Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr. 1997/98:155 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 2 april 1998 Göran Persson Jörgen Andersson (Inrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det finansiella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt effekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redovisas hur olika kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats över ti- den. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i huvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och landsting, och syftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhål- lande till de nationella mål som regering och riksdag har formulerat för respektive verksamhet. Vidare redovisas utvecklingen av sysselsättningen i kommuner och landsting samt utvecklingen av den kommunala demokratin och det in- ternationella samarbetet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1996. Det är således inte möjligt att utifrån detta underlag bedöma effekterna av de ökade statsbidragen år 1997. I det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för år 1997. Vissa positiva effekter av statsbidragshöjningen på ekonomin och syssel- sättningen kan därvid noteras. Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 3 1.1 Några utvecklingstendenser 3 1.2 De kommunala verksamheterna 6 1.3 Ledning, uppgifter och organisation 14 1.4 Den internationella kommunen 14 2 Kommunsektorns ekonomi 15 2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 15 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 17 2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting 22 2.4 Kommunal koncernredovisning 26 2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter åren 1992 och 1996 28 3 Hälso- och sjukvård 31 4 Äldreomsorg 42 5 Handikappomsorg 51 6 Individ- och familjeomsorg 60 6.1 Missbrukarvård 61 6.2 Barn- och ungdomsvård 65 6.3 Socialbidrag 70 7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 76 7.1 Barnomsorg 76 7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 83 7.3 Vuxenutbildning 99 8 Flyktingmottagande 109 9 Räddningstjänst 115 10 Civilt försvar 118 11 Miljövård 121 12 Kommunerna och sysselsättningen 128 12.1 Kommuners ansvar för ungdomar 129 12.2 Övriga verksamheter och åtgärder 131 13 Ledning, uppgifter och organisation 139 13.1 Kommunal indelning och ändrad regional ansvarsfördelning 139 13.2 Medborgaren i den lokala demokratin 140 13.3 Kommunal personal 148 13.4 Kommunala företag 148 14 Den internationella kommunen 150 1 Sammanfattning 1.1 Några utvecklingstendenser Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin Den kommunala sektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Efter en kraftig ex- pansion av den kommunala verksamheten under 1960- och 1970-talen, till följd av bl.a. utbyggd barnomsorg samt äldre- och handikappomsorg, bröts den uppåtgående trenden i början av 1980-talet. Utvecklingen under den senare delen av 1980- och 1990-talet präglades av en i huvudsak minskad utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten och en fluktu- erande ekonomisk tillväxt. Nedanstående diagram visar konsumtionens och investeringarnas andel av bruttonationalprodukten (BNP) för åren 1980–1997. Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som an- del av BNP åren 1980–1997. Finns i den tryckta versionen Volymen på den kommunala verksamheten fortsätter att minska Den största utgiftsposten i kommuner och landsting är konsumtion, vil- ken till övervägande del (ca två tredjedelar) utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Konsumtionsvolymen har minskat årligen sedan år 1991, vilket beror dels på ökad avgiftsfinansiering, dels på neddragningar i sektorn under de inledande åren på 1990-talet. Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet. Konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen reducerad med avgifter och försäljningsin- komster . Enligt preliminära uppgifter minskade både konsumtions- och bruttoproduktionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med 0,7 procent. Detta innebär att volymen på den kommunala verksamheten, oavsett hur den har finansierats, minskade mellan åren 1991 och 1997. Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år 1991. Bruttoproduktionen har under samma period minskat med 2,1 procent. Diagram 1.2 Konsumtionsvolym och bruttoproduktionsvolym i den kommu- nala sektorn åren 1980–1997 Finns i den tryckta versionen Den ökande skillnaden mellan bruttoproduktionen och konsumtionen i fasta priser redan år 1991 visar att avgifterna och försäljningsinkoms- terna möjliggjort mindre neddragningar av den totala verksamheten än vad som annars blivit fallet under åren 1991–1996. Det finansiella sparandet försämras år 1997 Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa- rande. Efter att ha varit kraftigt positivt under åren 1992 och 1993, mins- kade det finansiella sparandet åren 1994 och 1995. År 1996 uppvisade sektorn tillfälligt ett överskott som främst härrör från positiva avräk- ningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt relativt låga nettoin- vesteringar. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på både ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar. Prelimi- nära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott både för kommunerna och landstingen bl.a. beroende på ökade investeringar. Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser År 1993 1994 1995 1996 19971 Finansiellt sparande 10,0 -3,6 -1,6 2,6 -7,2 varav – kommuner 3,1 -4,2 -0,4 1,3 -4,7 – landsting2 7,6 0,8 -0,7 2,0 -2,5 – övriga 3 -0,7 -0,2 -0,5 -0,7 0,0 1 Preliminärt utfall. 2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården. 3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar. Källa: Statistiska centralbyrån. Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kom- muner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att in- täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in- komster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett sparandeunderskott vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader. Landstingens och kommunernas resultat försämrades år 1996, men för kommunerna förbättrades resultatet år 1997 Landstingen uppvisade ett negativt årets resultat år 1996 om -3,7 miljar- der kronor, vilket är en försämring med en miljard kronor sedan året in- nan. Resultatet i den löpande verksamheten försämrades inte fullt lika mycket eftersom förändringen av pensionsskulden ökade jämfört med året innan. Trots besparingar under åren 1995 och 1996 har landstingen sammanlagt inte lyckats förbättra resultatet, vilket bl.a. beror på en svag utveckling av skatteintäkterna mellan åren. Enligt preliminära uppgifter försämrades årets resultat år 1997 något i förhållande till år 1996. Kommunerna redovisade år 1996 ett positivt årets resultat om 2,5 mil- jarder kronor, vilket är en marginell försämring sedan året innan. Resul- tatet i den löpande verksamheten är dock betydligt sämre än år 1995, vil- ket bl.a. beror på en svag skatteintäktsutveckling. Orsaken till att årets resultat inte försämrades i samma utsträckning som resultatet i den lö- pande verksamheten beror på omfattande försäljningar av tillgångar, främst aktier och fastigheter. Preliminära uppgifter för år 1997 visar att såväl årets resultat som resultatet i den löpande verksamheten förbättra- des jämfört med år 1996, vilket bl.a. beror på de ökade generella statsbi- dragen. Kommunerna genomförde också stora försäljningar av anlägg- ningstillgångar under år 1997 vilket påverkade årets resultat i positiv riktning. Utjämningssystemet omfördelar resurser I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet be- står av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Ut- jämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrument staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet, framför allt till sådana med relativt sett sämre ekonomiska förutsätt- ningar. Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och fyra för landstingen. De delmodeller som omfördelar mest resurser för kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella kärnverksamheterna. Dessa verksamheter är också de som står för den största andelen av kommunernas och landstingens totala kostnader. Det är framför allt kommuner och landsting i norra Sverige som får högre utjämningsbidrag än genomsnittet i riket. Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjäm- ningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan åren 1995 och 1996 kan inte påvisas. Det är därför troligt att det är andra faktorer som har haft större betydelse för förändringarna i årets resultat för kommunerna mellan åren 1995 och 1996. Liten förändring av olika verksamheters andel av nettokostnaderna mellan åren 1992 och 1996 Nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats något mellan åren 1992 och 1996 på grund av flera olika faktorer, där omläggningen av statsbidragssystemet kan vara en. Beräkningar av hur nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996 visar för kom- munernas del att en viss ökning av kostnadsandelen skett för gymnasie- skola och individ- och familjeomsorg, medan en viss minskning skett för barnomsorg, grundskola och äldreomsorg. Förändringarna i den relativa fördelningen har varit tämligen små trots att det i vissa fall varit stora förändringar i antalet personer som nyttjar olika verksamheter. För landstingen visar motsvarande beräkningar att endast en mindre förändring av nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verk- samheter skett mellan de båda åren. Minskningen av antalet kommunalt anställda avtar år 1997 Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 per- soner och är i dag ca 993 000 personer. Av de anställda är ca 80 procent kvinnor. Minskningen mellan åren 1996 och 1997 uppgår enligt prelimi- nära uppgifter till 12 000 personer. Under senare delen av år 1997 före- faller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats i kommuner och lands- ting bl.a. till följd av de ökade statsbidragen. Elmarknadsreformen ökade antalet kommunala företag år 1996 Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt Statistiska centralby- råns (SCB) inventering totalt 1 596 företag med kommunal ägarmajoritet, vilket motsvarar en ökning sedan året innan med 20 företag. Ökningen mellan åren 1995 och 1996 beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person sedan den 1 januari 1996 inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av eller handel med el. 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ohälsa och åter- fall i tidigare sjukdom skall förebyggas, sjukdom skall behandlas och botas efter utredning och diagnos och effekterna av sjukdom skall lindras genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring. Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade med 3,3 procent i fasta priser från år 1995 till år 1996. Sedan år 1992 har kostna- derna minskat med drygt nio procent. Hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare skiljer sig betydligt mellan olika huvudmän, delvis beroende på strukturella faktorer. Det finns däremot inte underlag för att bedöma i vilken utsträckning skillnaderna samvarierar med kvaliteten i verksam- heten. Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården minskade år 1996 med 5,3 procent jämfört med föregående år. Såväl an- talet intagningar som antalet vårddagar per invånare har minskat. Enligt en urvalsundersökning ökade väntetiden för patienter med remiss från primärvården något under år 1997. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med målet att göra primärvården till bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är vid en internationell jäm- förelse god. Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samti- digt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Generellt är skillnaderna större bland män än bland kvin- nor. Sverige har enligt en utvärdering i Europa redan uppnått, eller kommer till år 2000 troligtvis att uppnå, mer än hälften av de mål WHO angett i Hälsa för alla år 2000. Arbetet med kvalitetssäkring har förstärkts under senare år. Analyser av s.k. nationella kvalitetsregister visar att framsteg gjorts på flera områ- den. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en indikator på kvaliteten, har ökat starkt under 1990- talet. Andelen ärenden som lett till påföljd har dock inte ökat, vilket an- tyder att anmälningsbenägenheten ökat mer än antalet fel. Socialstyrelsen bedömer att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för personer i livets slutskede inom äldreom- sorgen. Äldreomsorg Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom service och omvårdnad i ordinärt eller särskilt boende, dagverksamheter eller annan social tjänst. De totala bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen har ökat med 40 procent i fasta priser sedan år 1992. En stor del av denna ökning förklaras emellertid av handikappreformen och psykiatrirefor- men. Kostnaderna i fasta priser för enbart äldreomsorgen bedöms ha minskat något mellan åren 1993 och 1995. Ett av skälen till att nettokost- naderna har minskat är att äldreomsorgsavgifterna ökat något under peri- oden. Omsorgsbehoven bland yngre pensionärer synes enligt en statistisk undersökning ha minskat relativt sett, samtidigt som antalet personer i denna grupp minskat i absoluta tal under 1990-talet. Behoven bland äldre pensionärer bedöms vara oförändrade, samtidigt som antalet i ålders- gruppen ökat. Sålunda får allt färre äldre hjälp genom hemtjänsten och hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande. Andelen äldre med hjälp i särskilt boende är dock oförändrad. Totalt fick en av fem i åldersgruppen 65 år eller äldre hjälp år 1990, jämfört med en av sex år 1996. Spridningen mellan kommunerna är stor när det gäller andelen äldre som får hjälp av det totala antalet äldre i respektive kom- mun. Tillgänglig statistik ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om detta beror på servicenivå, strukturella faktorer e.dyl. För närvarande är det svårt att på ett uttömmande sätt beskriva kvalitet och måluppfyllelse. Vården i livets slutskede sker i allt större utsträck- ning inom den kommunala äldreomsorgen. Socialstyrelsens bedömning är att resurser och kompetens inte är tillräckliga och att en ändamålsenlig organisation saknas för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i li- vets slutskede. Regeringen överlämnar samtidigt med denna skrivelse en nationell handlingsplan för äldreomsorgen till riksdagen, med förslag om förbättrad samverkan och uppföljning samt ökad tillsyn. En fortlöpande förbättring av boendestandarden har skett under 1990- talet och denna förbättring har fortsatt under det senaste året. Handikappomsorg Målen för handikappolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att öka självständigheten och självbestämmandet samt att skapa ett värdigt liv i gemenskap med andra. Som nämnts under avsnittet om äldreomsorgen har bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen ökat kraftigt sedan år 1992. En stor del av denna ökning förklaras bl.a. av handikappreformen. Landstingens och kommunernas kostnader för enbart handikappomsorgen bedöms i fasta priser ha ökat med ca 20 procent mellan åren 1993 och 1995. Det finns ingen redovisning av hur det totala antalet prestationer ut- vecklats. Antalet insatser för utvecklingsstörda har dock minskat. En studie visar att färre funktionshindrade än befolkningen i övrigt i åldern 16–64 år är sysselsatta. Vad gäller personer med utvecklingsstör- ning är en allmän tendens att inflytandet över de egna livsvillkoren tycks ha ökat. Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a. rehabilitering och socialtjänsten i allmänhet, men de är missnöjda med antalet insatser. Enligt en rapport från handikappombudsmannen fanns det år 1996 vissa brister i kommunerna när det gäller tillgänglighet, såväl till kommunal information som till byggnader där kommunal verksamhet bedrivs. Personlig assistans har haft positiva effekter för många av dem som fått del av insatsen. I november 1997 överfördes kostnadsansvaret för de första 20 timmarna enligt lagen om personlig assistans från staten till kommunerna. Individ- och familjeomsorg De övergripande målet för individ- och familjeomsorgen är att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situa- tion frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommu- nerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. För barn- och ungdomsvården gäller att barn och ungdomar skall få växa upp under trygga förhållanden. Social- bidraget skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå för de hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade i fasta priser med knappt fem procent mellan åren 1995 och 1996 och med knappt 37 procent sedan år 1992. Antalet missbrukare intagna på institution har minskat årligen sedan år 1990, medan antalet öppenvårdsinsatser har ökat. För närvarande saknas uppgifter om resultat och effekter av olika behandlingar. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att under år 1998 lämna förslag till hur verksamheten kan följas med bättre aktualitet. Antalet anmälningar och ansökningar inom barn- och ungdomsvården har ökat. Enligt Socialstyrelsen är det svårt att utifrån tillgängligt material säga säkert om antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Antalet insatser för barn och ungdomar har ökat sedan år 1994 och institutionsvården har minskat till förmån för öppenvårdsinsatser. Kvaliteten på socialtjänstens utredningar har höjts och samverkan med andra myndigheter har förbätt- rats. Kostnaderna för vård och behandling av ungdomar har ökat i fler än hälften av kommunerna under senare år medan resurserna totalt för bar- navårdsinsatser inte minskat. Antalet hushåll som någon gång under år 1996 fått socialbidrag ökade nå- got jämfört med året innan och utgör nu närmare elva procent av det totala antalet hushåll med personer i åldersgruppen 18–64 år. Det genomsnittliga bidragsbeloppet per bidragshushåll skiljer sig väsentligt åt mellan enskilda kommuner. Orsaken till skillnaderna är framförallt olika långa bidragstider. Det är framförallt personer som har svårt att etablera sig på arbetsmark- naden som behöver socialbidrag för sin försörjning. OECD har i en rapport bl.a. anfört att socialbidragssystemet blivit över- lastat på grund av den ekonomiska krisen och att det finns en risk att det skapar ett passivt bidragsberoende. Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor- ter för år 1996 framkommer brister när det gäller information om rättig- heter och skyldigheter vilket kan påverka rättssäkerheten för de bidrags- sökande. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Barnomsorg Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla barn- omsorg för barn i åldrarna 1–12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov. Den pedagogiska verksamheten skall erbjuda fostran och omvårdnad och utgå från varje barns behov. Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen, som bedrivs i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ökade med knappt tre procent mellan åren 1995 och 1996, men var densamma år 1996 som år 1991. Barnomsorgen uppvisar en stor produktivitetsökning under 1990-talet. Antalet inskrivna barn har ökat med knappt fem procent mellan åren 1995 och 1996. Ökningen hittills under 1990-talet uppgår till 33 procent. Det går inte att påvisa om och hur produktivitetsökningen under 1990-talet påverkat kvaliteten. Det finns för närvarande inte några studier på natio- nell nivå av kvaliteten och resultatet i verksamheten. Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat år 1996 jämfört med året innan, efter att tidigare ha ökat sedan år 1992. Antalet anställda med högskoleutbildning har ökat under 1990-talet. Målet om full behovstäck- ning är i det närmaste uppfyllt. Ca 85 procent av alla barn till förvärvsar- betande och studerande hade plats i förskoleverksamhet år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. Skola Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla lika till- gång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär- dig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt ta hänsyn till elever med särskilda behov. Inom gymnasieskolan skall dessutom antalet platser på de olika pro- grammen och deras grenar anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ung- domar en anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan. Kostnaden för grundskolan har ökat något i fasta priser mellan åren 1995 och 1996. På grund av elevökningen har dock resurserna per elev fortsatt att minska. Antalet elever i grundskolan har ökat med knappt tre procent läsåret 1997/98 jämfört med föregående läsår, men har ökat med 11 procent sedan läsåret 1992/93. Grundskolans resultat är i väsentliga avseenden goda och internatio- nellt sett ofta mycket goda med ett visst undantag för naturorienterande ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kan dock noteras sedan år 1989. Sex procent av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick ett ofullständigt slutbetyg vilket är en marginell ökning sedan våren 1996. En uppföljning av det nya betygssystemet enligt den nya läroplanen visar att betygen generellt förbättrats jämfört med tidigare uppföljningar, men de elever som inte nått målen är fortfarande lika stor som tidigare, ca sju procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna och differensen tenderar att öka. Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever med behov av sär- skilt stöd har ökat. Enligt Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna i en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det stöd de hade behov av. Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat något i fasta priser mel- lan åren 1995 och 1996. Antalet elever har ökat med en procent läsåret 1997/98 jämfört med föregående läsår. Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt vi- dare till studier i gymnasieskolan, vilket är en ökning från 87 procent år 1991. Dessutom börjar ytterligare en procentenhet sina studier i gymna- sieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program har de tre senaste läsåren varit ca 85 procent. Av de elever som påbörjade gymnasieskolan läsåret 1993/94 hade fyra av fem fullföljt utbildningen inom 4 år. Detta är en viss minskning jäm- fört med de som började läsåret innan. Av de elever som avslutade gym- nasieskolan våren 1993 påbörjade 35 procent en högskoleutbildning inom tre år, vilket är en viss ökning jämfört med de som slutade året in- nan. Ökningen sedan år 1989 är mer markant då andelen var 24 procent. Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan uppgick år 1996 till 2,6 miljarder kronor. Antalet elever i den obligatoriska särskolan har ökat de senaste fem åren med ca 30 procent och elevantalet i gymnasie- särskolan med nära 20 procent. Andelen elever i särskolan jämfört med totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock oförändrat, ca en procent. Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att ele- vernas resväg kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande. Vuxenutbildning Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en- lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning och därige- nom stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Enligt Statens skolverk har den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca 15 procent i fasta priser. Antalet studerande inom komvux har ökat med drygt tolv procent läsåret 1996/97 jämfört med läsåret innan. Lärartätheten inom komvux har minskat något de senaste åren. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något underskattad. Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre senaste läsåren, medan ande- len kursavbrott håller en oförändrad nivå runt 17 procent. Flyktingmottagande Målet för integrationspolitiken är ett samhälle där alla behandlas likvär- digt oavsett ursprung och bakgrund. För att underlätta för nyanlända skyddsbehövande att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det viktigt att de ges möjligheter att skaffa sig en god grund för det fort- satta livet i Sverige. Kostnaden för introduktionsersättning och socialbidrag till flykting- hushåll minskade i fasta priser år 1997 jämfört med året innan. Ökningen sedan år 1992 uppgår dock till närmare 40 procent. För 1993 års mot- tagna flyktingar bedöms kommunernas kostnader i genomsnitt ha över- stigit intäkterna med sju procent. Orsaken är att få flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Antalet mottagna flyktingar näst intill fördubblades från år 1996 till år 1997. År 1994, då flyktingströmmen från det forna Jugoslavien var som störst, mottogs emellertid fem gånger så många flyktingar som år 1997. I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar konstate- ras att 15 procent av dem i arbetsför ålder var registrerade som syssel- satta i slutet av år 1994 och att högst var tionde vid samma tillfälle hade en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Av de flyktingar som togs emot år 1993 hade 18 procent någon form av avlönat arbete efter en in- troduktionsperiod på 3,5 år. Hälften av eleverna uppnådde sfi-nivå efter ett och ett halvt år läsåret 1995/96. Detta är en klar förbättring jämfört med 1992 års mottagna flyktingar. Räddningstjänst Räddningstjänsten skall planeras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De övergripande målen är att samhällets räddningstjänst i alla delar av landet skall tillför- säkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala riskbilden. Kostnaden för den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1996 till drygt 4 miljarder kronor. Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt behöver utvecklas för att effektivisera verksamheten. Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom fortsatt utvecklade brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom att ta fram sys- tem för att kunna ta till vara utredningsresultaten. Civilt försvar Det civila försvarets uppgift är att värna civilbefolkningen mot verkning- arna av krigshandlingar samt att under kriser och i krig stödja försvars- makten och trygga en livsnödvändig försörjning. För fullgörandet av dessa uppgifter skall de viktigaste samhällsfunktionerna upprätthållas. Bruttokostnaden för det civila försvaret i kommunerna uppgick år 1996 till knappt 0,2 miljarder kronor, varav den största delen täcktes med sär- skilda statsbidrag. Det nya försvarsbeslutet år 1996 liksom statsmakternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i fred har förankrats i kom- munerna. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap har kommunerna för- bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och kommunal teknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina kommuner som god eller godtagbar. Miljövård Miljöpolitikens syfte är bl.a. att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur- och kulturlandskapen. Bruttokostnaden för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet har ökat med tio procent i fasta priser sedan år 1992 och uppgick år 1996 till 1,4 miljarder kronor. Antalet anställda har varit relativt konstant un- der 1990-talet. Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att be- döma kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. En struktur där de övergripande miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och strategier, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers betydelse för måluppfyllelsen. Naturvårdsverket har noterat ett allmänt ökat medvetande och ökad kunskap om framför allt miljöfrågor, däribland Agenda 21, i kommu- nerna. Nästan alla kommuner ställer t.ex. miljökrav vid upphandling. Den största direkta förändringen i miljön är de drastiskt minskade av- fallsmängderna. Detta sker genom att industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av byggmateriel. Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken, som är ett statligt ansvar, har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till den reguljära arbetsmarknadens krav. Kommunerna har tagit på sig vissa uppgifter i genomförandet av den statliga arbetsmarknadspolitiken. Ar- betsmarknadspolitiska projekt bedrivs i många kommuner tillsammans med arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana pro- jekt. År 1995 fick kommunerna möjlighet att teckna avtal om att överta ansvaret för ungdomar i åldern 18–20 år. Kostnaden för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under verk- samhetsåret 1997 till 420 miljoner kronor, jämfört med 357 miljoner kronor verksamhetsåret 1995/96 (15 månader). Ökningen på helårsbasis uppgår till knappt 50 procent i löpande priser. Denna kostnad täcks helt med en ersättning från staten. Antalet ungdomar som deltagit i kommunal ungdomspraktik har under år 1997 uppgått till 14 200 i genomsnitt per månad, jämfört med 9 600 under år 1995/96. Detta innebär att det genomsnittliga antalet ungdomar i kommunal ungdomspraktik per månad ökade lika mycket i procent som kostnaderna. Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik under budgetåret 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter avslutad åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god. Från den 1 januari 1998 har kommunerna möjlighet att teckna liknande avtal för ungdomar i åldern 20–24 år, den så kallade utvecklingsgarantin. 1.3 Ledning, uppgifter och organisation Ändringar i den kommunala indelningen I december 1996 beslutade riksdagen om en försöksverksamhet med änd- rad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och Kalmar län under tiden den 1 juli 1997–31 december 2002. Under år 1997 aktualiserades frågor om den kommunala indelningen på ett sätt som inte varit fallet på flera år. Det gällde bl.a. frågan om en sammanläggning av landstingen inom de nya Skåne och Västra Göta- lands län samt delningar av ett antal kommuner. Demokrati på lokal nivå Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för medborgarnas förmåga att engagera sig och organisera sig i de lokala partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet. Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjlig- heter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag uppmärksammas allt mer. Brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under mitten av 1990-talet förstärkts. Studier visar att det finns en betydande potential för brukarinflytande och brukarmakt i den typen av frågor som ligger med- borgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv. Effektiva arbetsformer ses också som avgörande för den politiska handlingskraften – dvs. att väljarens val i de allmänna valen ytterst också får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Kom- munernas och landstingens arbete med att förbättra styrningen av den kommunala verksamheten har fortsatt under år 1997. 1.4 Den internationella kommunen Stora delar av det arbete som bedrivits i Europa- och andra internatio- nella sammanhang under det gångna året har inte i ett första skede påver- kat kommuner och landsting. Konsekvenser och möjligheter för de lokala och regionala organen blir dock mera tydlig när överenskommelser, projekt etc. skall förverkligas eller införlivas i svensk lagstiftning. I avsnitt 14 beskrivs kort verksamheten inom Europarådets ram, det regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsregionen samt EU:s struk- turpolitik 2 Kommunsektorns ekonomi 2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat anges hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1997 är de flesta uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar. Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin Kommunsektorn står i Sverige för en stor del av välfärden och därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att beskriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin. Nedanstående diagram visar några av de mått som brukar användas. Diagram 2.1 Kommunsektorns omfattning åren 1980–1997 Andel av BNP, löpande priser. Finns i den tryckta versionen Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1997 av utgifter för kommunal verksamhet . Andelen har successivt minskat sedan början av 1980-talet, med undantag för en tillfällig uppgång under de tre första åren på 1990-talet. Den kommunala verksamheten finansieras till största delen med skattemedel, dvs. kommunalskatt och statsbidrag. Den kommunala skattekvoten, dvs. sektorns totala skatteinkomster i förhållande till BNP, ökade tillfälligt i början av 1990- talet för att sedan minska till år 1995. År 1996 ökade den främst på grund av ändrad redovisning av avgiften till det kommunala mervärdesskattesystemet. Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Kommunsektorns inkomster De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren 1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Sedan år 1995 har inkomsterna åter ökat för kommunsektorn. Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunalskattemedel. Den genomsnittliga skattesatsen är i stort sett oförändrad år 1998 jämfört med föregående år. Inför år 1998 sänktes den i en kommun, medan den var oförändrad i övriga kommuner och samtliga landsting (exklusive skatteväxlingar) . Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbidrag. Den övervägande delen av statsbidragen är generella och utgör ett allmänt ekonomiskt stöd som skall underlätta för kommuner och landsting att nå de nationella målen för respektive verksamhet. De generella statsbidragen uppgick år 1996 till 38 miljarder kronor . Ökningen av dessa bidrag med 6 miljarder kronor år 1997 beror på regleringar i enlighet med finansieringsprincipen, på vissa förändringar i det kommunala mervärdesskattesystemet samt på tillskottet om 4 miljarder kronor till de generella statsbidragen från och med detta år. Tabell 2.1 Kommunsektorns inkomster, utgifter och finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser År 1993 1994 1995 1996 19971 Inkomster 393 382 391 407 411 Utgifter 383 386 392 404 418 Konsumtion – volymförändring, % -1,8 -1,0 -0,4 0,0 -0,7 Finansiellt sparande 10,0 -3,6 -1,6 2,6 -7,2 varav – kommuner 3,1 -4,2 -0,4 1,3 -4,7 – landsting 7,6 0,8 -0,7 2,0 -2,52 – övriga 3 -0,7 -0,2 -0,5 -0,7 0,0 1 Preliminärt utfall. 2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården. 3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar. Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna. Kommunsektorns utgifter De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren. Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Konsumtionen i fasta priser, dvs. konsumtionsvolymen beräknad med ett särskilt löne- och prisindex, har minskat sedan år 1991. Enligt preliminära uppgifter minskade konsumtionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med 0,7 procent. Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år 1991. Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet, medan konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen reducerat med avgifter och försäljningsinkomster . Eftersom verksamheten alltmer finansierats med avgifter har bruttoproduktionen sedan år 1991 minskat med endast 2,1 procent. Finansiellt sparande Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Det positiva sparandet åren 1992 och 1993 berodde främst på tillfälligt ökande inkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel. Därefter blev det åter negativt år 1994 samt 1995. År 1996 uppvisade sektorn ett överskott som främst härrör från avräkningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt relativt låga nettoinvesteringar. Sparandeöverskottet kan hänföras till kommuner och landsting. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på både ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar . Preliminära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott. Det var framförallt kommunerna, men även landstingen, som hade ett negativt finansiellt sparande. 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilket främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur Statistiska centralbyråns (SCB) räkenskapssammandrag och avser kostnader och intäkter. Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan inkomster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett negativt finansiellt sparande vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader. Kommunerna Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning Miljarder kronor, löpande priser År 1993 1994 1995 1996 19971 Verksamhetens intäkter 81,8 81,7 80,1 75,6 75,2 Verksamhetens kostnader -264,0 -269,5 -275,5 -290,8 -298,1 Verksamhetens nettokostnader -182,3 -187,8 -195,4 -215,2 -222,9 Skatteintäkter 160,6 168,8 179,9 192,0 197,4 Generella statsbidrag 35,9 31,3 31,3 32,7 37,2 Finansnetto -3,4 -1,8 -1,0 -0,1 0,3 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto 10,9 10,5 14,7 9,3 12,0 Avskrivningar -8,8 -9,3 -10,0 -10,2 -10,7 Förändring av pensionsskuld 2 -6,7 -4,5 -5,3 -5,6 -4,1 Extraordinära poster -0,9 4,4 3,5 9,0 8,0 Årets resultat (förändring av eget kapital -5,5 1,1 2,9 2,5 5,2 – exkl. pensionsskuldsförändring 1,2 5,6 8,2 8,1 9,3 1 Preliminära uppgifter. 2 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl. Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi. Resultatet i den löpande verksamheten förbättrades tillfälligt år 1995. Det var framförallt stora positiva avräkningar på preliminärt utbetalade kommunalskattemedel som medförde förbättringen. Om man däremot räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna har resultatet i den löpande verksamheten försämrats sedan år 1993 . Enligt preliminära uppgifter för år 1997 vändes utvecklingen i positiv riktning. För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraftigt år 1996 liksom år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är bl.a. skattesats, kostnadsnivå, avgiftsfinansieringsgrad samt produktivitet. Sammanlagt 203 av landets 288 kommuner hade ett negativt årets resultat och 32 av landets kommuner redovisade ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto , vilket innebär att löpande intäkter inte täckte löpande kostnader (exklusive avskrivningar). Samtidigt hade ett tjugotal kommuner ett resultat efter skatteintäkter och finansnetto som uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter och generella statsbidrag. Prognosen för år 1997 pekar sammantaget på en positiv förändring av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till 5,0 miljarder kronor. Resultatet påverkas av stora extraordinära intäkter, utan vilka resultatet skulle blivit negativt. Om pensionsskuldförändringen exkluderas för samtliga kommuner blir resultatet positivt samtliga år under perioden 1993–1997. En analys visar dock att resultatutvecklingen varierar kraftigt mellan olika kommuner. För år 1997 är det fortfarande drygt 200 kommuner som uppvisar ett negativt resultat. Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna efter resultat efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, omräknat i procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovisas inom parentes. Tabell 2.3 Spridning av resultat för kommunerna år 1996 (år 1995) Resultat mätt som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto Årets resultat upp till -10 % 0 (0) 16 (5) -10 % – -5 % 5 (2) 55 (29) -5 % – 0 % 27 (11) 132 (97) 0 % – 5 % 140 (74) 58 (110) 5 % – 10 % 94 (137) 9 (30) 10 % eller mer 22 (64) 18 (17) Totalt antal 288 (288) 288 (288) Vägt genomsnitt, % 3,4 (6,3) 0,5 (1,1) Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Inrikesdepartementet. De ekonomiska resultaten har generellt sett försämrats bland kommunerna mellan åren 1995 och 1996. Andelen som har negativt årets resultat har ökat från knappt hälften till tre av fyra. En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med faktorer som skattesats, invånarantal och kommuntyp. Variationerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt geografiskt mönster. Vad gäller 1996 års resultat exklusive extraordinära poster är det kommunerna i Uppsala län, f.d. Malmöhus län, Västerbottens län och Norrbottens län som sammantaget uppvisar överskott. Bland övriga län, som samtliga redovisar sammanlagda underskott, är det kommunerna i Gotlands län samt Göteborgs och Bohus län som har de största underskotten per invånare. Följande karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster varierar mellan kommunerna i landet år 1996. Figur 2.1 Spridning mellan kommuner av årets resultat exkl. extraordinära poster år 1996 Finns i den tryckta versionen Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. År 1997 var soliditeten exklusive pensionsskuld 58 procent enligt preliminära uppgifter, vilket är en marginell minskning sedan år 1996. Soliditeten har minskat sedan år 1991. Landstingen Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning Miljarder kronor, löpande priser År 1993 1994 1995 1996 19971 Verksamhetens intäkter 23,6 23,3 24,0 23,2 22,3 Verksamhetens kostnader 111,8 -117,2 -115,8 -111,5 -112,9 Verksamhetens nettokostnader -88,3 -93,9 -91,8 -88,3 -90,6 Skatteintäkter 90,1 87,5 87,2 85,7 86,3 Generella statsbidrag 9,3 9,0 8,5 5,8 6,8 Finansnetto 0,1 0,8 1,1 1,2 0,9 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto 11,2 3,4 4,9 4,5 3,4 Avskrivningar -4,6 -4,3 -4,4 -4,4 -4,3 Förändring av pensionsskuld1 -4,6 -4,8 -3,2 -3,6 -3,0 Extraordinära poster -0,5 0,3 0,0 0,2 0,0 Årets resultat (förändring av eget kapital) 1,5 -5,3 -2,7 -3,7 -3,9 – exkl. pensionsskuldsförändring 6,1 -0,5 0,5 -0,1 -0,9 1 Preliminära uppgifter. Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Landstingsförbundet. Resultatet i landstingens löpande verksamhet förbättrades tillfälligt år 1995. Liksom för kommunerna var det framförallt de stora avräkningarna på preliminärt utbetalade kommunalskattemedel som medförde denna förbättring. Om man räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna har resultatet i den löpande verksamheten, med undantag för en viss förbättring år 1995, försämrats sedan år 1993. Enligt preliminära uppgifter för år 1997 fortsätter resultatet i den löpande verksamheten att försämras. För landstingen pekar preliminära uppgifter för år 1997 på en förändring av det egna kapitalet om -3,9 miljarder kronor. Även om pensionsskuldförändringen exkluderas för samtliga landsting blir resultatet svagt positivt endast för år 1995. Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år 1997 är det endast ett landsting som har ett positivt resultat. Följande tabell visar spridningen mellan landstingen efter resultat efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, räknat som andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovisas inom parentes. Tabell 2.5 Spridning av resultat för landstingen år 1996 (år 1995) Resultat som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto Årets resultat upp till -10 % 0 (0) 2 (0) -10 % – -5 % 0 (0) 9 (5) -5 % – 0 % 3 (1) 7 (13) 0 % – 5 % 9 (9) 5 (5) 5 % – 10 % 11 (10) 0 (0) 10 % eller mer 0 (3) 0 (0) Totalt antal 23 (23) 23 (23) Vägt genomsnitt, % 4,4 (5,2) -3,6 (-2,8) Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet. Nedanstående karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster varierar mellan landstingen . Figur 2.2 Spridning mellan landsting av årets resultat exkl. extraordinära poster år 1996 Finns i den tryckta versionen Landstingens soliditet var enligt preliminära uppgifter 72 procent exklusive pensionsskuld år 1997. Detta är en minskning med två procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag för år 1994, ökat sedan år 1991. Kyrkokommuner och kommunalförbund Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Dessa uppvisade ett överskott i den löpande verksamheten (exklusive avskrivningar) motsvarande 0,3 miljarder kronor för år 1996 (0,3 miljarder kronor år 1995). Soliditeten, exklusive pensionsskuld, var 78 procent år 1996, vilket är en minskning med tre procentenheter sedan år 1995. Soliditeten har minskat sedan år 1994. 2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generella statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet, från regioner med goda förutsättningar i olika avseenden, till sådana med sämre förutsättningar. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner får del av den samhällsekonomiska utvecklingen. Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15 delverksamheter för kommunerna respektive fyra utjämningsmodeller för landstingen. De utjämningsmodeller som omfördelar mest resurser för kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella kärnverksamheterna. Dessa verksamheter står också för störst andel av kommunernas och landstingens totala kostnader. I tabell 2.6 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen största verksamheterna. Tabell 2.6 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting Faktor Omslutning år 1998 (miljarder kr) Kommuner Äldreomsorg 4,7 Individ- och familjeomsorg 4,5 Barnomsorg 2,7 Grundskola 2,4 Gymnasieskola 1,0 Landsting Hälso- och sjukvård 3,8 Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB. För att få en uppfattning om utjämningssystemets betydelse för enskilda kommuners ekonomi kan kommunernas utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift relateras till deras skatteintäkter och generella statsbidrag. År 1998 betalar drygt hälften av kommunerna sammantaget en utjämningsavgift eller erhåller sammantaget ett utjämningsbidrag som ligger inom intervallet +/-tio procent av totala skatteintäkter och generella statsbidrag, vilket diagram 2.2 nedan visar. I samma diagram kan man också se att antalet kommuner som erhåller utjämningsbidrag är betydligt större än antalet som betalar en utjämningsavgift år 1998. Det är 86 kommuner som betalar en utjämningsavgift jämfört med 202 kommuner som får ett utjämningsbidrag. Dessutom utgör utjämningsbidraget i genomsnitt en större andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag än motsvarande andel för kommuner som betalar en utjämningsavgift. Diagram 2.2 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings- bidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1998 Finns i den tryckta versionen Motsvarande diagram för landstingen visar att utjämningsbidragen/avgifterna utgör en mindre andel av landstingens skatteintäkter och generella statsbidrag än vad som är fallet för kommunerna. Detta kan till stor del förklaras av att det är mindre skillnader i genomsnittlig skattekraft mellan olika landsting än mellan olika kommuner. Detta betyder i sin tur att det är mindre belopp som omfördelas i landstingens inkomstutjämning. Trots detta är det sex landsting som erhåller utjämningsbidrag som motsvarar 17 procent eller mer av skatteintäkter och generella statsbidrag. Diagram 2.3 Antal landsting och landstingsfria kommuner i olika intervall indelade efter utjämningsbidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1998 Finns i den tryckta versionen Bland de 40 kommuner som betalar störst utjämningsavgift är 29 förortskommuner. Samtidigt är drygt 90 procent av de 40 kommuner som erhåller störst utjämningsbidrag gles- och landsbygdskommuner. I figur 2.1 nedan illustreras den geografiska fördelningen av kommuner som erhåller utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika intervall, uttryckt i kronor per invånare. Figur 2.3 Kommuner sorterade efter utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i olika intervall, år 1998 Finns i den tryckta versionen Figuren visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till kommuner i norra Sverige. Även för landstingen och de landstingsfria kommunerna kan ett visst geografiskt mönster skönjas. Figur 2.2 visar vilka landsting som erhåller ett utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika intervall, uttryckt i kronor per invånare. Vad man tydligt kan se är att det sker en omfördelning av resurser mellan landstingen i norra och södra delarna av Sverige. Några av undantagen är de tre landstingsfria kommunerna Göteborg, Gotland samt Malmö. För de två sistnämnda är orsaken relativt stora utjämningsbidrag i inkomstutjämningen. Figur 2.4 Landsting samt de tre landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och Göteborg sorterade efter utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i olika intervall, år 1998 Finns i den tryckta versionen Frågan om utjämningssystemets effekter för olika grupper av kommuner och för dessa kommuners ekonomiska resultat har aktualiserats i olika sammanhang. Eftersom systemet endast delvis har slagit igenom är det för tidigt att göra en slutlig bedömning. I diagram 2.4 visas emellertid förhållandet mellan förändring i årets resultat mellan åren 1995 och 1996, och faktisk förändring i utjämningsbidrag/avgift samma period. Diagram 2.4 Förändring i årets resultat1 mellan åren 1995 och 1996 relaterat till faktisk förändring i utjämningssystemet2 samma period Finns i den tryckta versionen Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjämningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan de två åren kan dock inte påvisas. I de allra flesta fall kan man därför anta att det är andra faktorer än utjämningssystemet som har haft större betydelse för förändringarna i kommunernas årets resultat mellan åren 1995 och 1996. Samtidigt bör framhållas att det är svårt att dra några säkra slutsatser av förändringen för endast två år. Den parlamentariska kommitté (Fi 1995:16) som har till uppgift att följa, utvärdera och utveckla utjämningssystemet har arbetat i drygt två år, och har under denna tid gjort omfattande analyser av de olika delarna i systemet och av systemets utfall. Kommittén skall lägga sitt samlade förslag till förändringar i systemet under senhösten 1998. Regeringens avsikt är att förslag sedan skall kunna presenteras för riksdagen i sådan tid att förändringar kan träda i kraft år 2000. Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Från år 1996 har medel ställts till regeringens förfogande för att underlätta för kommuner och landsting att, under en övergångsperiod, anpassa sina kostnader bl.a. till följd av införandet av ett nytt utjämningssystem. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har medel fördelats för flyktingkostnader, omstruktureringsprojekt samt förebyggande hiv/aids-verksamhet. Regeringen har från år 1996 och fram till nu dessutom tagit emot ansökningar om bidrag för särskilda insatser från 66 kommuner och två landsting. Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till elva kommuner. De kommuner som beviljats bidrag efter särskild ansökan har alla en svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög arbetslöshet och höga kostnader för bland annat socialbidrag. De har i allmänhet gjort en hel del insatser för att minska underskotten i verksamheten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi. 2.4 Kommunal koncernredovisning Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. De vanligast förekommande verksamheter som bedrivs i företagsform är fastighets- och uthyrningsverksamhet samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning. Årsredovisningen i kommuner och landsting skall sedan år 1992 också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform . Enligt redovisningspraxis har den kommunala koncernredovisningen kommit att omfatta hela kommunens verksamhet samt kommunal verksamhet i de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att få en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och verksamhetsmässiga åtaganden. Kommunkoncernernas resultat, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1996 till -0,5 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel. Landstingskoncernernas (15 st) resultat var -1,8 miljarder kronor varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljard kronor. Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive kommunernas resultaträkningar. Tabell 2.7 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1996 Miljarder kronor, löpande priser Koncern1 Kommun Verksamhetens intäkter 161,3 75,6 Verksamhetens kostnader -342,6 -290,8 Verksamhetens nettokostnader -181,3 -215,2 Skatteintäkter 192,0 192,0 Generella statsbidrag 32,7 32,7 Finansiella intäkter 8,3 8,7 Finansiella kostnader -26,7 -8,9 Resultat efter skatteintäkter intäkter och finansnetto 24,9 9,3 Avskrivningar -20,6 -10,2 Förändring av pensionsskuld -5,6 -5,6 Extraordinära poster 1,8 9,0 Förändring av eget kapital -0,5 2,5 -exkl. extraordinära poster -2,3 -6,5 1 Koncernförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha en ägarandel på minst 20 procent eller annars ett väsentligt inflytande. I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats. Källa: Statistiska centralbyrån. Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är högre än i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med drygt 4 miljarder kronor på denna nivå. Detta är en mindre ökning sedan år 1995. De kommunala bostadsföretagen tog emot förlusttäckningsbidrag och andra resultatpåverkande tillskott med netto ca 0,4 miljarder kronor. Genom bl.a. nyemissioner tillfördes företagen ytterligare ca 0,3 miljarder kronor. Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto ca 0,4 miljarder kronor till annan kommunal verksamhet och lämnade utdelning till kommunerna med ca 0,2 miljarder kronor . De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av kommunsektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning till kommuner och kommunala företag omfattar ca 280 miljarder kronor. Härav avser uppskattningsvis 230 miljarder kronor lån till kommunala bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen förmår bära denna kapitalskuld. Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el- och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen, som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas borgensförbindelser uppgick till 208 miljarder kronor vid slutet av år 1996. Den övervägande delen (86 procent) avsåg kommunalt ägda bolag där bostadsföretagen står för merparten. För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindelser för 2,4 miljarder kronor. 2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter åren 1992 och 1996 I samband med 1993 års kommunalekonomiska reform ersattes det gamla skatteutjämningssystemet samt ett antal specialdestinerade statsbidrag till kommunerna först med ett utjämningsbidrag och därefter från år 1996 med ett generellt statsbidrag och ett utjämningssystem för kommuner respektive landsting. Det primära syftet med generella statsbidrag är att öka det kommunala ansvarstagandet för prioritering och utformning av verksamheterna. Därigenom kan verksamheten anpassas till de lokala behoven och förutsättningarna samt ett bättre resursutnyttjande av offentliga medel kan åstadkommas. I det följande beskrivs hur nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Naturligtvis har fördelningen påverkats av flera olika faktorer, där omläggningen av statsbidragssystemet endast är en. Andra viktiga faktorer är den ekonomiska utvecklingen för kommuner och landsting, förändrad demografisk struktur som medför förändrade behov av kommunal service, förändrat antal arbetslösa utan arbetslöshetsersättning, varierande antal mottagna flyktingar med skiftande självförsörjningsgrad etc. För att kunna jämföra nettokostnadernas fördelning på verksamhetsområden de olika åren har ett antal justeringar av driftredovisningen behövt göras. 1. En justering har gjorts för att samma totala verksamhetsmässiga åtagande skall gälla för kommuner och landsting båda åren. Ansvaret för kommunalt bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag har förts från kommunerna till staten under perioden. Ansvaret för vård och omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har överförts från landstingen till kommunerna under samma tid. 2. De specialdestinerade statsbidragen som ersattes med ett utjämningsbidrag år 1993 måste läggas till verksamhetskostnaderna år 1992 för att uppnå jämförbarhet. För år 1992 har således en justering skett som innebär att nettokostnaderna blir ca 30 miljarder kronor högre för kommunerna och ca 1 miljard kronor högre för landstingen. 3. Verksamhetsområdena som jämförs måste innehålla samma verksamheter båda åren varför vissa smärre justeringar fått göras. 4. De interna kostnader som redovisas under olika verksamheter år 1996 och som inte hanterades på motsvarande sätt år 1992 har förts till posten övrigt. Uppgifterna som redovisas anges i löpande priser. Om en omräkning till fasta priser skulle göras, skulle detta kräva indexserier som beskriver kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde. För närvarande finns emellertid inte indexserier för samtliga verksamheter som presenteras här. Diagram 2.5 Kommunernas nettokostnader fördelade mellan olika verksamheter år 1992 och 1996 Finns i den tryckta versionen Kommunerna har under perioden minskat den relativa andelen av nettokostnaderna för barnomsorg och grundskola, och ökat framförallt för individ- och familjeomsorg och gymnasieskola. Kostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet personer som får del av verksamheten. Nedanstående tabell visar hur antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Tabell 2.8 Omfattningsmått 1992 1996 Förändring 1992-1996 Barn 1-12 år i barnomsorgen1 617 636 747 365 +21 % Totalt antal barn 1-12 år1 1 287 387 1 464 006 +14 % Elever 7-15 år i grundskolan2 882 505 948 936 +8 % Totalt antal barn 7-15 år1 886 585 955 205 +8 % Elever 16-19 år i gymnasieskolan2 303 760 309 661 +2 % Totalt antal ungdomar 16-19 år1 434 600 406 847 -6 % Personer 65–79 år i äldreomsorgen3 89 922 79 090 -12 % Totalt antal personer 65–79 år1 1 147 346 1 122 509 -2 % Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen3 177 024 177 465 0 % Totalt antal personer 80 år eller äldre1 391 141 420 787 +9 % 1 Per den 31 december respektive år. 2 Genomsnitt för kalenderåret. 3 Per den 1 november respektive år. Förändringarna inom barnomsorgen, gymnasieskolan och äldreomsorgen har varit relativt stora under perioden. Det är dock endast för gymnasieskolan som motsvarande förändring har skett av den relativa andelen av nettokostnaderna. För barnomsorgen har den relativa kostnadsandelen minskat trots att antalet barn ökat kraftigt. För äldreomsorgen råder nästintill ett omvänt förhållande. Antalet äldre som får ta del av servicen har minskat medan den relativa andelen av de totala nettokostnaderna varit oförändrad. För landstingens del har det inte skett någon större förändring av nettokostnadernas fördelning. Hälso- och sjukvården (inklusive primärvården) utgör för båda åren närmare fyra femtedelar av nettokostnaderna i landstingen. Diagram 2.6 Landstingens nettokostnader fördelade mellan olika verksamheter år 1992 och 1996 Finns i den tryckta versionen 3 Hälso- och sjukvård Nationella mål Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro- grammet Hälsa för alla år 2000. En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut- gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommit- tén räknar med att utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år 2000. Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall: – vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår- den och behandlingen, – vara lätt tillgänglig, – bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, – främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper- sonalen (3 §). Måluppfyllelse och kvalitet Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsout- vecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla- målen i Europaregionen. Resultatet av den svenska utvärderingen publicera- des i september 1997 (Ds 1997:62). Sammanfattningsvis kan man konstatera att utvärderingen visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns två mycket viktiga mål – minskning av skillnader i häl- sotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential – som sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000. Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo- visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter. Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997. Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill- stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående soci- ala skillnader i ohälsa som är genomgående oavsett om man mäter sjuk- lighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillna- derna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden. Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,7 år och kvinnor 81,8 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år 1997. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990- talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Delvis förklaras den fortsatt ökande medellivslängden i Sverige med nedgången i spädbarns- dödlighet. Spädbarnsdödligheten i Sverige var år 1997 3,6 promille vilket sannolikt var den lägsta i världen. Det främsta skälet, som förklarar näs- tan hela ökningen av medellivslängden, är dock nedgången av dödlighe- ten i hjärt- och kärlsjukdomar. Såväl insjuknande som dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar har minskat. Förändringar i levnadsvillkor och i lev- nadsvanor, som t ex rökvanor, kan förklara en stor del av nedgången i hjärt- och kärlsjukdomar. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårda- gens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minsk- ningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minsk- ningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom hjärtkärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättras. Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I rapporten ”Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom – regionala och sociala skillnader i Sverige” visas att de regionala och sociala skillnaderna i incidens och mortalitet för hjärt- och kärlsjukdomar delvis kan förklaras av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kunskapen om riskfaktorer för hjärt- och kärlsjukdomar på nationell nivå. I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolk- ningen (se avsnitt nedan om äldreomsorgen). I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör Socialstyrelsen en samlad bedömning av psykiatrins läge. Rapporten kan sammanfattas med att de psykiskt sjukas ställning i samhället är fortfa- rande svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördo- mar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering. Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes ursprungliga miljö. Detta är på många sätt en positiv utveckling som på sikt kan ge betydande resultat i form av minskade psykiska funktionshin- der. Trots detta har många personer med psykisk störning fortfarande svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att pati- enter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfatt- ning påverka vården. Kunskap om utbredning och förändringarna över tid av psykisk ohälsa är mindre än när det gäller kroppsliga sjukdomar. Det finns också brister på specialister i psykiatri och på differentierade vårdresurser. Den slutna vården bedrivs fortfarande i stor utsträckning på allvårdsavdelningar, vilket för vissa patienter innebär att vården blir onö- digt betungande, integritetskränkande och skrämmande. Vidare är sam- verkan mellan psykiatrin och dess vårdgrannar, framför allt socialtjäns- ten, fortfarande ett problem. Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska problem (Barnpsykiatrikommittén) avlämnade den 13 februari 1998 sitt slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar (SOU 1998:31). Kommittén konstaterar att även med en försiktig beräk- ning lider fem till tio procent av alla barn och ungdomar av psykiska problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser, men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna såsom skola och barnomsorg. Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota- let . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet minskade från 39 dagar år 1995 till 37,7 dagar år 1996. Variationerna mellan olika lands- ting (eller de allmänna försäkringskassor för olika län) var mycket stora. Skaraborgs län med 30,5 och Kronobergs län med 30,7 hade det lägsta partiella ohälsotalet. Norrbottens län med 47,6 och Västerbottens län med 45,5 hade det högsta partiella ohälsotalet år 1996. Dessa skillnader har varit i stort sett oförändrade sedan år 1992. En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika landsting är mycket stora. Andelen av befolkningen, som ambulanssjuk- vården når inom en 10-minutersgräns, ligger på 96 procent i Stock- holms län, motsvarande siffra för Gotland är 55 procent. Andelen av be- folkningen som ambulanssjukvården når inom en 20-minutersgräns ligger i Malmöhus län på 100 procent, motsvarande siffra för Västerbot- ten är 79 procent. Andelen av befolkningen som ambulanssjukvården når inom en 30-minutersgräns är lägst i Norrbottens län, Jämtlands län och Västerbottens län (knappt 95 procent). En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Andelen ärenden som ledde till påföljd har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara anmäl- ningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser behandling, diagnos samt operation. Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut- görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det för närvarande 36 olika nationella kvalitetsregister i vari- erande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att un- derlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kli- niker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande. Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, ope- rationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Med hjälp av detta register har man kunnat visa att bråckkirurgins kvalitet förbätt- rats påtagligt under åren 1992–1996. Analysen visade även att förbätt- ringen av kvalitet var mest uttalad hos de sjukhus som från början delta- git i nationella bråckregistret. Den sannolika förklaringen är registerdel- tagandet med åtföljande internt kvalitetsarbete. Antalet deltagande sjuk- hus har ökat under åren 1992–1996 från 8 till 21 (från år 1997 deltar sammanlagt 29 sjukhus, vilket innebär cirka tre miljoner i befolknings- underlag). Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett annat exempel på nationella kvalitetsregister. En analys av detta register för åren 1992–1996 visar bl.a. att det föreligger skillnader i resultat (enligt tillämpade kvalitetsindikatorer) mellan olika sjukhus. Skillna- derna beror framförallt på om och i vilken utsträckning man tagit till sig nya operationstekniker. Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten- vårdsregistret saknas idag för primärvården. Detta gör att uppföljning av innehåll i kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Soci- alstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primär- vårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärk- samhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldre- vård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vi- dare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med uppföljning och utvärdering på nationell nivå. Vårdköer I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år 1997 redovisades en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng- ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontak- terna och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller ge- nom besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras skall primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patient- besök inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket hos specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman. Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati- entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett 25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i april 1997. Uppföljning vi- sar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en speci- alist inom en månad, medan cirka 90 procent av patienterna med en fast- ställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader. Väntetiderna varierar dock stort mellan och inom sjukhus. I oktober 1997 genomfördes en ny undersökning med 36 deltagande sjukhus. Jämfört med undersökningen i april hade andelen med oklar diagnos som väntat högst 4 veckor minskat från 56 procent i april till 50 procent i oktober. För patienterna med fastställd diagnos hade andelen som väntat mer än tre månader ökat från tolv procent till 25 procent. Vidare konstaterades stora regionala skillnader. Prestationer Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1996 till 25,3 miljoner, vilket är en minskning med 3,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Detta återspeglas bl.a. i att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjuts i riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Sålunda utgjorde läkarbe- söken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 54 procent av läkarbesöken år 1985, medan denna andel år 1995 hade sjunkit till 48 procent. År 1996 har utvecklingen avstannat lite beroende på att den re- lativa minskningen när det gäller antalet läkarbesök varit större för pri- märvården än för läns- och regionsjukvården. Riksdagens krav på primärvården som en bas i sjukvården gör att för- ändringsarbetet i primärvården måste fortsätta. Primärvårdens insatser i hemsjukvården måste också utvecklas. Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patien- terna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse. Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso- vård) 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 005 1 060 1 022 1 022 940 Psykiatrisk vård 94 83 80 82 77 75 72 Långtidsvården (>70år) 151 125 89 98 99 99 88 Allmänmedicin 973 1 042 1 072 1 090 1 216 1 233 1 157 Övrigt 66 101 151 106 95 76 110 Totalt 2 334 2 291 2 320 2 349 2 413 2 419 2 290 Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70år). Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998. Den nationella besökstatistiken visar att patienter och besök överförs från sjukhusvård till primärvård, vilket är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Men en jämförelse mellan landsting visar på betydande skillnader i denna utveckling. Det totala antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin har, efter att ha ökat under perioden 1992–1995, minskat under år 1996 (tabell 3.1). Men detta måste ses i perspektivet av att antalet läkarbesök per invånare har mins- kat för alla områden. När det gäller hälso- och sjukvården totalt visar det sig att medelvård- tiden successivt minskat under hela perioden 1985–1996. Medelvårdtiden var 7,8 dagar år 1995. Således ligger Sverige i nedre delen av tabellen över OECD-länderna. Av 20 europeiska OECD-länder var det år 1995 enbart Irland (7,7 dagar) och Danmark (7,5 dagar) som hade något kor- tare medelvårdtid än Sverige. Under år 1996 fortsatte medelvårdtiden att sjunka i Sverige (till 7,1 dagar). Bättre behandlingsmetoder och en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till den låga me- delvårdtiden i Sverige. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar me- dan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i den normala livsföringen. Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård har fortsatt att minska mellan åren 1995 och 1996. Likaså fortsatte antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården att sjunka under år 1996 (tabell 3.2). Skillnader mellan huvudmännen är betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård till andra sjukvårdshuvudmän. Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Antal vårdplatser 38 700 35 400 31 700 29 700 28 100 26 800 25 000 Vårdplatser per 1000 inv. 4,4 4,1 3,7 3,4 3,2 3,0 2,8 Intagningar per 1000 inv. 169 163 170 169 165 161 158 Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,8 5,5 5,4 5,2 5,0 Vårddagar per 1000 inv. 1 270 1 080 991 938 895 839 795 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998 Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de se- naste åren – totalt med 4 500 platser under åren 1992–1996 (tabell 3.3). Under år 1996 uppgick minskningen till 1 100 platser, motsvarande 13 procent av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senildementa med primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens slutna vård. Tabell 3.3 Psykiatrisk vård 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Antal vårdplatser 20 900 14 500 11 800 10 900 9 800 8 400 7 300 Vårdplatser per 1000 inv. 2,5 1,7 1,4 1,2 1,1 0,9 0,8 Intagningar per 1000 inv. 14 13 12 12 12 12 12 Medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 36,2 32,9 29,2 26,4 23,0 Vårddagar per 1000 inv. 777 513 433 403 365 319 269 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998 Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat kraftigt sedan mitten av 1980-talet (tabell 3.4). Den totala minskningen överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till kommunerna genom Ädel-reformen. Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Antal vårdplatser 51 500 46 000 12 600 10 700 6 300 5 600 4 700 Vårdplatser per 1000 inv (>70år) 50,9 42,4 11,3 9,5 5,5 4,9 4,1 Intagningar per 1000 inv (>70år) 95 105 60 58 57 60 63 Medelvårdtid (dagar) 185,0 137,8 64,9 58,4 33,6 29,2 22,7 Vårddagar per 1000 inv (>70år) 17 548 14 504 3 912 3 374 1 905 1 749 1 422 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998 Kostnader och produktivitet Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade från år 1995 till år 1996 med 3,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett oförändrad under perioden 1985–1996 – efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostna- derna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996 – om- kring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen. Tabell 3.5 Kostnader för offentlig hälso- och sjukvård Miljarder kronor 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Total kostnad (löpande priser) 71,1 108,5 99,5 95,4 100,3 102,4 100,0 -varav investeringar (löpande priser) 5,2 4,6 4,0 3,9 4,0 4,3 4,4 Total kostnad (1995 års priser) 118,2 128,6 108,4 101,4 104,1 102,4 99,0 Kostnad per inv. (1995 års priser) 14 139 14 973 12 474 11 598 11 803 11 582 11 197 Källa: Socialdepartementet. Fasta priser har beräknats med BNP-deflator De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt Nationalräkenskaperna uppgick år 1996 till 114 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent . Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1995 uppgick till 14,1 i USA, 10,4 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,4 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmanna- skapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk- nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken. Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger sjukvårdskostnaden per invånare i Västerbottens län med 37 procent och i Norrbottens län med 33 procent motsvarande kostnad i Kronobergs län . Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet. Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för offentlig hälso- och sjukvård Miljarder kronor, 1995 års priser 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Läns- och regionssjukvården 104,1 78,4 75,8 72,9 74,4 73,5 69,8 Primärvården 1) 38,8 22,5 18,8 20,0 18,9 19,2 Tandvården 5,5 6,0 5,7 5,7 5,5 5,6 5,6 Investeringar 8,7 5,5 4,4 4,1 4,1 4,3 4,4 Totalt 118,2 128,6 108,4 101,4 104,1 102,4 99,0 1) Ingår i beloppet för läns- och regionsjukvård år 1985. Minskningen åren 1990–1992 beror på Ädelreformen. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998. Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu- vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller på läns- och regionsjukvården. Före Ädelreformen (1990) var läns- och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75 procent (1993). Under perioden 1993–1996 minskade denna andel till 74 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk- vård resp. primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landsting- ens investeringar har ökat marginellt under senare år, från 4,3 miljarder år 1995 till 4,4 miljarder kronor år 1996. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella inves- teringsprojekt. Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare perspektiv, t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk- vård (FINSAM) bedrevs åren 1993–1997 och innebar att man inom fem försöksområden hade ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpen- ning och rehabiliteringsersättning och möjlighet att disponera sjukförsäk- ringspengar till olika typer av åtgärder. Riksförsäkringsverket och Soci- alstyrelsen överlämnade en gemensam utvärderingsrapport (Finansiell samordning 1997:1) till regeringen i februari 1997. Av rapporten framgår bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i pro- positionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi- nistration, m.m (prop. 1996/97:63).lämnat förslag till inriktningen av samverkansformerna inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för be- rörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insat- ser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM). Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge- nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas. Personal Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under perioden 1985–1996 med 133 000 personer. Av denna minskning hänför sig dock omkring 70 000 personer till Ädelreformen. Minskningen har i första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under samma period från 21 200 till 24 500 personer. Totalt sett minskade antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården med 7 300 personer mellan år 1995 och år 1996. Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1996 (från 3,5 procent till 8,3 procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 till 26,9) och undersköter- skor (från 5,3 till 15,5) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,9 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter och personal från landstinget till primärkommunerna. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.7 nedan. Tabell 3.7 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Läkare 16 112 18 731 19 205 19 495 19 448 19 805 19 909 Tandläkare 4 383 4 401 4 190 4 157 3 992 3 909 3 723 Sjuksköterskor 74 536 85 391 77 541 76 626 75 531 75 710 73 975 Undersköterskor, bitr. 119 402 125 182 74 376 65 002 58 617 55 404 49 986 Övrig sjukvårdspersonal 1 092 2 134 2 023 1 846 128 136 130 Totalt 215 525 235 839 177 335 167 126 157 716 154 964 147 723 Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren 1993–1994. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998. Läkemedel Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi- skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall bedrivas rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel tryggas. Hittills har läkemedelsförmånen behandlats separat från övrig hälso- och sjukvård och finansierats via sjukförsäkringen. Statens kostnader i form av läkemedelsförmåner har stigit från 9,8 miljarder år 1993 till 17,2 miljarder år 1996 . Även läkemedelsanvänd- ningen har ökat. Enligt Statistiska centralbyråns undersökningar om lev- nadsförhållanden (ULF) uppgav år 1996 ca 66 procent av männen och 83 procent av kvinnorna i åldrarna 16–84 år att de under en tvåveckorspe- riod använt något läkemedel. År 1988 var motsvarande siffror 55 respek- tive 76 procent. Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att dämpa och be- gränsa de ständigt ökande utgifterna för läkemedelsförmånen. Orsakerna är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, samt till- komsten av nya och dyrare läkemedel. Preliminära statistiska uppgifter för år 1997 visar att den snabba ök- ningen av läkemedelskostnaderna hejdades under år 1997. Sannolikt be- ror minskningen på att Riksdagen i enlighet med förslagen i propositio- nen Läkemedelsfömåner och läkemedelsförsörjning m.m (prop. 1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). beslutade om en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.. Beslutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkeme- del hamstrades under december 1996. För att ta reda på om människor avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel genomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997. Resul- tatet visar att knappt fem procent av alla hushåll någon gång under år 1997 av kostnadsskäl hade avstått från att hämta receptförskrivna läke- medel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt tio procent angav att de minskat sin användning av läkemedel medan elva procent av alla hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra. Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998 till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet skall parterna överenskomma om en ny modell för statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånen 4 Äldreomsorg Nationella mål Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen (1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci- altjänstlagen bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, service och om- vårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för kvinnor och män att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt 20 § socialtjänstlagen skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. En grundläggande princip för äldreomsorgen handlar enligt social- tjänstlagen 19 § om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv, att behålla sin integritet och identitet. Äldre människor skall också kunna känna sig trygga och ha möjligheter att välja på vilket sätt de skall få omsorg och vård. De skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild bo- ende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18–26 §§ hälso- och sjukvårdslagen. Av bestämmelsen i 6 § socialtjänstlagen framgår att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Biståndsbeslut kan överprövas i förvalt- ningsdomstol. Måluppfyllelse och kvalitet Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut- forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva denna och måluppfyllelsen på ett uttömmande sätt. Med hjälp av underlag från Socialstyrelsens upp- följning (Äldreuppdraget, årsrapport 1997:9) och Bemötandeutredningen (SOU 1997:170) samt lokala studier och forskningsrapporter ges i det följande en beskrivning av några aspekter på kvalitet och måluppfyllelse i den kommunala verksamheten. Förutsättningarna för äldreomsorgens utveckling har under 1990-talet och efter Ädel-reformen förändrats påtagligt. Befolkningsutvecklingen, som genererat ökade vårdbehov, och den svaga samhällsekonomiska ut- vecklingen, har gjort det allt svårare att finansiera dessa ökade behov. Härutöver har strukturförändringar inom hälso- och sjukvården haft stor betydelse. Minskande vårdplatser inom akutsjukvården, som följts av ökad tryck och ökade krav på primärvården och resulterat i ökad vård- tyngd inom äldreomsorgen, kräver högre kompetens av äldreomsorgens personal. Vården i livets slutskede har allt mer blivit kommunernas ansvar. Soci- alstyrelsen konstaterar i sin uppföljningsrapport att detta lett till problem. Framförallt inom hemvården, men också i det särskilda boendet, saknas resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i livets slutskede. Döendet har i stor utsträckning flyttat ut från akutsjukvården. Andelen som avlider på sjuk- hus av alla som avlider under ett år har minskat från 50 procent år 1992 till 43 procent år 1995. Utvecklingen mot att allt färre erhåller hjälpinsatser i ordinärt boende riskerar att medföra ett ökat behov av mer kostsamma insatser i särskilt boende. Ur vårdtagarens synvinkel är detta en negativ utveckling, efter- som den – om den drivs för långt – inskränker den enskildes möjlighet att välja på vilket sätt den skall få sitt behov av omsorg och vård tillgodosett. Behovet av vård och omsorg hos de äldre beror i hög grad på funk- tionsförmågan. Många äldre har funktionella begränsningar trots att de inte har någon sjukdom eller betraktar sig som sjuka. Nedsatt funktions- förmåga och rörelsehinder förefaller att ha blivit något mindre vanliga sedan slutet av 1980-talet i åldersgruppen 75–84 år. Rörelseförmågan har också förbättrats bland män i åldersgruppen 65 till 74 år (Folkhälsorapporten, 1997). Med hjälp av data från Statistiska centralby- råns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har ett hälsoindex konstruerats. En jämförelse av detta index över tiden visar att under de senaste tjugo åren har det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa minskat något för såväl män som kvinnor. Men det har också skett en minskning av antalet år med full hälsa. Det ökade antalet levnadsår under perioden har i huvudsak gällt år med lätt ohälsa (Folkhälsorapporten, 1997). Således kan konstateras att omsorgsbehoven hos de yngre pensio- närerna minskat, men att behoven hos de äldre pensionärerna utvecklas i stort sett proportionellt mot antalet. Samtidigt med utökningen av antalet platser i det särskilda boendet har det skett en fortlöpande förbättring av boendestandarden under 1990-talet och denna förbättring har fortsatt under det senaste året. I mars 1997 hade 20 procent av landets kommuner inte fastställt något förbehållsbelopp i ordinärt boende och serviceboende. För det särskilda boendet var motsvarande andel fyra procent. Förbehållsbeloppet i särskilt boende har ökat marginellt mellan åren 1995 och 1997, medan nivån i ordinärt boende har minskat i flera kommuner. En förklaring härtill kan vara sänkningen av den rekommenderade socialbidragsnormen. I HINK-undersökningen år 1995 frågades också de äldre över 75 år om de hade behov av hemtjänst, men avstått från hjälp på grund av av- giften. Ca tio procent av dem som anser sig ha behov av hjälp svarade att de avstår på grund av avgiften. De som avstått på grund av avgiften hade lägre genomsnittlig inkomst än de som avstått av andra skäl. Socialstyrelsen har också inom ramen för projektet Aktiv uppföljning gjort en inventering i tre län av samtliga äldre som lämnat hemtjänsten. Av de som lämnat hemtjänsten av andra skäl än dödsfall eller flyttning till särskilt boende uppgav drygt 50 procent att de inte behövde hjälpen längre, ca 40 procent nämnde missnöje med avgifter eller kvalitet som orsak till att de avsagt sig hemtjänsten. De som uppgett missnöje med kvaliteten menade att de inte fått den hjälp de behövde, att de känt sig otrevligt bemötta och att de hade små möjligheter till inflytande över hjälpen. För ett fåtal personer, fem procent, hade hjälpen blivit indragen. Våren 1997 överlämnade Bemötandeutredningen ett delbetänkande Brister i omsorg (SOU 1997:51). Utredningen har bland annat kartlagt anmälningar med avseende på brister i bemötande av äldre genom kon- takter med en rad olika offentliga organ. Utredningen konstaterade att antalet formella anmälningar som berör äldre är lågt jämfört med yngre personer och även i förhållande till att vårdkonsumtionen ökar med sti- gande ålder. Enligt utredningen är dock sannolikt mörkertalet angående faktiskt missnöje och upplevelser av brister i vård och omsorg stort. Utredningen har vidare haft omfattande kontakter med enskilda människor genom samtal, brev och personliga besök. De allra flesta kontakterna har förmedlat erfarenheter av ett bristfälligt bemötande, ibland diskriminerande behandling och övergrepp. Några få har tagit kontakt för att berätta om exempel på särskilt god vård och omsorg. Ett fåtal äldre har själva hört av sig om missförhållanden och de allra äldsta har ofta inte heller möjlighet att själv ta kontakt. Det går heller inte, enligt utredningen, att utesluta att många är rädda för att framföra kritik. I kartläggningsbetänkandet pekar utredningen ut ett flertal områden där det krävs förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande. Enskildas och anhörigas ställning i vården måste stärkas och förebyggande åtgärder i vid bemärkelse – bl.a. systematisk kvalitetssäkring, utbildning, fortbildning och handledning, arbetsledning och arbetsorganisation – måste utvecklas. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (Bemötandet av äldre, SOU 1997:170) i december 1997. Detta innehåller förslag till åtgärder på de ovan angivna områdena. Förslagen omfattar bland annat förbättrad tillsyn och tydligare ansvarsförhållanden, höjd utbildningsnivå för arbetsledare, samordnad förtroendenämnd för hälso- och sjukvård och omsorg, individuell vårdplanering mm. Förslagen behandlas i regeringens nationella handlingsplan för äldrepolitiken som överlämnas till riksdagen samtidigt med denna skrivelse. Prestationer Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40 procent under de senaste fem åren och motsvarande uppgifter och ansvar har förts över på kommunerna. År 1996 fick 17 procent av ålderspensionärerna omsorg och vård. Andelen som får hjälp i det egna hemmet (ordinärt boende) har successivt minskat de senaste femton åren från 17 procent år 1980 till åtta procent år 1996. Andelen i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under samma period, omkring åtta procent, om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska avdelningar). Diagram 4.1 Utveckling av antalet ålderspensionärer med vård och hjälp i ordinärt och i särskilt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp. åldersgrupp Finns i den tryckta versionen Av diagrammet framgår att det är de yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen över 80 år med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Detta resultat är beroende av den kraftiga ökningen av antalet personer över 80 år i befolkningen totalt. Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och i särskilt boende1 (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp i parentes) 65-w Per 100 invånare 65-79 Per 100 invånare 80-w Per 100 invånare 1980 327 200 (24,0) 163 200 (14,9) 164 000 (62,3) 1992 278 300 (18,1) 93 500 (8,2) 184 900 (47,4) 1993 279 300 (18,2) 92 000 (8,1) 187 400 (47,1) 1994 277 900 (18,0) 89 400 (7,9) 188 500 (46,2) 1995 271 700 (17,6) 86 100 (7,6) 185 700 (44,8) 1996 260 200 (16,9) 80 200 (7,2) 180 000 (42,8) 1 Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård/geriatrik ingår samtliga år för att uppnå jämförbarhet före och efter ädelreformen. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996. Skillnaderna mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stora och närmast oförändrade sedan år 1993. Skillnaden mellan kommunerna varierar år 1996 mellan 11 procent och 31 procent. Beträffande andelen av samtliga ålderspensionärer med hemhjälp i ordinärt boende är spridningen ännu större och har till och med ökat något sedan år 1993. I 80 procent av kommunerna låg denna andel år 1996 mellan sex och tolv procent. I den kommun, där andelen var högst, fick 22 procent av de äldre över 65 år hjälp i ordinärt boende mot endast en procent i kommunen med den lägsta andelen. I det särskilda boendet är förändringen liten sedan år 1993. I den kommun, som har högst andel äldre i särskilt boende, får 16 procent hjälp i denna boendeform mot endast fem procent i kommunen med den lägsta andelen. På samma sätt som när det gäller hjälpen i ordinärt boende har den totala spridningen ökat något sedan år 1993. Diagram 4.2 visar att det inte finns något utpräglat samband i kommunerna mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och andelen som bor i särskilt boende. Diagram 4.2 Personer med vård och hjälp i ordinärt boende respektive i särskilt boende som andel av befolkningen 65-w år (en markering per kommun) Finns i den tryckta versionen Fördelningen av vårdtagarna mellan ordinärt och särskilt boende skiljer sig mellan olika kommuner. Andelen vårdtagare i ordinärt boende varierar år 1996 i kommunerna mellan 10 procent och 70 procent av samtliga vårdtagare. Tre år tidigare, år 1993, låg motsvarande gränser mellan 17 procent respektive 87 procent. Siffrorna visar en svag rörelse mot minskande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de en pågående förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagarna får sina behov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende. Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp Finns i den tryckta versionen Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp. åldersgrupp Finns i den tryckta versionen Antalet platser i särskilt boende (inkl. långtidsvården) ökade under första hälften av 1990-talet, men har nu börjat minska. Det kan vara en konsekvens av besparingar i kommunerna. Under år 1996 översteg för första gången antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens geriatrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis kan detta bero på att de äldre över 80 år utgör en allt större andel av vårdtagarna, men samtidigt är det också en konsekvens av att hjälpen i ordinärt boende har minskat så kraftigt. År 1980 utgjorde andelen över 80 år 50 procent av samtliga omsorgstagare och 67 procent av de i särskilt boende. År 1996 hade andelen äldre över 80 år av samtliga omsorgstagare stigit till 69 procent och i det särskilda boendet utgjorde personer över 80 år 74 procent. Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget rum. I genomsnitt saknade år 1996 endast 19 procent av alla personer i särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt färre än år 1993, då 28 procent av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0–75 procent). Antalet personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än make/maka uppgick år 1996 till i genomsnitt nio procent, vilket är nästan en halvering jämfört år 1993. Även här är skillnaderna fortfarande stora. Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till kokvrå/kök uppgick år 1996 till i genomsnitt 33 procent. År 1993 låg genomsnittet på 45 procent. Hemtjänstens utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp. Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande. Den samlade servicenivån beräknas enligt Socialstyrelsen ha sjunkit med ca sju procent de senaste fyra åren. För att erhålla kommunal äldreomsorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande, ensamboende och utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur fördelningen på insatsernas omfattning enligt Socialstyrelsens s.k. novemberenkät till kommunerna förändrats sedan år 1988. Tabell 4.2 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens omfattning Totalt antal 65-w år därav med hjälp i genomsnitt (i % av samtl. med indiv. beslut) min än 1 tim/dag 1-2 tim/dag fler än 2 tim/dag 1988 215 571 72,7 % 14,1 % 13,2 % 1992 183 284 66,3 % 15,8 % 17,8 % 1993 173 411 65,0 % 16,1 % 18,8 % 1994 175 942 63,8 % 16,7 % 19,5 % 1995 169 919 61,5 % 17,4 % 21,0 % 1996 163 777 61,1 % 17,2 % 21,6 % Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996. Sedan slutet av 1980-talet har andelen av omsorgstagarna med i genomsnitt mer än två timmar hjälp per dag nästan fördubblats. Detta innebär att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp - år 1996 är 24 procent fler omsorgstagare som får minst två timmar hjälp per dag än år 1988. Socialdepartementets beräkningar visar dock att den totalt utdelade hjälpvolymen för år 1996 ligger på ca tio procents lägre nivå än för år 1988, om hänsyn tas till den över perioden förändrade ålderssammansättningen. Kostnader Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade med 74 procent mellan åren 1986 och 1993. Av denna ökning faller dock den största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter korrigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen under perioden 1986–1993 till ca 20 procent. Räknat i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen för samma tidsperiod efter korrigering för Ädel-reformen också 20 procent. Jämförbara uppgifter för senare år saknas. Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och handikappomsorgen var utbildningssituationen följande. Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi- kappsomsorg (november 1996) Totalt antal anställda Därav med vård- utbildning med utbildning endast grundskola/folkskola Antal Procent Antal Procent Vårdbiträden 114 600 52 400 46 26 500 23 Undersköterskor 42 750 34 700 81 1 900 4 Arbetsledare 5 200 4 200 81 50 1 Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister år 1996. En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av vårdbiträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i denna yrkeskategori. Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särredovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de funktionshindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre och funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1996 till ca 77 miljarder kronor jämfört med ca 55 miljarder kronor (1996 års priser) år 1992. En starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att kommunerna fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995). För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k. ESSPROS-systemet, som EU:s statistikorgan Eurostat ansvarar för, har en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser nettoutgifter och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda kommunernas driftsutgifter. Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre Miljoner kronor, 1995 års priser 1993 1994 1995 Förändring i % 1993–1995 Vård och hjälp i särskilt boende 27 824 28 025 27 075 - 3 % varav kommunal 93 % 91 % 87 % landsting 0 % 0 % 0 % privat produktion 1 7 % 9 % 13 % Vård och hjälp i ordinärt boende 10 203 9 648 9 210 - 10 % varav kommunal 100 % 100 % 100 % landsting 0 % 0 % 0 % privat produktion 1 0 % 0 % 0 % Färdtjänst 1 435 1 537 1 444 1 % varav kommunal 59 % 61 % 65 % landsting 41 % 39 % 35 % privat produktion 1 0 % 0 % 0 % Totala utgifter för äldre (exkl. pensioner) 39 462 39 210 37 729 - 4,4 % varav kommunal 94 % 92 % 89 % landsting 1 % 2 % 1 % privat produktion 1 5 % 6 % 9 % Andel av BNP 2,6 % 2,5 % 2,3 % 1 Offentligt finansierad Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet). Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga utgifterna för omsorg och hjälp till de äldre år 1995 till 37,7 miljarder kronor. År 1993 var de totala utgifterna 39,5 miljarder kronor (1995 års priser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat med 4,4 procent. Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen, var vård och hjälp i ordinärt boende (-10 procent). Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner, men också mellan olika kommungrupper . Gruppen storstäder har den genomsnittligt högsta kostnaden (ca 251 700 kronor) och industrikommunerna den genomsnittligt lägsta (215 500 kronor). Mellan de enskilda kommunerna varierar kostnaden från ca 107 000 kronor till som mest 346 800 kronor. Kostnadsvariationerna mellan kommunerna har flera orsaker. Skillnader i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå, bedömningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika omsorgsformer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är några förklaringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan vara olikheter i sättet att redovisa kostnaderna. Avgifter Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en finansieringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans omfattning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller avgiftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnaderna är mycket stora, från ca 3 till ca 22 procent. Detta beror dock till en del på olika principer för redovisningen. En del kommuner redovisar här också avgifter för kost och boende och inte endast avgifter för vård och omsorg. Medianen för riket ligger på nio procent. I Socialstyrelsens uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på äldreområdet under åren 1997 till 2000 ingår också att studera de äldres avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8) redovisas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg också ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård och tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för hemtjänsten uppgick i allmänhet till 4–6 procent av den sammanräknade inkomsten före skatt, men variationerna var stora. Medianavgiften per månad var 340 kronor för ensamstående och 500 kronor för par. 5 Handikappomsorg Nationella mål Målen för handikappolitiken är - att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, - att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande för personer med funktionshinder, - att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett värdigt liv i gemenskap med andra samt - att främja internationellt samarbete på handikappområdet. Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis- kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor . I regeringens skrivelse om handikappolitik framhålls att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspekterna skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård och omsorg att flytta till en annan kommun. Samtidigt fastslogs att so- cialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vår- dar långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade. Måluppfyllelse och kvalitet Socialstyrelsens rapporter I Socialstyrelsens slutrapport 1997 över handikappreformen redovisas och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan. Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions- hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela- tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder. Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör- ning har successivt mellan åren 1991–1996 övergått från landstingen till kommunerna. Socialstyrelsen har följt utvecklingen och konstaterar att insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska samtidigt som deras behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono- miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra. Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fått ökat inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv. Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a. habilitering, rehabilitering och socialtjänstens insatser, men är missnöjda med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re- formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter nämnvärt har förbättrats. Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats. Socialstyrelsen konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000 avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde. Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna. Socialstyrelsens sammanfattande bedömning är att det inom vissa om- råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads- förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats. Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis- tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po- sitiva effekter för många. Handikappombudmannens rapporter Handikappombudsmannen har i ett antal rapporter till regeringen lämnat uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi- kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet efterlevs av 192 statliga myndigheter. Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg- nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för personer med synskador och hörselskador var sämre. Även tillgängligheten i kommunerna har under år 1996 kartlagts i en stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor- mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna. I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en fjärde- del av Skolverkets tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned- sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer kunskaper. En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt. För hela befolkningen i åldern 16–64 år är motsvarande siffra 29 %. Va- riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den övriga befolkningens. Drygt 40 procent av funktionshindrade som har sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk- ningen i övrigt. Prestationer Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom- sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att förbättra möjligheterna till uppföljning. Oftast är den nu tillgängliga sta- tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor- gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän – stat, landsting och kommun – ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan. Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och LASS. Finns i den tryckta versionen I december 1996 fick totalt 19 400 personer i åldern 0–64 år stöd och hjälp enligt SoL, vilket är en minskning med 23 % jämfört med år 1993. Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu- nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen (insatsen råd och stöd) och ungefär 7 600 personer uppbar vid samma tidpunkt statlig assistansersättning enligt LASS. Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs. stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna. Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar: - Hjälp i ordinärt boende enligt SoL - Personlig assistans enligt LSS - Assistansersättning enl. LASS Hjälp i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS : - Särskild boendeform enligt SoL - Bostad med särskild service enligt LSS Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000 invånare 0–64 år, variation mellan kommunerna. Finns i den tryckta versionen Sammanlagt är det knappt 0,7 procent av befolkningen i åldern 0–64 år, som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda inget statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna. Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions- hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast någon förändring i förhållande till föregående år. Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast personlig assistans eller motsvarande) respektive i särskilt boende enligt lagarna SoL och LSS. Hjälp i ordinärt boende Hjälp i särskilt boende Årskiftet 1995/96 1996/97 1995/96 1996/97 SoL 62% 57% 28% 28% LSS 12% 14% 72% 72% LASS 26% 28% 0% 0% Totalt 100% 100% 100% 100% Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket. Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har personlig assistans enbart med stöd av LSS, vilket som regel innebär att "de grundläggande behoven" inte överstiger 20 timmar per vecka. Det förefaller som om behoven hos hjälpmottagarna i stället tillgodosetts ge- nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt LASS (dvs. att "de grundläggande behoven" överstiger 20 timmar per vecka). Insat- serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi- nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans- ersättningen och efter beslut av försäkringskassan, personlig assistans för funktionshindrade med mer än 20 assistanstimmar per vecka, medan kommunerna bekostade assistans för personer med färre assistanstimmar. Fr.o.m. november 1997 har dock kommunerna alltid det ekonomiska ansvaret för de 20 första assistanstimmarna per vecka medan statlig assistansersättning utgår för de överstigande timmarna. Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS. Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS. Insatser enligt SoL Antalet personer i åldern 0–64 år som bor i särskilda boendeformer har ökat med ca 23 procent sedan år 1993 och uppgick i december 1996 till ca 5 800 personer. Antalet personer 0–64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL har minskat med knappt 25 under samma period till ca 15 600 personer den 31 december 1996. Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. den 31 december 1997. Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). I december 1996 hade drygt 71 000 personer i åldern 0–64 år tillstånd att använda färd- tjänst, vilket är en ökning med ca fyra procent sedan år 1993. Insatser enligt LSS Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0–64 år med en eller flera LSS- insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp 1 jan 1997, variation mellan kommunerna Finns i den tryckta versionen Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam- heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu- tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de boende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu- tionsorten där personen kanske levt under en lång tid. En annan orsak kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso- nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fåtal orter i landet. LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Ungefär 95 procent av personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings- störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder ingår i persongrupp 3. Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den 1 januari 1997 beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca 80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. Mindre än tio procent av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp 3. När det gäller assistansersättning enligt LASS dominerar emellertid denna persongrupp. Nästan 29 procent av alla beviljade insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar som var 22 år eller yngre. Ungefär två tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna 23 till 64 år och resten, ca fem procent, var 65 år eller äldre. I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd- givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt- ningen, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades för första gången år 1996. Redovisning av omfattningen av den statliga assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis. Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive insats den 1 januari 1997 Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1997:6. En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om. Andelen äldre med beslut enligt LSS Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan – med undantag av insatsen personlig assistans – även gälla äldre personer än 65 år, om deras funk- tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande. Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen 65 år och äldre uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. sex procent av samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck- lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt bo- ende. Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice, kontaktperson etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp enligt SoL. Bostadsanpassningsbidrag Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj- lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgifterna för bostads- anpassningsbidraget var 547 miljoner kronor år 1993, 628 miljoner kro- nor år 1995 och 608 miljoner kronor år 1996 i löpande priser. Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1996 ökat från 38 500 till 46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt lägre. Kostnader Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock under år 1997 för första gången redovisat svenska siffror i sin rapportering till Eurostat, ESSPROS , där de offentliga utgifterna för funktionshindrade respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig på skattningar gjorda av Socialdepartementet. Siffrorna upptar även landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre. Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut- gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna. Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi- kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut- giftsökning på ca 50 procent, som detta har inneburit, kan förklaras dels av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys- selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende. I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på verksamhetsansvarig huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut- giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi- kappomsorgen under de senaste åren. Det är framförallt överföringen av ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunern samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som är intressant att notera. Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade Miljoner kronor, 1995-års priser 1993 1994 1995 Förändring åren 1993– 1995 Vård och hjälp i särskilt boende 8 616 8 159 10 759 25% varav: Kommun 15% 15% 60% Landsting 76% 75% 27% Privat (offentligt finansierad) 8% 9% 13% Stat 0% 0% 0% Hjälp i den dagliga livsföringen 3 688 5 680 7 069 92% varav: Kommun 42% 33% 32% Landsting 55% 33% 14% Privat (offentligt finansierad) 3% 2% 1% Stat 0% 32% 53% Rehabilitering 1 886 2 049 2 170 15% varav: Kommun 0% 0% 0% Landsting 51% 42% 29% Privat (offentligt finansierad) 0% 0% 0% Stat 49% 58% 71% Övriga naturaförmåner 1 336 2 156 3 358 151% varav: Kommun 55% 77% 80% Landsting 12% 7% 4% Privat (offentligt finansierad) 10% 4% 7% Stat 23% 13% 9% Totala utgifter för funktions- hindrade (exkl. pensioner) 15 527 18 044 23 356 50% varav: Kommun 23% 26% 49% Landsting 62% 50% 20% Privat (offentligt finansierad) 6% 5% 8% Stat 8% 18% 24% Andel av BNP 1,0% 1,1% 1,4% Anm: Ansvarig huvudman för varje förmån bör inte förväxlas med finansieringsansvarig. Fördelningen av utgifterna för naturaförmåner mellan funktionshindrade (0–64 år) och äldre (65–w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta- tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärde- ring av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang. uppföljningsstudier av handikappreformen åren 1994 och 1995. Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet) 1993 – 1995. Vård och hjälp i särskilt boende: Särskilda boendeformer för 0–64 år (kommunal), bo- ende för psykiskt utvecklingsstörda (landsting), privata särskilda boendeformer (offentligt finansierad) Hjälp i den dagliga livsföringen: Assistansersättning (staten), kommunernas hemhjälp, personlig assistans och daglig verksamhet (kommunal), öppen omsorg för psykiskt utveck- lingsstörda (landsting), statligt bidrag vårdartjänster (staten) Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, köp rehabtjänst, rehab, arbetshjälpmedel, annan rehabilitering (staten), hjälpmedels- o habiliteringsverksamhet (landsting). Övriga naturaförmåner: Förmedlingstjänst med textelefon, befordran av blindskriftför- sändelser (staten), färdtjänst till 0–64 år (kommunal och landsting), öppen verksamhet för handikappade, bostadsanpassningsbidrag (kommunal), ideella organisationers verksamhet för handikappade (offentligt finansierat) 6 Individ- och familjeomsorg Övergripande mål Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där slås fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kostnader Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen uppgick i löpande priser år 1996 till 27,6 miljarder kronor jämfört med 26,3 miljarder kronor år 1994. I fasta priser uppgick ökningen till 4,6 procent mellan åren 1995 och 1996, jämfört med 7,6 procent mellan åren 1994 och 1995. Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familjeomsorg inklusive flyktingmottagande Miljarder kronor År Löpande priser Varav socialbidrag, % Fasta priser 2 Ökning i fasta priser, % 1990 12,8 37 15,8 1991 15,7 36 17,6 11,5 1992 18,4 38 20,1 14,6 1993 20,8 42 21,8 8,0 1994 23,8 43 24,4 12,3 1995 26,3 41 26,3 7,6 1996 27,6 43 27,5 4,6 1 Totala kostnader exklusive intäkter 2 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex (KPI) i 1995-års prisnivå. Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts- poster. I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex. familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och flyktingmottagning ingår samtliga administrativa och utredningskostnader för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl. tolkarvoden. Diagram 6.1 Kostnadernas fördelning inom individ- och familjeomsorgen år 1996 Finns i den tryckta versionen Socialbidrag inkl. introduktionsersättning har ökat sin andel av de totala kostnaderna sedan föregående år liksom även kostnaderna för placering av barn och ungdom. Uppgifter för vissa delområden för tidigare år tyder på att denna utvecklingstrend har funnits sedan början av 1990-talet. 6.1 Missbrukarvård Nationella mål Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. Kommunernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Måluppfyllelse och kvalitet Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inga entydiga svar om vårdens effekter. I skriften "Behandling av alkoholproblem", Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen 1994, diskuteras och värderas resultat av olika metoder och arbetssätt inom vården av alkoholmissbrukare, såväl i svensk som i internationell litteratur. Sammanfattningvis finns det inget stöd för att någon enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå resultat. Det är mer oklart vilken effekt behandlingen har vid behandling av narkotikamissbrukare. Bristen på dokumentation och uppföljning av missbrukarvården har uppmärksammats i olika sammanhang. Det gäller dels uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal missbrukare som fått bistånd, dels brister i dokumentation och upp- följning av de insatser som görs. Kommunerna kan i liten utsträckning besvara frågor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde. För att stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation inom missbrukarvården" (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och uppföljning. Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är också bristfällig. Inom socialtjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig till invandrare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens rapport 1995:6 ”Den andra flykten”. Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst. Utvärderingen av denna beräknas vara klar i maj 1998. Socialstyrelsen skall även under år 1998 lämna förslag till ett system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i missbrukarvården. Under hösten 1997 avrapporterade Socialstyrelsen det tioåriga uppdraget att stödja uppbyggnaden av en Offensiv narkomanvård. Socialstyrelsen har föreslagit att uppdraget avslutas och att stödet till narkomanvården, 23,5 miljoner kronor årligen, blir en del av det utvecklingsstöd som Socialstyrelsen förmedlar för utveckling av socialtjänsten som helhet. Prestationer Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård i syfte att få till stånd en effektiv vårdkedja. Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Merparten av all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB- hem har minskat sedan år 1991. Antalet kvinnor intagna för vård har varit i stort sett oförändrat, medan antalet män har minskat under perioden. Till följd av den fortsatt minskade efterfrågan på LVM-vård har antalet platser ytterligare reducerats och uppgår den 1 januari 1998 till endast 343 stycken. På grund av att efterfrågan på institutionsvård för missbrukare vid LVM-hem har minskat är Statens institutionsstyrelses verksamhet i behov av omfattande omstruktureringsåtgärder. En särskild utredare har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av Statens institutionsstyrelse vad gäller organisationsstruktur, finansiell styrning av verksamheten och framtida platsbehov (dir. 1997:113). Tabell 6.2 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december År Tvångsintagna % Frivilligt intagna % Totalt 1990 708 15,7 3 794 84,3 4 502 1191 753 15,3 4 168 85,0 4 921 1992 651 16,1 3 403 83,9 4 054 1993 577 15,2 3 207 84,8 3 784 1994 575 16,1 2 996 83,9 3 571 1995 479 12,8 3 251 87,2 3 730 1996 336 9,9 3 047 90,1 3 383 Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1997:5 Både antalet personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan år 1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning av antalet frivilligt vårdade. Diagram 6.2 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar som reglerar vården av missbrukare Finns i den tryckta versionen Det antal personer i samtliga åldrar som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan fortsätter i vård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso- och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av samtliga avgiftade till drygt 15 procent mellan åren 1990 och 1996. För avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i vård minskat från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1996 . Utbyggnaden av öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation spelar här en roll. Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1996 fortsatte ca 64 procent av kvinnorna och 57 procent av männen med någon form av frivillig sluten vård efter LVM-vårdens slut. Denna efterföljande vård pågick dock i genomsnitt under en mycket kort tid. Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet intagna missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolkningen i åldrarna 18–64 år kan man jämföra förhållandena olika år i nedanstående boxdiagram. Diagram 6.3 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende enligt LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18–64 år. Finns i den tryckta versionen År 1985 varierade antalet mellan 0 och 26 personer per 10 000 invånare 18–64 år. Fram till och med år 1994 minskade den totala spridningen för att därefter öka. Bland de 50 procent som befinner sig närmast medianen har en viss minskning av spridningen ägt rum under perioden. Bland kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt storstadskommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste länen. Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare märks framförallt mindre kommuner. Kostnader Även kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ av missbruk osv. Diagram 6.4 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser Finns i den tryckta versionen Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen missbrukare uppgick år 1996 till knappt 1 000 kronor. Medianen för samtliga kommuner låg något högre, knappt 1 100 kronor. Storstäder med mer än 200 000 invånare har den lägsta genomsnittliga vårdkostnaden per dygn, men istället den längsta placeringstiden. Den genomsnittliga placeringstiden i riket var drygt 130 dagar. Jämfört med år 1995 har mediankostnaden minskat något, liksom spridningen bland de 50 procent av kommunerna närmast medianen. Samtidigt har placeringstiden minskat med i genomsnitt ca 10 dagar. Spridningen mellan kommunerna med lägsta vårddygnskostnad har ökat bl.a. beroende på att vissa kommuner lyckats sänka vårddygnskostnaderna genom ett fruktbart samarbete med frivilligorganisationerna. Uppgifter om den kommunala missbrukarvårdens kostnader i ett längre tidsperspektiv saknas. Sammantaget uppgick kostnaderna för kommunernas missbrukarvård under år 1996 till knappt 2,6 miljarder kronor i 1995 års priser. Jämfört med år 1994 har kostnaden i samma prisnivå minskat något. Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader för missbrukarvården enligt bokslut åren 1993–1996, redovisat i fasta priser (BNP-deflator, basår 1995) 1993 1994 1996 Miljoner kr % Miljoner kr % Miljoner kr % Specialiserad öppenvård * 393 15,7 461 17,5 433 16,7 Institutionsvård/familjevård * 1 407 56,1 1 426 54,0 1 386 53,6 Skyddat boende * 382 15,3 425 16,1 434 16,8 Frivilliga organisationer 101 4,0 88 3,3 72 2,8 Övriga kostnader 223 8,9 238 9,0 259 10,0 Totala kostnader 2 507 100 2 638 100 2 584 100 *Skattningen för specialiserad öppenvård, skyddat boende samt institutions- vård/familjevård har ett visst bortfall (drygt tio procent). Siffrorna har räknats upp så att de kompenserar detta bortfall. Källa: Balans i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1998:3. Kostnader för institutionsvård och familjehemsvård utgör den största enskilda utgiftsposten inom missbrukarvården, drygt hälften av de totala kostnaderna år 1996. Kommunernas kostnader för den specialiserade öppna missbrukarvården liksom kostnaderna för skyddat boende har ökat något mellan åren 1993 och 1996. Bidragen till frivilliga organisationer har minskat sedan 1993. 6.2 Barn- och ungdomsvård Nationella mål Socialnämndens barn- och ungdomsvård riktar sig till familjer med barn och ungdomar i åldrarna 0–20 år. Bestämmelser om nämndens ansvar för barn och ungdomar återfinns i 12 § SoL och innebär att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt skall av nämnden i nära samarbete med hemmen tillförsäkras det skydd och stöd de behöver och, om det är motiverat med hänsyn till den unges bästa, placeras utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), specificerade situationer kan tvångsingripanden bli aktuella. Socialnämnden skall också sörja för att samarbetssamtal under sakkunnig ledning kan erbjudas föräldrar i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad och umgänge. Om ett mål eller ärende om vårdnad och umgänge eller adoption avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas i dessa familjer (12 a § SoL). Kommunen skall även erbjuda familjerådgivning till dem som begär det. I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social- nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra samt verkställer i vissa fall på uppdrag av domstol utredningar i mål om vårdnad eller umgänge. I regeringens nationella brottsförebyggande program betonas vikten av tidiga åtgärder för att minska nyrekryteringen till kriminalitet. Socialnämndens barn- och ungdomsvård spelar en viktig roll i detta arbete. Måluppfyllelse och kvalitet Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och måluppfyllelse utifrån den tillgängliga nationella socialtjänststatistiken. I Socialstyrelsens studie ”Får rätt barn rätt hjälp?” (1998) har utvecklingen av individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn i åldersgruppen 0–12 år studerats. Den bild som framträder visar bl.a. att antalet anmälningar och ansökningar till socialtjänsten har ökat i större kommuner och att detta lett till fler utredningar. Socialtjänstens samarbete med andra verksamheter som möter barn, främst skolan, har blivit bättre. Socialtjänsten registrerar och dokumenterar anmälningar och utredningar på ett bättre sätt än tidigare. Det är enligt Socialstyrelsen svårt att utifrån deras material få någon säker eller tydlig bild av i vilken utsträckning ökningen av ansökningar och anmälningar beror på att antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Andra orsaker till ökningen framträder med större tydlighet. Det handlar mer om ökad medvetenhet bland de professionella som arbetar med barn, som tog form under Barn i fokus-projektet i början av 1990-talet. Skolans elevvårdsresurser har minskat så att problem som tidigare sågs som ”skolproblem” omdefinieras och ses som ”barn- och familjeproblem” som socialtjänsten måste ta huvudansvar för. Socialstyrelsens undersökning visar att kvaliteten på socialtjänstens utredningsarbete har höjts. Den visar också att resurserna till socialtjänstens barnavårdsinsatser inte har skurits ner. Socialstyrelsen redovisar i rapporten ”Socialtjänstens arbete med ungdomar” (1998) två undersökningar. Liksom när det gäller barnen, visar det sig på grund av sammansättningen av den nationella statistiken vara svårt att i kvantitativa termer beskriva och följa annat än några av vårdinsatserna. Det finns kommuner som på lokal nivå har utvecklat system för uppföljning av sitt arbete men det finns också kommuner som ännu inte har gjort det. Resurserna för vård och behandling av ungdomar inom socialtjänsten har under senare år ökat i mer än hälften av kommunerna. Det finns i förhållandevis stor utsträckning resurser för förebyggande och uppsökande insatser. Samverkan mellan socialtjänsten och olika myndigheter är utbredd i landets kommuner. Kommunerna använder sig allt mindre av institutionsvård för ungdomar och när de placeras på institution blir vårdtiderna allt kortare. Kommunerna använder ett brett utbud av kvalificerade öppna vårdformer i arbetet med ungdomarna. Nya metoder som riktar sig till familjen och nätverket har visat sig vara framgångsrika i vården av ungdomar. Tvångsvården av ungdomar har förändrats mycket litet. Antalet akut omhändertagna ungdomar har dock ökat och merparten av dessa placeras på hem för särskild tillsyn där de utreds för att sedan gå vidare till andra vårdformer. Socialstyrelsen menar att man med tillgänglig information inte kan dra några slutsatser om vad denna ökning beror på, utan anser att detta bör utredas vidare. Skälen till att ungdomar kommer i kontakt med socialtjänsten är i huvudsak kriminalitet och skolproblem. Under de senaste tre åren har dock missbruket, och då främst alkoholmissbruket, varit det problem som ökat mest bland ungdomar. När det gäller invandrarungdomar visar specialstudien ”Socialtjänstens möte med invandrarungdomar” (SoS 1998) att dessa enligt den nationella statistiken i högre omfattning än etniskt svenska ungdomar erhåller insatser från socialtjänsten i form av kontaktperson och placering. Enligt Socialstyrelsen har kommunerna stora behov av att fortsätta att utveckla sina dokumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet med barn. Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att under år 1998 medverka till att utveckla socialtjänstens dokumentation. Prestationer Arbetet inom barn- och ungdomsvården består i huvudsak av utrednings-, behandlings- och uppföljningsarbete. Socialnämnden utreder barns och ungdomars förhållanden och erbjuder olika insatser och följer sedan upp utvecklingen och resultaten. Insatser som erbjuds är exempelvis kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Socialnämnderna bedriver ett omfattande arbete i syfte att ge vård och stöd till barn, ungdomar och deras familjer. Den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar dock endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontakt- person/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av LVU. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer statistikinnehållet att omarbetas och även omfatta s.k. stödinsatser i öppna former. Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0–17 år, som har varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 Barn med någon insats *) 128 138 148 157 144 146 155 därav: Med kontaktperson enl SoL 42 64 80 90 84 88 90 Vård utom hemmet enl SoL 62 60 62 64 58 57 57 Med kontaktperson enl LVU 0,1 0,3 0,4 0,4 0,3 0,2 0,4 Omedelb. omhändert. enl LVU 4 5 6 7 7 7 7 Barn med vård enligt LVU totalt 35 21 24 24 22 22 23 SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga *) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte summerar till totala antalet barn som haft någon insats. Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11 Under år 1996 berördes cirka 30 000 barn och ungdomar någon gång under året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida, vilket är en ökning med 1 200 barn jämfört med år 1995 och en ökning med 6 000 sedan år 1990. En dryg fjärdedel av barnen var nytillkomna under året i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före år 1996. Antalet barn som har kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL, har ökat successivt under hela 1990-talet. Under år 1996 hade ca 17 500 barn kontaktperson/kontaktfamilj jämfört med ungefär 16 300 år 1995. Kontaktperson/kontaktfamilj är alltså den mest omfattande av de insatser som redovisas i statistiken och ofta den första insats barnet får del av. Antalet barn med kontaktperson/behandling enligt LVU har varierat under hela 1990-talet. En ökning redovisas mellan åren 1995 och 1996. Även antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU har varierat under 1990-talet. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag under år 1997 gjort en uppföljningsstudie av barns villkor i förändringstider. Den nationella statistiken har varit en av utgångspunkterna för studien. När det gäller insatsen kontaktperson skiljer inte den nationella statistiken mellan kontaktperson och kontaktfamilj. Det är i praktiken emellertid två ganska olika insatser, vilket gör det vanskligt att dra slutsatser om insatsen enbart på basis av den nationella statistiken. En kontaktperson tillsätts vanligen för äldre barn och intensiteten i kontakten kan variera högst väsentligt från så gott som daglig kontakt till kontakt vid mer enstaka tillfällen. I en kontaktfamilj bor barnet regelbundet över, oftast varannan helg. Socialstyrelsen har i sin studie frågat kommunerna om förklaringar till att insatsen kontaktperson/kontaktfamilj ökat så kraftigt. De förklaringar som ges är dels att efterfrågan på kontaktfamiljer ökat och dels att insatsen används i svårare ärenden än förr, dvs. en kontaktperson/kontaktfamilj får ibland i kombination med andra öppenvårdsinsatser ersätta en placering utanför hemmet. Den stora skillnaden i antalet pågående insatser och påbörjade insatser, som framgår av den nationella statistiken tyder också på att insatsen ofta pågår under lång tid. Medelvårdtiderna för barn och unga som vårdas utanför hemmet har varierat under 1990-talet. Medelvårdtiden var, som nedanstående tabell visar, högst år 1993 då den var 14,7 månader per barn. Därefter har den stadigt minskat och uppgick år 1996 till 11,5 månader per barn. Detta kan antas vara ett resultat av kommunernas arbete med att minska kostnaderna för vård av barn och unga. Den genomsnittliga medelvård- tiden per placering minskade samtidigt som antalet barn med vård utanför hemmet ökade. Tabell 6.5 Barn och unga med avslutad placering enligt SoL och LVU respektive år, medelvårdtider per avslutad placering och per barn samt genomsnittligt antal placeringar per barn SoL+LVU 1992 1993 1994 1995 1996 Genomsnittlig medelvårdtid *) per placering 18,3 19,5 18,5 16,1 15,6 Genomsnittligt antal placeringar per barn resp. år 1,4 1,3 1,3 1,3 1,4 Genomsnittlig medelvårdtid *) per barn resp. år 13,0 14,7 13,8 12,0 11,5 *) antal månader Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1994–1997:11 samt Socialdepartementets beräkningar Kommunerna har under en stor del av 1990-talet utvecklat olika former av vård i öppna former i syfte att minska kostsamma placeringar utanför hemmet. De insatser som förekommer är t.ex. familjebehandling, spädbarnsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående mödrar samt olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar. Nationell statistik saknas över omfattningen av dessa insatser, men kommunerna har ofta egen statistik över sin verksamhet. Barnpsykiatrikommittén redovisar i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) en enkät som kommittén genomfört bland ett urval kommuner angående omfattningen av deras insatser gällande vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska problem. Kommittén uppskattar att dessa insatser är omfattande och berör mångdubbelt fler barn och ungdomar än de nationellt redovisade insatserna. Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap och underhållsbidrag. Under år 1996 föddes 95 158 barn i Sverige. Av dessa föddes ungefär hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. Denna siffra har varit ganska konstant under de senaste tio åren. För nästan samtliga barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Föräldrarna till ca 90 procent av dessa barn är sammanboende och för 90 procent av dem anmäler föräldrarna gemensam vårdnad. Gemensam vårdnad anmäls för 45 procent av de barn vars föräldrar inte är sammanboende när barnet föds. Socialnämnden hade fram till den 1 februari 1997 skyldighet att medverka vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag i de fall socialnämnd haft skyldighet att fastställa faderskapet för barnet. Under år 1996 skedde sådan medverkan för cirka 37 600 barn, en minskning med ca 2 000 sedan föregående år. Kostnader Kommunernas samlade kostnader för placering av barn och unga uppgick år 1996 till omkring 4,7 miljarder kronor, vilket utgör 17,2 procent av kommunernas totala bruttokostnader för individ- och familjeomsorgen. Den största delen av kostnaderna, 10,6 procent, gick till placeringar i hem för vård eller boende (HVB), vilket gör den insatsen till den mest kostnadskrävande inom verksamheten. Tabell 6.6 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av barn och unga åren 1992–1996. Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator) Verksamhet 1992 1993 1994 1995 1996 HVB-vård 1,5 1,6 1,7 2,6 2,9 Familjehem 1,2 1,2 1,3 1,6 1,8 Totala kostnader 2,7 2,8 3,1 4,2 4,7 Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag respektive år samt Socialdepartementets beräkning av fasta priser. Kostnaderna för placering av barn och unga har ökat successivt under 1990-talet (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för HVB-vården mellan åren 1994 och 1995, vilket delvis kan förklaras med att redovisningsprinciperna förändrades år 1995 . En tydlig utveckling enligt SCB:s statistik är ökade lönekostnader för placering av barn och unga på institution mellan dessa år. En annan förklaring, som ibland förs fram, är att kommunerna numera redovisar samtliga kostnader, inkl. t.ex. socialsekreterartid i placeringskostnaden. Diagram 6.5 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och familjehem i 1995-års priser (variation mellan kommunerna) Finns i den tryckta versionen Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i HVB (i 1995 års priser) låg år 1996 på knappt 1 700 kronor, vilket är en ökning med drygt fyra procent jämfört med år 1994. Motsvarande dygnskostnad för vård i familjehem var 350 kronor båda åren. Högsta dygnskostnad för vård i HVB låg på drygt 3 000 kronor och lägsta kostnad på drygt 500 kronor. För de 50 procent av kommunerna som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan drygt 1 500 och 2 000 kronor. De stora skillnaderna i genomsnittliga vårddygnskostnader som redovisades för år 1995 har mer än halverats år 1996 då variationen håller sig mellan 1 600 och 1 850 kronor (i 1995 års priser). För familjehemmen är kostnadsvariationerna under hela perioden relativt små. 6.3 Socialbidrag Nationella mål Rätten till ekonomiskt bistånd, socialbidrag, regleras i socialtjänstlagen (1980:620). Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kan garantera försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Måluppfyllelse och kvalitet Socialstyrelsen, Epidemiologiskt centrum och Centrum för utvärdering och socialt arbete (CUS) har följt socialbidragsutnyttjandet genom ett flertal redovisningar och aktiviteter under verksamhetsåret. Fattigdomsutveckling, olika gruppers nyrekrytering till och ökade beroende av socialbidragssystemet samt socialbidragstagares levnadsförhållanden har belysts i Social rapport 1997 (SoS-rapport 1997:14) i antologin 11 röster om socialbidrag (SoS-rapport 1997:5) och i statistikrapporten Socialbidrag 1996 (Statistik Socialtjänst 1997:9). Av Socialstyrelsens Sociala rapport 1997 framgår att de som uppbär socialbidrag och de personer som har disponibla inkomster under socialbidragsnormen bara i liten utsträckning är samma personer. De som är berättigade till socialbidrag är sannolikt betydligt fler än de som faktiskt får socialbidrag. Rapporten anger flera förklaringar till detta. Socialbidrag beviljas med utgångspunkt från individens månadsinkomst medan de beräkningar som görs för att definiera fattigdom baseras på årsinkomster. Många bidragstagare får hjälp under kort tid. Andra kan ha tillgångar av olika slag som medför att de inte är berättigade till bidrag. Man kan dessutom anta att en del låginkomsthushåll inte söker socialbidrag trots att de skulle ha rätt till det. Av den sociala rapporten framgår också att socialbidragstagare har sämre levnadsförhållanden, sämre hälsotillstånd och svagare position på arbetsmarknaden än andra låginkomsttagare. OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av socialbidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. följande: - Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet. - En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för ekonomin. - Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidragssystemet och arbetsmarknaden för att undvika att människor fastnar i bidragsberoende. Rättssäkerhetsfrågorna i hanteringen av socialbidragsärenden har uppmärksammats av socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras tillsynsarbete. Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrapporter för år 1996 framgår att det allmänt sker en restriktivare tolkning av rätten till ekonomiskt bistånd enligt 6§ SoL. Det framkommer också att det finns brister när det gäller information till den bidragssökande om rättigheter och skyldigheter. Av länsstyrelsernas årsrapporter framgår också att den organisatoriska uppdelningen av individ- och familjeomsorgen på specialiserade enheter har gett upphov till vissa farhågor. Handläggningen kan ske utifrån ett alltför snävt perspektiv där individens ekonomi blir den enda bedömningsgrunden vilket kan leda till att människor med mer komplexa problem inte får den hjälp de behöver. Effekterna för den enskilde av förändringar i socialbidragssystemet har följts inom ramen för Socialstyrelsens aktiva uppföljning i Södermanlands Östergötlands och Jönköpings län (Socialbidrag på ändrade villkor 1997). Bakgrunden till undersökningen var Socialstyrelsens ändrade rekommendationer till kommunerna angående socialbidraget. Ändringarna genomfördes den 1 oktober 1996 och innebar att färre poster ingick i den rekommenderade socialbidragsnormen och att normbeloppen sänktes. Anledningen var dels att nivån behövde anpassas till aktuella konsumtionsvanor och dels att utvecklingen av konsumentprisindex (bl a. på bostäder) resulterat i att Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm under senare år legat högre än Konsumentverkets beräkningar. Rapporten visade att flertalet kommuner följde Socialstyrelsens rekommendationer. Sänkningen av normnivåerna blev mest kännbar för barnfamiljer. Tendenser till ökad detaljprövning och en ökad administration kunde skönjas som en konsekvens av att enskilda människors behov av socialbidrag utanför den rekommenderade socialbidragsnormen prövades mer noggrant än tidigare. Socialstyrelsen och CUS har tidigare uppmärksammat att det förekommer stora variationer i socialbidragsbeslut och normnivåer. Det finns kommuner som tillämpat lägre socialbidragsnormer än vad Socialstyrelsen rekommenderat. Antalet överklaganden har ökat kraftigt de senaste åren. I den av riksdagen antagna propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) har nivån på socialbidragsnormen preciserats i form av en s.k. riksnorm. Därmed skapas förutsättningar för att bedömningen av socialbidrag till försörjning skall bli likvärdig oberoende av var i landet man bor. Vissa av de förändringar i transfereringssystemen som ägt rum under de senaste åren har inneburit striktare regler när det gäller rätten till förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetalning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet. Prestationer Antalet bidragshushåll ökade marginellt under år 1996 och utgör nu närmare elva procent av totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18 och 64 år. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushåll. Antalet flyktinghushåll med socialbidrag har däremot minskat med nästan åtta procent sedan 1995 till 45 700. Denna minskning är framförallt en avspegling av det kraftigt minskade flyktingmottagandet under åren 1995 och 1996. Andelen personer i åldrarna 18–64 år med socialbidrag av det totala antalet personer i åldern 18–64 år var år 1996 ca åtta procent, dvs. en lägre andel än andelen hushåll med socialbidrag. Beräknas slutligen andelen socialbidragstagare på åldersgruppen 18–w år, dvs. inklusive gruppen ålderspensionärer, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre, 7,2 procent år 1996. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraftigt underrepresenterade bland socialbidragstagarna. Under 1990-talet har dock alltfler äldre fått socialbidrag. En analys gjord av Socialdepartementet visar att de flesta av de äldre som får socialbidrag är invandrare bosatta i storstadskommunerna som inte är berättigade till ålderspension i Sverige. Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst andel hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per hushåll. Lägsta andelen återfinns i de de norra delarna av Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en hög andel som erhåller statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till Storstadskommittén). Nedanstående boxdiagram visar spridningen mellan kommunerna beträffande andelen socialbidragstagare i åldern 18–w år av befolkningen. Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18–w år per 100 invånare i samma åldersgrupp (variationer mellan kommunerna) Finns i den tryckta versionen Av diagrammet framgår att utvecklingen mellan åren 1985 och 1990 innebar en mindre ökning av den genomsnittliga andelen socialbidragstagare i de olika kommunerna (medianen) från 4,0 procent till 4,4 procent. Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna, både mellan kommunen med lägsta och högsta andel och mellan de femtio procent av kommunerna närmast medianen. Utvecklingen de följande fem åren mellan 1990 och 1996 visar både en kraftig ökning av medianvärdet från 4,4 procent till 6,1 procent och en ökning av spridningen för andelen socialbidragstagare i kommunerna främst mot högre maxvärde. Kostnader Utgifterna för socialbidrag har fortsatt att öka under hela 1990-talet. Under år 1997 utbetalades 12,4 miljarder kronor i socialbidrag och i introduktionsersättning till flyktingar. I fasta priser innebar det en ökning med drygt fyra procent sedan år 1996, att jämföras med en ökning på knappt tio procent mellan åren 1995 och 1996 respektive drygt två procent mellan åren 1994 och 1995. Socialbidrag och introduktionsersättning till flyktinghushållen utgick med 2,3 miljarder kronor år 1997 jämfört med 3,1 miljarder kronor år 1996 och 3,2 miljarder året dessförinnan. Nedanstående diagram visar utvecklingen av socialbidraget i fasta priser för flyktingshushåll respektive för samtliga hushåll i Sverige för tiden 1960–1997. Den totala socialbidragskostnaden ökade med 113 procent under denna period, medan utbetalat socialbidrag/introduktionsersättning till flyktinghushållen ökade fram till år 1995 för att därefter minska. År 1997 låg de sist nämnda utbetalningarna 20 procent över 1990 års nivå. Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 – 1995 totalt och till flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995) Finns i den tryckta versionen Jämfört med ökningen mellan 1995 och 1996 kan vi konstatera en utplanande tendens av ökningstakten 1996–1997. Huvudorsaken till detta är den minskade mottagningen av nya flyktingar . Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp Miljoner kronor, löpande och fasta priser (KPI, basår 1995) År Antal bidrags hushåll Förändr. från föreg. år, % Antal bidrags- mottagare Förändr från föreg år, % Antal bidrags- månader Socialbidrag i löpande priser Socialbidrag i fasta priser 1985 293 354 535 557 4,2 942 1 561 1990 277 146 516 825 4,1 4 721 5 797 1991 297 498 7,3 537 653 4,0 4,2 5 642 6 329 1992 327 824 10,2 589 371 9,6 4,4 7 012 7 689 1993 373 034 13,8 671 303 13,9 4,6 8 712 9 126 1994 391 800 5,0 715 212 6,5 5,0 10 285 10 546 1995 388 702 -0,8 720 783 0,8 5,3 10 786 10 786 1996 403 204 3,7 753 109 4,5 5,5 11 884 11 827 1997 .. .. .. .. .. 12 444 12 317 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1997-10-01 med komplettering av uppgifter för 1997 års socialbidrag. I landets kommuner utbetalades i 1995 års prisnivå i genomsnitt år 1994 ca 26 900 kronor, år 1995 ca 27 700 kronor och år 1996 ca 29 300 kronor i socialbidrag per bidragshushåll. Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygdskommunerna. Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990 då den i medeltal var 4,1 månader till 5,5 månader år 1996. Andelen hushåll med långvarig bidragstid ökade år 1996 till nio procent jämfört med åtta procent året innan. De långvariga socialbidragshushållens andel av det totala bidragsbeloppet ligger i genomsnitt på 29 procent men är klart störst i storstäderna, närmare 50 procent och lägst i glesbygdskommunerna, under 20 procent. Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden som blir bidragsberoende. Personer som har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare, ensamstående kvinnor med barn, långtidsskrivna och personer med sociala problem, ofta med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. En överrepresentation av dessa grupper finner vi framförallt i storstädernas utsatta områden (Rapport "Delade städer", SOU 1997:118). Bidragsperiodens längd är också längre för äldre bidragstagare än för yngre. Detta förhållande återspeglar situationen på arbetsmarknaden, där medianen för arbetslöshetstidens längd också är längre för äldre än för yngre personer (AKU). Bidragsperiodens längd ökar mest för ensamstående kvinnor med barn. I rapporten "Ensamföräldrarna en utsatt grupp?” (Socialdepartementet 1995) konstateras att ensamföräldrar har väsentligt lägre inkomster än sammanboende, även med hänsyn till hur många som skall leva på inkomsten. År 1995 fick var tredje ensamstående kvinna med barn socialbidrag. År 1996 har deras andel ökat till drygt 37 procent. Ensamstående kvinnors höga socialbidragsberoende kan delvis förklaras med strukturella orsaker som bl.a. relativt stor andel deltidsarbete i låglöneyrken och neddragningar i de generella trygghetssystemen som genomförts för att sanera statens finanser. Men det är framförallt situationen på arbetsmarknaden som förklarar det höga socialbidragsberoendet bland ensamföräldrar. Sannolikheten att erhålla anställning är lägre för ensamföräldrar än för samboende. Detta beror bl.a. på ofta lägre utbildningsnivå, svårigheter för den arbetslöse ensamföräldern att upprätthålla och utveckla sin kompetens osv. Att vara ensamförälder utan ’backup’ kan därför uppfattas som en negativ faktor i sig av en presumtiv arbetsgivare. Härigenom sker en sortering på så sätt att ensamföräldrar har allt svårare att erhålla en anställning. De sorteringsmekanismer som träder in eller förstärks vid en djup konjunkturstörning liknande den vi nu upplevt försvårar i hög grad för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (bl.a. ensamföräldrar) att ta sig ur en arbetslöshet de råkat i. Även generella förändringar inom den kommunala sektorn, som kortare öppethållande inom barnomsorgen alternativt högre avgift för längre utnyttjande och avsaknad av barnvårdarservice vid barns sjukdom, har försämrat ensamföräldrarnas möjligheter till konkurrensförmåga på arbetsmarknaden 7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 7.1 Barnomsorg Nationella mål Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Lagstiftningen har utformningen av en skyldighet för kommunen att tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar, men innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde medborgaren att få en sådan plats. Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes till skollagen vid årsskiftet 1997/98. Måluppfyllelse och kvalitet Behovstäckning De senaste åren har allt fler kommuner närmat sig full behovstäckning i den kommunala barnomsorgen. Ca 85 procent av barnen i åldern 1–5 år till förvärvsarbetande och studerande föräldrar hade plats i daghem eller familjedaghem år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. En majoritet (90 procent) av kommunerna kunde erbjuda barnomsorg till förskolebarn inom 3–4 månader och 95 procent av kommunerna uppfyllde samma skyldighet för skolbarn. Andelen barn i åldern 1–6 år som är inskrivna i förskola och familjedaghem har ökat markant under 1990-talet, liksom inskrivna barn i fritidshem 7–9 år. Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritidshem och familjedaghem. Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp. År Åldersgrupp 1–6 år 7–9 år 10–12 år 1985 52 37 5 1990 57 49 8 1995 67 54 6 1996 70 56 6 Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen Storstäder, förortskommuner och större städer, dvs. kommungrupper där den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög, har högst andel barn i barnomsorgen, medan landsbygdskommuner har den lägsta. Familjedaghem är vanligare på landsbygden, där ca 20 procent av barnen i åldrarna 1–5 år var inskrivna i familjedaghem år 1996 jämfört med drygt fem procent av barnen i storstäderna. Kvalitet Socialstyrelsen skiljer på tre olika former av kvalitet, som beskrivs i förhållande till begreppen struktur, process och resultat. Med struktur menas ramarna för verksamheten i form av organisatoriska förhållanden som antal platser, personalens kompetens, lokalytor etc. Med processen avses det pedagogiska arbetet med barnen, medan resultat beskriver både den pedagogiska verksamheten och resultat av mer serviceinriktad karaktär. Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå av det som Socialstyrelsen benämner processkvalitet eller resultatkvalitet. Skolverket har fr.o.m. år 1998 fått sitt ansvarsområde utvidgat med förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verket skall i oktober 1998 presentera en redogörelse över planerade insatser och prioriteringar för området, där särskilt utformningen av tillsynen skall belysas. Skolverket har också i uppdrag att utveckla indikatorer som belyser kvalitetsutvecklingen inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det går inte att redovisa hur produktionsökningen under 1990-talet har påverkat kvaliteten. Besparingarna har dock inneburit förändringar i ett flertal faktorer som påverkar förutsättningarna för en god kvalitet. Verksamheternas förutsättningar, dvs. den s.k. strukturkvaliteten går att följa löpande i den officiella statistiken. För att värdera förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen studeras därför bl.a. barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbildning. Personaltäthet och barngruppernas storlek Antalet årsarbetare i daghem har varit i stort sett oförändrat under 1990- talet och ökat i fritidshem. Antalet familjedaghem, och därmed antalet dagbarnvårdare, har däremot minskat. Tabell 7.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare (inklusive enskilda utförare). År Daghem Fritidshem Deltidsgr. Totalt antal årsarb barn/ årsarb1 antal årsarb barn/ årsarb1 antal årsarb barn/ årsarb1 antal årsarb barn/ årsarb1 1991 65 535 4,5 13 950 8,4 4 003 16,4 83 488 5,7 1992 64 410 4,9 11 047 11,5 3 586 17,0 79 044 6,4 1994 65 296 5,2 16 870 10,6 3 618 18,4 85 784 6,8 1995 66 040 5,5 18 268 11,4 4 367 15,3 88 675 8,0 1996 66 983 5,4 20 911 11,4 4 084 18,3 91 978 8,5 1 Inskrivna barn per årsarbetare Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med viss försiktighet. Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen Under de senaste åren har barngruppernas storlek ökat, vad gäller såväl äldre som yngre barn, vilket medfört att barntätheten, dvs. antal barn per årsarbetare, ökat. År 1996 var det fler än 17 barn i cirka hälften av daghemsgrupperna, jämfört med en tredjedel år 1993. År 1996 hade antalet barn per årsarbetare stigit med 20 procent jämfört med år 1991. Ökningen har medfört besparingar, men också inneburit ökat antal platser i barnomsorgen. Barntätheten är något lägre år 1996 jämfört med året innan. I enskilda förskolor är antalet heltidsbarn per årsarbetare något högre, vilket delvis kan förklaras av att föräldrar som arbetar i föräldrakooperativ inte redovisas som anställda. I familjedaghem har antalet heltidsbarn per årsarbetare minskat något till 3,7 år 1996. Många kommuner har koncentrerat verksamheterna till större enheter för att minska kostnaderna. Föreståndartjänster har omvandlats till områdeschefstjänster, i vissa fall också med ansvar för andra verksamheter. Det har inneburit att arbetsledarna fått avsevärt fler barn och anställda inom sitt ansvarsområde. Drygt tio procent av antalet barn i förskola har ett annat modersmål än svenska. Möjligheterna att få stöd i sitt modersmål har minskat kraftigt mellan år 1991 och 1996. År 1991 fick närmare fyra av tio av dessa barn hemspråksstöd, att jämföra med endast två av tio år 1996. Dessa förändringar förekommer i alla kommungrupper. Personalens utbildning Antalet högskoleutbildade anställda i förskola och fritidshem har ökat samtidigt som andelen utan särskild utbildning för arbete med barn har minskat under 1990-talet. Tabell 7.3 Anställda i förskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem fördelade efter högsta utbildning för arbete med barn. Andel i procent År Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn Förskol- lärare Fritids- pedagog Barn- skötare Övrig utb. Ingen utb. Summa 1985 44 10 41 1 4 100 1990 41 9 41 2 7 100 1995 47 11 38 2 2 100 1996 47 11 38 2 2 100 * Fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen Prestationer Vid slutet av år 1996 var ca 715 500 barn i åldrarna 0–12 år inskrivna i daghem, fritidshem och familjedaghem. 75 000 barn var inskrivna i deltidsgrupp, drygt hälften av dem i kombination med t.ex. familjedaghem. Andelen barn i åldern 1–6 år inskrivna i någon form av barnomsorg år 1996 har ökat med tre procent jämfört med året innan. Den största förändringen mellan åren 1995 och 1996 har skett vid fritidshem, där antalet inskrivna barn ökat med 14 procent. Detta sammanhänger med den förändring i verksamheter för sexåringar som sker i allt fler kommuner, vilken innebär att sexåringarna i allt högre utsträckning är inskrivna i fritidshem. Antalet barn inskrivna i deltidsgrupp har ökat med tolv procent, samtidigt som antalet barn endast inskrivna i deltidsgrupp har ökat marginellt från året innan. Tabell 7.4 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritidshem och familjedaghem (1000-tal) År Antal inskrivna barn i Summa2 Netto3 daghem deltids- grupp1 fritids- hem familjedaghem 0-6 år 7-12 år totalt 1985 196 78 62 113 48 162 499 480 1990 268 63 109 111 45 156 595 571 1995 361 67 210 100 24 123 761 725 1996 366 75 239 92 18 110 790 747 1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem 2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbelräknade 3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade endast en gång. Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen Barnomsorg till arbetslösas barn Kommunernas regler för barnomsorg till arbetslösa föräldrars barn har skärpts ytterligare det senaste året. I hälften av landets kommuner får barn behålla platsen om en förälder blir arbetslös, oftast dock med begränsad närvaro per dag. Reglerna för år 1997 innebär att i knappt hälften av kommunerna mister förskolebarnet sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen omedelbart eller efter ett visst antal månader. Detta motsvarar en viss ökning sedan året innan. I drygt 60 procent av kommunerna mister skolbarnen sin fritidshemplats när föräldern blir arbetslös. I två tredjedelar av kommunerna erbjuds inte någon barnomsorgsplats till en arbetslös förälders barn. I de återstående kommunerna görs framför allt individuella bedömningar. Antalet kommuner som gör bedömningar från fall till fall har dock minskat. I september 1996 stod ungefär 15 000 barn i åldrarna 1–5 år utan plats i barnomsorgen mot föräldrarnas vilja, beroende på kommunens regler för barnomsorg till arbetslösas barn. Enskilda förskolor och fritidshem De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i omfattning. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 45 500 barn i enskilda daghem och 10 800 i enskilda fritidshem. Det är en ökning jämfört med år 1995 med 6 procent respektive 13 procent. Även andelen barn som går i enskilda daghem eller fritidshem har ökat de senaste åren. Den vanligaste formen för enskild verksamhet är föräldrakooperativ. År 1996 var det genomsnittliga bidraget till enskilda förskolor 52 500 kronor per inskrivet barn. Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar och till dagbarnvårdare för att ge möjlighet till pedagogisk gruppverksamhet för barn. Minskningen av antalet öppna förskolor och deras öppettider som ägt rum sedan 1990 har fortsatt. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 1 100 öppna förskolor som bedrevs i kommunal regi, jämfört med 1 200 år 1995. Sexåringar i förskola och skola Förskola för sexåringar bedrivs i olika former, i t.ex. daghem, deltidsgrupp och integrerat med skolans lägre årskurser. Andelen barn som är inskrivna i daghem har minskat från 31 till 28 procent år 1996, medan andelen sexåringar i fritidshem har ökat. Andelen sexåringar som är inskrivna i skolan är så gott som oförändrad mellan läsåren 1996/97 och 1997/98, ca åtta procent. En studie visar att den vanligaste formen av sexårsverksamhet under läsåret 1997/98 är den som bedrivs i eller i nära anslutning till skolans lokaler respektive i grupper som är integrerade i skolundervisningen med åk 1, 2 och/eller 3. Studien visar också att sexårsverksamheten bedrivs i arbetslag i 11 av 12 kommuner. De vanligaste yrkeskombinationerna i arbetslagen var hösten 1997 förskollärare, lärare och fritidspedagog. Den näst vanligaste formen bestod av förskollärare och lärare. Integrering av förskola-skola-fritidshem En integration av förskola, skola och fritidshem väntas kunna leda till en utveckling som bidrar till höjd kvalitet i verksamheterna. Som tidigare beskrivits ökar andelen kommuner med integrerade verksamheter mellan förskola och skola för sexåringar. År 1995 redovisade dessutom 185 kommuner att de har en gemensam nämnd för skola och barnomsorg. För att ytterligare underlätta integreringen mellan barnomsorg och skola har riksdagen beslutat att föra över bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen. Samtidigt överfördes myndighetsansvaret från Socialstyrelsen till Skolverket. Från och med år 1998 bildar den tidigare s.k. sexårsverksamheten en ny skolform benämnd förskoleklass. Regeringen har i mars 1998 lagt fram en proposition som bl.a. innehåller riktlinjer för en gemensam läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94). Måldokumentet skall stödja den integrering som pågår i kommunerna för att höja kvaliteten i barns utveckling och lärande. Förskolan, vars tidigare måldokument formulerats i riktlinjer från Socialstyrelsen, föreslås nu få sin första läroplan. Regeringens förslag till riktlinjer för läroplanen har lagts fram i proposition 1997/98:93. Kostnad och produktivitet Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1996 som år 1991. Totalt utgör personalkostnaderna mellan ca 70 och 75 procent av kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel varierar mellan 8–14 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer. Antalet inskrivna barn har ökat kraftigt mellan år 1991 och 1996. Ökningen motsvarar knappt 30 procent. Tabell 7.5 Antal inskrivna barn i barnomsorg (totalt och totalt netto) samt bruttokostnad för barnomsorgen 1991-1996 (1996 års priser) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Inskrivna barn 1000-tal* 622 638 648 712 761 790 Inskrivna barn 1000-tal** 599 618 629 679 725 747 Brutto-kostnad mdkr 42,0 41,7 39,8 40,1 40,9 42,0 * barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbelräknade ** barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem, ca 43 000 är räknade endast en gång. Källa: Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen, Socialstyrelsen, samt Socialtjänststatistiken 1997:7, SCB och Räkenskapssammandragen Kostnad per barn Ett barn med lång närvarotid per dag i barnomsorgen drar högre kostnader än ett barn med kortare tid. För att göra mer rättvisande jämförelser mellan kommuner bör en skattning av kostnaderna för ett heltidsbarn ske. Inskrivna barn i tabellen nedan avser både hel- och deltidsbarn, medan heltidsbarn motsvarar inskrivna barn omräknat till heltidsbarn med hjälp av vistelsetider. Fritidshemmens kostnader är osäkrare än daghemmens, vilket beror på att det kan vara svårt att särskilja fritidshemmens kostnader från skolans. Tabell 7.6 Kostnad per heltidsbarn respektive inskrivet barn i daghem, fritidshem och familjedaghem. Kronor per barn Daghem Fritidshem Familjedaghem Heltidsbarn 94 400 66 600 85 300 Inskrivet barn 74 100 28 400 57 000 Källa: Jämförelsetal för Socialtjänsten 1996, Socialstyrelsen m.fl. Förortskommunerna har den lägsta kostnaden per heltidsbarn i daghem, ca 84 000 kronor. Glesbygdskommunerna har den högsta kostnaden per barn, ca 111 000 kronor. Skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora. Variationerna beror dels på att kommunerna redovisar kostnaderna på olika sätt, men också på att de organiserar och dimensionerar verksamheten på olika sätt. Skillnaderna beror också på hur lokalkostnader bokförs och i hur hög grad man samutnyttjar resurser med skolan, men också på hur stor del av verksamheten som bedrivs av enskilda. Kostnad per närvarotimme Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom barnomsorgen beräknat timkostnader för olika former av den kommunala barnomsorgen för 1991 och 1996. Studien bygger på vissa antaganden, bl.a. antalet omsorgstimmar. Timkostnader kan inte beräknas för barnomsorg i enskild regi, eftersom alla kostnader inte är kända. Under perioden sjönk kostnaderna per timme i daghem och fritidshem med 20 respektive 22 procent (fasta priser), vilket motsvarar en produktivitetsökning i samma grad. Den största besparingen vid daghemmen skedde åren 1991–1993. Vid familjedaghemmen har inte motsvarande besparingar gjorts. Besparingarna vid daghemmen, bl.a. i form av större gruppstorlekar, har varit relativt störst i storstäder, förorter och större kommuner, medan de inte varit lika stora i industri – och glesbygdskommuner. När det gäller fritidshemmen har besparingarna, även här bl.a. i form av större gruppstorlekar, varit särskilt stora i förortskommuner, industrikommuner och gruppen övriga mindre kommuner. Det går dock inte utifrån tillgängliga uppgifter visa om kostnadsminskningarna skett från, med hänsyn taget till barnens behov eller andra strukturella kostnadsskillnader, relativt sett låga eller höga kostnadsnivåer. Avgifter Den andel av totala kostnaden för barnomsorgen som finansierades av föräldraavgifter var år 1996 på samma nivå som år 1995, dvs. ca 15 procent. År 1991 var andelen tio procent. Förortskommunerna hade högst andel, ca 18 procent, medan glesbygdskommunerna hade lägst, ca tolv procent. Andelen kommuner med inkomstrelaterade taxor var år 1996 på samma nivå som året innan, dvs. ca 85 procent. 7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och gymnasieskolor. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall enligt skollagen ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ta hänsyn till elever med särskilda behov. 7.2.1 Grundskolan Nationella mål Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan. Målen finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt anges mål och riktlinjer för verksamheten. I kursplanerna anges varje ämnes vilka mål som eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med början i årskurserna 1–7 från och med hösten 1995. Under innevarande läsår avslutar de första eleverna årskurs 9 enligt den nya läroplanen. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträder vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja skolan vid sex års ålder. Om särskilda skäl finns kan skolstarten skjutas upp ett år. Måluppfyllelse och kvalitet Skolhuvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och ha tillsyn över sin skolverksamhet. Staten ställer vissa formella krav på målstyrningen. Det gäller kravet på skolplan, på dess innehåll och uppföljning samt utvärdering av planen. På motsvarande sätt ställs kravet på lokal arbetsplan för den enskilda skolan. Skolverket är tillsynsmyndighet för hela skolväsendet. Under våren 1997 har Skolverket genomfört studier i ett tiotal kommuner avseende kommunernas styrning och egenkontroll. Uppföljning och utvärdering på central kommunal nivå har förbättrats. Däremot är uppföljningen på skolnivå inte tillräcklig. Huvuddelen av de granskade kommunerna har fått kritik för bristfällig egentillsyn. I ett målstyrt system är uppgifter om måluppfyllelsen central. Uppföljning och utvärdering är viktiga redskap för att kunna förbättra verksamheten. Grundskoleelevers kunskaper Enligt en utvärdering som Skolverket presenterat under året som bygger på uppgifter från våren 1995 är grundskolans resultat i väsentliga avseenden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Resultaten i naturorienterande ämnen visar dock på behov av ökade insatser. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kunde avläsas jämfört med en motsvarande undersökning 1989. Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick sex procent, dvs. 5 880 elever, ett ofullständigt slutbetyg. Det är i princip ett oförändrat resultat jämfört med våren 1996. Vanliga orsaker till att betyg saknas är stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller svenska som andraspråksundervisning eller att eleven haft anpassad studiegång. Tabell 7.8 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1997 Andelen elever som saknade ämnes- eller slutbetyg i ett ämne i 2-17 ämnen i alla ämnen Samtliga 2,8 2,7 0,5 Storstäder 3,8 5,1 1,3 Förortskommuner 2,3 3,0 0,6 Större städer 2,9 2,4 0,5 Medelstora städer 2,4 2,3 0,4 Industrikommuner 2,4 2,3 0,4 Landsbygdskommuner 1,8 1,8 0,3 Glesbygdskommuner 2,4 1,3 0,2 Övriga större kommuner 2,5 2,5 0,5 Övriga mindre kommuner 2,1 1,5 0,3 Fristående 13,4 3,2 – Källa: Skolverket Skolverket har sedan den nya läroplanen infördes gjort en uppföljning av höstterminens betyg i åk 9 år 1997 enligt det nya betygssystemet i 50 skolor. De viktigaste resultaten är följande: Variationen i betygssättning mellan de olika skolorna är markant. Skillnaderna mellan skolorna tycks dessutom ha ökat och är så stora att det kan ifrågasättas om det bara är skillnader i kunskap som återspeglas. Generellt sett har betygen förbättrats ytterligare jämfört med de två tidigare uppföljningarna. Den grupp elever som ej nått målen är däremot lika stor som tidigare, ungefär sju procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna, särskilt i de humanistiska ämnena. Det ser även ut som om differensen tenderar att öka. Enligt skollagen skall särskilt stöd ges till elever med svårigheter i skolarbetet. I 1997 års tillståndsbeskrivning, genomförd av Skolverket under perioden september – 15 november 1997, redovisas att elever i behov av särskilt stöd är ett prioriterat område i nio av tio kommuner. Nästan lika stor andel anger att denna grupp av elever har ökat under den senaste tvåårsperioden. Det är enligt tillståndsbeskrivningen vanligare att man på kommunnivå bedömer att antalet elever med behov av särskilt stöd har ökat än på skolnivå. Det har dock blivit svårare att tillgodose elevernas behov i skolorna de senaste åren och i en fjärdedel av skolorna anges att elever som fått sina behov tillgodosedda minskat. Enligt Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna inte stöd i en tredjedel av de undersökta kommunerna trots att de hade behov av det. I en föräldraenkät som insamlats under år 1997 anser 25 procent att möjligheterna för det egna barnet att få extra hjälp och stöd om det behövs är ganska eller mycket dåliga, medan ca 40 procent hade positiva erfarenheter. Åtgärdsprogram skrivs emellertid i större utsträckning år 1997 än år 1995. I en undersökning presenterad av Skolverket där en jämförelse gjorts mellan åren 1986 respektive 1995 visar att kommunerna numera fördelar resurser mer efter elevtal och mindre efter elevernas behov. Med tre betänkanden som grund har propositionen Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop.1997/98:94) överlämnats till riksdagen. Där presenteras bl.a. skolväsendets roll när det gäller att förebygga läs- och skrivsvårigheter. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1995:134) med uppdrag att kartlägga och analysera samhällets insatser för funktionshindrade elever i skolan. Kommittén skall även överväga hur ansvaret för dessa elevers skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommun och landsting. Kommittén skall lämna sin slutredovisning under våren 1998. Kränkande behandling Enligt skollag och läroplan är alla som arbetar i skolan skyldiga att motverka varje försök till kränkande behandling. Dessutom finns regleringar i arbetsmiljölagen som stärker elevens ställning. Enligt aktuella rapporter från Skolverket är det bara fem procent av kommunerna som fortlöpande kartlägger mobbningens omfattning och följer upp utförda åtgärder. Drygt 80 av skolorna arbetar både förebyggande och behandlande som läroplanen föreskriver, medan resterande skolor endast vidtar åtgärder då något har inträffat. De allra flesta eleverna trivs ganska bra eller mycket bra i den skola de går i och känner sig lugna och trygga under skoldagen. Två tredjedelar av eleverna, enligt en undersökning som vänder sig till grundskoleelever och föräldrar, tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning. Det är dock 13 procent av eleverna och något fler föräldrar som anger att de upplever att mobbning är ett stort problem i deras skola. Sättet att bekämpa mobbning har inte ändrats nämnvärt sedan år 1995 då motsvarande undersökning genomfördes. Däremot har flera kommuner och skolor blivit bättre på att följa upp och utvärdera sitt arbete. Med anledning av att mobbning alltjämt är vanligt förekommande, trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och många åtgärder vidtagits, har riksdagen i december 1997 beslutat att ge tydligare bestämmelser för det lokala arbetet. Skollagen har förtydligats och regeringen avser att se över läroplanerna inom kort. Ett uppdrag har också lämnats till Skolverket att överväga vilka åtgärder som behöver vidtas på nationell, kommunal och lokal nivå vad gäller arbetet med skolans värdegrund. Föräldrainflytande Kommunerna har med anledning av ett riksdagsbeslut år 1996 möjlighet att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med föräldramajoritet. Under försöksperioden får styrelsen för utbildningen överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner till den lokala styrelsen. Försöksverksamheten kräver beslut i kommunfullmäktige om att den ansvariga nämnden får inrätta lokala styrelser och en anmälan till Skolverket. Hittills har ett hundratal skolor anmält att de inrättat lokala styrelser. Förra året vid samma tidpunkt var antalet 15. De lokala styrelserna ligger i huvudsak i små kommuner. Det är enligt Skolverket ofta de resursstarka föräldrarna som engagerar sig. En stor andel av skolorna med lokala styrelser har enligt uppgift varit nedläggningshotade. IT i skolan Fler lärare använder i dag datorn i undervisningen och antalet datorer har ökat kraftigt. Numera delar 13 elever på en dator i grundskolan. Enligt uppgifter från år 1997 har 56 procent av grundskolorna uppkoppling till Internet vilket är en tydlig ökning sedan år 1995 då motsvarande andel var 17 procent. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna placeras allt oftare i klassrummen. Internationella jämförelser I en undersökning (1996–97) med anknytning till ett EU-samarbete jämförs engelskkunskaper hos 15-åringar i tre länder, Frankrike, Spanien och Sverige. Av resultatet framgår det att eleverna i Sverige är de som är mest nöjda med sin undervisning och att de till skillnad från elever i de övriga länderna ansåg att ämnet var lätt. Elever som i Sverige bedömts ha svaga kunskaper i engelska är ”normalelever” i de båda andra länderna. Av resultaten kan slutsatsen dras att den relativt långa erfarenhet som finns i Sverige av att undervisa alla elever i grundskolan i engelska har lett till att arbetssätt och hjälpmedel utvecklats på ett effektivt sätt. Sverige deltar sedan några år i en världsomspännande undersökning som kallas TIMSS (Third International Mathematics and Science Study). Under år 1997 publicerades resultat från det praktiska kunskapsprovet. De svenska 13-åriga eleverna redovisade mycket bra resultat jämfört med de övriga 20 deltagande länderna. De hamnade på en tredje plats efter Singapore och Schweiz. Skolverket har i en alternativ jämförelse redovisat resultatet från föregående års TIMSS-undersökning där hänsyn tagits till antal skolår, inte ålder som var utgångspunkten i den ursprungliga redovisningen. Till skillnad från de redovisade dåliga resultaten hamnar i den alternativa jämförelsen svenska elever högt upp på listan. Resultaten är inte så förvånande eftersom undervisningen i naturvetenskapliga ämnen, enligt den då gällande läroplanen, var relativt liten under mellanstadiet. Prestationer och kostnader Antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet. Under denna period har antalet lärare minskat. Tabell 8.2 Elever, lärare och kostnader År Elever i kommunal grundskola Lärare i kommunal grundskola Lärare per 100 elever Elever i fristående grundskola Kostnader (löpande priser) samtliga huvudmän 1994 889 703 73 524 8,31 15 481 44,2 1995 908 882 73 380 8,11 18 760 46,6 1996 927 004 72 669 7,8 21 778 49,02 1997 946 444 71 894 7,6 25 105 Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97). Källa: Skolverket 1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för 1994 och 1995 räknats om för att bli jämförbara med senare år. 2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 mdkr Den relativa utvecklingen under 1990-talet av antalet lärare och antalet elever illustreras i nedanstående diagram. Diagram 7.1 Elev- och lärarutvecklingen i den kommunala grundskolan under 1990-talet Finns i den tryckta versionen Antalet undervisningstimmar som används för specialundervisning, hemspråk/modersmålsundervisning och svenska som andraspråk har minskat under 1990-talet. Specialundervisningen har minskat med 29 procent mellan 1991/92 och 1997/98, hemspråk/modersmålsunder- visningen med 39 procent och undervisningen i svenska som andra språk med 40 procent. Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat något i förhållande till föregående år. I takt med att integrationen förskola – skola genomförs kommer det inom skolan att finnas även annan pedagogiskt utbildad personal än lärare. Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1997) var antalet elever per lärare år 1995 lågt i förhållande till flertalet övriga länder i rapporten. Samma förhållande kunde utläsas av den rapport OECD presenterade förra året. I Sverige går det ca 12,5 elever per lärare på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket i stort sett motsvarar grundskolan. I övriga länder är genomsnittet 18,2 elever per lärare i de lägre och 16,2 i de högre årskurserna. I de flesta länderna minskar antalet elever per lärare ju äldre eleverna blir. I den svenska skolan är förhållandet det omvända. I OECD-rapporten framhålls också att Sverige och sex andra länder bara har med lärare i statistiken medan andra länder ofta inkluderar rektorer, psykologer och övriga med likartade arbetsuppgifter. Enligt OECD-rapporten är (1995) 64 procent av de heltidsanställda lärararna kvinnliga i övriga OECD-länder, vilket kan jämföras med 73 procent i Sverige. Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1997/98 till 294. Läsåret 1996/97 fanns det 266. I OECD-rapporten Education at a glance framgår det att antalet studerande i privatskolor varierar från en procent i bl.a. Irland till 75 procent i Nederländerna. I Sverige är det knappt tre procent av samtliga elever i grundskoleåldern som går i fristående skolor. Diagram 7.2 Kostnader i fasta priser1) per elev i den kommunala grundskolan, totalt och för några olika kostnadsslag, åren 1991–1996 Finns i den tryckta versionen Den minskade undervisningskostnaden förklaras av att antalet lärare inte ökat i samma utsträckning som antalet elever. Till följd härav har även totalkostnaden minskat under 1990-talet. Övriga i diagrammet redovisade kostnader har däremot ökat under perioden. Diagram 7.3 Kostnader per elev, totalt och för några olika kostnadsslag, i olika kommungrupper och fristående skolor, år 1996 Finns i den tryckta versionen Variationen mellan kommunernas kostnader år 1996 var stor, från ca 39 000 kr till drygt 75 000 kr. Variationen var dock något mindre än föregående år. En stor del av skillnaden mellan kommunerna förklaras av strukturella olikheter och socioekonomiska förutsättningar. Andra förklaringar är prioriteringar, resursutnyttjande och redovisningsteknik. Att spännvidden minskat mellan åren kan bero på att en del av de riktigt små skolorna rationaliserats bort. Kostnaderna per elev är lägre i de fristående skolorna än i de kommunala. Vid jämförelser av kostnader mellan den offentliga grundskolan och de fristående skolorna bör man vara medveten om att det finns många skillnader som påverkar de redovisade kostnaderna. En kommitté har tillsatts med uppgift att följa utvecklingen av kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55). Kommittén skall bl.a. kartlägga och analysera de resursfördelningsregler som kommunerna tillämpar och därvid belysa effekterna för såväl fristående som kommunala grundskolor. Drygt hälften av eleverna svarar våren 1997, enligt en undersökning gjord av Skolverket, att de märkt att skolan fått mindre pengar de senaste åren, fler än på gymnasieskolan. Av föräldrarna är det mer än 70 procent som märkt att barnens skola fått mindre pengar de senaste åren och då särskilt de som har barn i årskurs 4–6. Drygt 30 procent av eleverna anser att besparingarna påverkat deras undervisning och lika många anser att det resulterat i att de fått mindre hjälp och stöd i skolan. Ca 60 procent av föräldrarna anser att möjligheten till stöd minskat på grund av besparingar. Enligt en undersökning publicerad av Svenska Kommunförbundet i mars 1998 ökade grundskolans omfattning under år 1997 i drygt 30 procent av kommunerna. Den viktigaste orsaken är, enligt Svenska Kommunförbundet, de ökade statsbidragen fr.o.m. andra halvåret 1997. I den senaste rapporten från OECD (Education at a glance), som visar kostnaderna från år 1994, redovisas att Sverige satsade 4,5 procent av bruttonationalprodukten på utbildning inom grund- och gymnasieskolan. Trots en minskning sedan föregående års redovisning med 0,2 procentenheter behåller Sverige sin position som det land som satsar mest i förhållande till bruttonationalprodukten. Genomsnittet för OECD- länderna ligger på 3,7 procent. 7.2.2 Gymnasieskolan Nationella mål Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv. Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. För att kunna tas in på ett nationellt program krävs att eleverna har slutfört sista årskursen i grundskolan eller motsvarande med godkända betyg i svenska, alternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik samt inte tidigare har gått igenom utbildning på nationellt program eller likvärdig utbildning eller avlagt examen International Baccalaureate. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Måluppfyllelse och kvalitet Andel ungdomar i gymnasieskolan Det är en större andel av en årskull som nu slutför gymnasieskolan än som togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en avsevärd förbättring av gymnasieskolans resultat och en kvalitetshöjning genom att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen. Enligt en undersökning som Skolverket genomfört av fem gymnasieprogram, Barn- och fritids- (BF), El- (EC), Industri- (IP), Medie- (MP) och Naturvetenskapsprogrammet (NV), varierar genomförandet av gymnasiereformens intentioner. NV erbjuder med sin nuvarande uppbyggnad inte det stimulerande och utmanande studiealternativ som de ungdomar som väljer programmet har rätt att kräva. IP, med lågt sökandeintresse och det program som har det starkaste omvandlingstrycket, hittar snabbare fram till lösningar på de utmaningar reformen ställer. Kommittén för gymnasieskolans utveckling menar i sitt slutbetänkande Den nya gymnasieskolan - problem och möjligheter (SOU 1997:107) bl.a. att gymnasieskolans resultat redan nu är bra vid en internationell jämförelse men det kan bli bättre om kommunerna och skolorna utnyttjar de möjligheter som finns. Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt vidare till studier i gymnasieskolan och ytterligare en procentenhet börjar sina studier i gymnasieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Andelen elever som i oktober respektive läsår fanns i utbildning och som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96–1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Behörighetsbestämmelser För de elever som söker till nationella program i gymnasieskolan höstterminen år 1998 gäller nya krav på behörighet, som innebär krav på betyget Godkänd i grundskolan i svenska, alternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik. Dessa krav anger de lägsta kompetenskrav som är en förutsättning för att klara av studierna. Fram till nu har det inte funnits några som helst krav på en viss betygsnivå. De nya behörighetsbestämmelserna innebär därför att goda förutsättningar finns att höja kvaliteten på utbildningen på nationellt program. Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller linjer läsåret 1993/94 hade 80 procent fullföljt sin utbildning på samma eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande till de som börjat läsåret 1992/93 då 86 procent fullföljt utbildningen inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (91 procent) än på program/treåriga linjer med yrkesämnen (84 procent). Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen 1993 eller 1994 påbörjade 35 procent respektive 37 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en ökning med 2,5 respektive 2 procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan våren 1992 repektive 1993. Motsvarande tal för de som avslutade gymnasieskolan år 1989 var 24 procent. Variationen i övergångsfrekvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever från storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor hade högre övergångsfrekvens än män. Bedömning och betyg De elever som avslutade gymnasieskolan våren 1997 var de första med betyg enligt det nya betygssystemet. Av en preliminär rapport framgår följande: Av alla elever som var inskrivna vid de undersökta skolorna i årskurs 3 i oktober 1996 hade 88 procent fått slutbetyg i augusti 1997. Av de 12 procent som saknade slutbetyg förväntades hälften genomgå prövning den närmaste tiden för att kunna få ut sitt slutbetyg eller beviljas förlängd undervisning för att kunna avsluta sina studier. Bland eleverna med de nya slutbetygen hade 83 procent av eleverna på nationella program grundläggande högskolebehörighet. Andelen var högst på naturvetenskapsprogrammet med 91 procent. Vad gäller kursbetygen i alla kärnämnes- och tre karaktärsämneskurser samt betyget i specialarbete på nationella program vårterminen 1997 visar undersökningen sammantaget att betygen har förbättrats jämfört med efter fem terminer höstterminen 1996. Av alla betyg i kärnämneskurser var 96 procent minst godkända. Framför allt lyckades eleverna på programmen med yrkesämnen bra i karaktärsämneskurserna, samtidigt som det var just dessa som hade högst andel icke-godkända betyg i kärnämnen. En världsomspännande undersökning inom TIMSS inriktar sig på elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap efter avslutade studier i gymnasieskolan. I denna undersökning deltog 21 länder, varav åtta uppfyllt de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval. Studien omfattade samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan och visar att svenska elever presterar ett mycket högt resultat på det gemensamma provet i matematik och naturvetenskap. Sverige har tillsammans med Schweiz och Nya Zeeland en tätposition både i matematik och naturvetenskap. Enligt Skolverkets tillståndsbeskrivning år 1997 framgår att intresset från skolhuvudmännens sida att följa upp elevernas betyg i gymnasieskolan fortfarande är lågt. I ca 30 procent av kommuner med minst fem gymnasieprogram vill den ansvariga styrelsen/nämnden ha redovisningar av resultaten på nationella prov samt betyg. I 57 kommuner har beslut fattats om att de nationella proven för gymnasieskolan skall användas. I ett fåtal kommuner finns former av organiserat samarbete mellan lärargrupper på olika gymnasieskolor inom kommunen eller med lärargrupper vid andra kommuners gymnasieskolor kring kunskapsbedömning och betygsättning. På många gymnasieskolor har man återkommande samtal (ofta benämnda utvecklingssamtal) med eleverna. Vanligast är att utvecklingssamtal hålls en gång per termin. Vid 12 av de 60 gymnasieskolorna gavs eleverna s.k. omdömen på kurser som ännu inte avslutats som komplement till samlat betygsdokument. Elevernas bedömning och föräldrarnas förtroende Enligt en undersökning som Skolverket gjort våren 1997 har eleverna en positiv inställning till skolan och skulle inte välja att arbeta om de fick ett arbete. 75 procent anser att det är lagom krav som ställs på dem medan tolv procent tycker det är för höga krav. Större delen anser att lärarna har tillräckliga kunskaper i och är engagerade i de ämnen de undervisar. Knappt hälften anser att lärarna bryr sig om vad eleverna tycker och en fjärdedel att lärarna använder sig av det eleverna lärt sig utanför skolan. Det senare är något högre på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen. 1/3 av eleverna har förtroende för de flesta av sina lärare och lika stor andel för några få lärare. Ungefär hälften av eleverna anser att arbetssättet för det mesta är bra i de flesta ämnen medan bara 1/3 anser att informationen om betyg är tydlig. Tillfrågade föräldrar om deras förtroende för arbetet i gymnasieskolan besvaras med att 42 procent har stort och 37 procent ganska stort förtroende. Individuellt program Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. Detta var en smärre minskning i förhållande till hösten 1996 och hösten 1995. Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en tredjedel av eleverna som hösten 1995 fanns på individuellt program gick på ett nationellt program hösten 1996. En andel som i stort är jämbördig med förhållandena tidigare år. Jämställdhet Gymnasieskolans utbud bör attrahera ungdomar bl.a. så att en jämnare könsfördelning uppnås. Fortfarande varierar dock könsfördelningen mycket kraftigt mellan de olika programmen. På de nationella programmen varierar andelen flickor från 85,2 procent på omvårdnadsprogrammet till endast 1,4 procent på elprogrammet. Endast sex program, nämligen estetiskt, handels- och administrations-, hotell och restaurang-, livsmedels-, medie- samt naturbruksprogrammen har en relativt jämn könsfördelning. I utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning (Skr.1996/97:112) föreslog regeringen att ett tekniskt program förs in i gymnasieskolans utbud av nationella program. Ett nytt teknikinriktat program som skall fånga upp intressen inom bl.a. biokemi, miljöteknik och informationsteknik förväntas i högre grad komma att tilltala flickor. Elever med behov av särskilt stöd Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Skolverkets tillståndsbeskrivning 1997 genomfördes under hösten år 1997 i form av intervjuer med kommunernas förvaltningschefer för gymnasieutbildning, samt med 60 rektorer för grundskolor med årskurs 7–9 och 60 rektorer för gymnasieskolor. 70 procent av kommunerna uppgav att andelen elever som är i behov av särskilt stöd har ökat. Cirka hälften av 60 gymnasieskolor kan inte alls eller endast delvis klara av att ge elever med behov av särskilt stöd den hjälp de är berättigade till. Nästan alla skolor upprättar åtgärdsprogram, 90 procent år 1997 mot endast 34 procent år 1995. Gymnasieskolorna tog ofta upp problemen med elever som hade för dåliga förkunskaper då de kommer till gymnasieskolan. Enligt en elevundersökning Skolverket gjorde våren 1997 uppger 39 procent av tillfrågade elever att deras möjligheter att få det stöd de behöver är ganska bra. Prestationer Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste sex läsåren. Tabell 7.10 Elevutvecklingen under åren 1993–1997 År Gymnasieskolan Kommunala Landstingskom. Fristående totalt skolor skolor skolor 1993 313 662 281 216 26 876 5 570 1994 309 952 279 509 24 375 6 068 1995 312 375 284 484 20 691 7 200 1996 309 661 283 462 17 886 8 313 1997 312 936 286 576 16 781 9 579 Ungefär 2 200 elever med funktionshinder gick i gymnasieskolan läsåret 1996/97, varav 531 studerade vid riksgymnasierna för döva/hörselskadade respektive för svårt rörelsehindrade. Intresset inför hösten 1997 för de 16 nationella programmen varierar, störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (23,4 procent av antalet förstahandssökande) resp. naturvetenskapsprogrammet (20,8 procent) följt av hotell- och restaurangprogrammet (6,9 procent) och estetiska programmet (6,2 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (0,9 procent) och energiprogrammet (0,8 procent). Specialutformade program var det sjunde mest populära (4,5 procent) sökalternativet. Lokal gren Styrelsen för kommunens gymnasieskola får besluta att inrätta lokala grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på programmet. Omfattningen av inrättade lokala grenar har ökat kraftigt sedan möjligheten infördes i den nya gymnasieskolan. Enligt första uppgift som avser hösten 1994 anordnades det 169 lokala grenar mot 547 hösten 1996. Lokala grenar skall fr.o.m. hösten 1998 endast vara avsedda för den egna kommunens eller samverkansområdets elever. En lokal gren kan dock få vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen om utbildningen har ett riksintresse. Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 50 lokala grenar. Av antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för lokal gren noteras. Specialutformade program Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de nationella programmen, men som är likvärdig med dessa. Samma kärnämneskurser som på nationellt program skall ingå i specialutformade program. Därutöver kan också lokalt fastställda kurser ingå. Intresset för att inrätta specialutformade program har ökat. Således anordnades hösten 1997 sådant program i 111 kommuner, en ökning från 102 kommuner. Kostnader Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolor med kommun eller landsting som huvudman har i löpande priser varit i stort sett oförändrad mellan åren 1995 och 1996 och uppgick till 19,1 miljarder kronor. Per elev har däremot kostnaderna ökat något. Kostnaden per elev i enbart kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingsdriven gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som skolstorlek och programutbud. Under perioden 1991–1996 har lokalytan per elev minskat från 21 till 17 kvadratmeter, huvudsakligen beroende på ökat elevantal. Antalet lärare läsåret 1997/98 var 28 460 varav 677 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 055 lärare vilket ger 13,6 elever per lärare. Motsvarande tal för 1991 var 13. Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan skiljer sig åt, främst beroende på att olika kombinationer av nationella program erbjuds. Tabell 7.11 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan åren 1995 och 1996 (löpande priser) Huvudman År 1995 År 1996 kommuner/ Totalt Därav Totalt Därav landsting Undervis- Lokaler, Undervis- Lokaler ning Inventarier ning Inventarier Samtliga Totalt, mkr 19 100 7 685 5045 19 108 7968 5 154 Andel (%) 100 40,2 26,4 100 41,4 26,9 Kostnad per elev, kr 60 800 25 300 16 600 63 000 26 300 17 000 Kommun Totalt, mkr 17 247 7 685 4 462 17 314 7 335 4 611 Andel (%) 100 44,6 25,9 100 42,4 26,6 Kostnad per elev, kr 60 850 24 800 15 800 60 900 25 800 16 200 Landsting Totalt, mkr 1 876 693 584 1 793 532 543 Andel (%) 100 36,9 31,1 100 35,3 30,3 Kostnad per elev, kr 89 000 32 900 27 700 100 400 35 400 30 400 7.2.3 Särskolan Nationella mål Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och träningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och individuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan. Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Eleverna i den obligatoriska särskolan har nio års skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde, frivilligt skolår. I gymnasiesärskolan erbjuds en fyraårig utbildning. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans nationella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan. Måluppfyllelse och kvalitet En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsättningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenlivet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna. Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder. Det finns stora svårigheter att mäta måluppfyllelsen. Uppföljningar och utvärderingar förekommer endast i en fjärdedel av kommunerna och rör då organisatoriska frågor, ekonomi samt ökningen av antalet elever. Mycket få uppföljningar/utvärderingar rör det inre arbetet och kvalitetsfrågor. Huvudmannaskapet för särskolan skulle enligt riksdagsbeslut överföras från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995. Reformen har i hög grad mottagits positivt. Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg kortats, samverkan med andra skolformer underlättats och föräldrarna har fått ökat inflytande. Prestationer och kostnader Särskolan omfattade totalt ca 15 000 elever höstterminen 1997. Tabell 7.12 Särskolans elever Läsår Grundsärskolan Träningsskolan Gymnasiesär- skolan 1992/93 5 287 2 942 3 649 1993/94 5 516 3 107 3 777 1994/95 5 915 3 181 3 754 1995/96 6 172 3 371 3 864 1996/97 6 385 3 487 4 050 1997/98 7 101 3 609 4 322 I grundsärskolan och träningsskolan har det sammanlagda antalet elever sedan läsåret 1992/93 ökat med ca 30 procent. Fortfarande rör sig emellertid inskrivningen i särskolan om en procent av det totala antalet elever i dessa åldrar. Elevantalet i gymnasiesärskolan har sedan läsåret 1992/93 ökat med nära 20 procent. Av de 4 300 eleverna i gymnasiesärskolan går 2 000 elever på nationella/specialutformade program och 2 300 elever på individuella. Andelen elever i obligatoriska särskolan integrerade i den vanliga grundskolan är 13 procent, i gymnasieskolan är andelen integrerade gymnasiesärskoleelever två procent. Diagram 7.4 Utvecklingen av elevantalet i särskolan i förhållande till elevantalet i grundskolan och gymnasieskolan Finns i den tryckta versionen Elevökningen i särskolan beror delvis på att skolformen idag är mer accepterad. Den ökade närheten som kommunaliseringen bidragit till har även lett till elevökningar. Dessutom ligger målen i grundskolans kursplaner på en sådan nivå att lindrigt utvecklingsstörda inte klarar att nå dem. En del mindre orter har också startat egna särskolor, vilket bidragit till elevökningar i dessa kommuner. Bedömningarna och besluten om mottagande i särskolan är enligt Skolverkets utvärdering av skiftande karaktär. Resultatet visar vidare att kompetensen generellt sett inte minskat efter det ändrade huvudmannaskapet. Ett rekryteringsbehov kommer emellertid snart att uppstå, varvid svårigheter väntas att skaffa kompetent personal. Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen (1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om vårdnadshavare inte medger att ett utvecklingsstört barn får sin skolgång i den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Hösten 1997 har föräldrar till ca 430 elever låtit sina barn gå i grundskolan i stället för i särskolan. Hösten 1997 tjänstgjorde ca 4 900 lärare i särskolan, vilka omräknat till heltidstjänster gör ca 3 400. Av särskolans lärarpersonal har 93 procent pedagogisk utbildning. Kostnaden år 1996 för den offentligt anordnade särskolan uppgick till 2,6 miljarder kronor, vari ingår ersättningar till landsting och fristående skolor (105 miljoner kronor). Den genomsnittliga kostnaden per elev var 214 200 kr. Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70 procent den obligatoriska särskolan och resterande del avsåg gymnasiesärskolan. Särskolans elevgrupp är mycket heterogen och därför kan kostnaderna per elev variera kraftigt. Undervisningskostnaderna var för både den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan den största delkostnaden och ungefär lika stor i båda fallen. Lokalkostnaden, som är den näst största delkostnaden, är däremot betydligt högre i gymnasiesärskolan. Det är svårt att göra kostnadsjämförelser bakåt i tiden eftersom kostnadsuppgifterna kan innehålla investerings- eller avvecklingskostnader som beror på huvudmannaskapsförändringen. 7.3 Vuxenutbildning Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna Kommunal vuxenutbildning (komvux), innehåller tre olika nivåer: 1. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier. 2. Genom den gymnasiala vuxenutbildningen kan vuxna få kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymnasieskolan. 3. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till nytt yrke. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan. Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. De nationella målen för vuxenutbildningen anges i skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) och i vissa fall i programmål och kursplaner. I timplaner anges riktvärden för undervisningens omfattning. Kunskapslyftet Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på vuxenutbildning. Det är ett gemensamt åtagande för staten och kommunerna. Kommunerna får särskilda statsbidrag för den utökade vuxenutbildningen på gymnasienivå som följer av kunskapslyftet. Kommunerna ges huvudansvaret och stor frihet att själva välja hur det lokala kunskapslyftet organiseras och genomförs. Målet för kunskapslyftet är att, genom utökad och breddad gymnasial vuxenutbildning, åstadkomma en kraftig höjning av utbildningsnivån för i första hand arbetslösa vuxna, som saknar treårig gymnasiekompetens (prop. 1995/96:222). Kunskapslyftet skall bidra till förnyelse och omställning i arbetslivet och ligga till grund för en reformering av vuxenutbildningen. Det utgör starten på ett utvecklingsarbete, som efter femårsperioden skall övergå i ett nytt system för vuxenutbildningen med utökat kommunalt ansvar i reformarbetet. 7.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux) Måluppfyllelse och kvalitet Grundläggande vuxenutbildning Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, får tillgång till det. Kommunerna skall verka aktivt för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta. Inom ramen för kunskapslyftet har regeringen avsatt medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande vuxenutbildning. Regeringen har fastställt den turordning, enligt vilken kommuner kan komma i fråga för statligt stöd till grundläggande vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades till 111 kommuner för höstterminen 1997. För att få del av dessa medel skall en kommun först med egna medel finansiera en utökning (tio procent) av tidigare års omfattning av grundläggande vuxenutbildning. Gymnasial vuxenutbildning Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot individens efterfrågan och behov. Kommuninvånarna är behöriga att delta i komvux fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 20 år. Utav dem som deltog i kunskapslyftet hösten 1997 på gymnasial nivå hade 66 procent en utbildning motsvarande högst 2-årig gymnasieutbildning. Detta är en lägre utbildningsnivå i förhållande till den genomsnittliga utbildningsbakgrunden för dem som deltog i kommunal vuxenutbildning läsåret 1996/97 där motsvarande andel uppgick till 51 procent. Tabell 7.13 Antal kursdeltagare1 i komvux på olika nivåer Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Grundläggande vuxenutbildning varav studerande på kvällstid 159 880 16 387 152 628 16 124 153 307 15 305 Gymnasial vuxenutbildning varav studerande på kvällstid 710 225 123 044 814 297 132 786 971 082 136 296 Påbyggnadsutbildning varav studerande på kvällstid 50 047 2 401 48 317 1 981 89 958 1 451 Samtliga nivåer 920 152 1 015 242 1 214 347 1 Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs hon eller han deltar i. Källa: Skolverket Stöd till elever i komvux Vuxenstuderanden med funktionshinder har rätt till en utbildning som är likvärdig med den för övriga studerande. Det finns dock tecken på att vuxenstuderande med funktionshinder möter betydande svårigheter när de vill studera i vuxenutbildning. Det kan gälla t.ex. skollokaler som inte är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva. Kunskapslyftskommittén (U1995:09) har därför fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Uppdraget skall redovisas den 1 april 1999. Komvuxstudier på kvällstid Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de tre senaste läsåren varit relativt stabil i grundläggande vuxenutbildning medan andelen kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning har minskat under de tre senaste läsåren. Andelen undervisningsgrupper som var förlagda till kvällstid har minskat från 25 procent läsåret 1991/92 till tolv procent läsåret 1996/97. Samma tendens finns vad gäller andelen studerande på kvällstid i påbyggnadsutbildningar . Personaltäthet och personalkompetens Antalet tjänstgörande lärare har mätts i oktober åren 1993–1996. Antalet tjänstgörande lärare i oktober 1996 uppgick till ca 10 500 personer, varav ungefär 57 procent är kvinnor. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 6 000 lärare i komvux. Jämfört med föregående läsår har antalet lärare omräknat till heltidstjänster ökat med 8,6 procent. Samtidigt ökade även antalet elever omräknat till heltidsstuderande med 22 procent. Detta har lett till att lärartätheten i komvux, uttryckt som antalet lärare (heltidstjänster) per 100 heltidsstuderande har minskat från 5,6 procent läsåret 1995/96 till 5,0 procent läsåret 1996/97. Skolverket anger att lärartätheten kan vara något underskattad eftersom vissa kommuner har anlitat andra anordnare av komvux i större utsträckning än tidigare. Andelen lärare med pedagogisk utbildning varierar något under tidsperioden men ligger runt 85 procent. Resultat och studieavbrott Tabell 7.14 Kursdeltagare som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildningen i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning Andel (procent) Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Andel kursdeltagare som slutfört kurs grundläggande vuxenutbildning gymnasial vuxenutbildning påbyggnadsutbildning 54,0 75,6 81,9 55,1 77,0 82,3 54,0 77,3 80,2 Andel kursdeltagare som avbrutit kurs grundläggande vuxenutbildning gymnasial vuxenutbildning påbyggnadsutbildning 23,7 16,1 8,2 24,9 15,9 8,3 25,0 16,5 8,2 Andel kursdeltagare som fortsätter nästa läsår grundläggande vuxenutbildning gymnasial vuxenutbildning påbyggnadsutbildning 22,4 8,3 9,9 20,0 7,1 9,4 21,0 6,2 11,6 Antal kursdeltagare totalt 920 152 1 015 242 1 214 347 Källa: Skolverket Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre senaste läsåren på gymnasial nivå medan andelen kursavbrott håller en oförändrad nivå runt 16 procent. Som kursavbrott räknas även när kursdeltagare byter kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. I gymnasial vuxenutbildning fick de flesta eleverna under läsåret 1994/95 betyg enligt det nya målrelaterade systemet. Läsåren 1995/96 och 1996/97 gällde det i princip alla. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnor i genomsnitt något högre betyg än män. Bland de kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning som slutförde kurser under de tre senaste läsåren och fick målrelaterade betyg uppvisade män och kvinnor följande studieresultat: Tabell 7.15 Betyg i slutförda kurser i gymnasial vuxenutbildning Andel (procent) 1994/95 totalt 1995/96 totalt 1996/97 totalt varav män kvinnor Icke godkänd 6,3 6,4 7,4 10,1 6,1 Godkänd 46,3 42,4 40,0 42,6 38,7 Väl godkänd 36,3 38,4 38,5 34,6 40,4 Mycket väl godkänd 11,2 12,8 14,1 12,7 14,8 Källa: Skolverket Prestationer Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfällen per år. För att undvika dubbelräkning i statistiken för komvux har elever som studerar på flera olika nivåer under läsåret förts till den nivå där de studerar flest timmar. Redovisning av resultat för kunskapslyftet påverkar endast resultatet vad gäller hösten 1997 och påverkar inte resultatet vad gäller läsåret 1996/97. Tabell 7.16 Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika nivåer Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Grundläggande vuxenutbildning 275 266 265 Gymnasial vuxenutbildning 276 278 280 Påbyggnadsutbildning 135 120 172 Minst en av nivåerna 280 279 282 Källa: Skolverket Skolverket beskriver i sin rapport över verksamhetsuppföljningen för hösten 1997 att samtliga kommuner anordnar gymnasial vuxenutbildning inom kunskapslyftet. Utbildningen bedrivs i kommunal regi inom egen (70 procent) eller annan kommuns komvux eller landsting (12 procent) eller av annan anordnare än kommun eller landsting (18 procent). Tabell 7.17 Elever1 i komvux på olika nivåer Antal elever, andel män och kvinnor i procent Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 varav män kvinnor Grundläggande vuxenutbildning 48 460 47 643 47 422 36 64 Gymnasial vuxenutbildning 140 868 140 868 177 732 34 66 Påbyggnadsutbildning 12 177 6 563 11 974 44 56 Samtliga nivåer 195 891 211 040 237 128 35 65 1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser Källa: Skolverket Om antalet elever räknas om till heltidsstuderande blir det 93 216 år 1994, 101 994 år 1995 och 107 694 år 1996 vilket motsvarar en ökning på 15 procent från år 1994 till 1996. Av de sammanlagt 185 000 elever som rapporteras som studerande inom gymnasial vuxenutbildning hösten 1997 var 106 600 antagna inom kunskapslyftet. Detta motsvarar ca 94 000 heltidsplatser. 67 procent av de antagna inom kunskapslyftet var kvinnor. Det framgår av tabell 8.10 att nivån på den grundläggande vuxenutbildningen är i det närmaste konstant över tiden medan den gymnasiala vuxenutbildningen och särskilt påbyggnadsutbildningen ökat i omfattning igen läsåret 1996/97 efter att i det närmaste halverats året före. Ökningen av påbyggnadsutbildningen är mellan läsåren 1995/96 och 1996/97 ca 80 procent. Därmed har nivån från läsåret 1994/95 nästan återställts. Den procentuella andelen av befolkningen i åldern 20–64 år som finns i komvux har under en fyraårsperiod ökat från 3,5 procent (läsåret 1993/94) till 4,6 procent (läsåret 1996/97). Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan förklaras av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen svarar mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror även på att ett stort antal platser har finansierats av staten genom extra statsbidrag för utbildningsåtgärder mot arbetslösheten och kunskapslyftet. Den gymnasiala vuxenutbildningens andel av komvux (andel kursdeltagare 1993/94 jämfört med 1996/97) har ökat från 69 procent till 80 procent på fyra år. Antalet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot arbetslösheten och utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen inom kunskapslyftet (fr.o.m höstterminen 1997) har ökat de senaste läsåren. Tabell 7.18 Antal helårsstudieplatser finansierade av staten Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Höstterminen 1997 Antal helårsplatser 26 800 38 000 59 900 99 900 Källa: Skolverket Med det statsbidrag som ges till kommunerna i kunskapslyftet följer ett volymkrav som består av dels den andel gymnasial vuxenutbildning kommunen själv skall bekosta, dels den andel statsbidraget skall täcka. Av Skolverkets redovisning för hösten 1997 (avseende samtliga kommuner) framgår att volymen kommunal vuxenutbildning som anordnas i stort sett motsvarar det volymkrav som ställts på kommunerna för hösten 1997. Kostnader Den totala kostnaden för komvux år 1996 uppgick till drygt 3,8 miljarder kronor varav 90 procent för verksamhet i kommunal regi och tio procent i landstingsregi. Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca 15 procent i fasta priser. En förklaring till detta är att kommunerna sedan hösten 1993 har fått extra statsbidrag för utbildningsåtgärder avsedda att motverka arbetslösheten. Statsbidraget finansierade åren 1994 och 1995 20 procent av de totala kostnaderna för komvux och uppgick år 1996 till nästan 30 procent. Den totala kostnaden per elev (omräknat till heltidsstuderande) var år 1996 för grundläggande vuxenutbildning 34 400 kronor och för gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning 30 400 kronor. Kommunernas genomsnittskostnader varierar med invånarantalet. Genomgående har storstäder lägre kostnader än övriga. Glesbygdskommunerna har de högsta genomsnittliga kostnaderna. 7.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) Måluppfyllelse och kvalitet Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och träningsskolenivån. Elevantalet procentuellt sett har dock ökat mest under de två senaste åren på gymnasiesärskolenivå. I särvux är bara ca 15 procent av det totala elevantalet på gymnasial nivå. Detta kan jämföras med den del av särskolan som har en motsvarighet i särvux, där andelen elever i gymnasiesärskolan är nästan dubbelt så hög. Det antal timmar som en elev i medeltal studerar per vecka (elevtimmar) uppgick bara till 2,2 år 1997 vilket är samma antal som år 1996 men något högre än år 1995 då motsvarande uppgick till 2,0. Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieavbrott. Prestationer Hösten 1997 anordnade 217 kommuner särvux (9 kommuner i form av 3 kommunalförbund). Eleverna var bosatta i 248 kommuner. Sex procent av eleverna var bosatta i en annan kommun än där skolan var belägen. Skolverket har nyligen genomfört en enkät till landets samtliga kommuner om bl.a. särvux. Av svaren framgår det att var fjärde kommun (68 kommuner) inte kan erbjuda alla som vill ha en plats i särvux. Detta innebär att fler än 500 elever väntar på utbildningsplats vilket motsvarar ca 13 procent av de studerande i särvux läsåret 1996/97. Det framgår också att var femte kommun (54 kommuner) inte informerar om särvux. Tabell 7.19 Antal elever i särvux på olika nivåer Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Läsåret 1997/98 Träningsskolenivå 1 430 1 448 1 442 1 494 Grundsärskolenivå 1 733 1 873 2 066 1 918 Gymnasiesärskolenivå 208 299 389 585 Samtliga nivåer 3 371 3 620 3 897 3 997 Källa: Skolverket Elevantalet inom särvux har ökat inom alla nivåer de senaste tre läsåren. Ökningen mellan 1996 och 1997 är tre procent. Den största relativa ökningen av antalet elever finns inom gymnasiesärskolan där antalet mer än fördubblades mellan 1994/95 och 1997/98. Enligt Skolverket har var tredje kommun (93 kommuner) tagit mot fler elever de tre senaste åren. Kostnader Kostnaden för särvux uppgick till 90 miljoner kronor år 1996. Räknat per genomsnittsstuderande var kostnaden 24 800 kronor. Av den totala kostnaden utgör undervisningskostnaden två tredjedelar. Undervisningskostnaden per elev varierar dock avsevärt mellan kommunerna. Storstäderna har högst kostnader medan glesbygdskommunerna har de lägsta kostnaderna. Antalet tjänstgörande lärare i särvux i oktober 1996 var 414, varav 80 procent var kvinnor. Omkring 90 procent av lärarna har en pedagogisk utbildning. Lärartätheten per 100 elever var 5,5 i oktober 1996, en minskning med ca nio procent i förhållande till samma mättidpunkt året före. Lärartätheten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra skolformer, eftersom eleverna undervisas i mindre grupper och får färre antal undervisningstimmar per vecka. 7.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi) Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket fr.o.m. andra halvåret det år de fyller sexton. Eleverna kan börja och sluta utbildningen när som helst under året. Undervisning för en elev med rätt till sfi skall enligt skollagen finnas att tillgå så snart som möjligt. Om det inte finns särskilda skäl skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas beroende på hur mycket undervisning eleven behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Betyg skall ges när eleven avslutar kursen. Som hjälp vid betygssättningen finns fr.o.m. hösten 1996 ett nationellt prov i sfi. Eftersom eleven börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp elever som börjat under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod . Tabell 7.20 Studieresultat i sfi Studieresultat t.o.m. läsåret 1995/96 för 1996/97 för: nybörjare läs- året 1993/94 nybörjare läs- året 1994/95 nybörjare läs- året 1995/96 nybörjare läs- året 1996/97 Avslutat med sfi-nivå 48% 44% 32% 17% Avslutat utan sfi-nivå 7% 10% 6% 2% Avbrutit utbildningen 35% 35% 39% 23% Fortsätter utbildningen 10% 11% 23% 58% Källa: Skolverket Prestationer och kostnader Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan anordnare som t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privata utbildningsanordnare. En rektor inom det offentliga skolväsendet är dock alltid ansvarig för ledningen av utbildningen. Tabell 7.21 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal elever Läsår Studieanordnare Antal kommuner Antal studie- anordnare Antal elever Andel kvinnor Andel män 1994/95 totalt 277 310 61 017 51,6% 48,4% Kommun 255 262 53 092 Studieförbund 24 29 5 169 Annan 16 19 2 756 1995/96 totalt 276 309 51 486 55,3% 44,7% Kommun 259 267 45 995 Studieförbund 18 20 2 796 Annan 19 22 2 695 1996/97 totalt 268 306 41 134 59,4% 40,6% Kommun 255 273 37 550 Studieförbund 12 14 1 521 Annan 13 19 2 063 Källa: Skolverket Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Därefter har elevantalet minskat med ca 33 procent. Andelen kvinnor har ökat de senaste åren och uppgick till nära 60% under läsåret 1996/97. Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan i oktober 1 500. Andelen kvinnliga lärare håller sig konstant runt 85%. Omräknat till heltidstjänster var antalet lärare ca 1 150. Antalet heltidstjänster har minskat med ca 280 jämfört med oktober 1996. Antalet elever har relativt sett dock inte minskat lika mycket vilket innebär att lärartätheten minskat från 5,7 till 5,2 lärare per 100 elever. Tabell 7.22 Antal lärare i sfi Läsår utbildningsanordnare Antal lärare Andel med pedagogisk utbildning Andel kvinnor Andel män 1994/95 totalt 2 316 70,5% 84,2% 15,8% Kommun 2 055 72,4% Annan 294 56,0% 1995/96 totalt 2 364 77,3% 85,6% 14,4% Kommun 2 153 79,1% Annan 211 56,2% 1996/97 totalt 1 812 82,3% 84,8% 15,2% Kommun 1 664 84,4% Annan 148 58,8% 1997/98 totalt 1 495 82,1% Källa: Skolverket Andelen lärare inom sfi med pedagogisk utbildning är något lägre än andelen inom övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i verksamhet som har lagts ut på annan anordnare än kommun. Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick till 711 miljoner kronor under år 1996. Det är 233 miljoner kronor lägre än år 1995 i löpande priser. I fasta priser motsvarar det en kostnadsminskning på 25 procent. 8 Flyktingmottagande Nationella mål Målet för regeringens integrationspolitik är ett samhälle där alla behand- las likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. För att nyanlända skydds- behövande skall kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det viktigt att de så snart som möjligt får en god grund för det fortsatta livet i Sverige. Samhällets samlade insatser under introduktionsperioden skall därför syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt bli delaktig i samhällslivet. Måluppfyllelse och kvalitet Utvärdering av flyktingmottagandet Invandrarverket har tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolver- ket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet genomfört en utvär- dering av det svenska flyktingmottagandet åren 1991–1996 i rapporten "Individuell mångfald". Utvärderingen visar bl.a. att flyktingarna haft svårigheter att bli självförsörjande efter introduktionstiden. Vidare har det framkommit att kommunerna inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till de nyanländas individuella förutsättningar och behov samt att hälsoaspek- terna och barns och ungdomars situation kommit i skymundan under introduktionen. Ett annat problem som hänger samman med själva utformningen av introduktionsplanerna är att planeringen ofta kommit att präglas av ett ensidigt myndighetsperspektiv, vilket fått till följd att den enskilde inte alltid deltagit på det sätt som är önskvärt. Vidare konstateras att sociala nätverk är en viktigt rekryteringskanal till arbete, och att det därför är viktigt för nyanlända flyktingar att under introduktionen få möjligheter att etablera olika former av nätverk som kan ha betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Bl.a. föreslås att fri- villigorganisationer ges större utrymme inom flyktingmottagandet för att stärka flyktingarnas social nätverk. Slutligen visar utvärderingen att kommunerna bör bli bättre på att göra återkommande kvalitativa utvärde- ringar av resultaten av introduktionsinsatserna. I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar som Svenska Kommunförbundet har gjort konstateras att 15 procent av de i arbetsför ålder var registrerade som sysselsatta i slutet av 1994 och att högst var tionde vid samma tillfälle verkade ha en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet har vidare konstaterat att av de som togs emot år 1993 hade i genomsnitt cirka 18 procent någon form av avlönat arbete efter en introduktionsperiod på 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna flyktingar var cirka tio procent. Av de flyktingar som togs emot under 1993 hade 63 procent uppnått sfi-nivå efter 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna flyktingar var 55 procent. Svenska för invandrare I den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol- verket, och som presenterades 1997, framkommer att hälften av eleverna blivit godkända efter cirka 18 månaders studier. Detta är en förbättring jämfört med resultaten från läsåret 1993/94 då endast 37 procent av eleverna uppnått godkänd sfi-nivå efter i genomsnitt 18 månader. Variationerna mellan kommuntyperna är stor med den högsta andelen godkända i medelstora kommuner (57 procent) och den lägsta i storstäderna (27 procent). Tendensen är att resultaten blir bättre ju mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är. Erfarenheter har dock visat att man behöver ett visst elevunderlag för att få bra sammansättning på grupperna för att kunna bedriva en ändamålsenlig svenskundervisning. Bland alla elever som blivit godkända hade 77 procent klarat av utbildningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna. Vidare framkommer i utvärderingen att det finns samverkansproblem i organisationen av sfi. Det betonas bl.a. att samverkan mellan olika för- valtningar inom kommunen och mellan kommunen och arbetsförmed- lingen måste fungera bättre, om man skall kunna uppnå en effektiv sfi- undervisning. Utvärderingen slår också fast att det är viktigt att eleverna ges möjligheter att prata svenska utanför klassrummet genom t.ex. prak- tik. För att praktiken skall kunna underlätta språkinlärningen är det vik- tigt att den genomförs i en språkutvecklande miljö. Det framkommer även att elever med kort skolgång i högre grad behöver lärare med for- mell ämneskompetens i svenska som andraspråk. Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86 procent av kommunerna har åtta veckor eller kortare väntetider på kursstart idag. Slutligen kan noteras att en del lärare är kritiska mot kurs- planen. Bl.a. detta har föranlett att Skolverket fått i uppdrag att redovisa behovet av förändringar av kursplanen för sfi så att den i högre grad an- passas till varje individs förutsättningar och behov. Förbättrad introduktion I regeringens proposition "Sverige, framtiden och mångfalden – från in- vandrarpolitik till integrationspolitik" (prop. 1997/98:16) behandlas behovet av förbättringar i introduktionen. Bl.a. slås fast att introduktionen i större utsträckning bör utgå från individens behov och förutsättningar, och i högre grad utformas tillsammans med den det berör samt planeras och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörelserna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det framgår även att introduktionen bör utformas så att den kan följas upp bättre och resultaten återföras till anordnarna. En ny myndighet föreslås inrättas med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. I myndighetens arbetsuppgifter skall bl.a. ingå att följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande. Vidare poängteras i propositionen att stöd och insatser bör samlas i ett individuellt introduktionsprogram. Introduktionsprogram för vuxna bör innehålla svenskundervisning, praktik, orientering om svenska samhälls- förhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en kommun. Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör innehålla de insatser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole- verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogram- met bör nyanlända invandrare ges möjlighet att skaffa sig svenska kon- takter som bl.a. kan vara av värde för att komma in på arbetsmarknaden. Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet uppmärk- samma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser. I riktlinjer till Arbetsmarknadsverket framgår att arbetsförmedlingen skall bistå kommunen vid utformandet av introduktionsprogram samt prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktions- program och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I riktlinjer till Statens invandrarverk framgår att verkets verksamhet för asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall utformas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas introduktionsprogram. Vidare skall verket ge kommunerna information om de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen. Prestationer Flyktingmottagandet har fluktuerat under de senaste fem åren med en kulminering under 1994 då över 61 000 flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa var flyktingar från f.d. Jugoslavien. Vise- ringsplikt och slut på krigsförhållanden resulterade i att antalet minskade till endast cirka 6 700 flyktingar år 1996. År 1997 ökade antalet till cirka 13 200. Under detta år kom merparten av flyktingarna från f.d. Jugosla- vien, Irak och Iran. Diagram 8.1 Överenskomna platser för flyktingmottagandet samt mottagna flyktingar i landets kommuner åren 1993–1997 Finns i den tryckta versionen Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om flyk- tingmottagande utifrån en analys av behovet av kommunplatser. År 1994 överskred antalet mottagna flyktingar i landets kommuner de överens- komna platserna med 11 600. Åren 1995 och 1996 fanns fler överenskomna platser än mottagna flyktingar och 1997 överskred återigen antalet mottagna flyktingar de överenskomna platserna. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar under utredningstiden. Det innebär att en del kommuner som inte har nå- gon överenskommelse med Invandrarverket ändå får ta emot flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstill- stånd. Sammanlagt tog cirka 235 kommuner emot flyktingar under år 1997, varav 130 hade överenskommelse med Invandrarverket om att ta emot flyktingar. Antalet kommuner med överenskommelser om flyktingmottagande har i stort sett halverats under den senaste femårsperioden till följd av ett minskat antal flyktingar. Kostnader Statlig ersättning till kommunerna Ansvaret för flyktingmottagandet är delat mellan stat och kommun. Statens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om flyktingmottagande och kommunerna ansvarar därefter för att ta emot flyktingarna samt att ge dem en god introduktion i det svenska samhället. Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret. Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas till kommunen med ett schablonbidrag för varje mottagen flykting. De personer som omfattas av statsbidragen är utlänningar som har överförts till Sverige med stöd av ett särskilt regeringsbeslut, s.k. kvotflyktingar, utlänningar som har fått uppehållstillstånd och som har tagits emot i kommunen efter att ha varit registrerade hos Invandrarverket, andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd till följd av skyddsbehov eller av humanitära skäl samt utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan. För att statsbidrag ska utbetalas för anhöriga måste ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun. För att erhålla schablonersättning måste kommunen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionspla- nen skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkunskaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i sam- hällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnader för svensk- undervisning och försörjning för det år flyktingen tas emot och ytterli- gare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmotta- gandet. Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra ersättningsformer, avsedda att täcka kommunens kostnader för äldre, sjuka och funktionshindrade flyktingar samt för underåriga barn som kommit till Sverige utan vårdnadshavare. År 1997 uppgick den statliga ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder kronor via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats under 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar un- der åren 1991–1995. Utöver den statliga ersättningen för flyktingmottagandet har särskilda medel uppgående till 180 miljoner kronor avsatts 1996–1997 för lokalt utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. För 1998 är 190 miljoner kronor avsatta för samma ändamål. Dessa medel är inte direkt tillgängliga eller avsedda för flyktingmottagandet. Följande belopp har utbetalats till kommunerna under de senaste åren: Tabell 8.1 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande Kalenderår Miljarder kronor 1993 3,2 1994 6,8 1995 6,0 1996 2,7 1997 1,6 Källa: Invandrarverket Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingmottagandet? Flyktingmottagandet åren 1991, 1992 och 1993 har följts upp med av- seende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader. Uppföljning av 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av en arbetsgrupp knuten till regeringskansliet. Kostnader för flyktingar mottagna år 1993 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyk- tingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäck- ningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg be- talades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Den bakomliggande orsaken är att få flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas so- cialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat. År 1993 utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av dem som togs emot i kommunerna. Av de serbokroatisk-talande flykting- arna som togs emot detta år uppskattades cirka 22 procent vara i arbete efter tre och ett halvt år, vilket ger en indikation på att det har varit lättare att integreras för denna grupp jämfört med t.ex. flyktingar från Mellan- östern och Afrika. Vid undersökningen av flyktingar mottagna år 1992 framgick att framför allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnads- täckning jämfört med mindre kommuner. Orsaken är att små kommuner i allmänhet är utflyttningskommuner där flyktingar i vissa fall flyttat innan schablonersättningen förbrukats. I någon mån kvarstår denna bild år 1993, men inte så markant som vid föregående uppföljning. Orsaken är de ändrade utbetalningsregler som trädde i kraft i juni 1994 och som bättre följer flyktingen vid en flytt. Fr.o.m. år 1996 har utbetalningsreglerna förändrats i denna riktning ytterligare. 9 Räddningstjänst Nationella mål Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1007). I denna lagstiftning föreskrivs bl.a. vilket ansvar kommunerna har och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Statens räddningsverk har, som statlig förvaltningsmyndighet, formulerat följande övergripande mål för räddningstjänsten. - antalet olyckor skall minska, - skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall begränsas så långt som möjligt, - antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall begränsas så långt som möjligt, - naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt, - beredskapen inför naturolyckor skall vara god, - vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges. Måluppfyllelse och kvalitet Varje kommun skall den 1 juli 1997 ha antagit en räddningstjänstplan som även omfattar åtgärderna under höjd beredskap. Vid årets slut återstod 11 kommuner. Dessa beräknas bli klara under år 1998. Räddningsverket har utvecklat ett statistikförsörjningssystem för räddningstjänstens lokala, regionala och centrala behov. Kommunerna startade år 1996 med att lämna insatsrapporter för den kommunala räddningstjänsten. Vidare bedriver Räddningsverket ett arbete med att värdera kostnader för, och nyttan med olika åtgärder i syfte att uppnå ökad effektivitet. Räddningsverket bedriver ett projekt som innebär att brandbefäl utreder bränder i byggnader och upprättar en rapport som redovisar såväl brandorsak som brandförlopp. Under år 1997 har 210 sådana utredningar gjorts. Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt behöver utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten. Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom att fortsatt utveckla brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom att ta fram system för att kunna ta till vara utredningsresultaten. Verksamheten behöver ytterligare utvecklas bl.a. vad gäller kompetens och förmåga att hantera ledningsuppbyggnad i en insats första skede och att vid stora och omfattande olyckor ha en ledning med god framförhållning. Prestationer Kommunala riskanalyser har genomförts vid över 220 av landets 256 räddningstjänstkommuner . Under året har sex räddningscentraler färdigställts vilket gör att det totala antalet ledningscentraler i landet är 90 vilket täcker ledningsbehovet för 120 kommuner. Sju kommuner, varav två nya under år 1997, har avtalat med Räddningsverket om att bistå Sjöfartsverket och Kustbevakningen vid räddningsinsatser till sjöss (sk RITS-styrkor). Tabell 9.1 Antalet kommunala räddningsinsatser åren 1993–1996 1993 1994 1995 1996 Brand i byggnad – – – 13 248 Brand, ej i byggnad 15 630 17 787 14 052 17 417 Automatlarm, ej brand 27 413 29 605 31 061 30 926 Förmodad brand/undersökning – – – 7 324 Falsklarm brand, uppsåt – – – 385 Olyckstyp saknas – – – 817 Övrigt (brand i byggnad) 20 880 21 417 21 193 – Trafikolycka 7 849 7 646 8 052 7 530 Utsläpp av farligt ämne 1 432 1 583 1 732 2 451 Drunkning/tillbud – – – 525 Vattenskada 2 229 2 948 2 785 2 000 Stormskada 2 102 937 1 006 477 Ras/skred – – – 47 Djurräddning – – – 1 028 Förmodad räddning – – – 1 052 Falsklarm räddning/uppsåt – – – 67 Annan kommunal räddningstjänst – – – 3 164 Statlig räddningstjänst – – – 177 Övrig räddning 10 735 10 489 11 193 – Totalt 88 281 92 412 91 074 88 635 Anm.: Från och med verksamhetsåret 1996 har Räddningsverkets statistik ändrats varför jämförbarheten med tidigare år i stort sett upphört. Källa: Statens räddningsverk Personal ur bl.a. den kommunala räddningstjänsten har deltagit vid 14 påbörjade internationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av Sida eller av olika FN-organ (UNHCR, DHA/OCHA, WHO och UNICEF). Antalet brandmän i beredskap har från åren 1989 till 1997 minskat med över tio procent till cirka 4180 personer. Vid cirka 75 stationer upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän medan cirka 685 stationer enbart har deltidsbrandmän. På ett 20-tal stationer finns både hel- och deltidsanställda i beredskapsstyrkor. Organisationsöversynerna i kommunerna har medfört att såväl antalet brandstationer som antalet man i beredskap har minskat – en nedåtgående trend som pågått under 1990-talet. Inom den kommunala räddningstjänsten återfinns kvinnorepresentationen huvudsakligen bland de deltidsanställda brandmännen som f.n. uppgår till cirka 100 personer. Kostnader Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägande del av personalkostnader, d.v.s. att tillhandahålla beredskap. Enligt kommunala räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden år 1996 till 4 053 miljoner kronor. För ersättning enligt 37 § räddningstjänstlagen för sådana betydande kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk har Räddningsverket under år 1997 utbetalat totalt 11,7 miljoner kronor i statlig ersättning till åtta kommuner. Räddningsverket utbetalade ersättning med sammanlagt 5,7 miljoner kronor till tio kommuner för sanering av olja vid stränder. Utsläpp av olja varierar kraftigt i antal och omfattning. Räddningsverket har beviljat statsbidrag till tre kommuner med sammanlagt 1,8 miljoner kronor till förebyggande åtgärder mot översvämningar och med sammanlagt 23,2 miljoner kronor till 15 kommuner för skredförebyggande åtgärder. 10 Civilt försvar Nationella mål Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner. Den nya roll som bl.a. lagen om civilt försvar gett kommunerna beskrivs i regeringens skrivelse 1996/97:118 om utvecklingen i den kommunala sektorn. I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret med dess olika funktioner under perioden 1997–2001. Huvuduppgiften är att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Vidare skall internationella fredsfrämjande och humanitära insatser kunna genomföras och samhällets förmåga att möta svåra påfrestninga på samhället i fred stärkas. Måluppfyllelse och kvalitet Överstyrelsen för civil beredskap har redovisat beredskapsläget i kommunerna för året 1997. Rapporten bygger bl.a. på underlag från länsstyrelserna, kommunenkäter i Försvarets forskningsanstalts regi samt på löpande iakttagelser i samband med konferenser, kurser och övningar. Kännedomen i kommunerna om 1996 års försvarsbeslut liksom statsmakternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i fred, är väl förankrad genom länsvisa beredskapskonferenser och andra informationsaktiviteter som genomförts av länsstyrelserna. Kommunernas planläggning bygger ännu i huvudsak på 1992 års försvarsbeslut. En revidering till 1996 års försvarsbeslut är att vänta först när länsstyrelserna gett ut aktuella planeringsunderlag, vilket beräknas göras under år 1998. Räddningsverket bedömer – beträffande den del av det civila försvaret som avser räddningstjänsten under höjd beredskap – att cirka 25 procent av kommunerna kan komma att behöva ändra sina planer. Räddningsverkets ambition är att en full anpassning till det nya försvarsbeslutet skall vara genomförd senast år 2001. Enligt lagen om civilt försvar skall varje kommun ha ett hemskydd. Försvarets forskningsanstalt har genom en enkät samlat in uppgifter från kommunerna om hemskyddet. Härav framgår att cirka en tredjedel har övertagit den tidigare statliga hemskyddsorganisationen utan att ha vidtagit några åtgärder. En tredjedel har vidtagit kommunanpassning av sitt hemskydd och resterande tredjedel av kommunerna planerar att genomföra en sådan förändring. Räddningsverket bedömer att huvuddelen av kommunerna under försvarsbeslutsperioden kommer att ha genomfört en översyn av sitt hemskydd. Sannolikt bedöms organisationerna minska i omfattning men kvaliteten förbättras tack vare en ny utbildning. Sammanfattningsvis bedömer Överstyrelsen att kommunerna har förbättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och kommunalteknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina kommuner som god eller godtagbar. Överstyrelsen har under året förberett ett projekt (KUB-projektet) som startar år 1998 och som i en första etapp syftar till att alla landets kommuner skall revidera sin planläggning och förbättra sin lednings- och informationsförmåga. Prestationer Av Överstyrelsens för civil beredskap redovisning av beredskapsläget i kommunerna framgår bl.a. följande: - Två av tre kommuner har tillsatt en särskild ledningsgrupp för krishantering. - Enbart i var tionde kommun har man genomfört en ledningsövning under år 1997. Detta får anses vara en förhållandevis låg nivå. Flera länsstyrelser har framfört att resurser saknas att bistå kommunerna vid övningarna. - Kommunledningens informationsberedskap har förbättrats bl.a. till följd av beredskapsdagar som Styrelsen för psykologiskt försvar genomfört i kommunerna. Besök har genomförts vid cirka 25 kommuner under år 1997. - I stort sett samtliga kommuner har en beredskapssamordnare utsedd. - Beredskapen mot avbrott i den tekniska försörjningen har successivt förbättrats genom riskanalys och anskaffning av bl.a. reservelkraft. Under året har Överstyrelsen tecknat 31 avtal med kommuner för förbättrande av den kommunaltekniska försörjningen. Därmed har avtal tecknats med drygt hälften av landets kommuner vilket gett en väsentligt förbättrad säkerhet inom de stora tätortsregionerna, vad gäller tillgång på vatten och el. I sina bemanningsanalyser avgör kommunerna behovet av personal för krigsorganisationen, såväl totalförsvarspliktig- som frivillig personal. Tabell 10.1 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommunerna Befattning 1995/96 (18 mån) 1997 Räddningsman 946 715 Sanerare 51 96 Ammunitionsröjare 36 46 Beredskapsman - 408 Källa: Statens räddningsverk Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga genomförs vid Räddningsverkets skolor. I utbildningarna ingår utbildningsmoment som genomförs i kommunerna. Kostnader Kommunerna får ersättning för arbetet med beredskapsförberedelser med ett grundbidrag om 100 000 kronor samt tilläggsbelopp som är beroende av kommunens riskutsatthet i krig. Ersättningen – som år 1997 uppgick till sammanlagt 162,8 miljoner kronor – bestäms och betalas ut av Överstyrelsen. Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga bekostas huvudsakligen av statliga medel genom Räddningsverket. Tabell 10.2 Skyddsrum och skyddade utrymmen år 1997 Antal skyddsrum Antal platser Kostnad kr/plats Nya 346 26 900 4 020 Nya som byggts i befintliga byggnader 28 2 630 13 400 Moderniserade 3 (äldre stora) 13 760 1 933 Besiktigade 5 100 ca ca. 540 000 33 Kostnad för åtgärd av fel/brister 4 000 ca ca. 424 000 137 Avvecklade skyddsrum 331 20 600 – Källa: Statens räddningsverk Skyddsrumsbyggandet kostade sammanlagt 264 miljoner kronor under år 1997. 11 Miljövård Nationella mål Dagens miljömål Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen avser bl.a. att begränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, motverka uttunning av ozonskiktet, motverka försurning av mark och vatten, begränsa tätorternas luftföroreningar och buller, förhindra övergödning av mark och vatten, begränsa påverkan genom metaller, begränsa påverkan av organiska miljögifter, reglera introduktion och spridning av främmande organismer, hushålla med mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs och även för bebyggelse och infrastruktur, skydda särskilt värdefulla områden samt att hushålla med andra naturresurser, material och varor. Sverige har idag en mängd nationella miljömål och i Naturvårdsverkets rapport 4646 redovisas sammanlagt 167 miljömål. Miljömålen är i regel sektorsövergripande och förutsätter därför samverkan mellan olika aktörer. För att nå de nationella miljömålen måste samverkande åtgärder vidtas inom och mellan lokal, regional och nationell nivå. Det är därför svårt att följa upp den kommunala miljö- och hälsoskyddsverksamhetens specifika betydelse för att nå målen. Samhällsplanering mot en ekologiskt hållbar utveckling En grundförutsättning för att uppnå ett flertal av de övergripande målen är att den samhällsplanering som sker i kommunerna leder till en samhällsutveckling inom kommunen som främjar målen. För en stor del av den kommunala verksamheten finns inga uttryckliga författningskrav på att särskilda miljöhänsyn skall iakttas. Av plan- och bygglagen (1987:10) följer emellertid att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande bl.a. syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Eftersom också andra angelägna samhällsintressen skall iakttas vid planeringen och den totalt sett optimala lösningen söka åstadkommas, är det emellertid mycket svårt att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i planeringen i det enskilda fallet och om de beaktats i enlighet med vad som avses från statsmakterna. Renhållning Ytterligare exempel på en lagstadgad skyldighet att beakta miljöhänsyn finns beträffande den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje kommun skall enligt renhållningslagen (1982:1080), om inte särskilt producentansvar har föreskrivits, svara för att hushållsavfall forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Kommunen skall anta en renhållningsordning som skall innehålla uppgifter bl.a. om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Avfallsordningen är endast ett av flera instrument i strävan mot ett kretsloppssamhälle. Det krävs att andra aktörer än kommunerna också agerar för att kretsloppssamhället skall bli verklighet. Kretsloppssamhället har betydelse främst för målet om hushållning med material och varor samt naturresurser och för möjligheten att begränsa påverkan genom metaller och giftiga organiska ämnen. Miljötillsynens betydelse för miljömålen En av kommunernas främsta möjlighet att verka för miljömålen är utövande av tillsyn över ett antal lagar och föreskrifter med regler av direkt betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Nämnas kan miljöskyddslagen (1969:387) enligt vilken kommunerna har visst tillsynsansvar. Vidare har tillsynen enligt naturvårdslagen (1964:822), som normalt utövas av länsstyrelsen, i begränsad utsträckning övertagits av kommunerna. Enligt renhållningslagen (1979:596) och hälsoskyddslagen (1982:1080) har kommunerna det operativa tillsynsansvaret för att lagarna följs. Kommunerna har också ett visst tillsynsansvar enligt lagen om kemiska produkter (1985:426). Det kommunala Agenda 21-arbetet Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992, har kommunerna fått ett större ansvar för att skapa förutsättningar för och genomdriva en ekologiskt hållbar utveckling. Av en enkätundersökning genomförd 1997 framgår att 19 procent av kommunerna hade antagit en lokal Agenda 21 och att det i 74 procent av kommunerna pågår arbete med att ta fram ett program samt att resterande kommuner inte bedriver något sådant arbete . Variationerna mellan olika kommuner är emellertid stor beträffande vad programmet innebär, både till innehåll, form och aktivitet. Agenda 21-arbetet kan i förlängningen ha betydelse för samtliga fastställda miljömål samt betydelse för att öka förståelsen för och kunskapen om miljömålen. Översyn av miljömålen En förutsättning för att miljömålen skall få genomslag och kunna uppnås är att dessa är tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. De nationella miljömålen skall utgöra grund för de regionala och de lokala målen. Nuvarande miljömål kan inte sägas uppfylla nämnda krav. Miljömål måste dessutom kontinuerligt revideras och preciseras med anledning av ökad kunskap om vad som krävs för en ekologiskt hållbar utveckling och möjligheterna att åstadkomma en sådan. Ett system med regelbundna uppföljningar av miljömålen både avseende målens relevans för en hållbar utveckling och avseende samhällets utveckling i förhållande till målen måste finnas för detta ändamål. I arbetet för att nå målen måste olika strategier och principer för hur miljöarbetet skall bedrivas på lokal, regional och nationell nivå utvecklas. Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram förslag till nya nationella miljömål . Nuvarande miljömål har systematiserats, samordnats till 18 mål och uppdaterats. Förslaget utgår från visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. De föreslagna målen är tänkta att beskriva och precisera det miljötillstånd som behövs för ett sådant samhälle. Naturvårdsverkets förslag kommer att utgöra underlag för regeringens miljöpolitiska proposition våren 1998 där bl.a. nya övergripande nationella miljökvalitetsmål kommer att föreslås. Med utgångspunkt i dessa nationella miljökvalitetsmål skall dels sektorsmål dels lokala mål utarbetas av sektorerna och kommunerna. Sådana mål kan vara formulerade inte bara som kvalitetsmål utan även som t.ex. åtgärdsmål och mål för strategier att nå kvalitetsmålen. Måluppfyllelse och kvalitet I den mån uttryckliga miljöregler gäller kan efterlevnadsgraden relativt väl följas upp genom statistik från tillsynsmyndigheterna. Av betydelse för de nationella miljömålen är inte bara att gällande regler följs utan också att reglerna är ändamålsenliga för att nå målen. En hög regelefterlevnad behöver inte med nödvändighet leda till måluppfyllelse. Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att fastställa kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. I de fall konkreta uppgifter ligger på kommunerna kan dock en utvärdering av hur dessa uppgifter fullgörs ske. Dessa uppgifters betydelse för möjligheten att nå uppsatta miljömål måste analyseras i särskild ordning, bl.a. med beaktande av vilka åtgärder i övrigt som vidtas i samma syfte. En struktur av den art som Naturvårdsverket föreslagit, där de övergripande miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och strategier av aktörerna, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers betydelse för möjligeheten att nå målen. Enligt Naturvårdsverket har medvetandet och kunskapen om framför allt miljöfrågor ökat i kommunerna. Detta gäller även Agenda 21. Många kommuner märker också en ny syn på miljö- och utvecklingsfrågorna inom den egna organisationen, särskilt hos politikerna. Det tvärsektoriella arbetet har ökat inom kommunerna, men också mellan kommuner, föreningar och organisationer. En annan effekt är att nästan alla kommuner nu ställer miljökrav vid upphandling. I de flesta län finns det även exempel på kommuner som integrerar frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i planer och program särskilt i den fysiska översiktsplaneringen. Den största direkta förändringen i miljön som framhållits är de drastiskt minskade avfallsmängderna. Miljöfarligt avfall minskar genom att industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av byggmateriel. Omhändertagandet av miljöfarligt avfall har fördubblats i vissa kommuner. Viktbaserade taxor, producentansvar och konjunkturen har, enligt många, spelat en större roll för detta än Agenda 21. I den kommunala tillsynen ingår bl.a. att utöva tillsyn över sådan verksamhet som drivs av kommunen. Exempel är tillsyn över renhållningen, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor. I vissa fall ansvarar kommunen för tillsynen över egna avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Det är viktigt för trovärdigheten i tillsynen att organisationen på förvaltningsnivå ordnas så att tillsynen kan utövas utan att risk för att otillbörliga hänsyn tas. Kommunernas organisation Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att kommunernas organisation har förändrats under de senaste åren från fristående miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med fler verksamhetsområden. Den vanligaste sammanslagningen är miljö- och byggnämnd. Samma trend kan urskiljas på förvaltningsnivå. Fördelarna uppges bl.a. vara att miljöfrågor integreras med andra frågor och att vissa resursbesparingar kan göras. Nackdelar som påtalas är att miljöfrågorna inte uppmärksammas lika mycket i de kommuner där t.ex. bygg- och planeringsfrågor dominerar verksamheten. Tabell 11.1 Organisationen av miljö- och hälsoskyddsverksamheten 1992 1995 1996 Miljö- och hälsoskyddsnämnd 229 174 166 Miljö- och hälsoskyddsförvaltning 201 165 163 Miljö- och byggnadsnämnd 38 62 74 Miljö- och byggnadsförvaltning 28 52 72 Miljö- och räddningsnämnd 12 13 11 Miljö- och räddningsförvaltning - 3 4 Miljö-, bygg- och räddnings/trafiknämnd 2 3 14 Miljö-, bygg-, räddnings/trafikförvaltning 4 - 7 Miljö- och teknisk nämnd 1 - 1 Teknisk förvaltning 11 7 16 Övriga nämnder 4 7 6 Övriga förvaltningar 30 35 10 Totalt nämnd 286 262 272 Totalt förvaltning 274 261 272 Bortfall nämnd 0 26 16 Bortfall förvaltning 12 27 16 Källor: Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö, SOU 1993:19. Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och SCB och Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995, rapport 4590, Naturvårdsverket. Miljö- och hälsoskydd i kommunerna 1997, Svenska Kommunförbundet Kommunal samverkan Behovet av att utveckla olika former av samarbete och samverkan både inom och mellan kommunerna har ökat. Motiven för att utveckla samverkan är främst att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Många kommuner har svårt att täcka alla specialområden med egen expertis. De flesta kommuner samarbetar på något sätt med andra kommuner inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Den stora merparten av detta samarbete sker informellt och kan bestå av t.ex. kunskaps- och erfarenhetsutbyte och samordning av olika typer av projekt. Enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997, har ett tjugotal kommuner angivit att de bedriver samverkan efter beslut i kommunfullmäktige eller ansvarig nämnd. Planer avseende miljöarbetet Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att 60 procent av kommunerna har en verksamhetsplan som bas för sin planering av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete. En miljövårdsplan innehåller normalt mål och åtgärder för miljön som kommunen skall arbeta efter. Planen kan behandla trafik, avlopp, avfall, kemiska produkter, transport av farligt gods, luft, vatten och även mark- och naturvård om det inte finns en särskild naturvårdsplan. Miljövårdsplaner finns enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 i 29 procent av kommunerna. I dag finns krav på planer endast för tillsynen över livsmedelslagstiftningen. I miljöbalksutredningens slutbetänkande med förslag till förordningar till miljöbalken föreslås att tillsynsförordningen skall innehålla en bestämmelse med vissa krav på den myndighet som har ansvar för den operativa tillsynen. Innebörden av bestämmelsen är att myndigheter skall avsätta resurser för tillsynsarbetet som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig och relevant kompetens för tillsynsarbetet. Detta medför att kommunerna fr.o.m. år 1999 måste ägna mer tid och resurser åt planeringen av miljöarbetet Prestationer Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att ett 60-tal kommuner idag arbetar med gröna räkenskaper. I gröna räkenskaper ingår miljöbokslut, miljöredovisningssystem, miljöskuldsberäkningar och naturekonomimetoden. Ungefär hälften av miljöredovisningarna har gjorts som en uppföljning och utvärdering av beslutade miljömål. I mer än hälften av redovisningarna används gröna nyckeltal som ett hjälpmedel för att beskriva miljösituationen eller måluppfyllelsen. Ett antal kommuner har dessutom inlett arbete med miljöledningssystem som EMAS och ISO 14001. Investeringar för ekologisk hållbarhet i kommunerna Det görs stora insatser på lokal nivå för att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet. Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden som sedan vidareutvecklas i samarbete med företag och organisationer. Det finns två statliga investeringsstöd med det gemensamma syftet att skapa sysselsättning med hjälp av investeringar som främjar ekologisk hållbarhet, dels den s.k. kretsloppsmiljarden som såväl företag och organisationer som kommuner kan söka bidrag ur, dels stödet till lokala investeringsprogram som riktar sig direkt till kommunerna. Riksdagen har avsatt en miljard kronor för ett femårigt program (1997–2001) för stöd till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse och annan infrastruktur. Villkor för bidraget är att investeringen bidrar till bättre miljö, ger sysselsättning och utnyttjar ny teknik eller nya arbetsmetoder. Under 1997 har bidrag om totalt 114 miljoner kronor beviljats. Mer än hälften har gått till investeringar inom den kommunala sektorn. Drygt hälften av de beviljade bidragsmedlen gäller investeringar inom avfallsområdet. Stödet till lokala investeringsprogram innebär att kommunerna ges möjlighet att i samverkan med lokala företag, organisationer och andra aktörer söka stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten. 5,4 miljarder kronor har avsatts för perioden 1998–2000. De kommuner vars investeringsprogram bedöms ge de bästa effekterna på sysselsättning och miljö får statligt stöd till sina investeringar. Samtliga Sveriges kommuner utom två har redan anmält intresse för att ansöka om stöd till sina lokala investeringsprogram. Knappt hundra kommuner har ansökt om bidrag inför det första beslutstillfället. Långt ifrån alla som söker kommer att kunna beviljas statsbidrag vid detta tillfälle. De projekt som kommunerna för fram i sina program spänner över hela spektrat av åtgärder, från naturvård och marksaneringsprojekt till energieffektivisering, ombyggnader och andra åtgärder i bebyggelsen. Kostnader Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår bl.a. följande. År 1996 ägnades ca 2 100 årsarbetskrafter (chef, handläggare och assistenter) åt miljö- och hälsoskyddsarbetet. Kommunerna har klarat sig från större nedskärningar i detta avseende. Antalet kommuner med mindre än två årsarbetskrafter är i dag färre än år 1991. År 1996 var den totala bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet 1 350 miljoner kronor. År 1992 kostade motsvarande verksamhet 1 230 miljoner kronor i 1996 års penningvärde . Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar är kostnadstäckningen genom avgifter för nämndernas myndighetsutövning totalt sett 24 procent. 12 Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning). Effektmålen för AMV anger att den aktiva arbetsmarknadspolitiken som allt mer inriktas mot att tillgodose behovet av arbetskraft genom en snabb tillsättning av lediga platser och kompetensutveckling skall medverka till att regeringens mål om en halvering av den öppna arbetslösheten till fyra procent år 2000 uppnås. Ett av verksamhetsmålen för AMV för budgetåret 1997 är att genom ett mer effektivt utnyttjande av de lediga platserna skall antalet långtidsarbetslösa vara mindre än 100 000 personer i genomsnitt per månad. Med långtidsarbetslös avses personer som har en oavbruten arbetslöshetstid om mer än sex månader och som är 25 år eller äldre. För personer som är under 25 år är motsvarande tid 100 dagar. Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk uppgift att stödja personer som har särskilda svårigheter att få och behålla ett arbete. Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbetsmarknadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid bedrivit arbetsmarknadspolitiska projekt tillsammans med arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana projekt. Budgetåret 1994/1995 var i genomsnitt drygt 229 000 personer per månad i konjunkturberoende åtgärder. Under år 1995 var 60 000 av dem som var i åtgärder sysselsatta inom kommunerna. I november 1997 hade antalet personer i åtgärder i kommunerna ökat till 90 900 personer medan det totala antalet personer i åtgärder hade minskat till 197 000. Sedan hösten 1996 har kommunerna svarat för fler åtgärdsplatser än övriga anordnare. Utöver de konjunkturberoende åtgärderna kan man också räkna de individinriktade stöden som lönebidrag och offentligt skyddade anställningar (OSA) som bekostas av den statliga arbetsmarknadspolitiken. I november 1997 fanns 12 500 personer med sådana stöd i kommunerna, vilket utgör 24 procent av alla med sådana bidrag. 12.1 Kommuners ansvar för ungdomar 12.1.1 Kommuners ansvar för ungdomar upp till 20 år Måluppfyllelse och kvalitet Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte vad gäller kommunernas ansvar för unga arbetslösa. Verksamheten syftar till att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden eller för en plats i den reguljära utbildningen. Det är dock angeläget att arbetsmarknadspolitiken är nationell varför de ungdomar som ingår i kommunernas ansvar under tiden i åtgärden även är inskrivna vid arbetsförmedlingen och har tillgång till lediga platser över hela landet. De ungdomar som kommunerna haft ansvar för under budgetåret 1997 har haft en förhållandevis låg grad av långtidsarbetslöshet. Under budgetåret 1997 var i genomsnitt per månad 1 900 ungdomar (i åldern 18–19 år) arbetslösa i mer än 100 dagar i sträck enligt Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) statistik. Av dessa var 1 000 kvinnor och 900 män. Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik under år 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter avslutad åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god. I regleringsbrevet till Ungdomsstyrelsen uppdrogs åt Ungdomsstyrelsen att i samarbete med AMS kartlägga och utvärdera kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar under 20 år. Rapporten, Ungdomsstyrelsens utredningar nr 8, innehåller en uppföljning av vad den kommunala ungdomspraktiken inneburit för ungdomar i fem kommuner: Laholm, Nacka, Sollefteå, Söderhamn samt Södertälje. Resultaten pekar på att merparten av de ungdomar som genomgått kommunal ungdomspraktik har kunnat gå vidare till arbete eller studier. Andelen som fått fortsatt anställning var nio procent, medan andelen som fått fast eller tillfälligt arbete hos annan arbetsgivare och/eller gått vidare till studier var väsentligt högre, 27,5 procent respektive 22 procent. Resultaten tyder också på att en kombination av praktik och utbildning är det bästa alternativet för de ungdomar som deltar i den kommunala ungdomspraktiken. Mer än 70 procent av ungdomarna hade själva sökt upp arbetsgivarna och därmed på eget initiativ fått en första kontakt med arbetslivet. Utvärderingen pekar också på ett antal områden där det finns behov av fortsatt utvecklingsarbete. Ett av dessa är att alltför få ungdomar är aktivt arbetssökande under sin praktiktid, vilket tyder på att inslagen av vägledning behöver stärkas ytterligare. Likaså finns fortfarande ett behov att ytterligare utveckla arbetet med olika former av utbildningsinslag inom ramen för den kommunala praktiken. Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA) publicerade under år 1997 en rapport med syfte att utifrån ekonomisk teori diskutera hur ungdomars situation på arbetsmarknaden förändras när ansvaret för arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till ungdomar decentraliseras till kommunerna (Rapport nr 47, Kommunernas ansvar för arbetslösa ungdomar). För att erhålla ett fördjupat perspektiv på det praktiska genomförandet genomfördes en fallstudie av verksamheten i Vallentuna kommun. I Vallentuna är den vanligaste formen praktik hos privata företag. Den praktik som anordnas skall vara lärorik och ge relevant arbetslivserfarenhet. Man har även anordnat praktik som givit behörighet att söka vissa utbildningar. Kommunen får 2 900 kronor per sysselsatt ungdom och månad av Länsarbetsnämnden. Av dessa får den unge 2 730 kronor varje månad. De företag som anordnar praktik får ingen ersättning. I rapporten framkom att individersättningen ligger på en sådan nivå att vissa ungdomar blir hänvisade till att söka socialbidrag för att klara sin försörjning. Prestationer och kostnader Under budgetåret 1997 har 14 200 ungdomar i genomsnitt per månad deltagit i åtgärden, vilket utgör 45 procent av det totala antalet ungdomar mellan 18 och 19 år som var inskrivna vid arbetsförmedlingen. Av dessa 14 200 ungdomar var 60 procent kvinnor och 40 procent män. Kostnaden för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under budgetåret 1997 till 420 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick under denna period till 2 600 kronor. 12.1.2 Kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år I syfte att utveckla det lokala inflytandet inom ramen för den nationella arbetsmarknadspolitiken har en utvecklingsgaranti för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år införts från och med den 1 januari 1998. Utvecklingsgarantin innebär att kommunerna har möjlighet att erbjuda arbetslösa ungdomar, som efter en längre inskrivningstid på arbetsförmedlingen inte lyckats få arbete eller en reguljär utbildning, en aktiverande och utvecklande insats på heltid. Senast inom 90 dagar skall den unge tillsammans med arbetsförmedlingen i samråd med kommunen ha arbetat fram en individuell handlingsplan. Arbetsförmedlingsnämnden har det yttersta ansvaret för att handlingsplaner utarbetas. Ungdomarna skall i första hand söka arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det skall även göras en bedömning om någon av de befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan vara relevanta. Den unge skall, från första arbetslösa dagen, aktivt stå till arbetsmarknadens förfogande, aktivt söka arbete samt delta i de åtgärder som arbetsförmedlingen och kommunen anvisar. Om den unge fortfarande inte har fått meningsfull sysselsättning inom 90 dagar övergår ansvaret till kommunen om kommunen i fråga åtagit sig ett sådant ansvar. Arbetsförmedlingsnämnden ansvarar för att individuellt anpassade utvecklingsinsatser genom kommunens försorg sätts in senast 10 dagar efter det att ansvaret övergått till kommunen. Kommunerna är i dessa fall ansvariga för att lämpliga insatser, dvs. själva aktiviteten, kan erbjudas ungdomarna. Insatserna kan med fördel genomföras i samarbete med studieförbund och andra ideella organisationer. De s.k. samhällsinnovativa utbildningarna bör kunna användas för detta ändamål. Det lokala facket skall i de fall då verksamheten är förlagd till en arbetsplats ha rätt till samråd med kommunen innan anvisning sker. Insatserna skall regelbundet följas upp och de unga skall med jämna mellanrum delta i jobbsökaraktiviteter som anordnas av arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatserna bör i normalfallet inte omfatta mer än tolv månader. För ungdomar som deltar i en kommunalt anordnad utvecklingsinsats skall ersättning lämnas enligt följande. Till ungdomar som inte har rätt till socialbidrag eller arbetslöshetsersättning lämnas ett skattefritt bidrag om 1 967 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat utbildningsbidrag. Staten ersätter kommunerna för denna extra kostnad. Till de socialbidragsberättigade lämnas i stället en ersättning som motsvarar vad som skulle ha utgått i socialbidrag. Det skattefria bidraget och den ersättning som skall motsvara socialbidrag benämns utvecklingsersättning och utbetalas av kommunen. Ungdomar som har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättningen. För den kostnad som uppstår i samband med aktivering ersätter staten kommunerna med 150 kronor per dag och ungdom. Ungdomsstyrelsen har fått regeringens uppdrag att informera om utvecklingsgarantin och att bidra till dess utveckling samt att följa arbetet med den. Ungdomsstyrelsen skall lämna en delrapport till regeringen senast den 31 oktober 1998 och en slutrapport senast den 30 april 1999. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera och allsidigt belysa kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. En delrapport vad gäller införandet av åtgärden skall lämnas till regeringen senast den 15 augusti 1998. En slutlig redovisning av uppdraget skall lämnas till regeringen senast den 12 februari 1999. 12.2 Övriga verksamheter och åtgärder 12.2.1 Försöksverksamhet med lokal samverkan Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och skulle pågå till den 31 december 1997. Totalt 40 kommuner erbjöds att delta i verksamheten och regeringen tecknade avtal om försöksverksamhet med 28 av dessa kommuner. Försöksverksamheten har inneburit att medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingår i projekt som en arbetsförmedling och en kommun driver gemensamt. Kommunerna har bidragit med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga medel som ingick i projektet fick användas otraditionellt. Fyra av de deltagande kommunerna medgavs i ett senare skede utvidgad möjlighet att i samband med försöksverksamheten anvisa personer till arbetslivsutveckling. Lagen (1996:423) om kommuners medverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen skulle upphört att gälla den 31 december 1997. Enligt riksdagens beslut skall den ha förlängd giltighet till och med den 31 december 1998 och 19 kommuner har fått rätt att förlänga försöksverksamheten under år 1998. Måluppfyllelse och kvalitet För samtliga kommuner som deltog i försöksverksamheten gällde att denna skulle fylla övergripande mål och verksamhetsmål för arbetsmarknadspolitiken enligt regleringsbrev. De för arbetsförmedlingen satta volymmålen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle fyllas. En del kommuner satte också upp särskilda mål för sin försöksverksamhet som att arbetslösheten för målgruppen skulle sjunka. RRV har i sin slutrapport (RRV 1997:58) om försöksverksamheten studerat denna avseende organisation, inriktning, ekonomi och resultat samt om försöksverksamheten har lett till effektivare resursanvändning. I försöksverksamheten var svårplacerade arbetssökande överrepresenterade genom att andelen ungdomar och långtidsarbetslösa är större än jämfört med deltagarna i reguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det fanns dock några enstaka projekt som vände sig till grupper som var mer ”anställningsbara” än andra. I försöksverksamheten fanns det ett större inslag av arbete i åtgärderna och en och samma individ kunde också delta i flera åtgärder samtidigt. De åtgärder som har använts har haft längre varaktighet än vad som annars är möjligt. Dessutom var resurserna individanpassade på ett bättre sätt än annars. Några kommuner har som ett incitament i åtgärderna (företag har kompletterat utbildningsbidraget t.ex.) haft högre ersättningsnivåer än vad som gäller enligt reglerna. Detta har dock i en del fall vållat problem att få en utbetalning godkänd utöver regelnivån. Målet att få arbetslösa i arbete uppfylldes väl av försöksverksamheten. 33 procent av deltagarna i försöksverksamheten gick till arbete mot 26 procent för hela riket. 26 procent gick till arbete även när det gällde försökskommunerna i sin helhet. Arbetslösheten låg sex procentenheter lägre för dem som deltagit i försöksverksamheten. Tabell 12.1 Fördelning efter arbetsmarknadsstatus för utflödet från försöksverksamheten respektive utflödet från konjunkturberoende åtgärder inom försökskommunerna och på riksnivå Procent Försöksverksam- heten Försökskommun i övrigt Riksnivå Arbete 33 26 26 Arbetslös 36 43 42 AMP åtgärd 11 10 10 Annat (bl.a. utbildn.) 20 21 22 Totalt 100 100 100 Källor: RRV:s enkätundersökning och AMS Händelsedatabas. RRV:s förklaring till de goda resultatet ligger bl.a. i arbetssättet. I stor utsträckning är åtgärderna skräddarsydda efter individuella behov och lokala förutsättningar. Försöksverksamheten har också gett större möjligheter till individuellt anpassade åtgärder och, enligt RRV, därmed större träffsäkerhet för placering i arbete. Av ovan framgår att det rör sig om två olika statistikkällor. En uppföljning som AMS gjorde i oktober 1997 med samma variabler men med samtliga resultat ur AMS händelsedatabas styrker inte RRV:s iakttagelser, vilket dock kan bero på att RRV följt deltagarna på mer individuell bas än vad som är möjligt i AMS-statistiken. De lokala mål som uppställdes för försöksverksamheten visade sig svåra att nå. Dessa mål kunde handla om att få ut en viss andel av en målgrupp i arbete eller i utbildning. 40 procent av arbetsförmedlingarna och 30 procent av kommunerna uppgav att utfallet vad avser deltagarna i försöksverksamheten blivit sämre än väntat. Anledningar till detta anses främst vara långa ”inkörningstider” och att målgrupperna ofta var svårmotiverade långtidsarbetslösa. Det förändrade konjunkturläget kan också ha försvårat att nå de lokala volymmålen (antal personer i åtgärder) i försöksverksamheten. Det har varit svårt att bedöma om det förekommer kostnadsförskjutningar mellan stat och kommun, särskilt när det gäller socialbidragstagare. Däremot innebär utfallet i form av deltagare som efter försöksåtgärd får reguljärt jobb klara kostnadsförbättringar för både stat och kommun. Såväl arbetsförmedlingar som kommuner ansåg att formerna för den lokala samverkan har förändrats betydligt. Försöksverksamheten har lett till tätare kontakter mellan arbetsförmedling och kommun och en utökad dialog med företag och fackliga organisationer. RRV konstaterar dock att det är svårt att avgöra i vilken grad förändringarna i samverkansformer beror på införandet av de nya arbetsförmedlingsnämnderna eller på försöksverksamheten som sådan. Bland kommunerna uppgav 85 procent att den lokala samverkan har förbättrats medan 55 procent av arbetsförmedlingarna tyckte detsamma. Det framhålls att försöksverksamheten lett till ökad förståelse och insikt i varandras verksamheter och en ökad känsla av gemensamt ansvar på arbetsmarknadsområdet. Omfattningen av försöksverksamheten har, enligt RRV, varit alltför kortvarig och begränsad för att möjliggöra en beräkning av eventuella inlåsnings- eller undanträngningseffekter. Inlåsningseffekter kan ha uppstått genom att åtgärdstiderna i försöksverksamheten i många fall var längre än vad som regelmässigt gäller. Det går därför inte att dra några säkra slutsater om den samlade effektiviteten i försöket. Dock tror RRV att en ökad lokal samverkan kan medföra ökad träffsäkerhet och effektivare användning av resurserna. En ökad decentralisering och lokal samverkan ställer dock ökade krav på uppföljningar av kostnader och verksamhetsutfall. Försöksverksamheten gjorde det möjligt att använda alla åtgärdsmedel otraditionellt. Det otraditionella draget i försöksverksamheten var relativt litet och varierade påtagligt från kommun till kommun. I stort sett hela det konjunkturberoende åtgärdsanslaget skulle kunna användas för försöksverksamheten enligt propositionen om lokal samverkan (prop. 1995/96:148, bet.1995/96:AU13, rskr. 1995/96:223). Medelsanvändningen i försöksverksamheten uppgick dock aldrig mer än till 20 procent av anslaget och varierade ner till en procent med ett genomsnittligt utnyttjande på nio procent. Även om skillnaden i arbetslöshet i årsmedeltal mellan år 1996 och 1997 bara är 0,1 procent så sjönk arbetslösheten under andra halvåret 1997 för alla åldrar. Ungdomsarbetslösheten sjönk dock betydligt mer än arbetslösheten för äldre, särskilt under andra halvåret 1997. I januari 1998 låg ungdomsarbetslösheten tre procentenheter under nivån för januari 1997. Att ungdomar, som visas i tabell 12.2 under Prestationer, var något överrepresenterade i försökskommunerna kan ha varit en bidragande orsak till att arbetslösheten sjönk mer i försökskommunerna än annars. Regeringen har förståelse för RRV:s svårighet att dra säkra slutsatser men instämmer i bedömningen att försöksverksamheten med lokal samverkan förefaller ha haft påtagliga förtjänster men också visat på hinder som måste beaktas. Den entusiasm och det engagemang som finns i försöksverksamheter bidrar ofta till goda resultat. Dessa kan dock vara svåra att nå när försöken har omvandlats till ordinarie rutiner. Trots det så finns det viktiga erfarenheter från försöksverksamheten. En erfarenhet är att ett och ett halvt år är en alltför kort tid för att säkerställa resultat från en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet som skall omfatta nya aktörer. Det är ett skäl till att regeringen har beviljat de 19 kommuner, som ansökt om att få förlängt, tillstånd att bedriva verksamheten ytterligare ett år. Prestationer och kostnader Under den period som RRV studerade försöksverksamheten deltog i genomsnitt 2 086 personer i den. Fördelning av deltagarna på ålder och kön framgår av nedanstående tabell. Tabell 12.2 Fördelning av individer i åtgärder i försöksverksamheten och för riket i övrigt. Ålder och kön. 1:a 2:a och 3:e kvartalet 1997 Procent Ålder och kön Försöksverksam- heten Totalt i A 2-åtgärder i riket 18 - 18 år 2 6 20 - 24 år 40 22 25 - 54 år 55 66 55 år - 3 6 Totalt 100 100 Varav kvinnor 50 52 Källa: RRV:s enkätundersökning och AMS Enligt RRV var styckkostnaden för deltagarna i försöksverksamheten lägre än normalt, 9 200 kr per månad och deltagare mot 9 800 kr reguljärt. Ur statens synpunkt blev skillnaden ännu större, 7 300 kr per månad och deltagare, eftersom kommunen stod för en fjärdel av kostnaderna medan staten i reguljär verksamhet står för samtliga kostnader. Beräkningarna är dock något osäkra då det fanns ett bortfall på 36 procent när det gällde den enkät där uppgifter om kostnaderna skulle besvaras. 12.2.2 Arbetsförmedlingsnämnder Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1 oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner – några kommuner har valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd – med ordförande utsedda av kommunen. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbetsnämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i statens strävan att föra ut arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Arbetsmarknadspolitiken är även fortsättningsvis nationell men med större kommunalt inflytande är det möjligt att finna mer effektiva vägar att bekämpa arbetslösheten. I den del av arbetsmarknadspolitiken som består av att genomföra olika program för grupper med långa arbetslöshetstider eller för grupper med särskilda behov av yrkesinriktad rehabilitering behövs alla aktörers kompetens, resurser och möjligheter att utnyttjas. Det finns ingen utvärdering av de nya arbetsförmedlingsnämnderna och erfarenheterna av dem är varierande. I många nämnder upplevs det att handlingsutrymmet för nämnden är mycket litet beträffande de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket känns problematiskt. En del nämnder ser problem med kommunal majoritet i en statlig nämnd. Andra nämnder anser att möjligheterna till en mer lokal anpassning av arbetsmarknadspolitiken har förbättrats påtagligt sedan nämnderna med kommunal majoritet infördes. De kommunala representanterna är oftast kommunalpolitiker medan det finns kommuner som i huvudsak låter sig representeras av tjänstemän. Det är ansenliga summor som disponeras till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många ledamöter i arbetsförmedlingsnämnder hade antagligen förväntningar att en stor del av dessa medel skulle kunna disponeras på nya och lokalt anpassade sätt. I realiteten används dock mer än 75 procent av medlen till individers försörjning. Vidare finns genom det så kallade volymkravet uppsatta mål för hur många personer som skall vara i arbetsmarknadspolitiska åtgärder varje månad. Dessa två faktorer kan ha bidragit till känslan att handlingsutrymmet för ledamöterna var mycket snävare än förväntat. Regeringen har efter arbetsförmedlingarnas tillkomst utökat ramen för de medel inom åtgärdsanslaget som får användas otraditionellt just för att ge större utrymme för lokala initiativ. I Skåne bedrivs från och med den 1 mars 1998 en försöksverksamhet där volymkravet är ersatt med ett mått på sysselsättning och obalans (arbetslöshet + andel i åtgärder). Vid försöksperiodens slut, i december 1999, skall sysselsättningsläget och obalansen i Skåne vara lika med riksgenomsnittet för att försöksverksamheten skall betraktas som framgångsrik. För år 1997 var sysselsättningen klart lägre och arbetslösheten högre i Skåne än i riket. Syftet med försöksverksamheten i Skåne är att pröva en friare användning av åtgärdsmedel i en förväntad konjunkturuppgång. Skåne har dessutom fått möjlighet att använda en större del av de konjunkturberoende åtgärdsmedel otraditionellt än vad som är fallet för övriga län. 12.2.3 Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa Måluppfyllelse och kvalitet Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden. Staten, kommuner, kyrkliga kommuner, landsting och de allmänna försäkringskassorna kan vara anordnare, men verksamheten kan även bedrivas inom kommunalt eller landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ till kommunal verksamhet. Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja kvaliten i verksamheten. Åtgärden skall finnas under budgetåren 1997 och 1998 och anvisningstiden är inom denna ram obegränsad. Deltagaren får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag. Prestationer och kostnader Den planerade omfattningen för budgetåret 1997 var 5 000 personer per månad. Under budgetåret 1997 deltog i genomsnitt 5 351 personer i åtgärden per månad, varav 2 504 kvinnor och 2 847 män. Kostnaden för OTA uppgick under budgetåret 1997 till 631 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick under denna period till 9 600 kronor. 12.2.4 Resursarbete Måluppfyllelse och kvalitet Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall pågå till och med utgången av december 1998. Den bygger på försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett slags beredskapsarbete vilket innebär att den som deltar utför reguljära arbetsuppgifter och betraktas som anställd men lagen om anställningsskydd gäller inte. Resursarbete regleras i kollektivavtal. Arbetsgivaren och berörd arbetstagarorganisation skall gemensamt hos arbetsförmedlingen ansöka om att få ta emot arbetstagare i resursarbete. Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en arbetsgivare under 90 procent av heltid. Under resterande del deltar personen i kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som upprättats tillsammans med arbetsförmedlingen. Resursarbete får inrättas på deltid. Villkor för statsbidrag är att bidrag endast lämnas om arbetsgivaren betalar lön och lämnar andra förmåner enligt kollektivavtal som slutits om resursarbete. Lönen får uppgå till högst 90 procent av den dagpenninggrundande inkomsten enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k. tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett halvår efteråt hade högre lön och fler arbetade timmar än tvillinggruppen. Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med andra åtgärder får beaktas som måttlig. Prestationer och kostnader Det har tagit tid att väcka intresse för åtgärden. I december 1997 deltog ca 1 500 personer i resursarbete och av dessa resursarbeten var ca 90 procent inrättade i kommunerna. I februari 1998 var drygt 3 800 personer anvisade till resursarbete. Av dem var 82 procent kvinnor. 12.2.5 Aktiv arbetslöshetsersättning Måluppfyllelse och kvalitet För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Enligt gällande regler skall den som får ersättning förutom att vara arbetslös, stå till arbetsmarknadens förfogande vilket innebär att det i princip inte får finnas något som hindrar personen från att ta erbjudet lämpligt arbete. Detta kan passivisera i stället för att främja en återgång till arbetsmarknaden. Därför prövas till och med år 1998 att i begränsad omfattning lämna arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet. Exempel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Försöksverksamheten skall också ge ett större utrymme till lokala initiativ, vilket bör öka det lokala inflytande i arbetsmarknadspolitiken. För kommuner och landsting är det också möjligt att inom ramen för en friare användning av arbetslöshetsersättningen höja kompetensen hos vissa anställda som saknar utbildning och som hotas av arbetslöshet, samtidigt som personalresurserna på arbetsstället upprätthålls. De lokala arbetsförmedlingsnämnderna kan i samverkan med kommunerna ansöka om särskilda projekt. Ett projekt kan t.ex. innebära att kommunen låter sina anställda gå på utbildning med full lön. Via bemyndigandet tas en vikarie in som behåller sin arbetslöshetsersättning. Kommunen fyller på med ekonomiskt stöd upp till avtalsenlig lön. Detta pågår t.ex. inom Nyköpings kommun. Prestationer och kostnader Försöksverksamheten inleddes den 1 juli och fick under år 1997 uppgå till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år 1998 uppgår summan till 1 000 miljoner kronor. Projekten får inte medföra konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie arbetstillfällen. Vidare får projekten inte medföra några inlåsningseffekter. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Det är hittills ganska få projekt som startat inom detta bemyndigande. Länsarbetsnämnden i Skåne har i samband med beslutet om försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel också fått tillstånd att fatta beslut om projektverksamhet inom ramen för aktiv arbetslöshetsersättning upp till 110 miljoner kronor under år 1998. 13 Ledning, uppgifter och organisation 13.1 Kommunal indelning och ändrad regional ansvarsfördelning Indelningsärenden aktualiserade under året Under år 1997 aktualiserades frågan om den kommunala indelningen i betydligt större utsträckning än som skett de senaste åren. Frågan uppkom bl.a. med anledning av den nya länsindelningen i Skåne och Västra Götaland då en sammanslagning av landstingen blev aktuell samt med anledning av ansökningar om delning av ett antal kommuner. Regeringen beslöt under år 1997 att inte utreda förutsättningarna för en delning av Eskilstuna, Uddevalla och Kristianstads kommuner. Regeringen avslog också en begäran om delning av Huddinge kommun. Däremot beslöt regeringen den 18 december 1997 att Södertälje kommun den 1 januari 1999 skall upplösas och två nya kommuner bildas. Den ena kommunen skall benämnas Nykvarns kommun och omfatta området för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen skall benämnas Södertälje kommun och omfatta övriga delar av nuvarande Södertälje kommun. De ändringar i den kommunala indelningen som beslutades under år 1997 innebär att det den 1 januari 1999 kommer att finnas 20 landsting och 289 kommuner. Den enda kommunen med ansvar för både kommunala och landstingskommunala verksamheter kommer därefter att vara Gotlands kommun. Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun Riksdagen beslöt den 5 december 1996 om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och Kalmar län under tiden den 1 juli 1997 – 31 december 2002 (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77, SFS 1996:1414). Som en följd av detta beslöt regeringen den 26 juni 1997 att lägga samman Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting per den 1 januari 1999. Samma dag skall Malmö kommun träda in i det nya landstinget. Från och med den 1 juli 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det nya Skåne läns landsting (jfr SFS 1997:945). Med anledning av detta bildades den 26 juni 1997 regionförbundet Skåne vilket fram till att det nya landstinget bildas den 1 januari 1999 utgör det självförvaltningsorgan som skall överta de statliga uppgifter som ingår i försöksverksamheten (jfr SFS 1996:1415). Den 1 juli 1997 bildades också regionförbundet i Kalmar län vilket under hela försöksverksamheten skall utgöra förvaltningsorgan (jfr SFS 1996:1415). Den 15 maj 1997 beslöt riksdagen om en ändrad länsindelning fr.o.m. den 1 januari 1998 samt om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning även i Västra Götalands län under tiden den 1 januari 1999 – 31 december 2002 (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). Som en följd av detta beslöt regeringen den 27 november 1997 att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall dessutom Göteborgs kommun träda in i det nya landstinget och Habo och Mullsjö kommuner tillhöra Jönköpings läns landsting. Från och med den 5 december 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det nya Västra Götalands läns landsting (jfr SFS 1997:222). Försöksverksamheten innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från länsstyrelserna tar över ansvaret för att: – upprätta en strategi för länets utveckling – upprätta och besluta om länstrafikplaner – fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland annat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika EU-projekt. Självstyrelseorganen skall dessutom från Statens kulturråd överta befogenheten att besluta om fördelningen av vissa statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Syftet med dessa förändringar är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kommuner och landsting bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att följa upp och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning – Kommittén (In 1997:08) om den regionala samhällsorganisationen (dir. 1997:80). Kommittén skall avsluta sitt arbete senast den 1 oktober 2000. 13.2 Medborgaren i den lokala demokratin Representativ demokrati och lokalt beslutsfattande Den representativa demokratin är grunden för vårt demokratiska system. De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i det lokala sam- hället är betydelsefulla demokratiska fundament. Att beslutanderätten utövas av lokala organ med representativt styrelseskick är en viktig förutsättning för en spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta beslut. Kommunalt självstyre innebär därigenom ett beslutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan. I rapporten Demokrati över gränser (Demokratirådet, 1997) granskas det politiska systemet och särskilt demokratin i landets kommuner. Enligt rapporten fungerar den kommunala demokratin väl vad gäller bl.a. de förtroendevaldas representativitet. Demokratirådet konstaterar att kommunalpolitikerna är den grupp av förtroendevalda som står väljarna närmast vad gäller bl.a. den sociala representativiteten. Vidare är det tydligt att kvinnornas representation i det politiska livet succesivt har förbättrats. Även kontakterna mellan väljare och valda har förbättrats. Hela 25 procent av väljarna uppger att de under det senaste året haft kontakt med en politiker i den egna kommunen. Den svenska folkstyrelsen kännetecknas av ett relativt vitalt föreningsliv. Antalet lokala partier har ökat under senare år. Efter valet år 1994 fanns det lokala partier med mandat i kommunfullmäktige i 112 av landets kommuner. Försöken att bilda nya partier och föreningar tyder på en vilja till organiserat engagemang. Medborgarnas genomsnittliga politiska kunnande och politiska intresse har också ökat. Sammantaget ställer detta delvis nya krav på det politiska systemet och de politiska partierna vad gäller förmågan att fånga upp och kanalisera medborgarnas engagemang och intresse. Handlingskraftig styrning – en garanti för den lokala demokratin I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff.) redovisades att det sena åttiotalets och det tidiga nittiotalets förnyelsearbete i kommuner och landsting har gett värdefulla erfarenheter. Förnyelsearbetet fokuserade framför allt på att hitta styr-, organisations- och verksamhetsformer. Dessa skulle underlätta för de förtroendevalda att prioritera och styra samt följa upp att verksamheten genomförts enligt givna politiska riktlinjer. En konsekvens av att styr-, verksamhets- och organisationsformerna har blivit mer lokalt anpassade är också att de blivit fler och att mångfalden har ökat. Arbetet med att förbättra styrning och ledarskap i landets kommuner och landsting har fortsatt under 1997. I en nyligen genomförd studie (Svenska Kommunförbundet, 1997) är sammanföring av eller avskaffande av nämnder en av flera metoder som används i cirka 50 kommuner i syfte att stärka kommunstyrelsens roll. Sådana förändringar har genomförts i bl.a. Upplands-Väsby och Stenungsunds kommuner. Detta uppges också vara den vanligaste åtgärden bland de 148 kommuner som uppger att de påbörjat eller planerar att satsa på kommunövergripande förändringar inför år 1999. Parallellt med strävandena att stärka kommunstyrelsens roll har flera kommuner också inrättat kommunfullmäktigeberedningar. Erfarenheterna hittills visar att debatten i fullmäktige härigenom har blivit vitalare och att de förtroendevalda styr dagordningen bättre än tidigare. Effektiva arbetsformer ses alltså som avgörande för den politiska handlingskraften, dvs. att se till att väljarnas val i de allmänna valen ytterst också får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Den kommunala servicen är ett konkret resultat av den lokala politiska processen och därigenom en viktig grund för den lokala politikens legitimitet bland medborgarna. Sökandet efter effektiva arbetsformer har därigenom också ett genomgående demokratiskt motiv. Det finns ett stort behov av att vidareutveckla den demokratiska dia- logen Sedan en längre tid tillbaka har fullmäktiges betydelse som besluts- och debattforum minskat. De lokala partiernas förankring bland medborgarna har försämrats och fritidspolitikernas inflytande har minskat medan tjänstemännens inflytande har ökat. Antalet fritidspolitiker har fortsatt att minska (Kommunala förnyelsekommittén 1996, Demokratirådet 1997, Håkansson i Kommunal ekonomi och politik 1997, Svenska Kommunförbundet – Kommunerna välfärden och demokratin 1997 m.fl.). Nyligen presenterade forskningsresultat visar att 75 procent av medlemmarna i partierna inte vill ställa upp för förtroendeuppdrag. Detta samtidigt som det bland de medborgare som kunde tänka sig sådana uppdrag var 76 procent som inte var medlemmar i något parti (H. Bäck vid Kommundagarna i Uppsala 1998). Den potentiella rekryteringsbasen för de politiska partierna är sålunda mycket stor. Samtidigt är det få medborgare – särskilt ungdomar – som vill ansluta sig till ett politiskt parti. Ungdomar och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i de kommunala valen och de politiska partiernas arbete. Valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund har sjunkit och är nu nere på cirka 40 procent. Räknat som genomsnitt över landets kommuner ligger andelen utrikes födda på cirka åtta procent. Andelen medborgare med utländsk bakgrund bland dem som invalts i kommunfullmäktige är däremot endast 4,5 procent. Var femte kommun saknar helt representation i fullmäktige av personer med utländsk bakgrund. I några få kommuner är dock andelen medborgare med utländsk bakgrund till och med proportionellt fler i kommunfullmäktige än i befolkningen. Personer med utländsk bakgrund är oftare ersättare än ledamöter och återfinns mer sällan i kommunstyrelse och tyngre nämnder. Förklaringen till dessa gruppers underrepresentation måste sökas till speciella faktorer för varje enskild kommun (Demokratirådet 1997). Arbetsformerna i den lokala politiska processen kan vara en viktig orsak till denna utveckling. Det finns bland medborgarna en vilja till engagemang i för dem betydelsefulla frågor och angelägna beslutsprocesser. Det fortsatta förnyelsearbetet i kommuner och landsting har också allt mer kommit att handla om på vilka sätt den lokala demokratiska dialogen kan vidareutvecklas. Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för medborgarnas vilja att engagera sig och organisera sig i de lokala partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet. Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjligheter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag fokuseras därför allt mer. Den representativa demokratins arbetsformer vitaliseras I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff) redovisades mer ingående att det under senare år har tagits en rad olika inititiv i syfte att vitalisera den representativa demokratins arbetsformer. I det följande lämnas en kort sammanfattning vad gäller i vilken utsträckning som dessa initiativ genomförts. Offentlig frågestund i fullmäktige ca 66% av kommunerna Särskilda beredningar ca 10 % av kommunerna Öppna möten I allt väsentligt samtliga kommuner Utlokalisering av fullmäktige till annan ort än huvudort ca 50 % av kommunerna Folkomröstning ca 7 % av kommunerna Folkinitiativ 40 initiativ Källor: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169), Demokratirådet 1997 och Montin mfl i skriften The Local Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997. Utöver dessa initiativ kan även nämnas medborgarpaneler vilka har förekommit i ett fåtal kommuner. Den vanligaste formen av medborgarpanel syftar till att samla medborgarna för att samtala om hur relationen mellan väljare och valda kan förbättras. En annan mer ovanlig och samtidigt mer omdiskuterad modell är att använda medborgarpanelen till att testa opinionen inför olika konkreta politiska förslag. Graden av direktdemokrati på lokal nivå har kommit att diskuteras allt mer under senare år. Det har bl.a. gällt direktval till kommundelsnämnder, fler folkomröstningar etc. I den omfattande undersökning som Demokratirådet låtit utföra av väljare och valdas åsiktsrepresentativitet framgår att dessa förslag stöds av en knapp majoritet av väljarna. Däremot är de förtroendevalda tydligt emot båda förslagen (Demokratirådet, 1997). En undersökning utförd av Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet under år 1997 visar att 60 procent av de tillfrågade tror att stadsdelsnämnderna i Stockholms kommun kommer att göra det lättare att påverka politiska beslut. Hela 88 procent av väljarna vill också ha direktval av sina lokala politiker. Den kritik som i olika sammanhang riktas mot direktval handlar närmast om risken för oklara ansvarsförhållanden mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelse och den direktvalda stadsdelsnämnden. Beslutskraften och förmågan att genomföra politiskt fattade beslut – och därmed i förlängningen den politiska legitimiteten – skulle kunna hämmas t.ex. i de fall stadsdelsnämnden har en annan politisk majoritet än den i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Den ovan refererade undersökningen från Stockholms universitet tydliggör samtidigt den kommunala servicens betydelse för det politiska systemets legitimitet och systemets behov av att på olika sätt försöka fånga upp och kanalisera medborgarnas kritik och engagemang. Undersökningen visar att ju sämre de tillfrågade anser att den kommunala servicen fungerar, desto mer positiva är de till direktval. I de studier som Kommunala förnyelsekommittén genomförde (Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) framkom liknande samband mellan servicenivå och politiskt engagemang. Den politiska aktiviteten ökade i den grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i den kommunala servicen i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Brukarinflytande – ett sätt att såväl öka som kanalisera det medborgerliga engagemanget Maktutredningen visade på 1980-talet att flertalet medborgare då ansåg sig sakna påverkansmöjligheter på bl.a. utbildning, vård och omsorg. Detta resultat var en viktig grund till de reformer av den kommunala organisationen som senare kom att äga rum. Brukarmakt genom vidgade inflytandemöjligheter sågs snabbt som en väg att vidmakthålla ett levande civilt samhälle. Det medborgerliga deltagandet ansågs som en förutsättning för den gemenskap och aktivitet som ett välfungerande lokalt samhälle är beroende av. Genom att de kommunala institutionernas arbetsformer anpassades till medborgarnas behov och förutsättningar skulle det medborgerliga deltagandet också öka. Förnyelsearbetet har tagit fasta på medborgarnas krav på brukarinflytande i olika avseenden. Brukarinflytande innebär att medborgaren ges ett direkt inflytande på de vardagsnära områden där engagemanget av naturliga skäl oftast är som starkast. Det handlar bl.a. om att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för medborgare att själva bestämma och även ta ansvar. Förändringsprocessen har också syftat till att tydliggöra var brukarens ansvar börjar, var det tar slut och var det politiska ansvaret börjar. Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande (Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) att de nya kompletterande former för inflytande och dialog som nu växer fram ger medborgare som nyttjar den kommunala servicen stora möjligheter att både aktivt påverka såväl som fatta beslut samtidigt som de även avkrävs ett ökat ansvarstagande. Det gäller framför allt i sin roll som brukare och konsumenter av kommunal service såsom t.ex. äldreomsorg och barnomsorg. I kommunforskningsprojektet "Demokrati i förändring" (Möller, 1996) genomförs ett delprojekt kring brukarrollen i demokratin. Av intervjuer med ett stort antal nyttjare av barn- eller äldreomsorg framkommer flera intressanta resultat. Engagemanget är påfallande stort och brukarna försöker aktivt påverka sin situation. Försöken att påverka är också i huvudsak framgångsrika. Det framgår också att brukarna är nöjda med servicen. Slutsatsen är att de resultat som presenteras i studien rimligen måste glädja alla som ser deltagande som en fundamental demokratisk komponent och som ser ett ökat medborgarengagemang som en möjlig väg att vitalisera demokratin. Det finns enligt studien en betydande potential för ett sådant engagemang i den typen av frågor som ligger medborgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv. Brukarmakt kan engagera nya grupper av medborgare Idéer om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under 1990-talet förstärkts. Från att i början på 1990-talet ha skapat utrymme för brukarmedverkan finns det i dag också legala förutsättningar för reell brukarmakt. I kommunallagen görs flera tydliga markeringar av behovet av en nära och fortlöpande kontakt mellan medborgarna och den kommunala förvaltningen. Den form som hittills använts mest är villkorad delegation. Mycket tyder på att brukare, som är intresserade av att utöva inflytande, upplever reglerna för villkorad delegation som mer verkningsfulla ur påverkanssynpunkt än reglerna för självförvaltningsorgan (Möller i Kommunal ekonomi och politik, 1997). Kunskaperna om de juridiska förutsättningarna för brukarinflytande uppges i flera avseenden vara bristfällig. I många fall saknar både tjänstemän och förtroendevalda kännedom om gällande regler (Hansson, 1995). Hittills har möjligheterna att utöva brukarinflytande inom skolans område varit begränsade. Samtidigt är det just inom skolans område som det funnits ett starkt önskemål från föräldrarna att få ett mer reellt inflytande. Fr.o.m. år 1996 har kommunerna rätt att inrätta lokala styrelser i grundskolan, där föräldrarna skall vara i majoritet och där eleverna har rätt att närvara och yttra sig. Den 1 juli 1997 påbörjades även en fyraårig försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet. Försöksverksamheten omfattar gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen och innebär att kommunerna får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektor till en lokal styrelse. I denna styrelse skall elevernas representanter vara i majoritet. En lokal styrelse får behandla olika frågor som berör skolan. Styrelsen får däremot inte besluta om uppgifter som innebär myndighetsutövning eller på annat sätt handlar om individuella fall. Genom lokala styrelser skapas en möjlighet att engagera dem som är tveksamma till att engagera sig i politiska partier eller som inte anser sig ha tid eller lust att arbeta kommunalpolitiskt. Genom lokala styrelser ges vuxna respektive ungdomar av båda könen, oavsett etnicitet, ökade möjligheter att delta i den kommunala beslutsprocessen (Demokratirådet, 1995). Villkorad delegation ca 17 % av kommunerna Delegation till ett självförvaltningsorgan ca 10 % av kommunerna Skolstyrelser med föräldramajoritet ca 30 % av kommunerna Skolstyrelser med elevmajoritet 1 kommun, Jönköping Källa: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169, På medborgarens villkor (SOU 1996:162), Utbildningsdepartementet samt Montin mfl i skriften The local Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997. Nära och samlad service en ny möjlighet till lokal dialog Antalet medborgarkontor har ökat kraftigt på senare år. Ett viktigt syfte med att inrätta medborgarkontor är att öka tillgängligheten och förbättra servicen till medborgarna. Medborgarkontor kan stärka medborgarnas möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och innehållet i vissa kommunala och statliga tjänster. I flera kommuner har de förtroendevalda även valt att finnas tillgängliga vid medborgarkontoret. Sammanfattningsvis kan medborgarkontor förbättra kommunikationen mellan förtroendevalda och medborgarna. Medborgarkontor fyller därigenom en viktig roll i utvecklandet av den lokala demokratin. Antal kommuner som har medborgarkontor 50 kommuner. Antal medborgarkontor i landet 100 kontor Antal i dag planerade medborgarkontor 180 kontor Källa: Enkätstudie vid Inrikesdepartementet, november 1997 IT ger demokratin nya möjligheter Informationstekniken kan innebära att medborgarna ges ytterligare möjligheter att kommunicera direkt i den politiska processen. Internet används i ökad utsträckning av kommuner och landsting i syfte att via E- post och fullmäktigeprotokoll på internet öka tillgängligheten till de förtroendevalda. Allt fler kommuner har i dag IT-strategier som ofta också omfattar demokratiseringsaspekter. Sundsvalls kommun bedriver det s.k. Liden-projektet. Projektet syftar till att genom en bred satsning på IT bibehålla och utveckla samhällservicen. Demokrati och deltagande är viktiga frågor i projektet. Avsikten är bl.a. att alla inom ett väl definierat område skall beredas samma möjligheter till kommunikation. Projektet vilar på ett samarbete mellan kommunala verksamheter, boende i Liden och företag på orten. Landstinget i Jämtland har i sitt projekt "Demokrati 2000" utrustat både presidieledamöter och övriga fullmäktigeledamöter med persondatorer. Hittills har två utskottssammanträden hållits helt elektroniskt på distans. Avsikten är bl.a. att förenkla uppdraget som förtroendevald. Ledamöter som har långt till centralorten kan bli mer delaktiga i den löpande politiska beredningsprocessen. Från nästa mandatperiod kommer landstinget i Värmland som ett led i landstingets IT-strategi utrusta samtliga ledamöter i fullmäktige med persondatorer. Datorerna ska användas till kallelser, handlingar och meddelanden. Även i Västerbotten och Dalarna har liknande projekt initierats. Demokrati genom Agenda 21 I sammanhanget bör det lokala Agenda 21-arbetet nämnas där t.ex. villaföreningar och/eller lokala miljögrupper arbetar direkt med miljöfrågor som kompostering och källsortering m.m. Arbetsmetoden bygger på samrådsförfarande, dialogprocess, handlingsprogram för att uppnå en hållbar samhällsutveckling och aktivt deltagande från alla samhällsgrupper. Utvärderingar visar att den demokratiska processen genom Agenda 21 börjat få praktiska effekter. Bl.a. bildades Q 2000, ett nätverk av ungdomar som engagerat sig i att lösa gränsöverskridande miljöproblem. Detta nätverk har uppmärksammats av FN som en förebild för framtiden (Micheletti, 1996). Kooperativa verksamheter – ett demokratiskt sätt att sköta gemen- samma vardagsangelägenheter En annan organisationsform som tagit fart de senaste åren är den kooperativa. Kooperativa företag är en form av ekonomisk samverkan, där medlemmarna själva kontrollerar och driver en verksamhet som de har behov av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati och medlemmarnas aktiva deltagande. I dag är det vanligt att kommuner och/eller staten stödjer och stimulerar föräldrar, elever, pensionärer, ungdomar, handikappade och andra brukare av kommunal service till kooperativa lösningar för att möta behov som finns inom kommunernas ansvarsområde. Dit hör t.ex. föräldrar som slutit sig samman i ett kooperativ för att sköta och ansvara för driften av ett daghem. I vissa fall är kommunen huvudman och ekonomiskt ansvarig för verksamheten medan föreningen utför verksamheten. Ungdomsfora – ungdomars önskemål och engagemang Under de senaste åren har, som ett komplement till de traditionella ungdomsförbunden, olika ungdomsfora bildats. En grundläggande idé är att utgå från lokala förutsättningar och ungdomarnas önskemål. I dag finns det ett hundratal sådana olika fora i Sverige varav cirka 60 av dem kallar sig ungdomsråd eller ungdomsparlament. De ser ut på olika sätt. I vissa kommuner har de bildats enbart för att agera i en för ungdomarna viktig fråga. I andra kommuner är de remissinstans till kommunfullmäktige med flera organ. Det lokala föreningslivet som demokratifostrare Det lokala föreningslivet är en viktig del i den lokala demokratin och i den sociala och demokratiska fostran. Det lokala föreningslivet har sin styrka i att det många gånger är vitalt och livaktigt. De allra flesta av de cirka 150 000 medlemsföreningar som finns i Sverige återfinns inom områden som sport, kultur och fritid. I ett historiskt perspektiv har de traditionella folkrörelserna spelat en viktigt roll för samhällsutvecklingen och den demokratiska parlamentarism som vi har i dag. Men dessa organisationer har under de senaste åren fått allt svårare att rekrytera nya medlemmar. Åskilliga av dessa folkrörelser har som ett led i strävandena att förbättra rekryteringen av medlemmar och att få dessa att delta aktivt i organisationens arbete påbörjat ett omfattande arbete med att utveckla verksamhetsformerna (Demokratirådet, 1997). Samhällsföreningar eller byutvecklingsgrupper är andra exempel på nya sammanslutningar som vuxit fram. Det karaktäristiska för dessa grupper är att de bedriver verksamhet och erbjuder service till kommuninvånarna. Grupperna har arbetat fram lokala utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med kommunerna. För närvarande finns det cirka 3 300 lokala utvecklingsgrupper registrerade hos Folkrörelserådet – Hela Sverige skall leva. 13.3 Kommunal personal Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 personer och uppgår i dag till ca 993 000 personer. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,8 % per år. Tabell 13.1 Antal anställda i kommuner respektive landsting 1000-tal 1992 1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996 1997 Kommun 726 734 755 758 742 Landsting 319 305 273 247 251 Totalt 1088 1045 1039 1028 1005 1 045 1 039 1 028 1 005 993 Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Under år 1997 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna minskat med ca 16 000. Samma år bildades ett kommunalförbund dit verksamheten vid Sahlgrenska sjukhuset i Göteborg och Mölndals sjukhus överfördes. Överföringen motsvarar ca 13 000 personer vilket innebär att nettominskningen år 1997 uppgår till ca 3 000 anställda. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 0,6 procent per år. I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn skall dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola till kommunerna). Under år 1997 har antalet anställda ökat med 4 000 personer. Ökningen beror på ovan nämnda överföring av verksamhet och om hänsyn tas till denna minskade antalet anställda i landstingen med 9 000 under år 1997. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 3,4 % per år. 13.4 Kommunala företag Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt SCB:s inventering totalt 1 596 majoritetsägda företag. Ökningen mellan åren 1995 och 1996 beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person sedan 1 januari 1996 inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av eller handel med el. Tabell 13.2 Antal majoritetsägda kommunala företag 1992 1993 1994 1995 1996 Kommun 1 534 1 455 1 459 1 450 1 482 Landsting 107 121 120 126 114 Totalt 1 641 1576 1 579 1 576 1 596 Källa: Statistiska centralbyrån Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebolag. År 1996 drev 86 % av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse, ca nio procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområdena är teknisk verksamhet som el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighetsförvaltning. Detta gäller såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala antalet företag är drygt 350 kommunala bostadsföretag. 14 Den internationella kommunen Inledning Stora delar av det arbete som i Europa och andra internationella sammanhang bedrivits under det gångna året har inte i ett första skede nämnvärt påverkat kommuner och landsting. När överenskommelser, projekt etc. skall förverkligas blir dock både konsekvenser för och möjligheter till medverkan för de lokala och regionala organen mera tydlig. I detta avsnitt refereras därför till en del EU och övriga internationella skeenden, vilka i förlängningen troligen kommer att påverka eller involvera kommunerna och landstingen. Ordförandeskapet i EU Sverige är angeläget om att följa de frågor, som återfunnits på tidigare och nuvarande ordförandeskaps dagordningar. Många frågeställningar vilka ursprungligen är av mera övergripande karaktär kan vid införlivandet i nationell lagstiftning få genomslag på den lokala och regionala nivån. Av den anledningen finns det skäl att bevaka bl.a. frågor kring utvidgningen av medlemskretsen i EU samt sysselsättningen. Det regionala samarbetet spelar en mycket viktig roll för stabiliteten och välståndet i Europa. Rådet noterar bl.a. utvecklingen i Östersjöregionen (Östersjöstaternas råd) och i det arktiska området vid Barents hav. Rådet har även noterat Finlands förslag om ett nordligt perspektiv inom unionens politikområden och har bett kommissionen att lägga fram en interimsrapport i denna fråga vid ett kommande möte i Europeiska rådet under år 1998. Storbritannien konstaterar i inledningen till sitt arbetsprogram för det första halvåret 1998 att EU går in i en period av omfattande förändringar. Inför nästa sekel kommer genomförandet av Amsterdamfördraget, övergången till en gemensam valuta, utvidgningsprocessen och de interna reformer som behöver ledsaga den, att förändra karaktären på unionen under nästa tioårsperiod på ett mer radikalt sätt som under någon annan period sedan 50-talet. Regionkommittén Regionkommittén har enligt artikel 4.2 i Romfördraget rådgivande uppgifter. Närmare bestämmelser om kommittén finns i artiklarna 198a- 198c i Romfördraget. Regionkommittén har i och med utgången av år 1997 varit verksam i fyra år och avslutade därmed sin första mandatperiod. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nominerade delegater och suppleanter till kommittén och den svenska regeringen beslöt den 9 oktober 1997 föreslå Europeiska unionens råd att förordna tolv delegater och tolv suppleanter (artikel 198a i Romfördraget). Vid regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 enades EU:s medlemsländer om vissa förändringar i Romfördraget beträffande Regionkommittén. Regionkommittén har haft fem plenarmöten under år 1997. Den svenska delegationen har svarat för åtta rapportörskap, d.v.s. yttranden som antagits av plenarsessionen. Bland annat har Joakim Ollén tillsammans med en finländsk ledamot lämnat ett meddelande om antagandet av regionala utvecklingsprogram i de nya medlemsländerna. Bengt Mollstedt har haft ansvar för två rapportörskap kring meddelanden från Kommissionen om vissa åtgärder inom folkhälsoområdet. Evalisa Birath Lindvall har svarat för en grönbok om offentlig upphandling inom EU. Strukturfonder Ansvaret för att följa utvecklingen av strukturfondsprogrammen i genomförandeorganisationen innehas av övervakningskommittéer. Dessa är sammansatta av företrädare för departement, regionala och lokala organ, arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och EU- kommissionen. Kommittéerna anser överlag att det är för tidigt att dra några långtgående slutsatser om programmens effekter. I de geografiskt avgränsade programmen är utöver staten även kommuner och landsting viktiga medfinansiärer. En viktig fördel med den valda finansieringsmodellen i dessa program är att lokala och regionala prioriteringar får ett betydande genomslag när det gäller vilka projekt som finansieras. Av den totala nationella offentliga finansieringen svarade kommunerna för 26 procent, landstingen för sju procent medan staten svarade för 67 procent, varav länsstyrelser för 32 procent. Statskontoret konstaterar i sin rapport om den svenska medfinansieringen (1997:12) att den fram till juni 1997 varit tillräcklig samt att organisationen bedöms som väl anpassad för att klara en bred finansiering. I sin rapport föreslår dock Statskontoret att åtgärder bör övervägas för att förbättra möjligheterna till medfinansiering, bl.a. föreslås att strukturfondernas andel ökas. Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommunala och regionala frågor inom Europeiska unionen. Under året beslutade chefen för Inrikesdepartementet om förnyat förordnande för Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommunala och regionala frågor inom Europeiska unionen för ett år framåt. Till ordförande utsågs statssekreteraren i Inrikesdepartemenetet och ledamöterna utgörs av representanter för Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Utrikes-, Närings- och handels- samt Inrikesdepartementen. Gruppen har under det gångna året haft fem möten och diskuterat bl.a. följande frågor: Östersjömiljarden, EU:s framtida regional- och strukturpolitik, Agenda 2000, förberedelserna av det svenska EU- ordförandeskapet år 2001 samt Europeiska monetära unionen. Östersjöperspektivet och det gränsregionala samarbetet Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för Östersjöstaternas råd och Barentsrådet. För att lyfta fram Östersjöregionens betydelse för tillväxt och sysselsättning i Sverige beviljade riksdagen år 1996 ett anslag på en miljard kronor utöver det reguljära utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa. Därav har Länsstyrelsen i Södermanland beviljats nio miljoner kronor för ett projekt att bygga upp en fungerande kommunförvaltning i Jelgava i Lettland. Kommunförbundets länsavdelning samt ett par kommuner i länet deltar i projektet. En mycket viktig roll spelar det samarbete där kommuner, landsting, län och regionala organisationer (bl.a. Sydsam, Baltic Network/East Sweden, Mälardalsrådet) direkt samverkar med motparter i grannländerna. Verksamheten stöds till stor del genom budgetmedel från SIDA (och på dess uppdrag Svenska Kommunförbundet eller Hälso- och sjukvårdens Östeuropakommitté). SIDA har under åren 1990–1997 finansierat projekt på nästan 90 miljoner kronor. Lägger man till de kommunala insatserna t.ex. i form av experttid och överföring av utrangerad utrustning blir värdet av insatsen i det decentraliserade samarbetet betydligt högre för mottagaren. Svenska Kommunförbundet har med statlig finansiering genomfört en rad projekt i Ryssland och Baltikum för utveckling av kommunal demokrati och förvaltning och en förbättrad regional och lokal infrastruktur. De baltiska staterna går nu in i ett nytt skede. Många infrastrukturbehov på lokal och regional nivå är nu utredda och nästa steg är genomförandet av överenskomna åtgärder. Svenska kommunförbundet har under åren 1996–1997 låtit utföra en enkätstudie i samtliga kommuner angående strategidokument för det internationella arbetet. Huvudskälen för många kommuner verkar vara att utveckla både ortens näringsliv och den kommunala verksamheten, och där kan både bidrag från EU och vänortsutbyte komma väl till pass. Europarådet Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och utvecklingen på kommunal och regional nivå. I slutdokumentet från toppmötet i oktober 1997 bekräftade stats- och regeringscheferna de lokala organens grundläggande betydelse när det gäller att bevara stabiliteten i Europa. Europarådet värnar de mänskliga fri- och rättigheterna och ställer stränga krav på medlemsstaternas demokratiska grundsyn. Ett viktigt syfte med samarbetet är att medverka till överenskommelser och gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska, juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden. Kommunala och regionala frågor hanteras bl.a. i kommunalkongressen (CLRAE) och styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR). Verksamheten inom t.ex. den särskilda expertgruppen för gränsöverskridande samarbete (LR-R-CT) under CDLR fortsatte. Expertgruppen diskuterade ett förslag till protokoll till den Europeiska ramkonventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Initiativet till ett modellavtal för sådan samverkan har tagits. Vidare har en analys av samarbete ifråga om regional fysisk planering presenterats och en studie om media på lokal och regional nivå i gränsområden inletts. För övrigt har man i dessa organ diskuterat bl.a. tillämpningen av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, medborgarnas inflytande på kommunal verksamhet (citizens charter), ett förslag till en ny konvention om regionalt självstyre, kommunal beskattningsrätt, lokala valsystem samt förslag till europeiska konventioner om bergsregioner respektive landsbygd. Inrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Peterson, Freivalds, Tham, Åsbrink, Schori, Engqvist, Andersson, Winberg, Uusmann, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros Föredragande: Jörgen Andersson Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Konsumtionsvolymen i fasta priser beräknas med ett särskilt löne- och prisindex. Konsumtionen är sålunda den del av verksamheten som finansieras med skattemedel. Försäljning av fastigheter redovisas som en minuspost, vilket reducerar nettoinvesteringarna. Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av pensionsskuld. Exklusive extraordinära poster. Inklusive flyktingmottagande. Först läsåret 1997/98 påverkas kostnader och prestationer av kunskapslyftet. Sfi-nivå motsvarar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Konsumtion och investeringar. För åren 1997 och 1998 har, med syfte att motverka kommunala skattehöjningar, en lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget gällt. Statsbidragen redovisas netto efter avgift till det kommunala mervärdesskattesystemet. Avser inkomster i verksamheten, ej inkomster vid försäljning av fastigheter o.dyl. Nettoinvesteringar erhålls genom att totala investeringar adderas med inköp av fastigheter samt reduceras med försäljning av fastigheter. Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av pensionsskuld. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar). Varje år har tillförts de skatteintäkter som tillföll kommunerna enligt det slutliga taxeringsutfallet. Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1996”, SCB och Svenska Kommunförbundet. Avser ej Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner. Exklusive extraordinära poster. Inklusive införanderegler och förändringar i kostnadsutjämningen. Enligt lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614) skall kommuner och landsting fr.o.m. år 1998 upprätta en sammanställd redovisning (s.k. kommunal koncernredovisning). De redovisade uppgifterna avser endast företag som är medlemmar i SABO. Dessa äger fastigheter motsvarande 95 procent av det samlade kommunala bostadsbeståndet. Rapporten är en resultat av samarbete mellan EpC vid Socialstyrelsen och forskargrupper. Andra samarbetspartner har varit Folkhälsoinstitutet, Livsmedelsverket och SCB. Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa. Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersättning räknas om till heldagar. Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag. 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt andningshinder och svår blödning. 20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma, blödning och svåra frakturer. 30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar eller skador. För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet registret. Från privata kliniker rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige. Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig konsumtion. Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten. Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1 procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård. Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser. Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar. Kostnadsökning som följd av att läkemedel hamstrades under 1996 uppskattas till 1,3 miljarder. SCB:s undersökning av hushållens inkomster. Nettoutgifter fås genom att de totala utgifterna reduceras med inkomsterna, bl.a. avgifter. Se vidare Jämförelsetal för socialtjänsten, 1996, Socialstyrelsen. 21§ socialtjänstlagen, SoL, (1980:620), 5§ lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS, hälso- och sjukvårdslagen, HSL (1982:763) Regeringens skrivelse 1996/97:120. I vissa mycket enstaka fall kan assistansersättning enl. LASS utgå i särskilt boende. I genomsnitt 67 personer per 10 000 invånare. Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet i EU-länderna. Socialdepartementets bearbetning av statistik från EPC:s patientregister över utskrivna samt Socialstyrelsens missbrukarstatistik. Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget förändrades år 1995. För information angående omhändertagande av flyktingar se avsnitt 8 angående Flyktingmottagande. Definierat som bidragstagande mer än tio månader per år. Antalet anställda omräknat till heltidstjänster med hjälp av sysselsättningsgraden. Studie genomförd åren 1996 och 1997 av SCB på uppdrag av Utbildningsdepartementet Kostnaden för daghem avser kommunal barnomsorg. Enskild barnomsorg ingår inte. Skall enligt grundskoleförordningen utarbetas för elever i behov av särskilda åtgärder Skolverkets sammanställning av betyg från 120 gymnasieskolor enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394) exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar från och med andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Se även tabell 8.6 För ytterligare uppgifter om sfi och den genomförda utvärderingen av undervisningen se avsnitt 8 om Flyktingmottagandet. Siffrorna för fördelningen mellan kommun och annan anordnare samt andel kvinnor och män saknas för närvarande Sfi beskrivs även under avsnitt 7.3 Vuxenutbildning. Tabell 7.20 innehåller studieresultat för läsåret 1996/97. Kommunal egenregiverksamhet eller genom kommunalförbund. Svenska Kommunförbundet, ”Miljö- och hälsoskydd i kommunerna osv.”, totalt 272 av 288 kommuner besvarade enkäten. Sammanlagt 210 svarande kommuner Rapport 4765, Ren luft och gröna skogar. Underlagsrapport från Naturvårdsverket till SOU 1997:105. Löpande priser omräknat med konsumentprisindex. prop. 1997/98:58 om Amsterdamfördraget prop. 1997/98:70 om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa år 1999 - 2001 skr.1997/98:85 med redogörelse för verksamheten inom Europarådets ministerkommitté under år 1997. Skr. 1997/98:155 2 1 14 3 30 19 41 159 19 19 46 163 19 19 59 163 19 19 73 163 19 19 83 163 97 163 19 19 112 163 19 19 117 163 19 19 120 163 19 19 127 163 19 19 138 19 149 163 19 19 154 163 155 19