget inträffar. Därtill behövs emellertid en beredskap
inför stora olyckor, inkl. naturolyckor, som ändå inträffar.
Säkerhetsarbete
Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en uppfattning om
vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konsekvenser, geografisk
fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säkerhetsarbete är den kommunala
riskanalysen avsedd att ge denna nödvändig grund. Våren 1994 hade 84 % av
kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av
risker inom kommunen.
I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säkerhetsarbetet
genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna och tillämpa dem i
kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resultat i form av bl.a. ett
minskat antal bränder har redan kunnat påvisats.
Förebyggande arbete
Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder
och skador till följd av bränder förebyggs (RäL § 7). För den kommunala
räddningstjänsten medför arbetet med förebyggande åtgärder och den lagreglerade
tillsynen en stor arbetsinsats. Brandsyner regleras både till objekt och
tidsintervall.
Systemet för statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering samt uppföljning har
ännu inte fått sin slutliga utformning vad gäller bl.a. återrapportering. Det är
därför inte möjligt att helt redovisa det samlade resultatet av tillsyns- och
brandsyneverksamheten.
Insatser
Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av larm
och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till räddningstjänsten
är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.
För den kommunala räddningtjänsten är bränder den klart dominerande olycks-
typen. Enligt insatsstatistiken uppgick det totala antalet insatser vid brand i
byggnader till närmare 21 000 år 1993, vilket är den högsta siffran under de fem
år uppgifter samlats in. Antalet direkt döda i bränder uppgick år 1993 till 101
personer. Insatser i samband med trafikolyckor har minskat sedan år 1990 (från
9 073 till 7 849). Detta gäller även antalet insatser vid oljeskador, som
minskat från 3 085 till
2 134 under åren 1989-1993. Olyckor med farligt gods (inkl kemikalier) som
medfört räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och
1 500 utan klar tendens.Insatserna redovisas i nedanstående tabell.
Tabell 3.19 Antal räddningsinsatser
1990 1991 1992 1993
Brand i byggnad
- allmän byggnad 3 815 3 993 4 334 4 610
- bostad 10 719 10 673 10 569 11 370
- industri 2 638 2 398 2 210 2 380
- annan byggnad 2 798 2 674 2 645 2 520
Brand i ej byggnad 18 499 16 543 19 294 15 630
Automatlarm, ej brand 27 476 28 071 27 190 27 413
Räddning 9 073 8 411 8 271 7 849
Trafikolycka 1 465 1 306 1 497 1 432
Farligt gods 2 776 2417 2 217 2 134
Oljeskada 2 388 2 163 2 211 2 038
Hiss/rulltrappa 1 593 734 958 2 102
Stormskada 2 785 2 279 1 893 2 229
Vattenskada 6 134 6 173 6 428 6 563
Övrig räddning 26 214 23 483 23 475 24 347
Summa 92 069 87 835 89 717 88 281
Källa: Räddningsverket.
Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella säkerhets-
arbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s flyktingkom-
missariat (UNHCR) ledda insatserna vid katastrofer utomlands där Sverige
medverkat har personal från den kommunala räddningstjänsten utgjort stommen i de
svenska styrkorna.
Resurser och insatstider
För verksamheten vid landets räddningskårer kan, sett över perioden 1991-1994,
vissa trender redovisas. Antalet brandstationer har minskat från 826 till 804.
Därav är 18 st mindre stationer med liten bemanning eller lång anspänningstid.
I kommunernas räddningstjänstplaner anges bl.a. insatstid till kommunens olika
delar, anspänningstider, personalens beredskap m.m. Denna plan antas av
kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.
Kompetens
Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett bra standard. Utbildningen av
brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorganisationen av
utbildningsverksamheten år 1986. Personalen har ett gediget yrkeskunnande och är
i allmänhet skicklig på att använda materielen, som på de flesta håll är
dimensionerad för de vanligaste olyckorna.
För att bibehålla och utveckla kompetensen hos räddningstjänsten genomförs en
omfattande utbildning inom och utom kårerna. Enbart vid Räddningsverkets skolor
deltog ca 1 400 personer i ca 68 000 utbildningsdagar.
Behörighetsmässigt har 120 räddningstjänster angett att räddningschefen skall
ha brandingenjörskompetens och 154 har angett brandmästarkompetens. Sedan år
1988 har fem kommuner höjt sin kompetens till brandingenjör, medan en kommun
gått motsatt väg.
Beredskap
Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till överväldigande del
av personalkostnader, dvs. att skapa beredskap. Antalet personer i beredskap
från åren 1991 till 1994 har minskat med 4 % till dagens ca 4 400 man i ständig
beredskap varav ca 950 heltidsanställda.
Samverkan
För att kunna genomföra större räddningstjänstinsatser effektivt sker samverkan
såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika rädd-
ningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten har växt fram i
olika former under senare år. År 1993 hade 209 (73 %) av landets kommuner någon
form av samverkansavtal. Det vanligaste är att ha gemensam räddningschef. En
annan samverkansform är kommunalförbund, som nu är sju till antalet.
Sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst
För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss har sex kommuner
avtal med staten. Av den totala styrkan om 450 man har 367 man deltagit under
1993/94.
Naturolyckor
Kommunerna arbetar med att förebygga naturolyckor genom att låta utföra
översiktliga karteringar av skredkänsliga områden. Genom statliga medel har nio
kommuner skredkarterats under år 1994. Kommunerna får statsbidrag för konkreta
åtgärder för att förebygga jordskred och andra naturolyckor, främst
översvämningar.
Utredningar inom området dammsäkerhet har visat att behovet av förändringar och
förbättringar är stort. Bl.a. har Flödeskommitténs betänkande påvisat stora
behov av ombyggnader av vattenkraftanläggningar. Dessutom har behovet av
förbättrad förvarning inför ett befarat dammbrott fått stor uppmärksamhet under
senare tid.
Varning
Tekniskt sett kan varning till allmänheten ske via radio och television inom
hela landet genom ett integrerat freds-krigssystem. Systemet för utomhusvarning
är till största delen utbyggt vad avser behoven i krig och kring
kärnenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet är ett
kommunalt ansvar som nu har resulterat i att 80 % (förra året 60 %) av
kommunerna kan utlösa utomhussignaler på detta system.
Information
Den kommunala räddningstjänsten tar initiativ till och medverkar i olika
informationsinsatser för att öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur
de bör agera vid olyckor. En stor del av insatserna riktar sig mot barn i
förskolan och elever i grundskolan. Denna målgrupps stora betydelse framgår
bl.a. av att, enligt statistik från Sveriges Försäkringsförbund, drygt 16 % av
alla bränder bedöms som anlagda eller orsakade av barns lek med eld. För
årskurserna 8 och 9 finns särskilt utarbetade material t.ex. "Är du beredd?".
Detta material används i ca 40 % av landets skolor och tre av fyra lärare som
använt materialet tycker att det fungerar bra i undervisningen. Statistiken
visar vidare att åtminstone
54 % av årskurs 2 och 47 % av årskurs 5 nås av motsvarande material.
Kvalitet och måluppfyllelse
Utvecklingen av kvalitetsbegreppet pågår men det har visat sig särskilt svårt
att ange mål, måluppfyllelse och kvaliteten på områden där strävan är att
någonting inte skall inträffa t.ex. förebyggande olycksarbete. Kvaliteten m.m.
får därför anges med indikatorer eller nyckeltal som indirekt bedöms kunna
beskriva förhållandena.
Ett grundläggande problem för kvalitetsbedömning är att det statistiska under-
laget för beskrivning av olycksutveckling och riskbild är ofullständigt. En
annan är att det saknas vedertagna och accepterade metoder att värdera och
beräkna kostnader och nytta med räddningstjänst. Räddningsverket utvecklar
därför dels i samarbete med SCB ett statistikförsörjningssystem för räddnings-
tjänsten, dels kunskaperna om olycksorsaker och om olika åtgärders kostnader och
nytta, dels ett nytt tillsynssystem.
Arbetet med riskanalyserna behöver emellertid utvecklas. Kunskaperna om
riskerna och om räddningstjänstens förutsättningar att ingripa är en viktig del
av underlaget för den översiktliga planering av markanvändningen och byggandet
som plan- och bygglagen (PBL) reglerar. På många håll har det visat sig svårt
att integrera sådana faktorer i planeringen. Alla kommuner ger inte riskfrågorna
tillräckligt utrymme i samhällsplaneringen. Bedömningar som griper över till
exempel räddningstjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och
kommunalekonomin blir ofta inte sammanvägda på det sätt som utvecklingen i kom-
munen fordrar.
Räddningsverket har gjort en sammanställning av ett antal brister som före-
kommer. Dessa brister avser i flera fall tillämpningen av detaljreglerande
bestämmelser i räddningstjänstlagen. Sammanställningen visar på bl.a. detta:
-Brandsynearbetet släpar efter. Många kommuner har svårt att hålla beslutade
frister.
-Sotningsfristerna kan inte hållas. Främst gäller det vedeldade anläggningar.
-Ett antal insatsplaner är i behov av revidering. Även nya planer behöver
upprättas. Att hålla planerna aktuella tar mycket tid.
-Det är på en del håll ont om utbildade befäl. Det gör det svårt att ha rätt
kompetens främst i samband med semester och sjukdom.
-Det rådet allmänt en stor osäkerhet om hanteringen av 43 § i räddningstjänst-
lagen. Bestämmelsen avser skyldigheten för anläggningar som bedriver farlig
verksamhet att vidta särskilda åtgärder för skydd av befolkningen. Tolkningarna
varierar mellan kommunerna. Många efterlyser klarare råd från Räddningsverket.
-I en del kommuner är det svårt att få lämplig mark avsatt för övningsan-
läggningar. Planering och andra förberedelser för utbildning och övning behöver
förbättras.
-Tillsynsmyndigheterna anser att insatstiderna till delar av kommunen på
åtskilliga håll är onödigt långa. Orsaken är i många fall en dåligt utformad
samverkan med andra kommuner.
Utredningar
Hot- och riskutredningen har övervägt frågor om påfrestningar och risker i det
fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del.
Utredningen har också prövat möjligheterna att i ökad utsträckning vidta
åtgärder för att möta påfrestningar i det fredstida samhället och motsvarande
beredskapsåtgärder i ett sammanhang. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande i
mars detta år. Utredningens uppdrag har anknytning till centrala delar i rädd-
ningstjänstens verksamhet. Slutbetänkandet remissbehandlas för närvarande.
Räddningstjänstutredningen, som tillsattes våren 1993 för att bl.a. studera
frågan om entreprenad inom räddningstjänsten, har i maj 1994 avgett sitt
betänkande (SOU 1994:67). Utredningen föreslår bl.a. att kommunerna skall ges
möjligheter att lägga ut delar av sin räddningstjänst på entreprenad. Den
planerande och förebyggande verksamheten bör dock även i fortsättningen handhas
av kommunerna som behåller det samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också
räddningsledaren, som vid en insats har långtgående befogenheter och
skyldigheter av myndighetskaraktär, bör förbli hos kommunen. I avsikt att skapa
valfrihet och konkurrens inom sotningsområdet och ge ökad valfrihet åt den
enskilde fastighetsägaren bör nuvarande sotningsmonopol avskaffas. Ansvaret för
sotningens genomförande bör läggas på fastighetsägaren.
Betänkandet bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet. Försvarsministern
har uttalat att regeringen säger nej till entreprenad i räddningstjänsten och
att den anser att sotningsfrågorna bör utredas ytterligare innan man tar
ställning.
3.5 Civil beredskap
Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret styrs, fram till den sista juni, i
huvudsak av lagen om kommunal beredskap (1964:63) och civilförsvarslagen
(1960:74). Efter denna tidpunkt träder en helt ny lagstiftning i kraft. Lagen om
kommunal beredskap ålägger kommunerna en skyldighet att vidtaga vissa
beredskapsförberedelser medan civilförsvaret med nu gällande lagstiftning är en
statlig organisation som först under höjd beredskap ställs till kommunernas
förfogande.
Nationella mål
I 1992 års försvarsbeslut anges som mål för funktionen Befolkningsskydd och
räddningstjänst att "skador till följd av krigshandlingar på människor, i andra
hand på egendom och i miljön skall hindras och begränsas." En precisering av
nämnda mål har gjorts av Räddningsverket, nämligen att, genom förberedda
skyddsåtgärder, hindra och begränsa skador på befolkningen vid krigshandlingar.
Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation grundas på
riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och riskanalyserna utgjort
underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduktion. Med det strategiska
överfallet som dimensioneringsgrund för beredskapen införs ytterligare en faktor
i riskbedömningarna. Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet
med mycket kort varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.
Prestationer
Det statsbidrag som till den 1 juli 1995 utgår för kommunal beredskapsplan-
läggning ställer krav på att kommunerna dels har vissa angivna planer, dels
kontinuerligt uppdaterar dessa. Föreskrivna planer finns i allmänhet men
aktualiteten torde kunna ifrågasättas i många fall.
Överstyrelsen för civil beredskap fördelar till länsstyrelserna fram till den
1 juli 1995 medel för utbildnings- och övningsverksamhet i kommunerna.
Målsättningen har varit att efter varje val hålla grundläggande utbildning,
minst en gång vart fjärde år genomföra en lokal ledningsövning och däremellan
hålla beredskapsdagar eller konferenser. Ofta har anvisade medel bara till
omkring hälften förbrukats på grund av att planerad verksamhet bara till en del
har genomförts. Huvudansvaret för denna verksamhet ligger dock på länsstyrelsen.
Räddningstjänst i krig
Räddningstjänst under krig blir från den 1 juli 1995 en kommunal angelägenhet
styrd bl.a. av lagen om civilt försvar och räddningstjänstlagen med respektive
förordningar. Under senare år har övergången från ett statligt till kommunalt
ansvar förberetts. Bl.a. har kommunerna medverkat i att finna modeller för
kommunernas dimensionering och ledning av organisationen för räddningstjänst i
krig anpassade till de särskilda hot som finns i den egna kommunen. Vidare har
personal i över 100 kommuner utbildat sig och kommunerna har formellt, via
frivilliga avtal, övertagit ansvaret för lagring och vård av materielen för
nämnda organisation. För ytterligare ett 70-tal kommuner finns avtal tecknade.
Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen och den be-
siktningsverksamhet som erfordras. Under budgetåret 1993/94 tillkom 559 skydds-
rum enligt 32 och 48 §§ och enligt 40 § i civilförsvarslagen. För att bibehålla
kvaliteten i det befintliga skyddsrumsbeståndet har kommunerna budgetåret
1993/94 besiktigat ca 4 400 skyddsrum med ca 50 000 platser och sett till att
fel och brister åtgärdats. Därmed uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de
krav på skyddsförmåga som gäller för skyddsrummen. Beträffande andningsskydd har
ett trettiotal kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för
utdelning inom 48 timmar.
Kvalitet och måluppfyllelse
På grundval av utvärderingar som gjorts kan konstateras att angivna mål-
sättningar i stort sett uppnåtts. Objektiva kvalitetsmått saknas dock.
Utredningar
Från den 1 juli 1995 avvecklas civilförsvaret som organisation och kommunerna
får ett helt och odelat ansvar för det civila försvaret på lokal nivå. Samtidigt
avvecklas nuvarande detaljreglering av verksamheten och kommunerna får en frihet
att inom vissa angivna övergripande mål själva utveckla verksamheten på mest
ändamålsenliga sätt. I anslutning till genomförandet pågår inom ÖCB och SRV ett
omfattande arbete med att ta fram underlag för dessa förändringar, information
och utbildning av berörd länsstyrelsepersonal m.m.
En försvarsberedning är tillsatt för att förbereda nästkommande försvarsbeslut.
Den första etappen planeras omfatta bl.a. den närmare inriktningen av det civila
försvarets verksamhet i krig och fred.
4 Ledning, uppgifter och organisation
4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från 1995
Antalet kommuner är i dag 288. Den 1 januari 1995 tillkom två nya kommuner
(Lekeberg, Bollebygd). Två kommunala folkomröstningar om kommundelning hölls i
samband med valet hösten 1994 - båda resulterade i ett nej.
Den största kommunen är Stockholm med 700 000 invånare. Den minsta kommunen är
Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än
20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av landets
befolkning.
Den politiska majoriteten i landets kommuner framgår av tabellen nedan. I 94
kommuner har socialdemokraterna egen majoritet. Moderata samlingspartiet har
egen majoritet i en kommun. Socialdemokraterna har majoritet tillsammans med
Vänsterpartiet i ytterligare 52 kommuner. Borgerlig majoritet finns i 65 kommu-
ner. Miljöpartiet de Gröna har vågmästarställning i 29 kommuner. I 35 kommuner
har uppgörelser träffats över blockgränsen. Socialdemokraterna har posten som
kommunstyrelsens ordförande i 210 kommuner.
Tabell 4.1 Majoriteten i kommunerna
År Antal kommuner
m+c+fp+kds s+v oklar annan Antal
majoritet kommuner
1988 94 125 65 284
1991 143 72 71 286
1994 65 146 77 288
Anm.: I oklar annan majoritet ingår år 1994 kommuner med vågmästarställning för
mp/nyd/lokala partier.
Källa: Svenska Kommunförbundets valundersökning.
I höstens val var det 79 lokala partier som ställde upp i kommunvalet -en
ökning med 70 % jämfört med valet år 1991. 18 partier ställde upp i mer än en
kommun under samma beteckning - graden av samverkan är dock okänd. I några fall
är de lokala partierna vågmästare och i något fall är det lokala partiet det
största partiet i fullmäktige.
Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med länen. I
Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även Malmö kommun och
Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna. Stockholms läns landsting har
drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta landstinget är Jämtlands med ca
136 000 invånare.
Den politiska majoriteten i landets landsting framgår av följande tabell.
Tabell 4.2 Politisk majoritet i landstingen
År m+c+fp+kds s+v Annan majoritet
1988 4 12 7
1991 13 9 1
1994 1 17 5
Källa: Landstingsförbundet.
Innevarande mandatperiod har 17 landsting socialistisk majoritet och
ett landsting har borgerlig majoritet. I fyra landsting är miljöpartiet våg-
mästare och i ett landsting har man en koalition över blockgränserna.
Ett kommunalförbund är en offentligrättslig samarbetsform mellan kommuner som
kan överta myndighetsutövning från kommuner och landsting. Kommunalförbunden
finansieras genom bidrag från kommunerna och avgifter. År 1994 finns det 36
kommunalförbund inom områden som t.ex. vattenförsörjning, brandförsvar,
kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke specialreglerad verksamhet kan
privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas och det finns ca 250 sådana
samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal,
och det finns ca 300-400 sådana samarbetsprojekt. Det finns också 50 föreningar
- t.ex. luftvårdsförbund - med kommuner som medlemmar.
4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och
kommuner har ändrats
En stor förändring av kommunernas uppgifter skedde år 1992 när större delen av
ansvart för äldrevården överfördes från landstingen till kommunerna
(Ädel-reformen). Kommunen fick då skyldighet att inrätta särskilda boendeformer
för äldre, övertog ansvaret för sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk
långtidssjukvård och fick betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade per-
soner inom sjukvården. Drygt 20 miljarder kronor överfördes till kommunerna via
skatteväxling och bidragsväxling och ca 60 000 anställda överfördes från
landstingen.
År 1993 ålades kommunerna att bidra med medel till godkända fristående
grundskolor motsvarande 85 % av genomsnittskostnaden. Den nya gymnasieskolan med
nationella program genomfördes i en stor del av gymnasiekommunerna. Kommunernas
skyldighet att upprätta bostadsförsörjningsprogram, utöva insyn i
bostadsrättsföreningar och att informera om bostadsmarknadsläget upphörde.
Rätten att placera bostadssökande i privata hyreshus togs bort liksom
skyldigheten att anvisa bostad annat än vad som följer av socialtjänstlagen.
Kommunernas skyldighet att anordna avgiftsfri bostadsförmedling togs bort.
Kommunerna fick ett ökat ansvar vissa väginvesteringar genom att delar av
länstrafikanslaget överfördes till det generella statsbidraget.
Fr.o.m. år 1994 gäller bl.a. följande ändringar av kommunernas uppgifter:
1. Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. (LSS)
skall ansvaret för de särskilda omsorgerna överföras från landsting till
kommun senast vid utgången av 1995. Kommunerna övertog den 1 januari 1994 an-
svaret för olika insatser som finns reglerade i lagen och som personer som
omfattas av LSS har rätt till. Det gäller bl.a. personlig assistans,
ledsagarservice, bostad med särskild service och daglig verksamhet. Undantag
är rådgivning och annat personligt stöd som landstingen ansvarar för.
2. Bostadsbidragens administration överfördes till försäkringskassan och staten
övertog det totala kostnadsansvaret för bostadsbidragen.
3. Minskad skyldighet att anordna hemspråksundervisning för dem som varit i
Sverige längre än sju år.
4. Riksfärdtjänsten kommunaliserades.
5. Källsortering av hushålls- och industriavfall skall ske fr.o.m. år 1994.
Kommunerna fick ökade möjligheter att föreskriva källsortering.
6. Ett producentansvar infördes successivt för vissa avfallstyper. Kommunerna
kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då som entreprenörer åt
industrin.
7. Kommunerna tog den 1 juli 1994 över länsstyrelsernas beredning av ärenden
enligt Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
8. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från landstingen till
kommunerna (1992-1995) pågår.
9. Några kommuner har inom ramen för försöksverksamhet övertagit huvud-
mannaskapet för primärvården.
Fr.o.m. år 1995 gäller bl.a. följande ändringar i kommunernas uppgifter.
1. Kommunernas skall tillhandahålla barnomsorg för barn från 1 år t.o.m. 12 års
ålder. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall uppfyllas.
2. Kommunerna ges ett ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem som begär
det.
3. Kommunerna får ett ansvar vård och stöd till psykiskt störda som är
medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till kommun via
avtal.
4. Kommunerna tar över tillsynen av restauranger. Från år 1996 övertar kommunen
även tillståndsgivningen. Kommunerna får ta ut avgift för att finansiera
tillsynen.
5. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överförs den 1 januari 1995 från
kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge ett kompletterande
kommunalt bostadstillägg.
6. Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation och kommunerna
får ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd även under höjd
beredskap (från den 1 juli 1995).
7. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upphörde den 1
januari 1995.
8. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritidshem,
enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan kommun tas bort.
Landstingens uppgifter
År 1992 överfördes ett stort ansvar för äldrevården från landstingen till
primärkommunerna (Ädel-reformen). Ca 60 000 anställda berördes.
Administrationen av sjukreseersättningen överfördes från staten till landstingen
liksom ansvaret för luftburna sjuktransporter.
Landstingen har åren 1993 och 1994 fått följande större ändringar i den
lagstiftning som reglerar deras verksamhet:
1. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras
från landstingen till kommunerna senast år 1995.
2. Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster fick rätt att erhålla ersättning
från landstinget.
3. Husläkarlagen trädde i kraft i januari 1994.
4. Institutioner för tvångsvård enligt LVU och LVM överfördes från landsting och
kommuner till staten den 1 april 1994.
Från den 1 januari 1995 gäller bl.a följande förändringar avseende landstingens
uppgifter:
1. Staten åtar sig att anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för
landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande
bestämmelser.
2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster
tas bort.
3. Ansvaret för särskolan och särvux skall vara överfört till kommunerna senast
i slutet av 1995
4. Vårdgarantin har förlängts till år 1995 utan särskilt bidrag från staten.
4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar
Av kommunernas utgifter svarar utbildning, vård och omsorg för nära två
tredjedelar av kommunernas nettokostnader och denna andel ökar. Driftskostnader
för energi, vatten och avfall har minskat i relativ andel.
De uppgifter som finns om hur kommunerna anpassat sin verksamhet baseras på
årliga enkäter av Svenska kommunförbundet. En sammanställning redovisas nedan.
Tabell 4.3 Beräknad anpassning (procent) av kostnader respektive år
Område 1993 1994 1995
Gator och vägar -5,0 -3,7 -3,1
Fritid -5,8 -4,7 -2,2
Kultur -4,2 -2,7 -1,3
Grundskolan -3,6 -2,9 -1,1
Gymnasieskolan -2,1 -1,7 -1,1
Komvux -2,8 -2,5 -1,8
Barnomsorg -3,7 -4,3 -0,3
Individ- och familjeomsorg1 -1,1 -1,5 -1,1
Äldreomsorg -1,7 -2,0 -1,0
Miljö och hälsa -3,6 -3,2 -1,1
1 Exkl. socialbidrag.
Källa: Svenska Kommunförbundet - Kommunernas ekonomiska läge, februari 1995.
4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer
4.4.1Organisatoriska förändringar
Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om ny
organisation eller nya verksamhetsformer de senaste åren. Den nya kommunallagen
som infördes år 1992 ger kommuner och landsting stor frihet härvidlag.
Under föregående mandatperiod genomfördes förändringar av kommunernas
nämndorganisation i drygt 70 % av kommunerna. Antalet nämnder minskade med 10 %
genom sammanslagningar. Vilka förändringar som gjorts efter valet år 1994 finns
det ännu ingen fullständig kartläggning av. Enligt en enkät av tidningen
Kommun-Aktuellt är det 113 kommuner som gjort förändringar i sin organisation
vid årsskiftet, antalet nämnder har minskat med 90 och därmed ca 900 ordinarie
politiska uppdrag.
Även landstingens organisation har genomgått stora förändringar under
föregående mandatperiod. Flera olika organisationsmodeller tillämpas. En tydligt
tendens är att skilja förtroendemanna- och producentrollerna från varandra.
Antalet nämnder och lokala organ minskar. De renodlade primärvårdsnämnderna
minskade i antal, delvis som en följd av Ädel-reformen. I knappt hälften av de
landsting som fortfarande har lokala organ har dessa getts mer renodlade
beställarfunktioner. Utskott/delegationer kopplade till landstingsstyrelsen ökar
i antal. Även här saknas en överblick över vilka förändringar som gjorts efter
höstens val.
Kommunfullmäktige kan välja att i vissa nämnder (t.ex. utförarnämnder) sätta in
experter i stället för förtroendevalda. I knappt hälften av landets landsting
och i en femtedel av kommunerna har det införts eller planeras införas sådana
expertstyrelser (Källa: SOU 1993:73 s. 74).
Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att den numera
präglas av en ökande mångfald. Det finns fyra huvudmodeller för organisationen:
-den sektoriella (skolnämnder, fritidsnämnder m.m.)
-den territoriella (kommundelsnämnder, primärvårdsnämnder m. m.)
-den funktionella (beställarnämnder- utförarenheter m.m.)
-den målgruppsindelade (ungdomsnämnder, äldrenämnder m.m.).
Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande utsträckning. Det är
främst de större kommuner och landsting som inför nya organisationsmodeller.
Beställar-utförarorganisation
En funktionell organisation i form av beställar-utförarnämnder infördes under
förra mandatperioden i 50-tal kommuner. Ett antal kommuner som mer genomgående
infört beställarnämnder har frångått dessa medan ett antal kommuner infört mer
begränsade inslag, främst inom det tekniska området.
Tabell 4.4 Kommuner med beställarorganisation
1993 1995
Hela organisationen 29 15
Delar av organisationen 21 65
Summa 50 80
Källa: Kommun-Aktuellt nr 1/93 och 12/95.
Detta sätt att organisera och styra verksamheten i kommunerna är föremål för en
aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som mer kritiska
debattinlägg. En parlamentarisk utredning (Fi 1995:2) har därför tillkallas och
utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar
och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet,
kvalitet, fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska
konsekvenser (dir. 1994:151).
Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor
Kommundelsnämnder innebär att en politisk nämnd finns för ett visst geografiskt
område där den har ansvar för verksamhet inom olika sektorer såsom skola,
fritid, socialtjänst m.m.
Endast ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad organisation
via kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa har 14 en mer heltäckande
kommundelsorganisation. Bland dem är Göteborg och det finns förslag om att även
Stockholm skall inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. Nio
kommuner har avvecklat sina kommundelsnämnder. Vart tredje landsting har valt
att decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis
är en konsekvens av primärvårdsreformen.
Stadsdelsreformen i Göteborg har utvärderats av en forskargrupp vid Göteborgs
universitet ledd av professor Jörgen Westerståhl. Enligt en rapport i februari
år 1994 var det främsta syftet med stadsdelsreformen att stärka den kommunala
demokratin. Medborgarundersökningar från åren 1989 och 1993 tyder emellertid
inte på att några nämnvärda resultat uppnåtts på närdemokratins område. Positiva
bedömningar görs dock vad gäller effektiviteten. Enligt bedömningar av
medborgare och personal har dock skillnaderna mellan stadsdelar ökat påtagligt
vad gäller servicenivån, servicens kvalitet/fördelning och förtroendet för
politiker och förvaltning.
Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sig särskilda
informationscentraler där allmänheten får en överblick över kommunens verksamhet
och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information. Drygt tio kommuner
har tagit ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga
myndigheter, landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet
med medborgarkontor är att på ett ställe kunna erbjuda medborgarna sam-
hällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. En särskild lag
(1994:686) finns om försöksverksamhet med medborgarkontor. Enligt denna lag kan
en kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa
eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte
innebär myndighetsutövning.
4.4.2 Nya verksamhetsformer
När det gäller nya verksamhetsformer - som kan kombineras med ovanstående
organisationsformer - tillämpas i viss utsträckning:
- entreprenader,
- resultatenheter, bolagisering och privatisering,
- verksamhet med ökat brukarinflytande.
Sammanfattningsvis har ett mindre antal kommuner (ca 8-10) under förra
mandatperioden gjort så stora förändringar att det kan betecknas som ett
systemskifte. I många kommuner är det dock fråga om mer stegvisa förändringar.
Entreprenader
Av kommunernas totala kostnader år 1990 gick 6 % till entreprenader om man
räknar bort byggnads- och anläggningsentreprenader (Källa: Konkurrensverket,
Kommunala tjänsteentreprenader, 1992:4). Variationerna är dock stora mellan
kommunerna. Men även inom egenregiverksamheten köps tjänster, hyrs maskiner och
görs inköp. I en studie av Svenska Kommunförbundet (Externa resurser i
kommunaltekniken, 1993) utgjorde andelen externa resurser i de tekniska
verksamheterna ca 60 %.
I Svenska Kommunförbundets redovisning av kommunernas ekonomiska läge (februari
1994) anger 40 % av de svarande kommunerna att de ökat andelen privat
produktion/entreprenad i någon verksamhet. Ökningen av andelen privat produktion
under år 1993 beräknas motsvara drygt 3 500 sysselsatta.
De flesta kommuner har entreprenader inom den tekniska förvaltningen men
spridningen är stor. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan
några har nästan all verksamhet i egen regi. När det gäller vård och omsorg är
det en minoritet av kommunerna som har entreprenader. Nedan anges några
ungefärliga rikssiffror:
- missbrukarvård 57 %
- barnomsorg 8 %
- skola 2 %
- äldreomsorg 4 %
Vissa entreprenader ges till den ideella sektorn. Drygt hälften av de kommunala
fritidsanläggningarna drivs exempelvis av annan än kommunen.
En orsak till att entreprenadformen inte används mer är - enligt en studie av
Marie Fridolf (Ds 1993:27) - att det saknas entreprenörer och konkurrens. Det
kan dels gälla initialskedet då inga tjänsteföretag finns på marknaden. Men det
kan också gälla mer långsiktigt, eftersom de leverantörer som inte väljs slås ut
från marknaden och producentmonopol kan bildas. Kommunen vill inte heller låsa
upp sig i fleråriga avtal, vilket entreprenörerna ofta kräver. Enligt studien
uppger förtroendevalda att det kan vara en inskränkning att inte kunna påverka
verksamheten annat än vid de tillfällen då avtalen förnyas. Från entrepre-
nörssidan framhålls att lönsamheten ofta är dålig och att osäkerheten inför
framtiden är stor eftersom spelreglerna snabbt kan ändras. Vid jämförelser med
verksamhet i kommunal regi finns svårigheter att jämföra anbud, vilket medför
att privat verksamhet kan framstå som dyrare. I vissa fall har också den egna
verksamheten bedrivits så effektivt att någon ekonomisk vinst inte uppstår.
Resultatenheter
En resultatenhet är en enhet inom en förvaltning som helt eller till största
delen är uppdrags/avgiftsfinansierad och vars tjänster köps av beställarnämnder,
medborgarna eller andra förvaltningar. Det kan t.ex. vara ett daghem eller en
lokalvårdsorganisation. Tre fjärdedelar av kommunerna och alla landsting har
infört resultatenheter.
Enligt rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds
1993:27) ger införande av resultatenheter en bättre produktivitet. Men i en
studie av Mats Didriksson och Niclas Mogensen (KEFU 1993:3) dras slutsatsen att
det kan innebära betydande svårigheter att åstadkomma rätt styrsignaler och
incitament via internkontrakt.
I en studie av Stefan Fölster (Sveriges systemskifte i fara, Industrins
Utredningsinstitut) konstateras via ett antal fallstudier att införandet av
resultatenheter gav en klar kostnadsförbättring jämfört med enheter med enbart
budgetansvar.
Bolagisering
När det gäller bolagisering redovisar Lokaldemokratikommittén (utifrån en enkät
från år 1992) att drygt hälften av kommunerna och tre fjärdedelar av landstingen
under senare år har bolagiserat någon verksamhet eller planerar detta. I första
hand gäller det lokaler, fastigheter och energi. Det främsta skälet till
bolagisering uppges vara att verksamheten därigenom kommer att styras
effektivare. En enkät av Svenska Kommunförbundet visar att 35 kommuner överförde
verksamhet till kommunala bolag år 1993, främst inom det tekniska området.
Effekter av bolagisering jämfört med verksamhet i egen regi har studerats av
Statskontoret (SOU 1993:48). Denna studie visade att organisationsformen -
kommunal förvaltning eller kommunala aktiebolag - inte är avgörande för om
verksamheten bedrivs effektivt.
Privatisering
Privatisering är ett begrepp som vanligen används när det är fråga om att
överföra huvudmannaskapet för kommunal verksamhet till annan, t.ex. vid
försäljning av ett kommunalt energibolag. Ca 30 % av kommunerna har sålt ut
anläggningar eller verksamheter i början av 1990-talet. Det är framför allt bo-
stadsfastigheter, industrifastigheter och energi eller fritidsanläggningar som
har sålts ut (Källa: SOU 1993:90).
Marie Fridolf har i en studie (Ds 1993:27) via en enkät undersökt motiven till
privatiseringar. Privatisering är främst ett sätt för kommunerna att frigöra
kapital eller att göra sig av med artfrämmande verksamhet, t.ex. hotell. I vissa
fall finns dock förväntningar om en effektivisering i samband med privatisering.
En studie av Stefan Fölster (Sveriges systemskifte i fara, Industrins
utredningsinstitut) visar också att många privatiseringar lett till
kostnadsökningar för kommunen även om verksamheten i sig blivit mer effektiv. I
de undersökta fallen har dock totalt sett avsevärda effektiviseringar gjorts.
Brukarstyrning
Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina
barn. Nya former för större frihet att välja producent växer successivt fram.
Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassistent m.m. Inom
landstingen kan man fritt välja husläkare, sjukhus och annan vård och
landstingsgränserna utgör inte något hinder.
Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,
opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. Civildepartementet har i rapporten
Vi vill vara med och bestämma (Ds 1994:123) redovisat möjligheter och
erfarenheter. Ett tjugotal kommuner har infört styrelser eller andra organ för
brukare - främst inom skolan (se vidare avsnitt 5.2).
4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning
Antalet kommunala bolag (med mer än 50 % kommunal ägarandel) har under 1970- och
1980-talen varit relativt konstant. År 1994 fanns det drygt 1 500 kommunala
företag. Däremot har den ekonomiska omsättningen ökat markant i befintliga bolag
- från 102 miljarder kronor år 1991 till 129 miljarder kronor år 1993. Av
kommunernas totala verksamhet, uttryckt i kostnader, bedrevs år 1993 cirka 14
procent i företagsform. Företagen hade 48 860 anställda.
Den dominerande juridiska formen är aktiebolag, drygt 1 000 företag, men det
finns även drygt 300 stiftelser. Det är främst inom olika tekniska verksamheter
som el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. som kommunerna har
företag. Drygt hälften av kommunerna har 2 till 4 bolag. Storstadskommunerna har
ca 50 bolag i genomsnitt. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan
hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och
vårdområdet förekommer kommunala företag mycket sparsamt.
Den bokförda balansomslutningen verksamhetsåret 1993 var knappt 420 miljarder
kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar som inte sällan är större än
kommunens egen. Företagen representerar sålunda ett väsentligt affärsmässigt
åtagande för ägarna. De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg
soliditet (5-15 %). Det förekommer i viss utsträckning driftbidrag från kommunen
till de kommunala företagen och det är vanligt att kommunen går i borgen för
lån. Kommunala företag på obestånd avvecklas vanligen genom likvidation men
tiotalet bolag har de senaste åren avvecklats genom konkurs.
Omfattningen av den kommunala bolagsverksamheten framgår av tabellerna nedan.
Vilande företag ingår ej.
Tabell 4.5 Den kommunala företags verksamhetens omfattning
1990 1991 1992 1993 19941
Kommun 1 371 1 392 1 429 1 534 1 455
Landsting 76 86 102 107 112
Totalt 1 450 1 478 1 531 1 641 1 567
1 Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den
31 december 1993.
Källa: SCB, Kommunernas finanser.
Av tabellen framgår att antalet kommunalägda bolag minskat med 79 under år
1993. Enligt en enkät av Kommun-Aktuellt har sedan den 1 januari 1994 minst 74
nya bolag bildats samtidigt som 28 bolag har avvecklats. Den väntade
avregleringen av el-marknaden är en väsentlig orsak till bildandet av nya
företag. Vissa bostadsföretag som bedrivits i stiftelseform har ombildats till
aktiebolag med anledning av ny lagstiftning som träder i kraft vid årsskiftet.
En tredjedel av samtliga anställda sysslar med fastighetsförvaltning.
Tabell 4.6 Anställda per 1 oktober
Antal anställda 1992 1993 1994
Kommunikationer 5 966 5 592 4 461
Park, fritid och kultur 3 718 3 931 2 281
Energi, vatten och avfall 13 787 12 295 12 482
Fastighetsförvaltning 17 251 19 407 16 475
Övrigt 13 077 14 603 13 161
Totalt 53 799 55 828 48 860
Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen
den 31 december 1993.
Källa: SCB - Kommunernas finanser.
De kommunala företagens ekonomi redovisas numera i ett koncernbokslut för varje
kommun. Statsmakterna har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksam-
het skall förbättras. I princip samma insynsregler gäller för bolagen som för
annan kommunal verksamhet (se vidare bilaga 1).
4.6 Antalet anställda minskar
Antalet anställda i kommuner och landsting ökade under 1980-talet med ca 15 000
personer per år i genomsnitt. I kommunerna var ökningen ca 10 000 personer och
år.
Antalet anställda i kommuner och landsting har under 1990-talet sjunkit med
111 000 och är i dag ca 1 037 000.
Tabell 4.7 Antal anställda i kommuner respektive landsting
1 000-tal 1990 1991 1992 1993 1994
Kommuner1 713 710 748 726 734
Landsting2 435 424 340 319 303
Totalt 1 148 1 134 1 088 1 045 1 037
1 Exkl. tjänstlediga och beredskapsavtalet.
2 Inkl. timavlönade/tjänstlediga.
Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.
Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit uppgifter
från landstingen i samband med ÄDEL-reformen 1992. Räknar man bort dessa huvud-
mannaskapsförändringar har minskningen år 1991 varit ca 1 500 årsarbetskrafter
och år 1992 ca 15 000 årsarbetskrafter.
Under år 1994 ökade antalet anställda i kommunerna. Ökningen beror bl.a. på att
omkring 4 000 anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda överförts
från landstingen och att kommunerna enligt lagen om stöd och service till vissa
funktionshindrade anställt drygt 4 000 personliga assistenter och
anhörigvårdare. Omkring 1 000 personer överfördes under år 1994 till bolag eller
andra privata alternativ. Om hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt att
kommunerna ökat sina tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta
arbetstillfällen minskat med 3 000-5 000 under år 1995.
I kommunerna har de största relativa minskningarna år 1993 gjorts beträffande
dagbarnvårdare, barnskötare, kommunalarbetare och städpersonal. Det är främst
storstadskommuner som minskat sin personal, medan flera landsortskommuner ökat
personalen. Det är stora skillnader i personaltäthet mellan kommunerna - små
kommuner har flest årsarbetare per invånare. Spridningen i personaltätheten är
år 1993 mellan ca 38 och 105 årsarbetare per 1 000 invånare och anses i första
hand bero på verksamhetens omfattning och kvalitet även om andra faktorer kan
spela in.
Kommunerna svarade under hösten 1993 för 40 % av platserna (60 000) i olika
arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbete, utbildningsvikariat, arbets-
livsutveckling och ungdomspraktik). Beredskapsarbetena har minskat under år
1993, utbildningsvikariat och ALU-platser har ökat och antalet
ungdomspraktikantplatser har varit i stort sett oförändrat.
I landstingen har antalet anställda minskat sedan 1990. Hänsyn måste dock tas
till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten år 1991
och överföring av vårdanställda till kommunerna år 1992). Med hänsyn taget till
dessa är minskningen år 1991 och år 1992 ca 30 000 anställda. Under år 1993 har
antalet anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 beror på
huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 16 000 varav hälften beror
på huvudmannaskapsförändringar. Andelen kvinnor är drygt 80 %. Personaltätheten
varierar i landstingen inte lika mycket som i kommunerna. Flertalet landsting
har mellan 60 och 80 anställda per 1 000 invånare.
5 Den kommunala demokratin
5.1 Kommunal demokrati i utveckling
Kommunen är en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att gagna dess
medlemmar. Med medlemsskapet följer rättigheter och skyldigheter. Rätten att
delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika med andra
kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i verksamheten är
grundläggande liksom skyldigheten att betala skatt. Kommunerna skall via
demokratiska processer fånga upp och förverkliga medborgarnas önskemål och krav
inom ramen för den kompetens de givits av statsmakterna.
Något entydigt sätt att mäta eller värdera den lokala demokratin finns inte.
Det finns dock fog för att hävda att de grundläggande demokratiska kraven
tillgodoses väl. Men det finns också redovisat olika problem, vilket flera
forskare pekat på. Exempel på slutsatser som framförts är att
representativiteten är dålig för vissa grupper, deltagandet i den politiska
processen minskar, nya former för inflytande efterfrågas och allmänhetens
förtroende för sina förtroendevalda är enligt attitydundersökningar lågt.
Några av de problem som uppmärksammats kan påverkas via lagstiftning men andra
hör i första hand samman med de problem som de politiska partierna har med
representativitet, förankring och medborgarkontakt.
Det pågår ett omfattande forskningsprogram om offentlig verksamhet i ett
medborgar- och demokratiperspektiv (se vidare avsnitt 7). Någon entydig och
sammanfattande bild av hur tillståndet är för den lokala demokratin är svår att
göra - mätmetoder och angreppssätt rymmer ett visst mått av bedömningar. Att
belysa läget för ett visst verksamhetsår måste därför ske genom att vissa
indikatorer och utvärderingar redovisas och genom att spegla något av den debatt
som kontinuerligt förs.
Lokaldemokratikommittén avslutade sitt arbete i december 1993 och redovisade då
sitt huvudbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Enligt
kommitténs bedömning har förutsättningarna för den lokala demokratin förändrats
på senare år. Medborgarnas attityder till det politiska systemet har blivit mer
negativa, medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. Krav
ställs på en direkt kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud,
större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre
möjligheter till att direkt påverka både politik och kommunal service. Eftersom
medborgarna i ökad utsträckning väljer mer direkta former för påverkan på den
kommunala verksamheten, är det enligt kommittén naturligt att det skapas nya
former för inflytande i denna riktning.
Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté som bl.a. skall belysa medborgarnas
förändrade organisationsmönster och analysera förändringen i ett demokratiskt
perspektiv.
Förtroendevalda
Valdeltagandet i kommunvalet år 1994 sjönk med 1 procent jämfört med år 1991 och
är nu 83,1 %. I sju försökskommuner provades ett nytt system för personval.
Erfarenheterna av detta utvärderas, men enligt preliminära uppgifter har ca 20 %
av väljarna utnyttjat möjligheten att kryssa för namnet på den kandidat som man
vill ha vald. I dessa sju kommuner är det sex personer som tagit sig in i
fullmäktige med hjälp av kryss i personvalet. I något fall har den personen inte
varit beredd att inta sin plats i fullmäktige.
Minskningen av antalet nämnder har medfört att antalet förtroendeuppdrag (inkl.
ersättare) minskade under förra valperioden med 7 800 (ca 10 %). Preliminära
uppgifter tyder på en mindre minskning denna mandatperiod. Analys från det
senaste valet saknas ännu. Antalet kommunfullmäktigesammanträden har också
minskat genom kommunallagens möjligheter till delegering av ärenden från
fullmäktige. Materialet för landstingen är knapphändigt men antalet ledamöter
har också minskat under de två senaste valperioderna.
Antalet uppdrag per förtroendevald ökade efter valet år 1991 från 1,4 till
drygt 1,5. Motsvarande uppgifter för år 1995 finns ej tillgängliga. Antalet
politiker (förtroendevalda med kommunala uppdrag) per 1 000 invånare varierar
mellan kommunerna från ca 2 till över 10. Små kommuner har fler politiker per
invånare än större. Kommuner med beställlar/utförarorganisation har färre
politiker per invånare och kommuner med kommundelsorganisation har fler
politiker per invånare.
Ca en tredjedel av fullmäktigeledamöterna på såväl kommunal- som lands-
tingsnivån lämnar sina uppdrag mellan två val. Antalet heltidsengagerade
politiker i primärkommunerna under förra valperioden var ca 550 i kommuner och
ca 140 i landsting. I 10 kommuner - de flesta små - saknades heltidsengagerade.
Uppgifter för år 1995 saknas men enligt en undersökning av Svenska
Kommunförbundet arbetar kommunstyrelsens ordförande full tid i alla utom åtta
kommuner.
De förtroendevaldas representativitet
De valda politikerna avviker i vissa avseenden från väljarkåren. Det finns
enligt olika undersökningar - som Lokaldemokratikommittén redovisat - en
underrepresentativitet för ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare
bland de förtroendevalda (gäller mandatperioden 1991-1994). Bland
heltidsengagerade kommunpolitiker var andelen kvinnor t.ex. 22 %. Andelen
utländska medborgare i kommun- och landstingsfullmäktige var ca 0,6 %. Ca 2 % av
ledamöterna i landstingsfullmäktige är under 30 år. Undersökningar visar att
kvinnor, arbetare och invandrare under de senaste 10 åren något förbättrat sin
position i de politiskt valda församlingarna medan unga har fått en sämre
position. Kvinnorepresentationen ökade i fullmäktigeförsamlingarna efter det
senaste valet från 33,9 % (1991) till 41,3 % (1994). Andelen kvinnliga
nämndordförande har ökat från 24 % (1991) till 29 % (1994). I kommunstyrelsen är
det dock bara 16 % av ordförandena som är kvinnor.
5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter
Vissa tidigare utredningar (Maktutredningen och Storstadsutredningen) har pekat
på att det är svårt för enskilda och grupper att i vissa sammanhang påverka den
offentliga verksamheten och att stora skillnader finns mellan olika grupper
(arbetare, ungdomar, kvinnor m.fl.). Svenska Kommunförbundets
attitydundersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever
det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.
Lokaldemokratikommittén har redovisat många olika initiativ till vidgat
brukarinflytande som tagits på senare tid och i olika former. Det gäller t.ex.
förvaltningsråd i skolor, brukarråd vid barnstugor, självförvaltningsråd i
kommundelar m.m. Ett 40-tal kommuner och några landsting har infört någon form
av brukarråd med representanter för brukare och personalen. Men kommittén pekar
också på att det finns en tveksamhet från anställda och fackliga företrädare
genom att brukare kan få för stort inflytande över verksamheten. Många
förtroendevalda känner också osäkerhet när det gäller avvägningen mellan den
representativa demokratin och mer direkta inflytandeformer.
Statskontoret pekar i en rapport, Konsekvenser av valmöjligheter inom skola,
barnomsorg och primärvård (SOU 1993:47), på att möjligheterna att kunna välja
skola, daghem m.m. ger brukare ett visst inflytande via de styrsignaler de ger.
Enligt Statskontoret väljer brukarna aktivt tjänsteproducent i växande
utsträckning. Men valmöjligheterna är i dag ofta begränsade genom att det finns
få alternativ att välja på. När det gäller de grundläggande reglerna för
verksamheten - som ofta läggs fast i lag, förordning eller avtal, ger
kundvalssystemet inte heller direkta påverkansmöjligheter. Ökade valmöjligheter
bör enligt Statskontoret också kombineras med en bättre och mer objektiv
information om tjänsternas innehåll och kvalitet som ger brukaren möjlighet att
välja utifrån egna värderingar.
Kommunala folkomröstningar
Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. En
undersökning som redovisades i betänkandet Att inhämta synpunkter från
medborgarna (SOU 1993:72) redovisade endast 25 fall under de senaste 15 åren. Av
dessa gällde 14 kommunindelning/gränsreglering. Andra frågor som underställts
omröstning var brobygge, kollektivtrafik, vägsträckning, flyktingmottagning,
systembutik m.m. I flertalet fall var det fråga om folkomröstningar men i några
fall opinionsundersökningar i annan heltäckande form. Närmare hälften av
kommunerna använder dock andra typer av service- eller attitydundersökningar för
att styra sin verksamhet.
Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmedlemmar genom
folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av folkomröstning.
Lagändringen gäller från den 1 juli 1994, men uppföljning har inte gjorts.
Enligt underhandsuppgifter har dock sådana folkinitiativ kommit till stånd och i
samband med höstens val har flera folkomröstningar hållits.
5.3 Insynen i den kommunala verksamheten
Insynen i den kommunala verksamheten är en hörnpelare i de kommunala demokratin.
Den främjar den allmänna debatten, underlättar kontroll av offentlig
myndighetsutövning, ger medborgarna den information som behövs för att kunna
påverka utvecklingen och skapar förutsättningar för kontroll av att allmänna
medel används effektivt och att lagar och regler efterlevs.
Insynen garanteras av vissa regler, bl.a. kommunallagens regler om offentliga
fullmäktigemöten, årsredovisning, öppet anslående av vissa handlingar på
anslagstavla m.m. Vidare garanteras insyn genom offentlighetsprincipen i
Tryckfrihetsförordningen, meddelarprincipen enligt Yttrandefrihetsgrundlagen och
partsinsyn via förvaltningslagen. Dessa regler kan sägas garantera medborgaren
en miniminivå av information och insyn. En fungerande demokrati kräver dock en
väsentligt större insyn genom att förtroendevalda och tjänstemän aktivt skapar
insynsformer för olika verksamheter som är anpassade till medborgarnas önskemål.
En praktiskt fungerande insyn kräver också en öppen attityd hos förtroendevalda
och tjänstemän, en kompetent massmedieabevakning och aktiva politiska partier.
Under år 1994 var insynen i den kommunala verksamheten föremål för en
omfattande debatt. Ett flertal kritiska debattörer menade att nya och mer
marknadsliknande verksamhetsformer i den kommunala verksamheten innebar minskade
insynsmöjligheter. Vidare fokuserades debatten på de problem som uppkommer i
tider då stora besparingar måste göras - det är svårt att driva en kraftfull
besparingspolitik samtidigt som höga krav på öppenhet och delaktighet
tillgodoses. Slutligen redovisades ett antal fall där påstådda överträdelser
gjorts mot de regler som finns - framför allt olika slag av inskränkningar av
anställdas yttrande- och meddelarfrihet.
Regeringen redovisade i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) några
åtgärder som också riksdagen godtog. Ett förslag var att fullmäktige kan besluta
om att tillåta öppna nämndsammanträden, ett annat var att insynen i de kommunala
bolagen stärktes genom bestämmelser som innebär att offentlighetsprincipen skall
tillämpas även i dessa. Ett tredje var ett tydliggörande av att nämnderna är
ansvariga även för verksamhet som bedrivs i entreprenadform och att lämpliga
insynsformer i sådana fall bör tillskapas. Vidare redovisade regeringen att
insatser skulle göras för att förbättra informationen om gällande regelverk och
ett sådant arbete har därefter påbörjats.
Konstitutionsutskottet redovisade i behandlingen av propositionen om lokal
demokrati (bet. 1993/94:KU40 s. 43) att ytterligare insatser behövdes för att
tillgodoses allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet. Regeringen har därefter
gett en parlamentarisk utredning i uppgift att utarbeta förslag som utvecklar
och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över den kommunala
verksamheten. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och
kontroll av kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad (dir. 1994:151). I
detta arbete kommer en uppföljning att göras av hur offentlighetsprincipen och
yttrandefriheten tillämpas i kommuner och landsting.
6 Internationellt samarbete
Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har ökat.
Orsaken till detta är dels utvecklingen i Östeuropa, dels Sveriges medlemskap i
EU. Möjligheten att kunna delta i de utvecklingsprojekt som finansieras av EU
bedöms vara viktig. Ett antal kommuner har, i samarbete med varandra, öppnat
informationskontor i Bryssel. Politiska företrädare för kommuner och landsting
ingår i EU:s regionala kommitté.Kommunernas och landstingens ökade
internationella kontakter utgörs av vänortssamarbete och gränssamarbete men även
av tjänsteexport. Många kommuner har skaffat sig vänorter i Östeuropa och det
har också inletts ett utvidgat vänortssamarbete finansierat av Beredningen för
internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med Svenska
Kommunförbundet.
Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete mellan å ena
sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kommuner och regionala organ
i främst Baltikum och Polen. Enligt en undersökning av Lokaldemokratikommittén
år 1993 hade 44 kommuner och 15 landsting lämnat internationell katastrofhjälp
eller annat humanitärt bistånd till i första hand Baltikum och Polen. Exempelvis
sänds sjukvårds- och kontorsmaterial över till dessa länder.
Polen och inte minst de baltiska staterna har vänt sig till Sverige och svenska
kommuner för att få den hjälp de behöver med uppbyggnad av näringsliv och en ny
demokratisk samhällsstruktur. Detta har medfört att de svenska kommunernas och
landstingens utländska kontakter har ökat. Ett utökat vänortssamarbete sker med
viss finansiering från BITS och ett 90-tal projekt är under utveckling.
En utvärdering som gjorts på uppdrag av BITS visar att drygt 14 miljoner kronor
under åren 1991-1993 slussats via dessa samarbetsprojekt och att det sker
effektivt. Kontakterna stärker de demokratiska attityderna och man förmedlar
kunnande om demokratiskt självstyre såväl som kunskaper om specifika kommunala
verksamheter. I december 1993 beslöt BITS att ge 10 miljoner kronor till
vänortssamarbete i Baltikum, 5 miljoner kronor till kommuner i norra Polen och 3
miljoner kronor till nordvästra Ryssland.
En viktig fråga i det nordiska och europeiska samarbetet gäller möjligheten för
kommuner, landsting och regionala statliga organ att samarbeta över
riksgränserna. En överenskommelse finns sedan år 1977 mellan Danmark, Finland,
Norge och Sverige om kommunalt samarbete över riksgränserna. En europeisk
ramkonvention finns också om lokala och regionala organs riksgränssamarbete.
Under de senaste tio åren har ett antal gränsregioner organiserats som en del
av Nordiska ministerrådets verksamhet. Sedan början av 1980-talet finns
samarbete i sju gränsregioner. En kartläggning av svenska kommuners, landstings
och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete över riksgränserna har
gjorts (Ds 1994:43). Olika former för gränsregionalt samarbete finns också inom
EU vilka redovisas i Gränsregionala samarbetsformer i Europa (Ds 1993:86).
Sedan lagen om kommunal tjänsteexport trädde i kraft 1 januari 1987 har ett
mindre antal ansökningar om dispens kommit in till regeringen och samtliga har
beviljats. Det gäller tjänster inom VA-området, fjärrvärme, ADB, hälso- och
sjukvård, energihushållning m.m. Enligt en enkät av Lokaldemokratikommittén
(1993) svarade 19 kommuner att de var engagerade i tjänsteexport och 20 kommuner
hade planer på detta. Projekten gäller främst tjänster avseende vatten, avlopp
och avfall, räddningstjänst, energihushållning, fjärrvärme, ADB och hälso- och
sjukvård.Inom Europarådet finns en organisation för kommunalt samarbete som
benämns Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE).
Organisationen har inom Europarådet samma status som parlamentarikerförsamlingen
och Ministerkommittén. En särskild ämbetsmannakommitté under Ministerkommittén
för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) behandlar frågor som lokala
folkomröstningar, insyn och öppenhet i kommunal verksamhet, subsidaritetsprin-
cipens tillämpning, kommunal indelning, kvalitets- och resultatmått, ekonomisk
styrning m.m. Kommittén har utgivit ett antal översikter över den kommunala
organisationen och verksamheten i flertalet av Europarådets medlemsstater.
Vidare har kommittén medverkat i samarbetet för bistånd till utvecklingen av den
lokala demokratin i Central- och Östeuropa. En särskild expertkommitté behandlar
frågor om kommunalt och regionalt samarbete över riksgränser. Sverige deltar i
detta arbete.
Samarbetet inom EU
Regionkommittén inom EU har 222 ledamöter och är ett organ som bereds tillfälle
att yttra sig över förslag som utarbetas av Kommissionen eller Ministerrådet och
som berör den regionala och lokala förvaltningen. Regionkommittén kan också
yttra sig på eget initiativ men någon egen beslutanderätt har den ej. Kommittén
har bl.a. utskott för ekonomisk utveckling, jordbruk och fiske, kommunikationer,
tätortsfrågor, miljöfrågor, kultur och ungdom, socialpolitik m.m. EU:s
ministerråd har på förslag av regeringen och efter nominering av de båda kommun-
förbunden utsett 12 ordinarie ledamöter och 12 ersättare som Sveriges
representanter i EU:s regionala kommitté. Representanterna utgörs av aktiva
politiker från hela landet. De är valda på fyra år.
EU-kommissionen har efter förslag från Sverige den 22 mars 1995 fastställt
fördelningen på de olika medel från strukturfonderna samt den geografiska
avgränsningen av målen 2 och 5b. Medelsfördelningen framgår av följande tabell
och avser perioden 1995-1999 i miljoner ecu.
Tabell 6.1 Fördelning av strukturfondsmedel
Mål Område Antal Bidrag
kommuner (mecu)
Mål2 Främja utvecklingen i regioner
med industriell tillbakagång 39 160
Mål3 Bekämpa långvarig arbetslöshet
och ungdomsarbetslöshet * 520
Mål4 Underlätta anpassning av arbets-
tagare till nya produktionssystem *
Mål5a Anpassa jordbruksstrukturen * 208
Mål5b Landsbygdsutveckling 48 138
Mål6 Glesbygdsutveckling 43 280
* Horisontella mål som i princip saknar geografisk avgränsning och därmed kommer
att omfatta många kommuner.
Anm.: Bidraget är EU:s maximala bidrag. Förutsätter medfinansiering på mellan
50-75 %.
Regeringen kommer inom kort att överlämna strukturfondsprogram för målen 3,4
och 6 till kommissionen. Vad gäller målen 2 och 5b pågår programarbetet i de
sammanlagt 10 regionerna. Dessa program väntas bli överlämnade till kommissionen
i maj/juni.
Flera kommuner söker också pengar direkt hos EU tillsammans med andra länder.
Uppvidinge kommun söker t.ex. tillsammans med parter i åtta andra nationer
pengar för att använda datateknik och teleteknik bl.a. för att bygga upp lokala
medborgarkontor. Det finns också pengar att söka i t.ex. EU:s miljöfond LIFE.
Stockholm och Ronneby kommuner deltar i flera projekt inom ramen för det fjärde
ramprogrammet om forskning. Ett delprogram är t.ex Interchange of Data between
Administrations (IDA) som syftar till att utveckla system och datakommunikation
för ett informationsutbyte mellan förvaltningar i Europa. Ett av delprojekten
syftar till att utveckla elektronisk upphandling.
Det är bara ett tiotal av EU:s direktiv som anses ha mer direkt betydelse för
kommunerna. Men det finns många frågor som mer indirekt berör kommunerna i olika
egenskaper.
För perioden 1994-1999 har EUs ministerråd beslutat att avsätta 9 % av den
totala budgeten för strukturfonderna till 13 gemenskapsinititiv. I de svenska
medlemsförhandlingarna avsattes 216 miljoner kronor för gemenskapsinitiativ. Ett
av dessa initiativområden är INTERREG II. EU-kommissionen förbereder en ändrad
indelning av stödberättigade regioner inom ramen för INTERREG-programmet. Under
våren avgörs vilka gränssamarbeten som får INTERREG-status. För Sverige och
Finland kan det finnas bidrag för sådana regioner i storleksordningen 150 miljo-
ner kronor. Ett annat initiativområde som kan beröra Sverige är LEADER som avser
landsbygdsutveckling. Även för dessa projekt gäller medfinansiering om minst 50
procent. Först mot slutet av år 1995 kan man räkna med att initiativprogrammen
är klara och beslutade. Dessa program skiljer sig från strukturfondernas på så
sätt att de söks direkt av berörda kommuner och regioner och beslutas av
kommissionen.
För perioden 1994-1999 har 1 % av strukturfondsmedlen avsatts till pilotprojekt
och nätverk. Det övergripande syftet är att öka kunskaps- och erfarenhetsutbyte
mellan medlemsländerna. Ett av dessa program är Programme for Local and Regional
Authorities in Europe (PACTE ) för utbyte av erfarenheter och know-how mellan
regioner och kommuner. Ett annat är European City Cooperation Scheme (ECOS) som
ger möjlighet att samarbeta med kommuner i Central- och Östeuropa.
Ett trepartsorgan inom EU förbereder frågor på arbetsmarknadsområdet mellan
europeiska socialfondskommittén, kommittén för arbetskraftens rörlighet och
kommittén för arbetsmiljöfrågor. Kommunförbunden är representerade i detta
arbete.
Inom utbildningsområdet är EU:s nya utbildningsprogram Sokrates och Leonardo da
Vinci av intresse för kommuner och landsting. Sokrates är programmet för skolor
och högre utbildning. Leonardo är programmet för kompetenshöjning inom
yrkesutbildningen. Konferenser har under våren 1995 anordnats för politiker och
ledande tjänstemän i kommuner och landsting. Stöd kan ges till samarbete mellan
skolor och samarbetet kan gälla tvärvetenskapliga projekt, språkträning och
ungdomsutbyten
Det vänortssamarbete som sedan länge finns mellan många svenska kommuner och
kommuner i utlandet kan nu stödjas genom European Twinning Grants Scheme som
stöder vänortsförbindelser och också kan ge bidrag till sådan verksamhet.
Svenska Kommunförbundet är kontaktorganisation i Sverige.
7 Forskning om kommuners och landstings
verksamhet
Två stora kommunalforskningsprogram har genomförts sedan mitten av 1960-talet
och ett tredje startade år 1991. Det tredje programmet, Demokrati i förändring,
kommer att studera hur förändringar i omvärlden påverkar kommunerna. Den
kommunala verksamheten har ett ökat omvärldsberoende genom en mer
marknadsorienterad offentlig förvaltning, med verksamhet som produceras och
styrs på många olika sätt, samt genom att vissa internationella frågor påverkar
kommunerna.
I 1990 års forskningspolitiska proposition (prop. 1991/92:16, bet. 1991/92:Fi-
U4, rskr. 1991/92:14) lade regeringen fast ett program för grundläggande
forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och
utvärdering. Staten skulle svara för finansieringen av grundforskningen om
offentlig sektor. Kommun- och landstingsförbunden för den mer tillämpade
forskningen. Riksdagens beslut blev att två centra för forskning om offentlig
sektor inrättades i Stockholm respektive Göteborg. Vidare fick
Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR) medel för att
finansiera dels ett statsvetenskapligt dels ett företagsekonomiskt
disciplinprogram.
Det statsvetenskapliga disciplinprogramet, som stöds av HSFR, är programmet
"Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting i det lokala
välfärdssamhället". Detta program drivs i samarbete med samtliga universitets
statsvetenskapliga institutioner och leds av professor Gunnel Gustafsson vid
Umeå universitet. Ett tjugotal forskare och doktorander deltar. Två övergripande
frågeställningar ligger till grund för arbetet - hur ser den faktiska
kompetensfördelningen ut i det politiska systemet och hur fångar olika
välfärdssystem upp medborgarnas önskemål och preferenser?
Arbetet inom programmet "Demokrati i förändring" drivs i fem projekt - kvinnors
organisering och inflytande i lokalsamhället, transnationalisering och lokal
autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets förvaltning samt
välfärdens lokala produktion och fördelning. I boken Demokrati i förändring -
svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället (Gunnel Gustafsson
red.) presenteras programmets uppläggning och innehåll. Ett större antal studier
pågår och preliminära resultat från några projekt har redovisats.
Det företagsekonomiska diciplinprogrammet rörande offentlig sektor har startats
med forskare från Lund, Göteborg, Umeå och Stockholm. Flera av studierna rör
styrning av kommunal verksamhet. Bl.a. kommer ett projekt att djupstudera
införandet av marknadsmekanismer i den kommunala verksamheten och olika sätt att
bygga upp beställarfunktionen. Ett annat projekt kommer att studera den
kommunala redovisningen med avseende på nya tankar om affärsmässighet m.m.
Det ena av de båda forskningscentra, SCORE (Stockholm Center for Organisational
Research), är ett samarbete mellan Handelshögskolan i Stockholm och Stockholms
universitet. Uppgiften är att bedriva mångvetenskaplig grundforskning om den
offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. Här forskas
i grundläggande teorier om t.ex. omvandlingen av samhällsinstitutioner under
påverkan av marknadsmodeller och internationalisering.
Det andra centret är knutet till Göteborgs universitet. Uppgiften är att
initiera och stödja mångvetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns
ledning, styrning, organisation, finansiering och utvärdering - särskilt på
lokal och regional nivå. För närvarande drivs bl.a. projekt om kommunal
besparings- och förnyelsepolitik, produktivitet och effektivitet samt
medborgarnas inställning till att betala för kommunal service.
Tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har
Civildepartementet givit stöd till högskolan i Örebro i syfte att tillskapa en
mötesplats (NOVEMUS) mellan forskare och praktiskt verksamma aktörer kring
förnyelsearbetet i den offentliga verksamheten. Verksamheten bedrivs genom ett
samspel mellan utbildning/kursverksamhet och forskning. Vidare kan man fungera
som samtalspartner för lokala projekt i kommuner och göra utvärderingar som
beställs av kommuner. Yrkesverksamma kan också erbjudas gästforskarplatser under
några månader. Forskningen fokuseras främst på hur olika organisatoriska
modeller - t.ex. privatisering, målstyrning, beställarsystem, sektorssamverkan
och brukarinflytande - påverkar demokrati, kreativitet och effektivitet.
Forskning om kommunal ekonomi och organisation bedrivs också genom
samverkansavtal med kommuner och landsting på flera ställen i landet. Det
gäller t.ex. Kommunforskning i Västsverige - KFi, (Göteborgs universitet),
Kommunal Ekonomisk Forskning och Utbildning - KEFU, (Lunds universitet),
Institutet för Kommunal Ekonomi - IKE, (Stockholms universitet).
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har kraftigt ökat sina
forsknings- och utvecklingsinsatser. Svenska Kommunförbundet har inrättat ett
särskilt FoU-råd och man har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per år
till FoU-projekt. Inom ramen för detta har de senaste åren initierats ett
trettiotal forskningsprojekt varav merparten är universitetsbaserad forskning.
Forskningsprogram om kommunalt självstyre, konsekvenser av omstruktureringar och
kommunala miljöinsatser har redan eller kommer inom kort att initieras.
Därutöver har vissa kommuner egna forskningsprojekt i samverkan med universi-
tet/institut.
Landstingsförbundet har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per år för
forskning rörande bl.a. folkhälsofrågor, effektivitet och resultatuppföljning,
länsdemokrati och regional utveckling samt rehabiliteringsfrågor. Dessutom har
de olika landstingen avsatt medel för egna forskningsinsatser.
Landstingsförbundet har initierat forskning på två nya områden - vård och
ledarskap. Många landsting bygger också upp särskilda FoU-organ samtidigt som
ansvaret för det verksamhetsnära FoU-arbetet decentraliseras till landstingens
många enheter. En inventering pågår med syfte att kunna redovisa landstingens
FoU i den offentliga statistiken.
Forskningsverksamhet bedrivs också av Institutet för framtidsstudier och
Expertgruppen för studier om offentlig ekonomi (ESO) som är knutet till
Finansdepartementet.
Civilministern beslutade i juni 1991 att inrätta en arbetsgrupp för samverkan
mellan stat och kommun i forskningsfrågor. Vidare har en referensgrupp av
forskare knutits till Civildepartementet. Till arbetsgruppens uppgift hör bl.a.
att följa upp forskningsprojekt och informera om forskningsresultaten.
Arbetsgruppen har arrangerat konferenser om forskning i offentlig sektor, givit
ut en antologi "Forskning om den offentliga sektorn" och ger löpande ut
informationsskrifter. Regeringen redovisade i den forskningspolitiska
propositionen år 1993 (prop. 1992/93:170) riktlinjer för det fortsatta arbetet.
I denna proposition föreslås att forskningen om den offentliga sektorn ges
fortsatt hög prioritet.
Statsmaktsbeslut som berör kommunerna
Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter den 1
januari 1994 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut av mer allmänt
intresse och som direkt berör den kommunala sektorn redovisas. Vissa beslut som
tidigare fattats men som trätt i kraft den 1 januari 1994 eller senare redovisas
också. I några fall pågår riksdagsbehandling av regeringens propositioner.
Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag
Valperioden har förlängts från tre till fyra år (1994:1469).
Personval har 1994 genomförts på försök i sju kommuner - Helsingborg,
Linköping, Solna, Vaggeryd, Vänersborg, Östersund och Övertorneå (prop.
1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/93:232). Personval innebär att
väljarna kan kryssa för ett namn på det valda partiets valsedel. För att påverka
valet måste minst 5 % av partiets väljare ha kryssat för samma namn. En kommitté
(dir. 1995:7) följer upp försöksverksamheten. Verksamheten är tänkt att bli
permanent i samtliga allmänna val 1988.
Riksdagen har godkänt Europarådets konvention om utlänningars delaktighet i
samhällslivet på kommunal nivå (prop. l992/93:104, bet. 1992/93:KU13, rskr.
1992/93:64). Konventionen syftar till att lägga fast vissa grundläggande krav på
juridisk likabehandling, utövandet av utlänningars politiska rättigheter och
institutionella åtgärder som kan underlätta invandrares deltagande i det
offentliga livet på lokal nivå.
Genom propositionen om Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40,
rskr. 1993/94:379) har ett antal ändringar i kommunallagen genomförts. Dessa
innebär sammanfattningsvis att:
- nämndernas verksamhetsansvar enligt kommunallagen skall omfatta även sådan
verksamhet som nämnden lämnar över till annan på entreprenad,
- när kommuner och landsting överlämnar en kommunal uppgift till någon annan än
ett helägt kommunalt företag så skall de tillförsäkra sig möjligheter att
kontrollera och följa upp verksamheten,
- fullmäktige ges rätt att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i
en nämnd vid ett majoritetsskifte under en mandatperiod
- vissa särregler i kommunallagen om Stockholms kommun tas bort,
- röstberättigade kommun och landstingsmedlemmar kan genom folkinitiativ väcka
fråga i fullmäktige om folkomröstning i en viss fråga,
- fullmäktige ges rätt att medge nämnd att hålla offentliga nämndsammanträden,
- jävsreglerna för dubbla engagemang i en nämnd och ett kommunalt företag
skärps och regler om verkan av jäv införs,
- personalföreträdare får inte rätt att närvara i nämnd när ärenden handläggs
som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster,
- fullmäktige får besluta att driften av en viss institution eller anläggning
av en nämnd får överlämnas till ett självförvaltningsorgan,
- en grundläggande regel om rätt för kommuner och landsting att ta ut avgifter
för tjänster och nyttigheter tas in i kommunallagen. Kommunallagen
kompletteras med en regel om att kommuner och landsting vid avgiftssättning
skall tillämpa den s.k. självkostnadsprincipen,
- ett internt erbjudande i en kommunal upphandling ur sekretessynpunkt skall
behandlas på samma sätt som anbud från utomstående.
Lagändringarna har trätt i kraft den 1 juli 1994. Lagändringen i sekretesslagen
har trätt i kraft 1 januari 1995. Riksdagen gav också regeringen tillkänna att
en utredning avseende uppföljning av förnyelsearbetet borde komma tillstånd
varvid bl.a. åtgärder för att öka insynen i entreprenadverksamhet borde
övervägas.
En ny lag om kommunala folkomröstningar har införts som innehåller särskilda
förfaranderegler. Fullmäktige beslutar om dag för omröstning, distrikt och
lokaler, den fråga som skall ställas, svarsalternativ m.m. Den lokala valnämnden
svarar för genomförande av omröstningen och röstlängd och röstkort skall
upprättas av skattemyndigheten (SFS 1994:692).
Kommuner och landsting har fått en utvidgad rätt att ge internationellt bistånd
i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder där
nödsituation råder (prop. 1993/94:189, bet. 1993/94:KU41, rskr. 1993/94:380).
Ekonomiskt bistånd får endast lämnas för att genomföra rådgivning och
utbildning. Denna utvidgade rätt att ge bistånd fordrar regeringens tillstånd
och får endast ges till länder som erhåller statligt svenskt bistånd. Reglerna
trädde i kraft den 1 juli 1994.
Riksdagen har antagit en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor (prop.
1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). En femårig försöksperiod med
medborgarkontor har inletts den 1 juli 1994. Olika modeller för medborgarkontor,
både sådana med enbart kommunal verksamhet och sådana där kommunen, myndigheter
och allmän försäkringskassa samlokaliserar sin verksamhet skall prövas.
Kommunerna ges i lagen också befogenhet att sluta samarbetsavtal om att utföra
förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning åt statliga
myndigheter, allmän försäkringskassa samt landsting. Samarbetsavtal får också
träffas med bolag, föreningar eller stiftelser om serviceuppgifter av allmänt
intresse åt kommunmedlemmarna.
Riksdagen har antagit en särskild lag (prop. 1993/94:205, bet. 1993/94:SfU19,
rskr. 1993/94:369) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
socialförsäkring, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Samverkan kan ske
via en ny organisation kallad beställarförbund. Regeringens tillstånd erfordras.
Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet direkt
till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt som första
domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbesvärsmål. Ärenden om
utlämnande av allmänna handlingar överklagas dock även i fortsättningen till
kammarrätt. För att få biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade i andra
instans av kammarrätt måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop.
1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).
Anställningsskyddslagen (1982:80), medbestämmandelagen och främjandelagen har
förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-direktiv. Vid
övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan skall de
anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången gå över till den nya
arbetsgivaren. Övergången utgör inte i sig saklig grund för uppsägning men det
finns inga hinder för senare uppsägningar av ekonomiska, tekniska eller
organisatoriska skäl. Arbetstagarna skall ha rätt att välja om de vill vara kvar
hos sin tidigare arbetsgivare. Den nye arbetsgivaren skall vara skyldig att
tillämpa den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal under ett år.
Giltighetstiden för lagen om undantag för vissa kommuner och landsting från
bestämmelserna i lagen om tillsyn av stiftelser har förlängts till utgången av
1995 (1994:1502).
Riksdagen har (prop. 1993/94:9 bet. 1993/94:LU12, rskr 1993/94:225) antagit en
stiftelselag (1994:1220) som innehåller en utförlig civilrättslig reglering av
stiftelseinstitutet. Stiftelser som är beroende av framtida, successiva anslag
för sin verksamhet omfattas ej av det allmänna stiftelsebegreppet.
Insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser regleras särskilt i lagen.
Pensions- och personalstiftelser regleras genom särskild lag. Lagen träder i
kraft den 1 januari 1996.
Den 1 april 1994 trädde den nya ordningslagen (1993:1617) i kraft. Lagen ger
kommunerna rätt att utfärda lokala föreskrifter om den allmänna ordningen på
offentlig plats, användningen av pyrotekniska varor och ordningen och säkerheten
i en kommunal hamn. Lokala ordningsföreskrifter utfärdade före den 1 april 1994
upphör att gälla den 1 januari 1996.
Sekretesslag m.m.
Riksdagen har (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46) beslutat
om ändring i sekretesslagen, kommunallagen, arkivlagen och kommunal-
förbundslagen, vilket ger medborgarna förbättrade möjligheter till insyn i de
kommunala företagen. Beslutet innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska
föreningar och stiftelser där kommuner, landsting och kommunalförbund utövar ett
bestämmande inflytande (mer än 50 % av rösterna eller motsvarande) skall
tillämpa offentlighetsprincipen på handlingar som förvaras hos företagen.
Reglerna gäller även dotterbolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund
har rättsligt bestämmande inflytande.
Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av kommunala
företag att inte lämna ut företagets handlingar. Sekretesslagens inskränkningar
gäller dock i samma utsträckning som för myndigheter. Sekretesslagen utvidgas
också till att gälla för villkor i vissa affärsavtal samt för handlingar som
avser uthyrning av bostadslägenheter och som innehåller personliga uppgifter om
hyresgäster, om det kan antas att de lider men om uppgiften röjs.
Principen om meddelarfrihet skall gälla även kommunala företag. De jämställs
även med myndighet enligt arkivlagen. Kommunalförbundslagen kompletteras för att
klargöra att kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skall tillämpas -
vare sig de har fullmäktige eller förbundsdirektion. Lagändringarna träder i
kraft den 1 januari 1995 (för vissa kommunala företag den 1 januari 1998).
Uppgifter i anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd kan under vissa
förutsättningar sekretessbeläggas liksom uppgifter om vissa offentliganställdas
adresser, hemtelefonnummer m.m. Ett undantag har införts från sekretessen inom
socialtjänsten som innebär möjlighet för enskild som uppnått myndig ålder att få
del av uppgifter om biologiska föräldrar (SFS 1994:595). Andra
sekretesslagsändringar som rör kommunerna är sekretess i verksamhet som avser
beredskapsförberedelser m.m. (prop. 1994/95:196) och bestämmelser med anledning
av ny alkohollag (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).
Konkurrenslag, lag om offentlig upphandling m.m.
I december 1992 antog riksdagen lagen om offentlig upphandling (1992:1528).
Lagen omfattar även kommunal verksamhet. Därefter har riksdagen beslutat att
reglerna kompletteras med vissa regler även för mindre upphandlingar och
bestämmelser för upphandling av tjänster inom vatten-, energi-, transport- och
telekommunikationsområdet. Därigenom kommer all offentlig upphandling att
omfattas av vissa lagregler. En nyhet i förhållande till det tidigare kommunala
upphandlingsreglementet är att upphandlingen skall kunna prövas i domstol. Dess-
utom ges Nämnden för offentlig upphandling rätt att inhämta alla nödvändiga upp-
lysningar från upphandlande enheter.
Riksdagen har antagit en ny lag (1994:615) om ingripande mot otillbörligt
beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222, bet. 1993/94:FiU22,
rskr. 1993/94:383). Lagen gör det möjligt att pröva och förbjuda vissa
konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upphandlares sida. Förbud
enligt lagen beslutas av Marknadsdomstolen efter ansökan av i första hand
Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite. Lagstiftningen trädde i kraft den
1 juli 1994.
Sociala frågor
Barnomsorgen. I propositionen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr.
1993/94:117) skärps kommunens skyldighet att tillhandahålla barnomsorg genom
ändringar i socialtjänstlagen (1980:620). Den utvidgade lagregleringen på
barnomsorgsområdet trädde i kraft den 1 januari 1995. De nya reglerna ger
kommunerna en skyldighet att tillhandahålla barnomsorgsplats för barn mellan ett
till och med tolv år, vilket bl.a. innebär krav på en utbyggnad av
skolbarnomsorgen. Den nya lagen innehåller också krav på pedagogisk kvalitet
både när det gäller förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Grupperna får inte
vara för stora, lokalerna skall vara ändamålsenliga och det skall finnas
personal med utbildning och erfarenhet.
Familjerådgivning. I dag finns ca 150 familjerådgivare i Sverige - de flesta
anställda av landstingen. Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:4, bet.
1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58) att en regel tas in i socialtjänstlagen
(1980:620), varigenom kommunerna från den 1 januari 1995 ges ett ansvar för att
familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Dock ges varje kommun frihet
att inom vida gränser praktiskt ordna verksamheten. Familjerådgivning skall även
i fortsättningen vara en självständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för
de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen.
Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.
1993/94:118) om privatpraktiserande läkares respektive sjukgymnasters rätt till
ersättning i de fall vårdavtal inte har träffats med landstinget. Privat-
praktiserande läkare och sjukgymnaster som i dag är uppförda på förteckning hos
allmän försäkringskassa eller fr.o.m. den 1 januari 1994 påbörjar privat
verksamhet får rätt att erhålla ersättning från landstinget enligt en taxa som
preciseras av regeringen.
Statsmakterna har beslutat (prop. 1992/93:160, bet. 1992/93:SoU22, rskr.
1992/93:355) om en husläkarreform. Husläkarlagen (1993:588) trädde i kraft 1 jan
1994. Riksdagen har dock i april 1994 beslutat (bet. 1993/94: SoU20, rskr.
1993/94:248) att ge regeringen tillkänna att den snarast bör återkomma till
riksdagen med förslag om att lagen skall avvecklas. Regeringen har nyligen lagt
fram en sådan proposition.
Staten har 1991 träffat en överenskommelse med Landstingsförbundet om en
vårdgaranti fr.o.m. 1992 (prop. 1990/91:150 bil. 1:3, bet. 1990/91:SoU25, rskr.
1990/91:384). Patient som omfattas av vårdgarantin skall bli behandlad inom tre
månader. Garantin har förlängts till 1993, 1994 och 1995 utan särskilt bidrag
från staten.
Riksdagen beslutade i maj 1993 (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU 19, rskr.
1992/93:321) om förbättrade stöd- och serviceinsatser för personer med
funktionshinder . Den nya lagen (SFS 1993:387) infördes den 1 januari 1994.
Lagen ger personer med funktionshinder rätt till tio olika former av stöd och
service - bl.a. rådgivning, ledsagarservice, avlösarservice, särskilt boende och
en personlig assistent. Lagens personkrets beräknas uppgå till ca 100 000
personer. Beslut om insatser kan överklagas till länsrätt.
För personer som inte fyllt 65 år har en statlig assistansersättning införts.
Assistansersättningen lämnas till personer som har behov av personlig assistans
under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Ärenden om statlig
assistansersättning administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna
försäkringskassorna. Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389)
om assistansersättning och i förordningen (1993:1090) om assistansersättning.
Genom tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, har sjukv-
årdshuvudmännen ålagts en skyldighet att erbjuda invånarna habilitering,
rehabilitering och hjälpmedel. För att påskynda utvecklingen har särskilda
stimulansbidrag införts. Avsikten är att sammanlagt 1,8 miljarder kronor skall
utges i särskilda stimulansbidrag under åren 1994-1997.
Riksdagen beslutade den 16 december 1994 om vissa förändringar i lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i lagen
(1993:389) om assistansersättning (LASS) samt i lag (1979:943) om arbetstid m.m
i husligt arbete. Förändringarna gäller fr.o.m. den 1 februari 1995 och innebär
i korthet att en assistansberättigad inte själv kan vara arbetsgivare för en
personlig assistent som han lever i hushållsgemenskap med. Om den
assistansberättigade själv är arbetsgivare begränsas den personliga assistentens
arbetstid till vad som anges i lagen om husligt arbete.
Lagändringar har genomförts som klarlägger att entreprenad är tillåten inom
socialtjänsten, hälso- och sjukvården, folktandvården och försöksverksamheten
med kommunal primärvård (1992:1381,1382,1383 och 1384).
Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:SoU16, rskr.
1993/94:150) att lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
ändras på så sätt att kommunerna tar över länsstyrelsernas nuvarande uppgifter i
enskilda ärenden om beredande av vård enligt LVM. En följdändring föreslås i
brottsbalken. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1994.
Kommunerna har fr.o.m. den 1 januari 1995 ett betalningsansvar för medicinskt
färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård (prop. 1993/94:218, bet.
1993/94:SoU28, rskr. 1993/94:396). Kommuner och landsting skall komma överens om
hur mycket en kommun skall betala landstingen för medicinskt färdigbehandlade
gamla och psykiskt störda som ligger kvar på sjukhus.
Sjuksköterskeutbildning och vissa andra utbildningar skall kunna bedrivas av
staten och privata och inte bara landsting (prop. 1993/94:177 bet.
1993/94:UbU13, rskr. 1993/94:400)
Staten har fr.o.m. den 1 april 1994 övertagit kommunernas ansvar för
LVM/LVU-hem (prop. 1992/93:61, bet. 1992/93:SoU10, rskr. 1992/93: 106).
Från den 1 januari 1995 gäller en ny alkohollag (1994:1738). Den nya lagen
innebär att beslut om tillstånd för alkoholservering och beslut om
administrativa åtgärder skall överföras från länsstyrelsen till kommunerna
etappvist under tre år. 1995 övertar kommunerna ansvaret för tillsynen. 1995 och
1996 övertar kommunerna tillståndsgivningen men övergångsvis skall
länsstyrelserna yttra sig i dessa ärenden. Den 1 januari 1998 är
kommunaliseringen fullt genomförd. Kommunerna kommer att få ta ut avgift för att
finansiera tillsynen (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).
Riksdagen beslöt i december 1994 om en höjning av taket för högkostnadsskyddet
från 1 600 till 1 700 kronor.
Lagen om husläkare, lagen om läkarvårdsersättning och lagen om ersättning för
sjukgymnastik har ändrats (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:SoU10, rskr.
1994/95:133). Den s.k. fria etableringen för husläkare, läkarspecialister och
sjukgymnaster har därigenom upphört. De nya bestämmelserna gäller fr.o.m. den
1 januari 1995. Ändringarna innebär att nya husläkare, specialistläkare och
sjukgymnaster som önskar vara verksamma som privatpraktiker med offentlig
finansiering måste träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta.
Regeringen har nyligen lagt ett förslag till riksdagen om övergångsbestämmelser.
Bostadsbidrag
Riksdagen har beslutat (prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr.
1992/93:365) att bostadsbidragens administration skall föras över till
försäkringskassorna och att staten tar över kostnadsansvaret. Genomförandet
skedde 1 januari 1994.
Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:173, bet. 1993/94:SfU16, rskr.
1993/94:305) att det kommunala bostadstillägget (KBT) ersätts med ett statligt
bostadstillägg till pensionärer fr.o.m. den 1 januari 1995. En kommun får dock,
under en övergångstid på fyra år, kunna besluta om kompletterande
bostadstillägg. Sådant tillägg bekostas av kommunen.
Skola, utbildning
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (1994/95:1) redogjort för det
finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har med anledning därav gjort ett
tillkännagivande till regeringen om kommunernas ansvar för de finskspråkiga
elevernas språkliga och kunskapsmässiga utveckling (bet. 1994/95: UbU4).
Regeringen har föreslagit (prop. 1994/95:212) att utvecklingsstörda barn och
barn som jämställs med utvecklingsstörda under en försöksperiod om fyra år inte
får tas emot i särskolan utan vårdnadshavarnas medgivande. I samband därmed
föreslås att begreppen vanlig och särskild skolplikt i skollagen ersätts med
skolplikt. Försöksverksamheten, som skall ligga till grund för framtida
ställningstaganden i frågan, skall följas upp och utvärderas av Skolverket.
Huvudmannaskapet för vårdutbildningar kan efter särskilda regeringsbeslut
(prop. 1993/94:177, bet. 1993/94 UbU:13, rskr. 1993/94:400) överföras från
landsting och kommuner till staten. En särskild utredare,
Vårdutbildningsförhandlaren (dir. 1994:76) har i mars 1995 till regeringen
överlämnat förslag till ramavtal beträffande sådan överföring från sex
landsting.
Riksdagen har fattat beslut om nya riktlinjer för en ny läroplan, ny timplan
och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr.
1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny
läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner för grundskolan. Riksdagen har även fattat
beslut om riktlinjer för en ny läroplan och ett nytt betygssystem för
grundskolan, sameskolan, special-skolan och den obligatoriska särskolan (prop.
1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Riksdagen har med anledning
av propositionen fattat ett beslut om en ny timplan för grundskolan. Regeringen
fattade, med anledning härav, beslut om ny läroplan, Lpf 94, för det
obligatoriska skolväsendet. För genomförande av skolreformer har 129 miljoner kr
i särskilda medel reserverats.
Den 1 juli 1995 införs den nya läroplanen för det obligatoriska skolväsendet
(Lpo 94). Den gäller för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den
obligatoriska särskolan. Den nya läroplanen, timplanen och kursplanerna införs
successivt med början i årskurserna 1-7. Samtidigt införs ett nytt mål-och
kunskapsrelaterat betygssystem. Enligt detta skall betyg sättas fr.o.m.
höstterminen i årskurs 8. En tregradig betygsskala skall tillämpas.
En lag om entreprenadförhållanden inom skolan trädde i kraft den 1 januari 1994
(SFS 1993: 802).
Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den garanterade
undervisningstiden i gymnasieskolan sänks. En minskning av kommunbidraget sker
därvid enligt finansieringsprincipen.
Enligt riksdagens beslut (prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20, rskr.
1993/94:421) skall fr.o.m. den 1 januari 1996 hemkommunerna betala bidrag till
fristående särskolor. En överföring av medel kommer därvid att ske från
statsbidraget till kommunbidraget. Vidare föranleder en ändrad finansiering för
riksidrottsgymnasierna fr.o.m. den 1 juli 1996 att medel förs över från
kommunbidraget till staten.
Regeringen beslutade den 25 november 1993 att upphäva föreskrifterna om till
vem uppdrag får ges att anordna komvux, särvux och svenskundervisning för
invandrare (sfi). Detta innebär att det från den 1 januari 1994 inte finns någon
begränsning till vem kommunerna får överlåta genomförandet för denna utbildning.
Regeringen föreslår i prop. 1994/95:157 att kommunernas bidrag till fristående
skolor på gymnasienivå skall sänkas från 85 % av den genomsnittliga kostnaden
för en elev i den kommunala grundskolan till 75 %. Dessa regler skall gälla i
avvaktan på att utredningen om friskolor (dir. 1995:16) redovisat sina
slutsatser.
Flyktingfrågor
Riksdagen har (prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU06, rskr. 1993/94:76) beslutat
att de kommuner som träffar avtal med Invandrarverket om kraftigt ökad
mottagning av flyktingar skall få ett särskilt stimulansbidrag på 25 000 kronor
per mottagen flykting. En förutsättning var att kommunen tog emot dessa
flyktingar före den 1 oktober 1994. Stimulansbidraget ges utöver den
schablonersättning som kommunen redan får av staten i dag. Riksdagen har efter
regeringens proposition (prop. 1994/95:26) beslutat. att stimulansbidraget även
skall utgå för flyktingar som tas emot under fjärde kvartalet 1994. Syftet med
stimulansbidraget har varit att underlätta ett snabbt mottagande i kommunerna.
Genom förslag i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100) har riksdagen beslutat
att ett särskilt konjunkturtillägg betalas till kommuner för flyktingar mottagna
under år 1991 för att ersätta den hittills uppskattade genomsnittliga
merkostnaden för socialbidrag som inte täcks av schablonersättningen.
Konjunkturtillägget är 35 000 kronor för vuxen flykting och 5 000 kronor för
barn under 16 år. Riksdagen har också beslutat att staten skall en lämna
ersättning för utlänningar i åldern 55-60 år som tas emot under fjärde kvartalet
1993 och under år 1994 som motsvarar de faktiska kostnaderna för socialbidrag
(liksom för åldersgruppen över 60 år). Vidare föreslås i budgetpropositionen att
schablonersättningen utbetalas vid tre tillfällen i stället för två och att
tiden för utbetalning utsträcks ett halvt år. Samtidigt införs krav på att
kommunen skall upprätta en introduktionsplan för alla flyktingar för vilka
schablonersättning lämnas.
Genom proposition (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94:UbU10, rskr. 1993/94:341) om
svenskundervisning för invandrare (sfi) beslutade riksdagen om vissa ändringar i
skollagen och vissa regelförenklingar. Bl.a. skall asylsökande inte längre ha
rätt att delta i sfi. Tidsgränsen på två (i vissa fall tre år) för kommunernas
skyldighet att erbjuda sfi slopas för dem som har rätt till sfi. Undervisningen
skall erbjudas och påbörjas så snabbt som möjligt efter bosättningen. Om inte
särskilda skäl finns måste det ske inom sex månader. Betyg och centralprov
införs.
Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att 125 miljoner
kronor avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budgetåret
1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet
med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskraftsdeltagandet
bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till en god social
utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de nya anslagsmedlen sker
genom omfördelning från anslaget för ersättning till kommunerna för
flyktingmottagandet. Regeringen har för avsikt att föreslå ytterligare särskilda
insatser i invandrartäta områden i det program för användning av medel från
Europeiska socialfonden som skall överlämnas till EU-kommissionen före den
1 april 1995.
Enligt en proposition, Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94, bet.
1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) - som riksdagen tog beslut om i mars 1994 -
gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. att
asylsökande fått samma rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om de vistas
på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Därutöver kan
beviljas viss bostadsersättning för de som har eget boende. De nya reglerna
innebär också att Invandrarverket skall svara för all utbetalning av
försörjningsbidrag till de asylsökande även när de vistas i en kommun.
Miljö och plan
I budgetpropositionen 1989/90 angav regeringen att ett mål för kommunerna skulle
vara att källsortering av hushålls- och industriavfall skulle ske fr.o.m. 1994.
Kommunerna fick därvid ökade möjligheter att föreskriva källsortering.
I den s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) angavs att ett
producentansvar skulle införas successivt för vissa avfallstyper. Detta produ-
centansvar innebär att kommunernas ekonomiska och fysiska skyldigheter minskar i
motsvarande mån. Ett producentansvar har införts t.ex. för glas- och
aluminimumförpackningar från den 1 januari 1994 och för tidningspapper från
den 1 juli 1994. Kommunerna kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då
som entreprenörer åt industrin.
Riksdagen har (prop. 1993/94:110, bet. 1993/94:JoU16, rskr. 1993/94:210)
beslutat att den kommunala skyldigheten att ordna transporter avseende
miljöfarligt avfall avskaffas. Vidare föreslås att kommunen vidtar åtgärder för
att förbättra insamlingen av kvicksilverhaltiga varor.
Riksdagen har (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256)
beslutat att kommunerna bör följa rekommendationen i Agenda 21 om att senast år
1996 utarbeta lokala handlingsprogram för kommunens samlade arbete med att skapa
en god livsmiljö.
Plan- och bygglagen har ändrats (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94: BoU18, rskr.
1993/94:372) varigenom bl.a ett nytt system för bygglovsprövningen samt för
tillsyns- och kontrollförfarande i samband med byggande har införts. Träder i
kraft den 1 juli 1995.
Ekonomi och finansiering
För att hålla tillbaka skattehöjningar 1994 beslutade riksdagen att de kommuner
och landsting som inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor (prop.
1992/93:150, bet. 1992/93:FiU29 rskr. 1992/93:345). Samtidigt avskaffades
skattestoppet.
Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr. 118) att
skatteutjämningsavgiften för landstingen avskaffas fr.o.m. år 1994.
Riksdagen har våren 1994 beslutat om 100 miljoner kronor i ROT-bidrag för
äldrebostäder (bet. 1993/94:AU21). För 1995 har riksdagen beslutat att bidraget
fortsätter att utgå enligt tidigare regler men bidrag kan ges även till bostäder
för personer med funktionshinder. Vidare höjs bidragsnivån till 20 % och
bidragsramen höjs med 100 miljoner kronor.
Regeringen har medgett befrielse från stämpelskatt vid överlåtelse av
bostadsfastigheter till kommunala bolag.
Räddningstjänst och civilt försvar
Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation (prop. 1994/95:7,
bet. 1994/95:FöU2, rskr 1994/95:80). I stället blir befolkningsskydd och
räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Staten skall
betala kommunerna en årlig ersättning för deras beredskapsförberedelser inom det
civila försvaret. Ersättningen beräknas till 161,2 miljoner kronor det första
året. Den nya lagen om civilt försvar reglerar kommunernas, landstingens och de
kyrkliga kommunernas ansvar för det civila försvaret. Den nya lagen innehåller
också bestämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och skall ersätta
civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig beredskap.
Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1995.
Övrigt
Regeringen har 1994 beviljat 2 miljoner kronor till uppbyggnaden av lokala
frivilligcentraler, s.k. resursbanker, i 20 kommuner. Frivilligcentralerna ska
förmedla kontakter mellan personer som behöver hjälp och personer som vill
hjälpa till. I frivilligcentralernas verksamhet ingår allt från att hjälpa gamla
att handla mat och att gå ut med hunden till att förmedla vänkontakter.
Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:40, bet. 1993/94:NU11, rskr. 1993/94:80)
att den verksamhet de regionala utvecklingsfonderna bedriver skall överföras
till nya regionala utvecklingsbolag. Landsting och kommuner erbjuds att vara
delägare i de regionala bolagen, vilka förutsätts samarbeta med och upphandla
tjänster av privata företag och organisationer. Verksamheten kommer även
fortsättningsvis att främst vara inriktad på information, rådgivning och
finansiering. Vidare skall bolagen i samverkan med andra regionala och lokala
organ bedriva verksamhet inriktad på att främja nyföretagande.
Riksfärdjänsten kommunaliserades från den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:150,
bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445).
Regeringen har (prop. 1993/94:147, bet. 1993/94:SfU15, rskr. 1993/ 94:368)
beslutat att särskilda medel anslås bl.a. för ett utvecklingsarbete för att öka
kvinnorepresentationen i beslutande församlingar.
Kommunen har getts ansvaret för att inom ramen för socialtjänstlagen eller på
annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (prop.
1993/94:123).
Utredningsförslag och pågående utredningsarbete
Nedan redovisas visst pågående utredningsarbete samt lagda utredningsförslag som
är föremål för vidare beredning.
Demokrati, organisation och EU
Utredningen om konsekvenserna för svenska kommuner och landsting vid ett
EU-medlemskap konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1994:2) att den starka
kommunala självstyrelsen och det demokratiska inflytandet i svenska kommuner och
landsting kan upprätthållas och vidareutvecklas vid ett svenskt medlemskap i EU.
Kommunernas och landstingens verksamhet och finansiering påverkas inte i någon
avgörande grad av ett EU-medlemskap.
Lokaldemokratikommittén har i ett delbetänkande, Sekretesslagen i en fri
kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140), lagt fram förslag för att komma
tillrätta med de problem som uppstår då två nämnders verksamheter slås samman
eller när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder,
t.ex. genom en organisation med beställar-utförarnämnder. Förslaget bereds inom
regeringskansliet.
Lokaldemokratikommittén har vidare i ett delbetänkande, Förtroendevaldas ansvar
vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) lagt fram förslag till sanktioner
för att komma till rätta med vissa överträdelser från kommuners och landstings
sida. Revisorerna föreslås få i uppgift att granska lagligheten i kommunala
beslut. Nämnderna föreslås också få rätt att vägra verkställa vissa beslut som
har överklagats eller strider mot lag eller annan författning. Ett personligt
vitesansvar föreslås också införas för förtroendevalda eller anställda (vid
delegering). En kommun skall också kunna åläggas vite vid domstolstrots i
samband med förvaltningsbesvär. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom
regeringskansliet.
En parlamentarisk utredning gör en samlad uppföljning och utvärdering av de
reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas organisation
och verksamhetsformer (dir. 1994:151). Utredningen skall särskilt utvärdera
konsekvenserna med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och
fördelningen av kommunala nyttigheter, utarbeta förslag till åtgärder som ökar
medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet främst
då denna bedrivs på entreprenad samt lämna förslag om hur det kommunala
förnyelsearbetet framdeles skall kunna följas upp och utvärderas.
Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 juli 1996.
En särskild utredare kartlägger och analyserar vilka förvaltningsuppgifter
innefattande myndighetsutövning som kan handläggas vid medborgarkontor (dir.
1994:26). Studien gäller exempelvis ärendetyper inom polis-, socialförsäkrings-,
skatte-, och arbetsmarknadsområdena. Rättsliga möjligheter skall analyseras och
lagförslag utarbetas. Möjligheter att använda informationsteknologi skall
studeras. En samordningsgrupp för försök med medborgarkontor skall stimulera
etableringen av medborgarkontor. Gruppen skall därvid svara för vissa
samordningsaktiviteter. Gruppen skall också svara för att en särskild utvär-
dering av försöksverksamheten kommer till stånd.
En beredningsgrupp för att behandla kommunala och regionala frågor inom den
europeiska unionen har inrättats. Gruppen skall utgöra forum mellan regeringen
och kommunförbunden för information och samråd i frågor som aktualiseras med
anledning av EES-avtalet och i övrigt har betydelse för kommuner och landsting
vid ett medlemskap i den Europeiska unionen.
Fri och rättighetskommitten föreslår i ett betänkande (SOU 1994:117) att en
ny princip införs i förvaltningsrätten som innebär att beslut i
förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna
förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat föreskrivits. Vidare föreslår
kommittén att rättsprövningslagen omarbetas för att tillförsäkra den enskilde en
sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i Europakonventionen samt
införande av s.k. dröjsmålstalan som ger den enskilde möjlighet att i domstol få
prövat om ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos den myndighet som har att
fatta beslut i ärendet.
Vid valen förra året genomfördes försök med personval i sju av landets
kommuner. Dessa försök skall nu utvärderas (dir. 1995:7). Arbetet skall vara
slutfört den 31 december 1995.
I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:7) föreslås att kommuner och
landsting skall vara skyldiga att hålla en författningssamling. Det skall vidare
finnas en förteckning över gällande författningar som har beslutats av kommunen
respektive landstinget. Den nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1
juli 1997. Förslaget remissbehandlas för närvarande.
I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:13) om uppdragsverksamhet
redovisas ett förslag som innebär att kommunala aktiebolag får bedriva viss
linjetrafik på uppdrag av annan kommun, landsting eller trafikhuvudman. Upp-
dragsverksamheten skall ske på affärsmässig grund och särredovisas. Vidare
föreslås att nämnd på vissa villkor och efter överenskommelse med annan kommun
eller landsting får uppdra åt en anställd i den kommunen eller landstinget att
fatta beslut på nämndens vägnar. Möjligheten att anlita personal från en annan
kommun anser utredningen vara värdefull t.ex. när kommunen saknar viss specia-
listkompetens. Vidare redovisas vissa överväganden avseende andra områden där
samverkan över kommun-gränser kan vara önskvärd. Förslaget remissbehandlas för
närvarande.
Sjukvård, sociala frågor m.m.
Hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) studerar
alternativa former för sjukvårdens finansiering och organisation. Modeller som
studeras är bl.a. en primärvårdsstyrd vård, en reformerad landstingsmodell och
en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Kommittén har fått tilläggsdirektiv (dir.
1994:152) och skall nu utgå från dagens system med landsting och kommuner som
finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. Kommittén skall bl.a.
överväga åtgärder som stärker patientens ställning, resursbehov fram till år
2010, erfarenheterna av de nya former för styrning som tillämpats samt formerna
för den statliga styrningen.
Socialtjänstkommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga möjligheterna att
åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer, har i
delbetänkandet (SOU 1993:30) lämnat förslag till en precisering av
lagregleringen av rätten till bistånd innebärande att en miniminorm införs.
Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.
Socialtjänstkommittén har i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU
1994:139) lagt förslag till en omarbetad socialtjänstlag. I lagförslaget
förstärks anhörigstödet och när det gäller åtgärder mot barn skall barnets bästa
alltid sättas i första rummet. Tillståndplikten för privat bedriven omsorg
utvidgas något liksom återbetalningsskyldigheten för ekonomiskt bistånd. En
bestämmelse införs i lagen om att socialtjänstens insatser skall vara av god
kvalitet samt att verksamheten skall följas upp och utvärderas. Socialtjänsten
blir skyldig att till kommunfullmäktige rapportera tendenser till ogynnsam
utveckling av sociala förhållanden. Vidare skall sociala konsekvensanalyser
göras inför ett beslut om större förändring av fysisk miljö eller kommunal
verksamhet. En årlig rapport om förändringar i de sociala förhållandena skall
tas fram.
Avgiftsutredningen (dir. 1993:127) har som huvuduppgift att beskriva
avgiftssystemen för olika stöd-, service- och vårdinsatser för personer med
funktionshinder samt analysera hur avgifterna förändrats under senare år.
Utredningen skall pröva bl.a. om det finns behov av att utveckla särskilda
högkostnadsskydd för funktionshindrade personer. Avgiftsutredningen beräknas
kunna avsluta sitt arbete i april 1995.
Samreseutredningen (K 1993:06) har till uppgift att lägga fram förslag för att
åstadkomma bättre samordning i fråga om resor med kommunal färdtjänst och
riksfärdtjänst, sjukresor samt kollektiva färdmedel och bl.a. prövas
möjligheterna att lagstifta om enhetligt huvudmannaskap. Utredningsarbetet
beräknas vara klart till sommaren 1995.
Socialstyrelsen har i en andra årsrapport (1994:13) beskrivit utvecklingen när
det gäller Ädel-reformen. Slutomdömet är att den skapat bättre möjligheter för
kommunerna att effektivisera äldreomsorgen och att den somatiska
korttidssjukvården samtidigt kunnat effektiviseras. På några områden som rör
samverkan mellan huvudmännen - rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvård -
finns kvarstående problem. När det gäller kvaliteten på medicinska insatser och
omvårdnad inom framför allt sjukhemsvården krävs ökade ansträngningar av
kommunerna.
I september 1994 hade försäkringskassorna fått 6 700 ansökningar om ersättning
för personlig assistans. Samtidigt ligger det genomsnittliga antalet timmar, 74
per vecka, dubbelt så högt som beräknats. Uppdelning av ansvar och finansiering
mellan kommun och försäkringskassa har skapat vissa bekymmer t.ex. vid bedömning
av vilka som har rätt till assistans.
Ett förslag om patientskadelag (SOU 1994:75) har utarbetats. Kommunerna och
landstingen skall svara för de skador som orsakas av vårdgivare som saknar
föreskriven försäkring. Åtagandet skall skötas genom en
patienförsäkringsförening som de betalningsansvariga skall vara medlemmar i.
Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.
Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen följt hur situationen utvecklas
för barn och ungdomar med anledning av det förnyelsearbete som pågår i kommuner
och landsting. I en slutrapport Barns villkor i förändringstider (1994:4)
redovisas att erfarenheterna av integration och samordning av olika verksamheter
är goda men omställningsproblemen har i bland varit stora. Långsiktig planering
och kontinuerlig uppföljning saknas i stor utsträckning. Besparingar görs i
något större utsträckning i verksamhet som riktar sig till barn och unga än i
verksamheten i övrigt. Det gäller t.ex. den öppna fritidsverksamheten och bar-
nomsorgen. Inom barnomsorgen är kvaliteten god på de flesta håll men ett växande
antal kommuner uppvisar brister i flera viktiga kvalitetskriterier. Antalet barn
per heltidsanställd har ökat från fyra till fem sedan 1991. Även i skol-
barnomsorgen ökar gruppstorleken och personaltätheten minskar. Alla barn med
särskilda behov av stöd får inte det stöd de behöver - det gäller speciallärare
i skolan, minskad hemspråksundervisning, små barn sätts i stora grupper osv.
Barnavårdscentralerna bedömer att barnens psykiska hälsa försämrats de senaste
två åren.
En rapport från Socialstyrelsen - Socialtjänsten och de nya styrsystemen visar
att kommunerna har klarat sina sociala uppgifter trots de senaste årens
ekonomiska problem. Kvaliteten i barnomsorgen har dock sjunkit något och färre
pensionärer har fått hemtjänst. Det har skett en produktivitetsökning i kommu-
nerna men det är inte så mycket en effekt av nya styrformer som brist på pengar.
Avgifterna har höjts och varierar mer än tidigare. Men fortfarande är det bara
8 % av kostnaderna för vård och omsorg som täcks av taxor.
Finansdepartementet har i december 1994 gett SCB i uppdrag att genomföra för-
djupade undersökningar av kommunernas avgifter inom barn- och äldreomsorgen.
I ett delbetänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och
organisation (SOU 1994:132) föreslås att landstingens medverkan vid
finansiering, planering och genomförande av kliniskt forsknings- och
utvecklingsarbete inom vården lagregleras i Hälso- och sjukvårdslagen. Detta för
att skapa ökad klarhet i frågan om landstingens ansvar för verksamheten.
Utbildning
En översyn av lärarutbildningen har påbörjats. Den berör även den av kommunerna
bedrivna fortbildningen av lärare.
En parlamentarisk kommitté följer utvecklingen i gymnasieskolan (dir. 1994:12).
Enligt tilläggsdirektiv i november 1994 skall kommittén även studera hur det nya
betygssystemet tillämpas i gymnasieskolan.
De fristående kolornas framtida villkor skall ses över av en parlamentarisk ut-
redning (dir. 1995:16). Enligt direktiven skall kommittén överväga hur
kommunernas inflytande vid tillståndsgivningen skall stärkas och om kriterier
för godkännande av fristående skolor kan behöva ändras. Vidare skall kommittén
lämna förslag till delat tillsynsansvar mellan Skolverket och kommun. Kommittén
skall slutligen lämna förslag till regler för bidragsgivning samt överväga om
fristående skolor även fortsättningsvis skall ha rätt att ta ut elevavgifter.
Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 november 1995.
Regeringen har tillsatt en utredning som skall följa och stimulera skolans
inre arbete. Jämsides med denna utredning avser regeringen vidta åtgärder för
att underlätta spridandet av goda och intressanta exempel på hur skolans inre
arbete bör och kan utvecklas (dir. 1995:19). I kommitténs uppdrag ingår bl.a.
att belysa det inre arbetet i skolan ur perspektiven klass, kön, funktionshinder
och etnisk och kulturell tillhörighet. Kommittén skall också, med beaktande av
det underlag en särskild utredare sammanställt under hösten 1994 ("Där man inte
har något inflytande finns inget personligt ansvar" En översyn av elev- och
föräldrarininflytandet i skolan, Ds 1995:5) överväga hur elev- och föräldrarin-
flytandet skall kunna stärkas.
Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommitté med uppgift att lämna
förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Kommittén skall
bl.a. se över i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenutbildning och
organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen kan tillfredsställa de
ökande behoven av återkommande utbildning och definiera roller och föreslå en
ansvarsfördelning som leder till en rationell användning av samhällets resurser.
Vidare skall kommittén särskilt se närmare på komvux och flexibiliteten i
utbildningssystemet.
Regeringen avser också att uppdra åt Skolverket att ägna särskild
uppmärksamhet åt hur skolans resurser fördelas.
I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:56) har
Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta (1990 års) priser mellan
1970/71 och 1990/91. I fasta priser (1990 års) ökade elevkostnaden från 26 500
kronor till 50 300 kronor i grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från
33 300 kronor till 62 000 kronor. Mellan 1990 och 1992 har
utbildningskostnaderna relativt sett minskat medan lokalkostnaderna ökat.
Utredningen om förlängd skolgång har i betänkandet Grunden för livslångt
lärande (SOU 1994:45) behandlat frågor om förlängd skolgång och sänkt skolplikt.
Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen kommer under 1995 att ta ställning
till betänkandet.
Skolverket har upptäckt brister hos var fjärde friskola, när 110 av de
friskolor som varit igång mer än ett år granskats (i dag finns 217 friskolor).
Den vanligaste kritiken gäller outbildade lärare och oskäliga terminsavgifter.
Skolorna har rättat sig efter kritiken. En skola har överklagat Skolverkets
föreläggande. När det gäller kommunala skolor skall Skolverket skall nu granska
hur den kommunala kontrollen över skolorna fungerar i sex kommuner.
Miljö och plan
Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö har i sitt betänkande
Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) lagt förslag för att förbättra
tillsynen inom miljöområdet. I utredningen konstateras stora skillnader mellan
omfattning och kvalitet av tillsynen i de olika kommunerna. Kommunerna bör ha
huvudansvaret för tillsynen av miljöfarlig verksamhet men länsstyrelsen skall
svara för tillsyn av vissa anläggningar med omfattande miljöpåverkan. Förslagen
i betänkandet följs nu upp genom Miljöbalksutredningen.
Miljöbalksutredningen (M 1993:04) har i uppdrag att ta fram ett nytt förslag
till miljöbalk och skall bl.a. lämna förslag till organisationsförändringar.
Däri ingår t.ex. att lämna förslag angående ansvarsfördelning mellan myndigheter
på olika områden samt formerna för tillsyn.
I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande föreslås att kommunal
fastighetsregistrering finansieras genom fastighetsdatasystemet, att priset
sänks med två tredjedelar för uppgifter ur allmänna kartdatabaser och att
kommunerna frivilligt - och mot ersättning av staten - kan registrera planer,
kvarters- och adressregister.
Plan- och byggutredningen har i sitt betänkande Miljö och fysisk planering (SOU
1994:36) lagt förslag om den kommunala översiktsplaneringen,
miljökonsekvensbeskrivningar och skydd av natur- och kulturmiljön m.m.
PBL-utredningen har i ett betänkande (SOU 1994:134) lagt förslag om ändrad
instansordning för överklagande av plan- och byggärenden. I betänkandet
behandlas också frågor om statlig kontroll enligt 12 kap. PBL.
Ekonomi och finansiering
Ett förslag till ny lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar har
utarbetats av en arbetsgrupp. I lagförslaget föreslås möjlighet att ta ut
avgifter som motsvarar de reella kostnaderna vid nya anslutningar till VA-nätet.
Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.
Statskontoret har på uppdrag av ESO granskat det offentliga stödet till
partierna (Ds 1994:31). Av det totala stödet på 705 miljoner kronor svarar
landstingen för 189 miljoner och kommunerna för 310 miljoner. Huvuddelen är ett
mandatstöd (82 %). Grundstöd, utbildning, politiska sekreterare m.m svarar för
resterande del. Per invånare varierar stödet mellan 8-80 kr beroende på kommun.
Medlemsavgifter svarar för under 10 % av intäkterna i samtliga partier. Arvoden
och ersättningar till förtroendevalda uppgår till 184 miljoner kronor för
landsting och 870 miljoner för kommuner. 531 personer var lönebidragsanställda.
Räddningstjänst och civil beredskap
Räddningstjänstutredningen har avslutat sitt arbete med ett betänkande (SOU
1994:67). Utredningen föreslår att sotningsmonopolet i kommunerna avskaffas och
fastighetsägarna får själva ansvara för att sotningen blir gjord. Kommunernas
räddningsnämnder föreslås bli ansvariga för brandskyddskontrollen av
fastigheterna. Räddningstjänstlagen föreslås ändras också, så att kommunerna får
tillåta att privata företag utför räddningsinsatser som kräver särskild
kompetens. Huvudansvaret och planeringen av räddningstjänsten skall dock ligga
kvar hos kommunen liksom det förebyggande arbetet. Räddningsledaren, som har
stora befogenheter mot enskilda, skall också vara en person som är anställd av
kommunen. Den nuvarande regionindelningen avskaffas för att medge större
flexibilitet. Regeringen har i ett pressmeddelande redovisat att en proposition
grundad på förslaget ej kommer att läggas fram.
Hot- och riskutredningen har i sitt betänkande Ett säkrare samhälle (SOU
1995:19) utarbetat ett antal scenarion som beskriver risker i det fredstida
samhället. En stor andel av förslagen berör kommunerna. Utredningen har
identifierat fyra områden där behovet av åtgärder är särskilt stort - styrning
av samhällets åtgärder, en effektivare samhällsplanering, ökad tillgång till
reservkraft och en helhetssyn för hela hotskalan fred - krig.
Flyktingfrågor
Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamentariska
kommittéer. Den ena kommittén skall göra en översyn av den svenska invandrings-
och flyktingpolitiken (dir. 1994:129) och den andra kommittén en översyn av den
svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Båda utredningarna kan komma att få
betydelse för kommunernas flyktingmottagande. Inte minst den invandrarpolitiska
utredningen, vars arbete skall vara avslutat senast den 31 december 1995, kan
komma att få direkta konsekvenser för det praktiska flyktingmottagandet i kommu-
nerna. Särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta bostadsområden skall också
övervägas liksom åtgärder för att minska flyttningar under den första tiden i
Sverige.
Övrigt
Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1993:37) Trygghet i samhället.
Utredningen skall bl.a. se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och
enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott. Bl.a. skall utredningen
pröva om kommunerna kan ges en större möjlighet att organisera övervakning av
ordning och trafik samt viss tillståndsverksamhet.
Utredningen har avgett ett betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället (SOU
1994:122) och beräknas avsluta sitt arbete under våren 1995.
Riksdagen har (prop. 1994/95:152) beslutat om en ny lagstiftning om sådana
revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad revision. Bl.a.
anges krav på utbildning, praktik, oberoende ställning m.m. som skall gälla för
godkända och auktoriserade revisorer. Frågan om de s.k. lekmannarevisorenas
roll, ställning och ansvar behandlas inte i propositionen utan bereds för
närvarande i regeringskansliet. Ett förslag kommer att presenteras under 1995.
Richard Murray, chefekonom på Statskontoret, och projektmedlemmar på
Statskontoret och SCB har i en rapport till ESO (Ds 1994:24) redovisat den
offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980-1992. I rapporten redovisas
bl.a. en årlig produktivitetsminskning för kommuner och landsting på 0,7 %
(1980-1991). Om motsvarande beräkning görs med de studier som omfattar 1992
visar den en ökad produktivitet detta år. År 1992 minskar också den reala
kostnaden svagt i den kommunala sektorn som helhet. De delstudier som gjorts
visar ungefär samma bild, dvs en negativ produktivitetsutveckling under
1980-talet men en positiv utveckling 1992. Exempelvis ökade produktiviteten 1992
inom hälso- och sjukvården (ca 3 %), grundskolan (ca 2 %) och den kommunala gym-
nasieskolan (ca 2 %). För barnomsorgen redovisas en positiv produk-
tivitetsutveckling sedan 1988 och 1992 var den ca 8 %. För äldreomsorg saknas
uppgift för 1992 men för 1991 redovisas en negativ siffra, ca 6 %. När det
gäller hälso- och sjukvården antas att uppgången 1992 kan vara av
engångskaraktär och bero på ÄDEL-reformen. Den samlade effekten (inkluderande
den till kommunerna överförda verksamheten) kan dock inte mätas. För grundskolan
konstateras en språngvis ökning av de reala kostnaderna i samband med lärarnas
kommunalisering. I rapporten konstateras att mycket kan göras för att förbättra
kostnads- och prestationsredovisningen i den offentliga verksamheten.
Arbetsrättsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1994:83) lagt fram förslag
till anpassning av den svenska arbetsrätten i förhållande till två EU-direktiv.
Dessa direktiv har betydelse när vid överlåtelser av verksamhet mellan två
huvudmän. Bl.a. föreslås ändring som innebär att de arbetstagare som arbetar i
en verksamhet som överlåts, automatiskt skall få följa med den nya
arbetsgivaren, Kommittén förslår också att det skall införas ett förbud mot
uppsägningar på grund av överlåtelse. - Under de senaste 15 åren har 31
verksamhetsområden bytt huvudman. Kommunerna har tagit över 12 verksamheter av
stat och landsting.Det redovisar Statskontoret i en rapport om
huvudmannaskapsförändringar (Stkt 1994:24).
En parlamentarisk kommitté (dir. 1995:20) skall ta fram underlag för
bostadspolitiken på längre sikt. I uppdraget ingår även att klarlägga
kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningen och överväga vilka bostadspolitiska
medel som kommunerna behöver för att uppfylla sitt ansvar.
En parlamentarisk kommitté har tillkallats (dir. 1994:151) för att göra en
samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i
kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå
åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta
förnyelsearbetet. Kommittéen skall särskilt utvärdera konsekvenserna av
organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a.
demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av samhällsekonomiska
konsekvenser. Vidare skall kommittén utarbeta förslag till åtgärder som stärker
medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal
verksamhet som bedrivs på entreprenad.
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 12 april 1995
Närvarande: Statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori,
Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusman, Nygren, Ulvskog, Sundström,
Johansson
Föredragande: Statsrådet Persson
Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:220 Utvecklingen inom den kommunala
sektorn.