Post 725 av 729 träffar
Propositionsnummer ·
1997/98:155 ·
Hämta Doc ·
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Ansvarig myndighet: Inrikesdepartementet
Dokument: Skr. 155
Regeringens skrivelse
1997/98:155
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Skr.
1997/98:155
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 2 april 1998
Göran Persson
Jörgen Andersson
(Inrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-
min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-
naste åren.
Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det
finansiella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting
samt effekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redovisas hur olika
kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats över ti-
den.
Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-
fattar i huvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och
landsting, och syftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhål-
lande till de nationella mål som regering och riksdag har formulerat för
respektive verksamhet.
Vidare redovisas utvecklingen av sysselsättningen i kommuner och
landsting samt utvecklingen av den kommunala demokratin och det in-
ternationella samarbetet.
Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-
hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1996. Det är således inte möjligt att
utifrån detta underlag bedöma effekterna av de ökade statsbidragen år
1997. I det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för år 1997.
Vissa positiva effekter av statsbidragshöjningen på ekonomin och syssel-
sättningen kan därvid noteras.
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning 3
1.1 Några utvecklingstendenser 3
1.2 De kommunala verksamheterna 6
1.3 Ledning, uppgifter och organisation 14
1.4 Den internationella kommunen 14
2 Kommunsektorns ekonomi 15
2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 15
2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 17
2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner
och landsting 22
2.4 Kommunal koncernredovisning 26
2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter åren
1992 och 1996 28
3 Hälso- och sjukvård 31
4 Äldreomsorg 42
5 Handikappomsorg 51
6 Individ- och familjeomsorg 60
6.1 Missbrukarvård 61
6.2 Barn- och ungdomsvård 65
6.3 Socialbidrag 70
7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 76
7.1 Barnomsorg 76
7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 83
7.3 Vuxenutbildning 99
8 Flyktingmottagande 109
9 Räddningstjänst 115
10 Civilt försvar 118
11 Miljövård 121
12 Kommunerna och sysselsättningen 128
12.1 Kommuners ansvar för ungdomar 129
12.2 Övriga verksamheter och åtgärder 131
13 Ledning, uppgifter och organisation 139
13.1 Kommunal indelning och ändrad regional
ansvarsfördelning 139
13.2 Medborgaren i den lokala demokratin 140
13.3 Kommunal personal 148
13.4 Kommunala företag 148
14 Den internationella kommunen 150
1 Sammanfattning
1.1 Några utvecklingstendenser
Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin
Den kommunala sektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och
därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Efter en kraftig ex-
pansion av den kommunala verksamheten under 1960- och 1970-talen,
till följd av bl.a. utbyggd barnomsorg samt äldre- och handikappomsorg,
bröts den uppåtgående trenden i början av 1980-talet. Utvecklingen under
den senare delen av 1980- och 1990-talet präglades av en i huvudsak
minskad utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten och en fluktu-
erande ekonomisk tillväxt. Nedanstående diagram visar konsumtionens
och investeringarnas andel av bruttonationalprodukten (BNP) för åren
1980–1997.
Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som an-
del av BNP åren 1980–1997.
Finns i den tryckta versionen
Volymen på den kommunala verksamheten fortsätter att minska
Den största utgiftsposten i kommuner och landsting är konsumtion, vil-
ken till övervägande del (ca två tredjedelar) utgörs av löner inklusive
arbetsgivaravgifter. Konsumtionsvolymen har minskat årligen sedan år
1991, vilket beror dels på ökad avgiftsfinansiering, dels på neddragningar
i sektorn under de inledande åren på 1990-talet. Bruttoproduktionen visar
utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet. Konsumtionen
motsvarar bruttoproduktionen reducerad med avgifter och försäljningsin-
komster . Enligt preliminära uppgifter minskade både konsumtions- och
bruttoproduktionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med
0,7 procent. Detta innebär att volymen på den kommunala verksamheten,
oavsett hur den har finansierats, minskade mellan åren 1991 och 1997.
Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år 1991.
Bruttoproduktionen har under samma period minskat med 2,1 procent.
Diagram 1.2 Konsumtionsvolym och bruttoproduktionsvolym i den kommu-
nala sektorn åren 1980–1997
Finns i den tryckta versionen
Den ökande skillnaden mellan bruttoproduktionen och konsumtionen i
fasta priser redan år 1991 visar att avgifterna och försäljningsinkoms-
terna möjliggjort mindre neddragningar av den totala verksamheten än
vad som annars blivit fallet under åren 1991–1996.
Det finansiella sparandet försämras år 1997
Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-
rande. Efter att ha varit kraftigt positivt under åren 1992 och 1993, mins-
kade det finansiella sparandet åren 1994 och 1995. År 1996 uppvisade
sektorn tillfälligt ett överskott som främst härrör från positiva avräk-
ningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt relativt låga nettoin-
vesteringar. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på både
ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar. Prelimi-
nära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott både för
kommunerna och landstingen bl.a. beroende på ökade investeringar.
Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande
Miljarder kronor, löpande priser
År
1993
1994
1995
1996
19971
Finansiellt sparande
10,0
-3,6
-1,6
2,6
-7,2
varav
– kommuner
3,1
-4,2
-0,4
1,3
-4,7
– landsting2
7,6
0,8
-0,7
2,0
-2,5
– övriga 3
-0,7
-0,2
-0,5
-0,7
0,0
1 Preliminärt utfall.
2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.
3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kom-
muner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att in-
täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans
mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in-
komster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett sparandeunderskott
vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.
Landstingens och kommunernas resultat försämrades år 1996, men
för kommunerna förbättrades resultatet år 1997
Landstingen uppvisade ett negativt årets resultat år 1996 om -3,7 miljar-
der kronor, vilket är en försämring med en miljard kronor sedan året in-
nan. Resultatet i den löpande verksamheten försämrades inte fullt lika
mycket eftersom förändringen av pensionsskulden ökade jämfört med
året innan. Trots besparingar under åren 1995 och 1996 har landstingen
sammanlagt inte lyckats förbättra resultatet, vilket bl.a. beror på en svag
utveckling av skatteintäkterna mellan åren. Enligt preliminära uppgifter
försämrades årets resultat år 1997 något i förhållande till år 1996.
Kommunerna redovisade år 1996 ett positivt årets resultat om 2,5 mil-
jarder kronor, vilket är en marginell försämring sedan året innan. Resul-
tatet i den löpande verksamheten är dock betydligt sämre än år 1995, vil-
ket bl.a. beror på en svag skatteintäktsutveckling. Orsaken till att årets
resultat inte försämrades i samma utsträckning som resultatet i den lö-
pande verksamheten beror på omfattande försäljningar av tillgångar,
främst aktier och fastigheter. Preliminära uppgifter för år 1997 visar att
såväl årets resultat som resultatet i den löpande verksamheten förbättra-
des jämfört med år 1996, vilket bl.a. beror på de ökade generella statsbi-
dragen. Kommunerna genomförde också stora försäljningar av anlägg-
ningstillgångar under år 1997 vilket påverkade årets resultat i positiv
riktning.
Utjämningssystemet omfördelar resurser
I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet be-
står av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Ut-
jämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrument staten har till
sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet,
framför allt till sådana med relativt sett sämre ekonomiska förutsätt-
ningar.
Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och
fyra för landstingen. De delmodeller som omfördelar mest resurser för
kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella
kärnverksamheterna. Dessa verksamheter är också de som står för den
största andelen av kommunernas och landstingens totala kostnader. Det
är framför allt kommuner och landsting i norra Sverige som får högre
utjämningsbidrag än genomsnittet i riket.
Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjäm-
ningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan
åren 1995 och 1996 kan inte påvisas. Det är därför troligt att det är andra
faktorer som har haft större betydelse för förändringarna i årets resultat
för kommunerna mellan åren 1995 och 1996.
Liten förändring av olika verksamheters andel av nettokostnaderna
mellan åren 1992 och 1996
Nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats
något mellan åren 1992 och 1996 på grund av flera olika faktorer, där
omläggningen av statsbidragssystemet kan vara en.
Beräkningar av hur nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika
verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996 visar för kom-
munernas del att en viss ökning av kostnadsandelen skett för gymnasie-
skola och individ- och familjeomsorg, medan en viss minskning skett för
barnomsorg, grundskola och äldreomsorg. Förändringarna i den relativa
fördelningen har varit tämligen små trots att det i vissa fall varit stora
förändringar i antalet personer som nyttjar olika verksamheter.
För landstingen visar motsvarande beräkningar att endast en mindre
förändring av nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verk-
samheter skett mellan de båda åren.
Minskningen av antalet kommunalt anställda avtar år 1997
Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har
antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 per-
soner och är i dag ca 993 000 personer. Av de anställda är ca 80 procent
kvinnor. Minskningen mellan åren 1996 och 1997 uppgår enligt prelimi-
nära uppgifter till 12 000 personer. Under senare delen av år 1997 före-
faller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats i kommuner och lands-
ting bl.a. till följd av de ökade statsbidragen.
Elmarknadsreformen ökade antalet kommunala företag år 1996
Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt
konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt Statistiska centralby-
råns (SCB) inventering totalt 1 596 företag med kommunal ägarmajoritet,
vilket motsvarar en ökning sedan året innan med 20 företag. Ökningen
mellan åren 1995 och 1996 beror helt på att antalet energiföretag ökat
med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person sedan den
1 januari 1996 inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av
eller handel med el.
1.2 De kommunala verksamheterna
Hälso- och sjukvård
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ohälsa och åter-
fall i tidigare sjukdom skall förebyggas, sjukdom skall behandlas och
botas efter utredning och diagnos och effekterna av sjukdom skall lindras
genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring.
Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade med 3,3
procent i fasta priser från år 1995 till år 1996. Sedan år 1992 har kostna-
derna minskat med drygt nio procent. Hälso- och sjukvårdsutgifterna per
invånare skiljer sig betydligt mellan olika huvudmän, delvis beroende på
strukturella faktorer. Det finns däremot inte underlag för att bedöma i
vilken utsträckning skillnaderna samvarierar med kvaliteten i verksam-
heten.
Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården
minskade år 1996 med 5,3 procent jämfört med föregående år. Såväl an-
talet intagningar som antalet vårddagar per invånare har minskat. Enligt
en urvalsundersökning ökade väntetiden för patienter med remiss från
primärvården något under år 1997. Primärvårdens andel av läkarbesöken
har ökat, vilket står i överensstämmelse med målet att göra primärvården
till bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är vid en internationell jäm-
förelse god.
Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samti-
digt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet
och dödlighet. Generellt är skillnaderna större bland män än bland kvin-
nor.
Sverige har enligt en utvärdering i Europa redan uppnått, eller kommer
till år 2000 troligtvis att uppnå, mer än hälften av de mål WHO angett i
Hälsa för alla år 2000.
Arbetet med kvalitetssäkring har förstärkts under senare år. Analyser
av s.k. nationella kvalitetsregister visar att framsteg gjorts på flera områ-
den. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,
som kan ses som en indikator på kvaliteten, har ökat starkt under 1990-
talet. Andelen ärenden som lett till påföljd har dock inte ökat, vilket an-
tyder att anmälningsbenägenheten ökat mer än antalet fel.
Socialstyrelsen bedömer att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt
hälso- och sjukvårdsansvar för personer i livets slutskede inom äldreom-
sorgen.
Äldreomsorg
Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden underlätta för den enskilde
att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom service
och omvårdnad i ordinärt eller särskilt boende, dagverksamheter eller
annan social tjänst.
De totala bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen har
ökat med 40 procent i fasta priser sedan år 1992. En stor del av denna
ökning förklaras emellertid av handikappreformen och psykiatrirefor-
men. Kostnaderna i fasta priser för enbart äldreomsorgen bedöms ha
minskat något mellan åren 1993 och 1995. Ett av skälen till att nettokost-
naderna har minskat är att äldreomsorgsavgifterna ökat något under peri-
oden.
Omsorgsbehoven bland yngre pensionärer synes enligt en statistisk
undersökning ha minskat relativt sett, samtidigt som antalet personer i
denna grupp minskat i absoluta tal under 1990-talet. Behoven bland äldre
pensionärer bedöms vara oförändrade, samtidigt som antalet i ålders-
gruppen ökat. Sålunda får allt färre äldre hjälp genom hemtjänsten och
hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.
Andelen äldre med hjälp i särskilt boende är dock oförändrad. Totalt fick
en av fem i åldersgruppen 65 år eller äldre hjälp år 1990, jämfört med en
av sex år 1996. Spridningen mellan kommunerna är stor när det gäller
andelen äldre som får hjälp av det totala antalet äldre i respektive kom-
mun. Tillgänglig statistik ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om
detta beror på servicenivå, strukturella faktorer e.dyl.
För närvarande är det svårt att på ett uttömmande sätt beskriva kvalitet
och måluppfyllelse. Vården i livets slutskede sker i allt större utsträck-
ning inom den kommunala äldreomsorgen. Socialstyrelsens bedömning
är att resurser och kompetens inte är tillräckliga och att en ändamålsenlig
organisation saknas för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i li-
vets slutskede. Regeringen överlämnar samtidigt med denna skrivelse en
nationell handlingsplan för äldreomsorgen till riksdagen, med förslag om
förbättrad samverkan och uppföljning samt ökad tillsyn.
En fortlöpande förbättring av boendestandarden har skett under 1990-
talet och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.
Handikappomsorg
Målen för handikappolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och
full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, att ge
förutsättningar för funktionshindrade personer att öka självständigheten
och självbestämmandet samt att skapa ett värdigt liv i gemenskap med
andra.
Som nämnts under avsnittet om äldreomsorgen har bruttokostnaderna
inom äldre- och handikappomsorgen ökat kraftigt sedan år 1992. En stor
del av denna ökning förklaras bl.a. av handikappreformen. Landstingens
och kommunernas kostnader för enbart handikappomsorgen bedöms i
fasta priser ha ökat med ca 20 procent mellan åren 1993 och 1995.
Det finns ingen redovisning av hur det totala antalet prestationer ut-
vecklats. Antalet insatser för utvecklingsstörda har dock minskat.
En studie visar att färre funktionshindrade än befolkningen i övrigt i
åldern 16–64 år är sysselsatta. Vad gäller personer med utvecklingsstör-
ning är en allmän tendens att inflytandet över de egna livsvillkoren tycks
ha ökat.
Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.
rehabilitering och socialtjänsten i allmänhet, men de är missnöjda med
antalet insatser. Enligt en rapport från handikappombudsmannen fanns
det år 1996 vissa brister i kommunerna när det gäller tillgänglighet, såväl
till kommunal information som till byggnader där kommunal verksamhet
bedrivs.
Personlig assistans har haft positiva effekter för många av dem som fått
del av insatsen. I november 1997 överfördes kostnadsansvaret för de
första 20 timmarna enligt lagen om personlig assistans från staten till
kommunerna.
Individ- och familjeomsorg
De övergripande målet för individ- och familjeomsorgen är att under
hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situa-
tion frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommu-
nerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och
andra beroendeframkallande medel. För barn- och ungdomsvården gäller
att barn och ungdomar skall få växa upp under trygga förhållanden. Social-
bidraget skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå för de hushåll som inte kan
få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor.
Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade i
fasta priser med knappt fem procent mellan åren 1995 och 1996 och med
knappt 37 procent sedan år 1992.
Antalet missbrukare intagna på institution har minskat årligen sedan år
1990, medan antalet öppenvårdsinsatser har ökat. För närvarande saknas
uppgifter om resultat och effekter av olika behandlingar. Socialstyrelsen
har fått i uppdrag att under år 1998 lämna förslag till hur verksamheten
kan följas med bättre aktualitet.
Antalet anmälningar och ansökningar inom barn- och ungdomsvården har
ökat. Enligt Socialstyrelsen är det svårt att utifrån tillgängligt material säga
säkert om antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Antalet insatser för
barn och ungdomar har ökat sedan år 1994 och institutionsvården har
minskat till förmån för öppenvårdsinsatser. Kvaliteten på socialtjänstens
utredningar har höjts och samverkan med andra myndigheter har förbätt-
rats. Kostnaderna för vård och behandling av ungdomar har ökat i fler än
hälften av kommunerna under senare år medan resurserna totalt för bar-
navårdsinsatser inte minskat.
Antalet hushåll som någon gång under år 1996 fått socialbidrag ökade nå-
got jämfört med året innan och utgör nu närmare elva procent av det totala
antalet hushåll med personer i åldersgruppen 18–64 år. Det genomsnittliga
bidragsbeloppet per bidragshushåll skiljer sig väsentligt åt mellan enskilda
kommuner. Orsaken till skillnaderna är framförallt olika långa bidragstider.
Det är framförallt personer som har svårt att etablera sig på arbetsmark-
naden som behöver socialbidrag för sin försörjning.
OECD har i en rapport bl.a. anfört att socialbidragssystemet blivit över-
lastat på grund av den ekonomiska krisen och att det finns en risk att det
skapar ett passivt bidragsberoende.
Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor-
ter för år 1996 framkommer brister när det gäller information om rättig-
heter och skyldigheter vilket kan påverka rättssäkerheten för de bidrags-
sökande.
Barnomsorg, skola och vuxenutbildning
Barnomsorg
Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla barn-
omsorg för barn i åldrarna 1–12 år i den omfattning som behövs med
hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov.
Den pedagogiska verksamheten skall erbjuda fostran och omvårdnad och
utgå från varje barns behov.
Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen, som bedrivs i
form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ökade med knappt tre
procent mellan åren 1995 och 1996, men var densamma år 1996 som år
1991.
Barnomsorgen uppvisar en stor produktivitetsökning under 1990-talet.
Antalet inskrivna barn har ökat med knappt fem procent mellan åren 1995
och 1996. Ökningen hittills under 1990-talet uppgår till 33 procent. Det
går inte att påvisa om och hur produktivitetsökningen under 1990-talet
påverkat kvaliteten. Det finns för närvarande inte några studier på natio-
nell nivå av kvaliteten och resultatet i verksamheten.
Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat år 1996 jämfört med
året innan, efter att tidigare ha ökat sedan år 1992. Antalet anställda med
högskoleutbildning har ökat under 1990-talet. Målet om full behovstäck-
ning är i det närmaste uppfyllt. Ca 85 procent av alla barn till förvärvsar-
betande och studerande hade plats i förskoleverksamhet år 1996, vilket i
stort sett motsvarade efterfrågan.
Skola
Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla lika till-
gång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär-
dig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna
kunskaper och färdigheter samt ta hänsyn till elever med särskilda behov.
Inom gymnasieskolan skall dessutom antalet platser på de olika pro-
grammen och deras grenar anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.
Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ung-
domar en anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den
som ges i grundskolan och gymnasieskolan.
Kostnaden för grundskolan har ökat något i fasta priser mellan åren
1995 och 1996. På grund av elevökningen har dock resurserna per elev
fortsatt att minska. Antalet elever i grundskolan har ökat med knappt tre
procent läsåret 1997/98 jämfört med föregående läsår, men har ökat med
11 procent sedan läsåret 1992/93.
Grundskolans resultat är i väsentliga avseenden goda och internatio-
nellt sett ofta mycket goda med ett visst undantag för naturorienterande
ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kan dock
noteras sedan år 1989.
Sex procent av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick ett
ofullständigt slutbetyg vilket är en marginell ökning sedan våren 1996.
En uppföljning av det nya betygssystemet enligt den nya läroplanen visar
att betygen generellt förbättrats jämfört med tidigare uppföljningar, men
de elever som inte nått målen är fortfarande lika stor som tidigare, ca sju
procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna och differensen
tenderar att öka.
Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever med behov av sär-
skilt stöd har ökat. Enligt Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick
eleverna i en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det stöd de
hade behov av.
Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat något i fasta priser mel-
lan åren 1995 och 1996. Antalet elever har ökat med en procent läsåret
1997/98 jämfört med föregående läsår.
Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt vi-
dare till studier i gymnasieskolan, vilket är en ökning från 87 procent år
1991. Dessutom börjar ytterligare en procentenhet sina studier i gymna-
sieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Andelen elever som kom in
på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program
har de tre senaste läsåren varit ca 85 procent.
Av de elever som påbörjade gymnasieskolan läsåret 1993/94 hade fyra
av fem fullföljt utbildningen inom 4 år. Detta är en viss minskning jäm-
fört med de som började läsåret innan. Av de elever som avslutade gym-
nasieskolan våren 1993 påbörjade 35 procent en högskoleutbildning
inom tre år, vilket är en viss ökning jämfört med de som slutade året in-
nan. Ökningen sedan år 1989 är mer markant då andelen var 24 procent.
Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan uppgick år 1996 till
2,6 miljarder kronor. Antalet elever i den obligatoriska särskolan har ökat
de senaste fem åren med ca 30 procent och elevantalet i gymnasie-
särskolan med nära 20 procent. Andelen elever i särskolan jämfört med
totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock oförändrat, ca en procent.
Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att ele-
vernas resväg kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande.
Vuxenutbildning
Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-
lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning och därige-
nom stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet.
Enligt Statens skolverk har den totala kostnaden för den kommunala
vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca 15 procent i
fasta priser. Antalet studerande inom komvux har ökat med drygt tolv
procent läsåret 1996/97 jämfört med läsåret innan. Lärartätheten inom
komvux har minskat något de senaste åren. Skolverket anger dock att
lärartätheten kan vara något underskattad. Andelen kursdeltagare som
fullföljt utbildningen har ökat under de tre senaste läsåren, medan ande-
len kursavbrott håller en oförändrad nivå runt 17 procent.
Flyktingmottagande
Målet för integrationspolitiken är ett samhälle där alla behandlas likvär-
digt oavsett ursprung och bakgrund. För att underlätta för nyanlända
skyddsbehövande att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är
det viktigt att de ges möjligheter att skaffa sig en god grund för det fort-
satta livet i Sverige.
Kostnaden för introduktionsersättning och socialbidrag till flykting-
hushåll minskade i fasta priser år 1997 jämfört med året innan. Ökningen
sedan år 1992 uppgår dock till närmare 40 procent. För 1993 års mot-
tagna flyktingar bedöms kommunernas kostnader i genomsnitt ha över-
stigit intäkterna med sju procent. Orsaken är att få flyktingar kommit ut i
arbete och kunnat försörja sig.
Antalet mottagna flyktingar näst intill fördubblades från år 1996 till år
1997. År 1994, då flyktingströmmen från det forna Jugoslavien var som
störst, mottogs emellertid fem gånger så många flyktingar som år 1997.
I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar konstate-
ras att 15 procent av dem i arbetsför ålder var registrerade som syssel-
satta i slutet av år 1994 och att högst var tionde vid samma tillfälle hade
en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Av de flyktingar som togs
emot år 1993 hade 18 procent någon form av avlönat arbete efter en in-
troduktionsperiod på 3,5 år. Hälften av eleverna uppnådde sfi-nivå efter
ett och ett halvt år läsåret 1995/96. Detta är en klar förbättring jämfört
med 1992 års mottagna flyktingar.
Räddningstjänst
Räddningstjänsten skall planeras så att räddningsinsatserna kan påbörjas
inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De övergripande
målen är att samhällets räddningstjänst i alla delar av landet skall tillför-
säkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala
riskbilden.
Kostnaden för den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1996 till
drygt 4 miljarder kronor.
Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och
skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom
de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt
behöver utvecklas för att effektivisera verksamheten. Räddningsverket
anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom fortsatt utvecklade
brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom att ta fram sys-
tem för att kunna ta till vara utredningsresultaten.
Civilt försvar
Det civila försvarets uppgift är att värna civilbefolkningen mot verkning-
arna av krigshandlingar samt att under kriser och i krig stödja försvars-
makten och trygga en livsnödvändig försörjning. För fullgörandet av
dessa uppgifter skall de viktigaste samhällsfunktionerna upprätthållas.
Bruttokostnaden för det civila försvaret i kommunerna uppgick år 1996
till knappt 0,2 miljarder kronor, varav den största delen täcktes med sär-
skilda statsbidrag.
Det nya försvarsbeslutet år 1996 liksom statsmakternas inriktning för
samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i fred har förankrats i kom-
munerna. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap har kommunerna för-
bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och
kommunal teknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina
kommuner som god eller godtagbar.
Miljövård
Miljöpolitikens syfte är bl.a. att skydda människors hälsa, bevara den
biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att
värna natur- och kulturlandskapen.
Bruttokostnaden för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet
har ökat med tio procent i fasta priser sedan år 1992 och uppgick år 1996
till 1,4 miljarder kronor. Antalet anställda har varit relativt konstant un-
der 1990-talet.
Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att be-
döma kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. En struktur där de
övergripande miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och
strategier, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers
betydelse för måluppfyllelsen.
Naturvårdsverket har noterat ett allmänt ökat medvetande och ökad
kunskap om framför allt miljöfrågor, däribland Agenda 21, i kommu-
nerna. Nästan alla kommuner ställer t.ex. miljökrav vid upphandling.
Den största direkta förändringen i miljön är de drastiskt minskade av-
fallsmängderna. Detta sker genom att industrier kretsloppsanpassas, men
också genom återanvändning av byggmateriel.
Kommunerna och sysselsättningen
Arbetsmarknadspolitiken, som är ett statligt ansvar, har till uppgift dels
att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till
den reguljära arbetsmarknadens krav. Kommunerna har tagit på sig vissa
uppgifter i genomförandet av den statliga arbetsmarknadspolitiken. Ar-
betsmarknadspolitiska projekt bedrivs i många kommuner tillsammans
med arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och
socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana pro-
jekt. År 1995 fick kommunerna möjlighet att teckna avtal om att överta
ansvaret för ungdomar i åldern 18–20 år.
Kostnaden för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under verk-
samhetsåret 1997 till 420 miljoner kronor, jämfört med 357 miljoner
kronor verksamhetsåret 1995/96 (15 månader). Ökningen på helårsbasis
uppgår till knappt 50 procent i löpande priser. Denna kostnad täcks helt
med en ersättning från staten.
Antalet ungdomar som deltagit i kommunal ungdomspraktik har under
år 1997 uppgått till 14 200 i genomsnitt per månad, jämfört med 9 600
under år 1995/96. Detta innebär att det genomsnittliga antalet ungdomar i
kommunal ungdomspraktik per månad ökade lika mycket i procent som
kostnaderna.
Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik
under budgetåret 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter
avslutad åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för
inträde på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.
Från den 1 januari 1998 har kommunerna möjlighet att teckna liknande
avtal för ungdomar i åldern 20–24 år, den så kallade utvecklingsgarantin.
1.3 Ledning, uppgifter och organisation
Ändringar i den kommunala indelningen
I december 1996 beslutade riksdagen om en försöksverksamhet med änd-
rad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och
Kalmar län under tiden den 1 juli 1997–31 december 2002.
Under år 1997 aktualiserades frågor om den kommunala indelningen
på ett sätt som inte varit fallet på flera år. Det gällde bl.a. frågan om en
sammanläggning av landstingen inom de nya Skåne och Västra Göta-
lands län samt delningar av ett antal kommuner.
Demokrati på lokal nivå
Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för
medborgarnas förmåga att engagera sig och organisera sig i de lokala
partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet.
Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjlig-
heter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag uppmärksammas allt mer.
Brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under mitten av
1990-talet förstärkts. Studier visar att det finns en betydande potential för
brukarinflytande och brukarmakt i den typen av frågor som ligger med-
borgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.
Effektiva arbetsformer ses också som avgörande för den politiska
handlingskraften – dvs. att väljarens val i de allmänna valen ytterst också
får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Kom-
munernas och landstingens arbete med att förbättra styrningen av den
kommunala verksamheten har fortsatt under år 1997.
1.4 Den internationella kommunen
Stora delar av det arbete som bedrivits i Europa- och andra internatio-
nella sammanhang under det gångna året har inte i ett första skede påver-
kat kommuner och landsting. Konsekvenser och möjligheter för de lokala
och regionala organen blir dock mera tydlig när överenskommelser,
projekt etc. skall förverkligas eller införlivas i svensk lagstiftning.
I avsnitt 14 beskrivs kort verksamheten inom Europarådets ram, det
regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsregionen samt EU:s struk-
turpolitik
2 Kommunsektorns ekonomi
2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin
Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi
utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat
anges hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1997 är de flesta
uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster
och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar.
Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin
Kommunsektorn står i Sverige för en stor del av välfärden och därmed
för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att
beskriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska
ekonomin.
Nedanstående diagram visar några av de mått som brukar användas.
Diagram 2.1 Kommunsektorns omfattning åren 1980–1997
Andel av BNP, löpande priser.
Finns i den tryckta versionen
Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1997 av
utgifter för kommunal verksamhet . Andelen har successivt minskat
sedan början av 1980-talet, med undantag för en tillfällig uppgång under
de tre första åren på 1990-talet. Den kommunala verksamheten
finansieras till största delen med skattemedel, dvs. kommunalskatt och
statsbidrag. Den kommunala skattekvoten, dvs. sektorns totala
skatteinkomster i förhållande till BNP, ökade tillfälligt i början av 1990-
talet för att sedan minska till år 1995. År 1996 ökade den främst på grund
av ändrad redovisning av avgiften till det kommunala
mervärdesskattesystemet.
Inkomster, utgifter och finansiellt sparande
Kommunsektorns inkomster
De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren
1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Sedan år
1995 har inkomsterna åter ökat för kommunsektorn.
Kommunsektorns inkomster består till största delen av
kommunalskattemedel. Den genomsnittliga skattesatsen är i stort sett
oförändrad år 1998 jämfört med föregående år. Inför år 1998 sänktes den
i en kommun, medan den var oförändrad i övriga kommuner och
samtliga landsting (exklusive skatteväxlingar) .
Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är
statsbidrag. Den övervägande delen av statsbidragen är generella och
utgör ett allmänt ekonomiskt stöd som skall underlätta för kommuner och
landsting att nå de nationella målen för respektive verksamhet. De
generella statsbidragen uppgick år 1996 till 38 miljarder kronor .
Ökningen av dessa bidrag med 6 miljarder kronor år 1997 beror på
regleringar i enlighet med finansieringsprincipen, på vissa förändringar i
det kommunala mervärdesskattesystemet samt på tillskottet om 4
miljarder kronor till de generella statsbidragen från och med detta år.
Tabell 2.1 Kommunsektorns inkomster, utgifter och finansiella sparande
Miljarder kronor, löpande priser
År
1993
1994
1995
1996
19971
Inkomster
393
382
391
407
411
Utgifter
383
386
392
404
418
Konsumtion
– volymförändring, %
-1,8
-1,0
-0,4
0,0
-0,7
Finansiellt sparande
10,0
-3,6
-1,6
2,6
-7,2
varav
– kommuner
3,1
-4,2
-0,4
1,3
-4,7
– landsting
7,6
0,8
-0,7
2,0
-2,52
– övriga 3
-0,7
-0,2
-0,5
-0,7
0,0
1 Preliminärt utfall.
2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.
3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.
Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.
Kommunsektorns utgifter
De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren.
Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och
investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till
övervägande del utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter.
Konsumtionen i fasta priser, dvs. konsumtionsvolymen beräknad med ett
särskilt löne- och prisindex, har minskat sedan år 1991. Enligt
preliminära uppgifter minskade konsumtionsvolymen för sektorn mellan
åren 1996 och 1997 med 0,7 procent. Totalt har konsumtionsvolymen
minskat med 4,6 procent sedan år 1991.
Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av
verksamhet, medan konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen
reducerat med avgifter och försäljningsinkomster . Eftersom
verksamheten alltmer finansierats med avgifter har bruttoproduktionen
sedan år 1991 minskat med endast 2,1 procent.
Finansiellt sparande
Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella
sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var
det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Det
positiva sparandet åren 1992 och 1993 berodde främst på tillfälligt
ökande inkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla
utbetalningssystemet för kommunalskattemedel. Därefter blev det åter
negativt år 1994 samt 1995. År 1996 uppvisade sektorn ett överskott som
främst härrör från avräkningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster
samt relativt låga nettoinvesteringar. Sparandeöverskottet kan hänföras
till kommuner och landsting. De minskade nettoinvesteringarna år 1996
beror på både ökad försäljning av fastigheter samt lägre
bruttoinvesteringar . Preliminära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett
sparandeunderskott. Det var framförallt kommunerna, men även
landstingen, som hade ett negativt finansiellt sparande.
2.2 Ekonomiskt resultat och ställning
Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt
kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och
ställning, vilket främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar.
Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna
och en tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur Statistiska
centralbyråns (SCB) räkenskapssammandrag och avser kostnader och
intäkter.
Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i
kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att
intäkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans
mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan
inkomster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett negativt finansiellt
sparande vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.
Kommunerna
Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning
Miljarder kronor, löpande priser
År
1993
1994
1995
1996
19971
Verksamhetens intäkter
81,8
81,7
80,1
75,6
75,2
Verksamhetens kostnader
-264,0
-269,5
-275,5
-290,8
-298,1
Verksamhetens nettokostnader
-182,3
-187,8
-195,4
-215,2
-222,9
Skatteintäkter
160,6
168,8
179,9
192,0
197,4
Generella statsbidrag
35,9
31,3
31,3
32,7
37,2
Finansnetto
-3,4
-1,8
-1,0
-0,1
0,3
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto
10,9
10,5
14,7
9,3
12,0
Avskrivningar
-8,8
-9,3
-10,0
-10,2
-10,7
Förändring av pensionsskuld 2
-6,7
-4,5
-5,3
-5,6
-4,1
Extraordinära poster
-0,9
4,4
3,5
9,0
8,0
Årets resultat (förändring av
eget kapital
-5,5
1,1
2,9
2,5
5,2
– exkl. pensionsskuldsförändring
1,2
5,6
8,2
8,1
9,3
1 Preliminära uppgifter.
2 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.
Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.
Resultatet i den löpande verksamheten förbättrades tillfälligt år 1995.
Det var framförallt stora positiva avräkningar på preliminärt utbetalade
kommunalskattemedel som medförde förbättringen. Om man däremot
räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna har resultatet i den
löpande verksamheten försämrats sedan år 1993 . Enligt preliminära
uppgifter för år 1997 vändes utvecklingen i positiv riktning.
För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet
kraftigt år 1996 liksom år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas
ekonomi är bl.a. skattesats, kostnadsnivå, avgiftsfinansieringsgrad samt
produktivitet. Sammanlagt 203 av landets 288 kommuner hade ett
negativt årets resultat och 32 av landets kommuner redovisade ett
negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto , vilket innebär att
löpande intäkter inte täckte löpande kostnader (exklusive avskrivningar).
Samtidigt hade ett tjugotal kommuner ett resultat efter skatteintäkter och
finansnetto som uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter och
generella statsbidrag.
Prognosen för år 1997 pekar sammantaget på en positiv förändring av
eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till 5,0
miljarder kronor. Resultatet påverkas av stora extraordinära intäkter, utan
vilka resultatet skulle blivit negativt. Om pensionsskuldförändringen
exkluderas för samtliga kommuner blir resultatet positivt samtliga år
under perioden 1993–1997. En analys visar dock att resultatutvecklingen
varierar kraftigt mellan olika kommuner. För år 1997 är det fortfarande
drygt 200 kommuner som uppvisar ett negativt resultat.
Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna efter resultat
efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996,
omräknat i procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter,
skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år
1995 redovisas inom parentes.
Tabell 2.3 Spridning av resultat för kommunerna år 1996 (år 1995)
Resultat mätt som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.
Antal kommuner i respektive intervall.
Resultat efter skatteintäkter och finansnetto
Årets resultat
upp till -10 %
0
(0)
16
(5)
-10 % – -5 %
5
(2)
55
(29)
-5 % – 0 %
27
(11)
132
(97)
0 % – 5 %
140
(74)
58
(110)
5 % – 10 %
94
(137)
9
(30)
10 % eller mer
22
(64)
18
(17)
Totalt antal
288
(288)
288
(288)
Vägt genomsnitt, %
3,4
(6,3)
0,5
(1,1)
Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Inrikesdepartementet.
De ekonomiska resultaten har generellt sett försämrats bland
kommunerna mellan åren 1995 och 1996. Andelen som har negativt årets
resultat har ökat från knappt hälften till tre av fyra. En analys av
spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med
faktorer som skattesats, invånarantal och kommuntyp.
Variationerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget
tydligt geografiskt mönster. Vad gäller 1996 års resultat exklusive
extraordinära poster är det kommunerna i Uppsala län, f.d. Malmöhus
län, Västerbottens län och Norrbottens län som sammantaget uppvisar
överskott. Bland övriga län, som samtliga redovisar sammanlagda
underskott, är det kommunerna i Gotlands län samt Göteborgs och Bohus
län som har de största underskotten per invånare.
Följande karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster
varierar mellan kommunerna i landet år 1996.
Figur 2.1 Spridning mellan kommuner av årets resultat exkl. extraordinära
poster år 1996
Finns i den tryckta versionen
Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett
mått hämtat därifrån är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas
tillgångar som finansierats med egna medel. År 1997 var soliditeten
exklusive pensionsskuld 58 procent enligt preliminära uppgifter, vilket är
en marginell minskning sedan år 1996. Soliditeten har minskat sedan år
1991.
Landstingen
Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning
Miljarder kronor, löpande priser
År
1993
1994
1995
1996
19971
Verksamhetens intäkter
23,6
23,3
24,0
23,2
22,3
Verksamhetens kostnader
111,8
-117,2
-115,8
-111,5
-112,9
Verksamhetens nettokostnader
-88,3
-93,9
-91,8
-88,3
-90,6
Skatteintäkter
90,1
87,5
87,2
85,7
86,3
Generella statsbidrag
9,3
9,0
8,5
5,8
6,8
Finansnetto
0,1
0,8
1,1
1,2
0,9
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto
11,2
3,4
4,9
4,5
3,4
Avskrivningar
-4,6
-4,3
-4,4
-4,4
-4,3
Förändring av pensionsskuld1
-4,6
-4,8
-3,2
-3,6
-3,0
Extraordinära poster
-0,5
0,3
0,0
0,2
0,0
Årets resultat (förändring av eget
kapital)
1,5
-5,3
-2,7
-3,7
-3,9
– exkl. pensionsskuldsförändring
6,1
-0,5
0,5
-0,1
-0,9
1 Preliminära uppgifter.
Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Landstingsförbundet.
Resultatet i landstingens löpande verksamhet förbättrades tillfälligt år
1995. Liksom för kommunerna var det framförallt de stora avräkningarna
på preliminärt utbetalade kommunalskattemedel som medförde denna
förbättring. Om man räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna
har resultatet i den löpande verksamheten, med undantag för en viss
förbättring år 1995, försämrats sedan år 1993. Enligt preliminära
uppgifter för år 1997 fortsätter resultatet i den löpande verksamheten att
försämras.
För landstingen pekar preliminära uppgifter för år 1997 på en
förändring av det egna kapitalet om -3,9 miljarder kronor. Även om
pensionsskuldförändringen exkluderas för samtliga landsting blir
resultatet svagt positivt endast för år 1995. Resultatutvecklingen varierar
mellan olika landsting och spridningen ökade mellan åren 1995 och
1996. Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år
1997 är det endast ett landsting som har ett positivt resultat.
Följande tabell visar spridningen mellan landstingen efter resultat efter
skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, räknat som
andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella
statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovisas inom parentes.
Tabell 2.5 Spridning av resultat för landstingen år 1996 (år 1995)
Resultat som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal
landsting i respektive intervall.
Resultat efter skatteintäkter och finansnetto
Årets resultat
upp till -10 %
0
(0)
2
(0)
-10 % – -5 %
0
(0)
9
(5)
-5 % – 0 %
3
(1)
7
(13)
0 % – 5 %
9
(9)
5
(5)
5 % – 10 %
11
(10)
0
(0)
10 % eller mer
0
(3)
0
(0)
Totalt antal
23
(23)
23
(23)
Vägt genomsnitt, %
4,4
(5,2)
-3,6
(-2,8)
Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet.
Nedanstående karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster
varierar mellan landstingen .
Figur 2.2 Spridning mellan landsting av årets resultat exkl. extraordinära
poster år 1996
Finns i den tryckta versionen
Landstingens soliditet var enligt preliminära uppgifter 72 procent
exklusive pensionsskuld år 1997. Detta är en minskning med två
procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag
för år 1994, ökat sedan år 1991.
Kyrkokommuner och kommunalförbund
Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.
Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning
är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Dessa
uppvisade ett överskott i den löpande verksamheten (exklusive
avskrivningar) motsvarande 0,3 miljarder kronor för år 1996 (0,3
miljarder kronor år 1995). Soliditeten, exklusive pensionsskuld, var 78
procent år 1996, vilket är en minskning med tre procentenheter sedan år
1995. Soliditeten har minskat sedan år 1994.
2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan
kommuner och landsting
I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet.
Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning,
generella statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av
de absolut viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för
att omfördela resurser mellan olika delar i landet, från regioner med goda
förutsättningar i olika avseenden, till sådana med sämre förutsättningar.
Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet
till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska
förutsättningar oavsett strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen
utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas
skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner får del av den
samhällsekonomiska utvecklingen.
Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15
delverksamheter för kommunerna respektive fyra utjämningsmodeller för
landstingen. De utjämningsmodeller som omfördelar mest resurser för
kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella
kärnverksamheterna. Dessa verksamheter står också för störst andel av
kommunernas och landstingens totala kostnader. I tabell 2.6 nedan visas
hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive
landstingen största verksamheterna.
Tabell 2.6 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen
mellan kommuner respektive landsting
Faktor
Omslutning år 1998
(miljarder kr)
Kommuner
Äldreomsorg
4,7
Individ- och familjeomsorg
4,5
Barnomsorg
2,7
Grundskola
2,4
Gymnasieskola
1,0
Landsting
Hälso- och sjukvård
3,8
Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.
För att få en uppfattning om utjämningssystemets betydelse för enskilda
kommuners ekonomi kan kommunernas utjämningsbidrag respektive
utjämningsavgift relateras till deras skatteintäkter och generella
statsbidrag. År 1998 betalar drygt hälften av kommunerna sammantaget
en utjämningsavgift eller erhåller sammantaget ett utjämningsbidrag som
ligger inom intervallet +/-tio procent av totala skatteintäkter och
generella statsbidrag, vilket diagram 2.2 nedan visar. I samma diagram
kan man också se att antalet kommuner som erhåller utjämningsbidrag är
betydligt större än antalet som betalar en utjämningsavgift år 1998. Det
är 86 kommuner som betalar en utjämningsavgift jämfört med 202
kommuner som får ett utjämningsbidrag. Dessutom utgör
utjämningsbidraget i genomsnitt en större andel av skatteintäkter och
generella statsbidrag för kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag än
motsvarande andel för kommuner som betalar en utjämningsavgift.
Diagram 2.2 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings-
bidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag,
år 1998
Finns i den tryckta versionen
Motsvarande diagram för landstingen visar att
utjämningsbidragen/avgifterna utgör en mindre andel av landstingens
skatteintäkter och generella statsbidrag än vad som är fallet för
kommunerna. Detta kan till stor del förklaras av att det är mindre
skillnader i genomsnittlig skattekraft mellan olika landsting än mellan
olika kommuner. Detta betyder i sin tur att det är mindre belopp som
omfördelas i landstingens inkomstutjämning. Trots detta är det sex
landsting som erhåller utjämningsbidrag som motsvarar 17 procent eller
mer av skatteintäkter och generella statsbidrag.
Diagram 2.3 Antal landsting och landstingsfria kommuner i olika intervall
indelade efter utjämningsbidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och
generella statsbidrag, år 1998
Finns i den tryckta versionen
Bland de 40 kommuner som betalar störst utjämningsavgift är 29
förortskommuner. Samtidigt är drygt 90 procent av de 40 kommuner som
erhåller störst utjämningsbidrag gles- och landsbygdskommuner. I figur
2.1 nedan illustreras den geografiska fördelningen av kommuner som
erhåller utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika
intervall, uttryckt i kronor per invånare.
Figur 2.3 Kommuner sorterade efter utjämningsbidrag respektive
utjämningsavgift i olika intervall, år 1998
Finns i den tryckta versionen
Figuren visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till
kommuner i norra Sverige.
Även för landstingen och de landstingsfria kommunerna kan ett visst
geografiskt mönster skönjas. Figur 2.2 visar vilka landsting som erhåller
ett utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika
intervall, uttryckt i kronor per invånare. Vad man tydligt kan se är att det
sker en omfördelning av resurser mellan landstingen i norra och södra
delarna av Sverige. Några av undantagen är de tre landstingsfria
kommunerna Göteborg, Gotland samt Malmö. För de två sistnämnda är
orsaken relativt stora utjämningsbidrag i inkomstutjämningen.
Figur 2.4 Landsting samt de tre landstingsfria kommunerna Gotland,
Malmö och Göteborg sorterade efter utjämningsbidrag respektive
utjämningsavgift i olika intervall, år 1998
Finns i den tryckta versionen
Frågan om utjämningssystemets effekter för olika grupper av kommuner
och för dessa kommuners ekonomiska resultat har aktualiserats i olika
sammanhang. Eftersom systemet endast delvis har slagit igenom är det
för tidigt att göra en slutlig bedömning. I diagram 2.4 visas emellertid
förhållandet mellan förändring i årets resultat mellan åren 1995 och
1996, och faktisk förändring i utjämningsbidrag/avgift samma period.
Diagram 2.4 Förändring i årets resultat1 mellan åren 1995 och 1996
relaterat till faktisk förändring i utjämningssystemet2 samma period
Finns i den tryckta versionen
Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i
utjämningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna
mellan de två åren kan dock inte påvisas. I de allra flesta fall kan man
därför anta att det är andra faktorer än utjämningssystemet som har haft
större betydelse för förändringarna i kommunernas årets resultat mellan
åren 1995 och 1996. Samtidigt bör framhållas att det är svårt att dra
några säkra slutsatser av förändringen för endast två år.
Den parlamentariska kommitté (Fi 1995:16) som har till uppgift att
följa, utvärdera och utveckla utjämningssystemet har arbetat i drygt två
år, och har under denna tid gjort omfattande analyser av de olika delarna
i systemet och av systemets utfall. Kommittén skall lägga sitt samlade
förslag till förändringar i systemet under senhösten 1998. Regeringens
avsikt är att förslag sedan skall kunna presenteras för riksdagen i sådan
tid att förändringar kan träda i kraft år 2000.
Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting
Från år 1996 har medel ställts till regeringens förfogande för att
underlätta för kommuner och landsting att, under en övergångsperiod,
anpassa sina kostnader bl.a. till följd av införandet av ett nytt
utjämningssystem. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa
kommuner och landsting har medel fördelats för flyktingkostnader,
omstruktureringsprojekt samt förebyggande hiv/aids-verksamhet.
Regeringen har från år 1996 och fram till nu dessutom tagit emot
ansökningar om bidrag för särskilda insatser från 66 kommuner och två
landsting. Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut
om bidrag till elva kommuner.
De kommuner som beviljats bidrag efter särskild ansökan har alla en
svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet
har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög
arbetslöshet och höga kostnader för bland annat socialbidrag. De har i
allmänhet gjort en hel del insatser för att minska underskotten i
verksamheten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har
tillskjutit stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till
bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal
ekonomi.
2.4 Kommunal koncernredovisning
Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. De vanligast
förekommande verksamheter som bedrivs i företagsform är fastighets-
och uthyrningsverksamhet samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning.
Årsredovisningen i kommuner och landsting skall sedan år 1992 också
omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform .
Enligt redovisningspraxis har den kommunala koncernredovisningen
kommit att omfatta hela kommunens verksamhet samt kommunal
verksamhet i de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande.
Syftet är att få en bättre bild över kommunens eller landstingets totala
ekonomiska och verksamhetsmässiga åtaganden.
Kommunkoncernernas resultat, dvs. förändring av eget kapital,
uppgick år 1996 till -0,5 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning
ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som
motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel.
Landstingskoncernernas (15 st) resultat var -1,8 miljarder kronor varav
företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljard kronor.
Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast ett fåtal procent
av landstingskoncernernas totala omsättning. Nedanstående tabell visar
kommunkoncernens respektive kommunernas resultaträkningar.
Tabell 2.7 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1996
Miljarder kronor, löpande priser
Koncern1
Kommun
Verksamhetens intäkter
161,3
75,6
Verksamhetens kostnader
-342,6
-290,8
Verksamhetens nettokostnader
-181,3
-215,2
Skatteintäkter
192,0
192,0
Generella statsbidrag
32,7
32,7
Finansiella intäkter
8,3
8,7
Finansiella kostnader
-26,7
-8,9
Resultat efter skatteintäkter
intäkter och finansnetto
24,9
9,3
Avskrivningar
-20,6
-10,2
Förändring av pensionsskuld
-5,6
-5,6
Extraordinära poster
1,8
9,0
Förändring av eget kapital
-0,5
2,5
-exkl. extraordinära poster
-2,3
-6,5
1 Koncernförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha
en ägarandel på minst 20 procent eller annars ett väsentligt inflytande. I koncernens
resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger
verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter.
Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande
delen av de finansiella kostnaderna i koncernen.
Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är
högre än i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett
förbättrat resultat med drygt 4 miljarder kronor på denna nivå. Detta är
en mindre ökning sedan år 1995.
De kommunala bostadsföretagen tog emot förlusttäckningsbidrag och
andra resultatpåverkande tillskott med netto ca 0,4 miljarder kronor.
Genom bl.a. nyemissioner tillfördes företagen ytterligare ca 0,3 miljarder
kronor. Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto
ca 0,4 miljarder kronor till annan kommunal verksamhet och lämnade
utdelning till kommunerna med ca 0,2 miljarder kronor .
De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av
kommunsektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning
till kommuner och kommunala företag omfattar ca 280 miljarder kronor.
Härav avser uppskattningsvis 230 miljarder kronor lån till kommunala
bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen
förmår bära denna kapitalskuld.
Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende
extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-
och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I
kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,
som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.
De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt
kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a.
finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas
borgensförbindelser uppgick till 208 miljarder kronor vid slutet av år
1996. Den övervägande delen (86 procent) avsåg kommunalt ägda bolag
där bostadsföretagen står för merparten. För landstingens del är
omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade
vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindelser för 2,4 miljarder kronor.
2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter
åren 1992 och 1996
I samband med 1993 års kommunalekonomiska reform ersattes det
gamla skatteutjämningssystemet samt ett antal specialdestinerade
statsbidrag till kommunerna först med ett utjämningsbidrag och därefter
från år 1996 med ett generellt statsbidrag och ett utjämningssystem för
kommuner respektive landsting. Det primära syftet med generella
statsbidrag är att öka det kommunala ansvarstagandet för prioritering och
utformning av verksamheterna. Därigenom kan verksamheten anpassas
till de lokala behoven och förutsättningarna samt ett bättre
resursutnyttjande av offentliga medel kan åstadkommas.
I det följande beskrivs hur nettokostnadernas fördelning mellan olika
verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Naturligtvis har
fördelningen påverkats av flera olika faktorer, där omläggningen av
statsbidragssystemet endast är en. Andra viktiga faktorer är den
ekonomiska utvecklingen för kommuner och landsting, förändrad
demografisk struktur som medför förändrade behov av kommunal
service, förändrat antal arbetslösa utan arbetslöshetsersättning,
varierande antal mottagna flyktingar med skiftande självförsörjningsgrad
etc.
För att kunna jämföra nettokostnadernas fördelning på
verksamhetsområden de olika åren har ett antal justeringar av
driftredovisningen behövt göras.
1. En justering har gjorts för att samma totala verksamhetsmässiga
åtagande skall gälla för kommuner och landsting båda åren. Ansvaret för
kommunalt bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag har förts
från kommunerna till staten under perioden. Ansvaret för vård och
omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har överförts från landstingen till
kommunerna under samma tid.
2. De specialdestinerade statsbidragen som ersattes med ett
utjämningsbidrag år 1993 måste läggas till verksamhetskostnaderna år
1992 för att uppnå jämförbarhet. För år 1992 har således en justering
skett som innebär att nettokostnaderna blir ca 30 miljarder kronor högre
för kommunerna och ca 1 miljard kronor högre för landstingen.
3. Verksamhetsområdena som jämförs måste innehålla samma
verksamheter båda åren varför vissa smärre justeringar fått göras.
4. De interna kostnader som redovisas under olika verksamheter år
1996 och som inte hanterades på motsvarande sätt år 1992 har förts till
posten övrigt.
Uppgifterna som redovisas anges i löpande priser. Om en omräkning
till fasta priser skulle göras, skulle detta kräva indexserier som beskriver
kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde. För
närvarande finns emellertid inte indexserier för samtliga verksamheter
som presenteras här.
Diagram 2.5 Kommunernas nettokostnader fördelade mellan olika
verksamheter år 1992 och 1996
Finns i den tryckta versionen
Kommunerna har under perioden minskat den relativa andelen av
nettokostnaderna för barnomsorg och grundskola, och ökat framförallt
för individ- och familjeomsorg och gymnasieskola.
Kostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet
personer som får del av verksamheten. Nedanstående tabell visar hur
antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har
förändrats mellan åren 1992 och 1996.
Tabell 2.8 Omfattningsmått
1992
1996
Förändring
1992-1996
Barn 1-12 år i barnomsorgen1
617 636
747 365
+21 %
Totalt antal barn 1-12 år1
1 287 387
1 464 006
+14 %
Elever 7-15 år i grundskolan2
882 505
948 936
+8 %
Totalt antal barn 7-15 år1
886 585
955 205
+8 %
Elever 16-19 år i gymnasieskolan2
303 760
309 661
+2 %
Totalt antal ungdomar 16-19 år1
434 600
406 847
-6 %
Personer 65–79 år i äldreomsorgen3
89 922
79 090
-12 %
Totalt antal personer 65–79 år1
1 147 346
1 122 509
-2 %
Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen3
177 024
177 465
0 %
Totalt antal personer 80 år eller äldre1
391 141
420 787
+9 %
1 Per den 31 december respektive år.
2 Genomsnitt för kalenderåret.
3 Per den 1 november respektive år.
Förändringarna inom barnomsorgen, gymnasieskolan och äldreomsorgen
har varit relativt stora under perioden. Det är dock endast för
gymnasieskolan som motsvarande förändring har skett av den relativa
andelen av nettokostnaderna. För barnomsorgen har den relativa
kostnadsandelen minskat trots att antalet barn ökat kraftigt. För
äldreomsorgen råder nästintill ett omvänt förhållande. Antalet äldre som
får ta del av servicen har minskat medan den relativa andelen av de totala
nettokostnaderna varit oförändrad.
För landstingens del har det inte skett någon större förändring av
nettokostnadernas fördelning. Hälso- och sjukvården (inklusive
primärvården) utgör för båda åren närmare fyra femtedelar av
nettokostnaderna i landstingen.
Diagram 2.6 Landstingens nettokostnader fördelade mellan olika
verksamheter år 1992 och 1996
Finns i den tryckta versionen
3 Hälso- och sjukvård
Nationella mål
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna
hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och
bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,
omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja
dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som
Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-
grammet Hälsa för alla år 2000.
En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-
gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna
förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka
av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att
minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommit-
tén räknar med att utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år
2000.
Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:
– vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-
den och behandlingen,
– vara lätt tillgänglig,
– bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
– främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-
sonalen (3 §).
Måluppfyllelse och kvalitet
Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsout-
vecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig
till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en
utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-
målen i Europaregionen. Resultatet av den svenska utvärderingen publicera-
des i september 1997 (Ds 1997:62). Sammanfattningsvis kan man konstatera
att utvärderingen visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen
gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till
år 2000. Det fanns två mycket viktiga mål – minskning av skillnader i häl-
sotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor
skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential – som
sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000.
Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är
att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-
visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.
Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997.
Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-
stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående soci-
ala skillnader i ohälsa som är genomgående oavsett om man mäter sjuk-
lighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot
att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar
för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i
hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillna-
derna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden.
Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för
män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,7 år och kvinnor
81,8 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år
1997. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-
talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Delvis förklaras den
fortsatt ökande medellivslängden i Sverige med nedgången i spädbarns-
dödlighet. Spädbarnsdödligheten i Sverige var år 1997 3,6 promille vilket
sannolikt var den lägsta i världen. Det främsta skälet, som förklarar näs-
tan hela ökningen av medellivslängden, är dock nedgången av dödlighe-
ten i hjärt- och kärlsjukdomar. Såväl insjuknande som dödlighet i hjärt-
och kärlsjukdomar har minskat. Förändringar i levnadsvillkor och i lev-
nadsvanor, som t ex rökvanor, kan förklara en stor del av nedgången i
hjärt- och kärlsjukdomar. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar
idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårda-
gens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minsk-
ningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minsk-
ningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen
inom hjärtkärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättras.
Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I
rapporten ”Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom – regionala och sociala
skillnader i Sverige” visas att de regionala och sociala skillnaderna i
incidens och mortalitet för hjärt- och kärlsjukdomar delvis kan förklaras
av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk
aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kunskapen om riskfaktorer
för hjärt- och kärlsjukdomar på nationell nivå.
I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag
att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen
inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolk-
ningen (se avsnitt nedan om äldreomsorgen).
I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör
Socialstyrelsen en samlad bedömning av psykiatrins läge. Rapporten kan
sammanfattas med att de psykiskt sjukas ställning i samhället är fortfa-
rande svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och
den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor
som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördo-
mar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.
Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i
öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes
ursprungliga miljö. Detta är på många sätt en positiv utveckling som på
sikt kan ge betydande resultat i form av minskade psykiska funktionshin-
der. Trots detta har många personer med psykisk störning fortfarande
svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att pati-
enter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfatt-
ning påverka vården. Kunskap om utbredning och förändringarna över
tid av psykisk ohälsa är mindre än när det gäller kroppsliga sjukdomar.
Det finns också brister på specialister i psykiatri och på differentierade
vårdresurser. Den slutna vården bedrivs fortfarande i stor utsträckning på
allvårdsavdelningar, vilket för vissa patienter innebär att vården blir onö-
digt betungande, integritetskränkande och skrämmande. Vidare är sam-
verkan mellan psykiatrin och dess vårdgrannar, framför allt socialtjäns-
ten, fortfarande ett problem.
Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska
problem (Barnpsykiatrikommittén) avlämnade den 13 februari 1998 sitt
slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar
(SOU 1998:31). Kommittén konstaterar att även med en försiktig beräk-
ning lider fem till tio procent av alla barn och ungdomar av psykiska
problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem
måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,
men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna
såsom skola och barnomsorg.
Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota-
let . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet minskade från 39
dagar år 1995 till 37,7 dagar år 1996. Variationerna mellan olika lands-
ting (eller de allmänna försäkringskassor för olika län) var mycket stora.
Skaraborgs län med 30,5 och Kronobergs län med 30,7 hade det lägsta
partiella ohälsotalet. Norrbottens län med 47,6 och Västerbottens län med
45,5 hade det högsta partiella ohälsotalet år 1996. Dessa skillnader har
varit i stort sett oförändrade sedan år 1992.
En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar
för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika
landsting är mycket stora. Andelen av befolkningen, som ambulanssjuk-
vården når inom en 10-minutersgräns, ligger på 96 procent i Stock-
holms län, motsvarande siffra för Gotland är 55 procent. Andelen av be-
folkningen som ambulanssjukvården når inom en 20-minutersgräns
ligger i Malmöhus län på 100 procent, motsvarande siffra för Västerbot-
ten är 79 procent. Andelen av befolkningen som ambulanssjukvården når
inom en 30-minutersgräns är lägst i Norrbottens län, Jämtlands län och
Västerbottens län (knappt 95 procent).
En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och
problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit
till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Andelen ärenden som ledde
till påföljd har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara anmäl-
ningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna
av fel avser behandling, diagnos samt operation.
Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och
sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan
hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut-
görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.
Totalt finns det för närvarande 36 olika nationella kvalitetsregister i vari-
erande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att un-
derlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kli-
niker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.
Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret för
bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, ope-
rationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Med hjälp
av detta register har man kunnat visa att bråckkirurgins kvalitet förbätt-
rats påtagligt under åren 1992–1996. Analysen visade även att förbätt-
ringen av kvalitet var mest uttalad hos de sjukhus som från början delta-
git i nationella bråckregistret. Den sannolika förklaringen är registerdel-
tagandet med åtföljande internt kvalitetsarbete. Antalet deltagande sjuk-
hus har ökat under åren 1992–1996 från 8 till 21 (från år 1997 deltar
sammanlagt 29 sjukhus, vilket innebär cirka tre miljoner i befolknings-
underlag).
Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett
annat exempel på nationella kvalitetsregister. En analys av detta register
för åren 1992–1996 visar bl.a. att det föreligger skillnader i resultat
(enligt tillämpade kvalitetsindikatorer) mellan olika sjukhus. Skillna-
derna beror framförallt på om och i vilken utsträckning man tagit till sig
nya operationstekniker.
Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-
vårdsregistret saknas idag för primärvården. Detta gör att uppföljning av
innehåll i kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Soci-
alstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primär-
vårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver
utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärk-
samhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter
utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldre-
vård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vi-
dare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med
uppföljning och utvärdering på nationell nivå.
Vårdköer
I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för
år 1997 redovisades en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-
ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen
framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontak-
terna och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller ge-
nom besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras
skall primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patient-
besök inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket
hos specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i
primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan
dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte
den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda
tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.
Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati-
entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus
har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett
25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i april 1997. Uppföljning vi-
sar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en speci-
alist inom en månad, medan cirka 90 procent av patienterna med en fast-
ställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader.
Väntetiderna varierar dock stort mellan och inom sjukhus. I oktober 1997
genomfördes en ny undersökning med 36 deltagande sjukhus. Jämfört
med undersökningen i april hade andelen med oklar diagnos som väntat
högst 4 veckor minskat från 56 procent i april till 50 procent i oktober.
För patienterna med fastställd diagnos hade andelen som väntat mer än
tre månader ökat från tolv procent till 25 procent. Vidare konstaterades
stora regionala skillnader.
Prestationer
Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1996 till 25,3 miljoner, vilket är
en minskning med 3,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett
har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad
vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd
bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps-
och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för
äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård
och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot
en ökad andel öppen vård. Detta återspeglas bl.a. i att fördelningen av
läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjuts i
riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Sålunda utgjorde läkarbe-
söken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 54 procent av
läkarbesöken år 1985, medan denna andel år 1995 hade sjunkit till 48
procent. År 1996 har utvecklingen avstannat lite beroende på att den re-
lativa minskningen när det gäller antalet läkarbesök varit större för pri-
märvården än för läns- och regionsjukvården.
Riksdagens krav på primärvården som en bas i sjukvården gör att för-
ändringsarbetet i primärvården måste fortsätta. Primärvårdens insatser i
hemsjukvården måste också utvecklas. Förändringsarbetet i primärvården
är inriktat på att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patien-
terna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att
svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.
Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso-
vård)
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Somatisk korttidsvård
1 182
1 049
1 005
1 060
1 022
1 022
940
Psykiatrisk vård
94
83
80
82
77
75
72
Långtidsvården (>70år)
151
125
89
98
99
99
88
Allmänmedicin
973
1 042
1 072
1 090
1 216
1 233
1 157
Övrigt
66
101
151
106
95
76
110
Totalt
2 334
2 291
2 320
2 349
2 413
2 419
2 290
Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har
beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70år).
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.
Den nationella besökstatistiken visar att patienter och besök överförs från
sjukhusvård till primärvård, vilket är i linje med riksdagens krav på att
primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Men en jämförelse mellan
landsting visar på betydande skillnader i denna utveckling. Det totala
antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin har, efter att ha ökat
under perioden 1992–1995, minskat under år 1996 (tabell 3.1). Men detta
måste ses i perspektivet av att antalet läkarbesök per invånare har mins-
kat för alla områden.
När det gäller hälso- och sjukvården totalt visar det sig att medelvård-
tiden successivt minskat under hela perioden 1985–1996. Medelvårdtiden
var 7,8 dagar år 1995. Således ligger Sverige i nedre delen av tabellen
över OECD-länderna. Av 20 europeiska OECD-länder var det år 1995
enbart Irland (7,7 dagar) och Danmark (7,5 dagar) som hade något kor-
tare medelvårdtid än Sverige. Under år 1996 fortsatte medelvårdtiden att
sjunka i Sverige (till 7,1 dagar). Bättre behandlingsmetoder och en mer
behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till den låga me-
delvårdtiden i Sverige. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i
att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar me-
dan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och
tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i
den normala livsföringen.
Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska mellan åren 1995 och 1996. Likaså fortsatte antalet
intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården att
sjunka under år 1996 (tabell 3.2). Skillnader mellan huvudmännen är
betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare
redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor
andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.
Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Antal vårdplatser
38 700
35 400
31 700
29 700
28 100
26 800
25 000
Vårdplatser per 1000
inv.
4,4
4,1
3,7
3,4
3,2
3,0
2,8
Intagningar per 1000
inv.
169
163
170
169
165
161
158
Medelvårdtid (dagar)
7,5
6,6
5,8
5,5
5,4
5,2
5,0
Vårddagar per 1000 inv.
1 270
1 080
991
938
895
839
795
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998
Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de se-
naste åren – totalt med 4 500 platser under åren 1992–1996 (tabell 3.3).
Under år 1996 uppgick minskningen till 1 100 platser, motsvarande 13
procent av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senildementa med
primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens
slutna vård.
Tabell 3.3 Psykiatrisk vård
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Antal vårdplatser
20 900
14 500
11 800
10 900
9 800
8 400
7 300
Vårdplatser per 1000 inv.
2,5
1,7
1,4
1,2
1,1
0,9
0,8
Intagningar per 1000 inv.
14
13
12
12
12
12
12
Medelvårdtid (dagar)
54,7
40,5
36,2
32,9
29,2
26,4
23,0
Vårddagar per 1000 inv.
777
513
433
403
365
319
269
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998
Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat
kraftigt sedan mitten av 1980-talet (tabell 3.4). Den totala minskningen
överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till
kommunerna genom Ädel-reformen.
Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Antal vårdplatser
51 500
46 000
12 600
10 700
6 300
5 600
4 700
Vårdplatser per 1000 inv
(>70år)
50,9
42,4
11,3
9,5
5,5
4,9
4,1
Intagningar per 1000 inv
(>70år)
95
105
60
58
57
60
63
Medelvårdtid (dagar)
185,0
137,8
64,9
58,4
33,6
29,2
22,7
Vårddagar per 1000 inv
(>70år)
17 548
14 504
3 912
3 374
1 905
1 749
1 422
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998
Kostnader och produktivitet
Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade från år 1995
till år 1996 med 3,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga
hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett oförändrad under
perioden 1985–1996 – efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den
privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter
samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare
har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostna-
derna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har
därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996 – om-
kring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen.
Tabell 3.5 Kostnader för offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Total kostnad (löpande priser)
71,1
108,5
99,5
95,4
100,3
102,4
100,0
-varav investeringar (löpande
priser)
5,2
4,6
4,0
3,9
4,0
4,3
4,4
Total kostnad (1995 års priser)
118,2
128,6
108,4
101,4
104,1
102,4
99,0
Kostnad per inv. (1995 års priser)
14 139
14 973
12 474
11 598
11 803
11 582
11 197
Källa: Socialdepartementet. Fasta priser har beräknats med BNP-deflator
De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt Nationalräkenskaperna
uppgick år 1996 till 114 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent
av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit
från 8,9 procent . Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens
andel av BNP år 1995 uppgick till 14,1 i USA, 10,4 i Tyskland, 6,9 i
Storbritannien och 6,4 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder
kan dock ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och
sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda
beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmanna-
skapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och
psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-
nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.
Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner
man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger
sjukvårdskostnaden per invånare i Västerbottens län med 37 procent och
i Norrbottens län med 33 procent motsvarande kostnad i Kronobergs
län . Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan
mitten av 1980-talet.
Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för
offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor, 1995 års priser
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Läns- och regionssjukvården
104,1
78,4
75,8
72,9
74,4
73,5
69,8
Primärvården
1)
38,8
22,5
18,8
20,0
18,9
19,2
Tandvården
5,5
6,0
5,7
5,7
5,5
5,6
5,6
Investeringar
8,7
5,5
4,4
4,1
4,1
4,3
4,4
Totalt
118,2
128,6
108,4
101,4
104,1
102,4
99,0
1) Ingår i beloppet för läns- och regionsjukvård år 1985. Minskningen åren 1990–1992
beror på Ädelreformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.
Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-
vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller
på läns- och regionsjukvården. Före Ädelreformen (1990) var läns- och
regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75
procent (1993). Under perioden 1993–1996 minskade denna andel till 74
procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-
vård resp. primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landsting-
ens investeringar har ökat marginellt under senare år, från 4,3 miljarder
år 1995 till 4,4 miljarder kronor år 1996. Omfattningen skiljer i hög grad
mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella inves-
teringsprojekt.
Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare
perspektiv, t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och
sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet
med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-
vård (FINSAM) bedrevs åren 1993–1997 och innebar att man inom fem
försöksområden hade ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpen-
ning och rehabiliteringsersättning och möjlighet att disponera sjukförsäk-
ringspengar till olika typer av åtgärder. Riksförsäkringsverket och Soci-
alstyrelsen överlämnade en gemensam utvärderingsrapport (Finansiell
samordning 1997:1) till regeringen i februari 1997. Av rapporten framgår
bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har
förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa
insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter
och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i pro-
positionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi-
nistration, m.m (prop. 1996/97:63).lämnat förslag till inriktningen av
samverkansformerna inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet.
1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen
bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för be-
rörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insat-
ser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar.
Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).
Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-
nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.
Personal
Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under
perioden 1985–1996 med 133 000 personer. Av denna minskning hänför sig
dock omkring 70 000 personer till Ädelreformen. Minskningen har i första
hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Antalet
landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under samma period från
21 200 till 24 500 personer. Totalt sett minskade antalet landstingsanställda
inom hälso- och sjukvården med 7 300 personer mellan år 1995 och år
1996.
Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och
sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget
mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1996 (från 3,5 procent till 8,3
procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 till 26,9) och undersköter-
skor (från 5,3 till 15,5) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden
har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,9 procent). Den största
rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska
förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter
och personal från landstinget till primärkommunerna. Utvecklingen av
antalet årsarbetare framgår av tabell 3.7 nedan.
Tabell 3.7 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Läkare
16 112
18 731
19 205
19 495
19 448
19 805
19 909
Tandläkare
4 383
4 401
4 190
4 157
3 992
3 909
3 723
Sjuksköterskor
74 536
85 391
77 541
76 626
75 531
75 710
73 975
Undersköterskor, bitr.
119 402
125 182
74 376
65 002
58 617
55 404
49 986
Övrig
sjukvårdspersonal
1 092
2 134
2 023
1 846
128
136
130
Totalt
215 525
235 839
177 335
167 126
157 716
154 964
147 723
Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan
åren 1993–1994.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.
Läkemedel
Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt
effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-
skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall bedrivas
rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel
tryggas. Hittills har läkemedelsförmånen behandlats separat från övrig
hälso- och sjukvård och finansierats via sjukförsäkringen.
Statens kostnader i form av läkemedelsförmåner har stigit från 9,8
miljarder år 1993 till 17,2 miljarder år 1996 . Även läkemedelsanvänd-
ningen har ökat. Enligt Statistiska centralbyråns undersökningar om lev-
nadsförhållanden (ULF) uppgav år 1996 ca 66 procent av männen och 83
procent av kvinnorna i åldrarna 16–84 år att de under en tvåveckorspe-
riod använt något läkemedel. År 1988 var motsvarande siffror 55 respek-
tive 76 procent.
Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att dämpa och be-
gränsa de ständigt ökande utgifterna för läkemedelsförmånen. Orsakerna
är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett
till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, samt till-
komsten av nya och dyrare läkemedel.
Preliminära statistiska uppgifter för år 1997 visar att den snabba ök-
ningen av läkemedelskostnaderna hejdades under år 1997. Sannolikt be-
ror minskningen på att Riksdagen i enlighet med förslagen i propositio-
nen Läkemedelsfömåner och läkemedelsförsörjning m.m (prop.
1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). beslutade om en lag
(1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.. Beslutet
ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkeme-
del hamstrades under december 1996. För att ta reda på om människor
avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel genomförde SCB på
uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997. Resul-
tatet visar att knappt fem procent av alla hushåll någon gång under år
1997 av kostnadsskäl hade avstått från att hämta receptförskrivna läke-
medel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att
minska kostnaden för läkemedel. Knappt tio procent angav att de minskat
sin användning av läkemedel medan elva procent av alla hushåll hade av
kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare
visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och
i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om
vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra.
Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998
till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis
att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt överenskommelse mellan
staten och Landstingsförbundet skall parterna överenskomma om en ny
modell för statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånen
4 Äldreomsorg
Nationella mål
Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-
altjänstlagen bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, service och om-
vårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för kvinnor
och män att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt 20 §
socialtjänstlagen skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för
service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.
En grundläggande princip för äldreomsorgen handlar enligt social-
tjänstlagen 19 § om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt
liv, att behålla sin integritet och identitet. Äldre människor skall också
kunna känna sig trygga och ha möjligheter att välja på vilket sätt de skall
få omsorg och vård. De skall kunna välja att bo kvar hemma även när de
behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild bo-
ende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.
Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,
i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18–26 §§
hälso- och sjukvårdslagen. Av bestämmelsen i 6 § socialtjänstlagen
framgår att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin
försörjning och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses
på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig
levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser
att leva ett självständigt liv. Biståndsbeslut kan överprövas i förvalt-
ningsdomstol.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-
forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer
som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på
nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva denna och måluppfyllelsen
på ett uttömmande sätt. Med hjälp av underlag från Socialstyrelsens upp-
följning (Äldreuppdraget, årsrapport 1997:9) och Bemötandeutredningen
(SOU 1997:170) samt lokala studier och forskningsrapporter ges i det
följande en beskrivning av några aspekter på kvalitet och måluppfyllelse
i den kommunala verksamheten.
Förutsättningarna för äldreomsorgens utveckling har under 1990-talet
och efter Ädel-reformen förändrats påtagligt. Befolkningsutvecklingen,
som genererat ökade vårdbehov, och den svaga samhällsekonomiska ut-
vecklingen, har gjort det allt svårare att finansiera dessa ökade behov.
Härutöver har strukturförändringar inom hälso- och sjukvården haft stor
betydelse. Minskande vårdplatser inom akutsjukvården, som följts av
ökad tryck och ökade krav på primärvården och resulterat i ökad vård-
tyngd inom äldreomsorgen, kräver högre kompetens av äldreomsorgens
personal.
Vården i livets slutskede har allt mer blivit kommunernas ansvar. Soci-
alstyrelsen konstaterar i sin uppföljningsrapport att detta lett till problem.
Framförallt inom hemvården, men också i det särskilda boendet, saknas
resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att på ett
tryggt och säkert sätt ge god vård i livets slutskede. Döendet har i stor
utsträckning flyttat ut från akutsjukvården. Andelen som avlider på sjuk-
hus av alla som avlider under ett år har minskat från 50 procent år 1992
till 43 procent år 1995.
Utvecklingen mot att allt färre erhåller hjälpinsatser i ordinärt boende
riskerar att medföra ett ökat behov av mer kostsamma insatser i särskilt
boende. Ur vårdtagarens synvinkel är detta en negativ utveckling, efter-
som den – om den drivs för långt – inskränker den enskildes möjlighet att
välja på vilket sätt den skall få sitt behov av omsorg och vård tillgodosett.
Behovet av vård och omsorg hos de äldre beror i hög grad på funk-
tionsförmågan. Många äldre har funktionella begränsningar trots att de
inte har någon sjukdom eller betraktar sig som sjuka. Nedsatt funktions-
förmåga och rörelsehinder förefaller att ha blivit något mindre vanliga
sedan slutet av 1980-talet i åldersgruppen 75–84 år. Rörelseförmågan har
också förbättrats bland män i åldersgruppen 65 till 74 år
(Folkhälsorapporten, 1997). Med hjälp av data från Statistiska centralby-
råns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har ett hälsoindex
konstruerats. En jämförelse av detta index över tiden visar att under de
senaste tjugo åren har det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa
minskat något för såväl män som kvinnor. Men det har också skett en
minskning av antalet år med full hälsa. Det ökade antalet levnadsår under
perioden har i huvudsak gällt år med lätt ohälsa (Folkhälsorapporten,
1997). Således kan konstateras att omsorgsbehoven hos de yngre pensio-
närerna minskat, men att behoven hos de äldre pensionärerna utvecklas i
stort sett proportionellt mot antalet.
Samtidigt med utökningen av antalet platser i det särskilda boendet har
det skett en fortlöpande förbättring av boendestandarden under 1990-talet
och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.
I mars 1997 hade 20 procent av landets kommuner inte fastställt något
förbehållsbelopp i ordinärt boende och serviceboende. För det särskilda
boendet var motsvarande andel fyra procent. Förbehållsbeloppet i särskilt
boende har ökat marginellt mellan åren 1995 och 1997, medan nivån i
ordinärt boende har minskat i flera kommuner. En förklaring härtill kan
vara sänkningen av den rekommenderade socialbidragsnormen.
I HINK-undersökningen år 1995 frågades också de äldre över 75 år
om de hade behov av hemtjänst, men avstått från hjälp på grund av av-
giften. Ca tio procent av dem som anser sig ha behov av hjälp svarade att
de avstår på grund av avgiften. De som avstått på grund av avgiften hade
lägre genomsnittlig inkomst än de som avstått av andra skäl.
Socialstyrelsen har också inom ramen för projektet Aktiv uppföljning
gjort en inventering i tre län av samtliga äldre som lämnat hemtjänsten.
Av de som lämnat hemtjänsten av andra skäl än dödsfall eller flyttning
till särskilt boende uppgav drygt 50 procent att de inte behövde hjälpen
längre, ca 40 procent nämnde missnöje med avgifter eller kvalitet som
orsak till att de avsagt sig hemtjänsten. De som uppgett missnöje med
kvaliteten menade att de inte fått den hjälp de behövde, att de känt sig
otrevligt bemötta och att de hade små möjligheter till inflytande över
hjälpen. För ett fåtal personer, fem procent, hade hjälpen blivit indragen.
Våren 1997 överlämnade Bemötandeutredningen ett delbetänkande
Brister i omsorg (SOU 1997:51). Utredningen har bland annat kartlagt
anmälningar med avseende på brister i bemötande av äldre genom kon-
takter med en rad olika offentliga organ. Utredningen konstaterade att
antalet formella anmälningar som berör äldre är lågt jämfört med yngre
personer och även i förhållande till att vårdkonsumtionen ökar med sti-
gande ålder. Enligt utredningen är dock sannolikt mörkertalet angående
faktiskt missnöje och upplevelser av brister i vård och omsorg stort.
Utredningen har vidare haft omfattande kontakter med enskilda
människor genom samtal, brev och personliga besök. De allra flesta
kontakterna har förmedlat erfarenheter av ett bristfälligt bemötande,
ibland diskriminerande behandling och övergrepp. Några få har tagit
kontakt för att berätta om exempel på särskilt god vård och omsorg. Ett
fåtal äldre har själva hört av sig om missförhållanden och de allra äldsta
har ofta inte heller möjlighet att själv ta kontakt. Det går heller inte,
enligt utredningen, att utesluta att många är rädda för att framföra kritik.
I kartläggningsbetänkandet pekar utredningen ut ett flertal områden där
det krävs förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande.
Enskildas och anhörigas ställning i vården måste stärkas och
förebyggande åtgärder i vid bemärkelse – bl.a. systematisk
kvalitetssäkring, utbildning, fortbildning och handledning, arbetsledning
och arbetsorganisation – måste utvecklas.
Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (Bemötandet av äldre, SOU
1997:170) i december 1997. Detta innehåller förslag till åtgärder på de
ovan angivna områdena. Förslagen omfattar bland annat förbättrad tillsyn
och tydligare ansvarsförhållanden, höjd utbildningsnivå för arbetsledare,
samordnad förtroendenämnd för hälso- och sjukvård och omsorg,
individuell vårdplanering mm. Förslagen behandlas i regeringens
nationella handlingsplan för äldrepolitiken som överlämnas till riksdagen
samtidigt med denna skrivelse.
Prestationer
Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40
procent under de senaste fem åren och motsvarande uppgifter och ansvar
har förts över på kommunerna. År 1996 fick 17 procent av
ålderspensionärerna omsorg och vård. Andelen som får hjälp i det egna
hemmet (ordinärt boende) har successivt minskat de senaste femton åren
från 17 procent år 1980 till åtta procent år 1996. Andelen i särskilt
boende har varit i stort sett oförändrad under samma period, omkring åtta
procent, om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska
avdelningar).
Diagram 4.1 Utveckling av antalet ålderspensionärer med vård och hjälp i
ordinärt och i särskilt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp.
åldersgrupp
Finns i den tryckta versionen
Av diagrammet framgår att det är de yngre pensionärerna som har fått
minskad hjälp. Gruppen över 80 år med hjälp har ökat starkt i antal, men
ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp
trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Detta resultat är beroende av
den kraftiga ökningen av antalet personer över 80 år i befolkningen totalt.
Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och
i särskilt boende1 (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp i parentes)
65-w
Per 100
invånare
65-79
Per 100
invånare
80-w
Per 100
invånare
1980
327 200
(24,0)
163 200
(14,9)
164 000
(62,3)
1992
278 300
(18,1)
93 500
(8,2)
184 900
(47,4)
1993
279 300
(18,2)
92 000
(8,1)
187 400
(47,1)
1994
277 900
(18,0)
89 400
(7,9)
188 500
(46,2)
1995
271 700
(17,6)
86 100
(7,6)
185 700
(44,8)
1996
260 200
(16,9)
80 200
(7,2)
180 000
(42,8)
1 Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård/geriatrik ingår samtliga år för att
uppnå jämförbarhet före och efter ädelreformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
Skillnaderna mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med
vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stora och
närmast oförändrade sedan år 1993. Skillnaden mellan kommunerna
varierar år 1996 mellan 11 procent och 31 procent.
Beträffande andelen av samtliga ålderspensionärer med hemhjälp i
ordinärt boende är spridningen ännu större och har till och med ökat
något sedan år 1993. I 80 procent av kommunerna låg denna andel år
1996 mellan sex och tolv procent. I den kommun, där andelen var högst,
fick 22 procent av de äldre över 65 år hjälp i ordinärt boende mot endast
en procent i kommunen med den lägsta andelen.
I det särskilda boendet är förändringen liten sedan år 1993. I den
kommun, som har högst andel äldre i särskilt boende, får 16 procent hjälp
i denna boendeform mot endast fem procent i kommunen med den lägsta
andelen. På samma sätt som när det gäller hjälpen i ordinärt boende har
den totala spridningen ökat något sedan år 1993.
Diagram 4.2 visar att det inte finns något utpräglat samband i
kommunerna mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och andelen
som bor i särskilt boende.
Diagram 4.2 Personer med vård och hjälp i ordinärt boende respektive i
särskilt boende som andel av befolkningen 65-w år (en markering per
kommun)
Finns i den tryckta versionen
Fördelningen av vårdtagarna mellan ordinärt och särskilt boende skiljer
sig mellan olika kommuner. Andelen vårdtagare i ordinärt boende
varierar år 1996 i kommunerna mellan 10 procent och 70 procent av
samtliga vårdtagare. Tre år tidigare, år 1993, låg motsvarande gränser
mellan 17 procent respektive 87 procent. Siffrorna visar en svag rörelse
mot minskande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de
en pågående förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagarna får
sina behov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende.
Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat,
antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp
Finns i den tryckta versionen
Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens
långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp.
åldersgrupp
Finns i den tryckta versionen
Antalet platser i särskilt boende (inkl. långtidsvården) ökade under första
hälften av 1990-talet, men har nu börjat minska. Det kan vara en
konsekvens av besparingar i kommunerna. Under år 1996 översteg för
första gången antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens
geriatrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis
kan detta bero på att de äldre över 80 år utgör en allt större andel av
vårdtagarna, men samtidigt är det också en konsekvens av att hjälpen i
ordinärt boende har minskat så kraftigt. År 1980 utgjorde andelen över
80 år 50 procent av samtliga omsorgstagare och 67 procent av de i
särskilt boende. År 1996 hade andelen äldre över 80 år av samtliga
omsorgstagare stigit till 69 procent och i det särskilda boendet utgjorde
personer över 80 år 74 procent.
Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika
standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget
rum. I genomsnitt saknade år 1996 endast 19 procent av alla personer i
särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt färre än år 1993, då 28
procent av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen
mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0–75 procent).
Antalet personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än
make/maka uppgick år 1996 till i genomsnitt nio procent, vilket är nästan
en halvering jämfört år 1993. Även här är skillnaderna fortfarande stora.
Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till
kokvrå/kök uppgick år 1996 till i genomsnitt 33 procent. År 1993 låg
genomsnittet på 45 procent.
Hemtjänstens utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp.
Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.
Den samlade servicenivån beräknas enligt Socialstyrelsen ha sjunkit med
ca sju procent de senaste fyra åren. För att erhålla kommunal
äldreomsorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande,
ensamboende och utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur
fördelningen på insatsernas omfattning enligt Socialstyrelsens s.k.
novemberenkät till kommunerna förändrats sedan år 1988.
Tabell 4.2 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick
ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens
omfattning
Totalt antal
65-w år
därav med hjälp i genomsnitt
(i % av samtl. med indiv. beslut)
min än 1 tim/dag
1-2 tim/dag
fler än 2 tim/dag
1988
215 571
72,7 %
14,1 %
13,2 %
1992
183 284
66,3 %
15,8 %
17,8 %
1993
173 411
65,0 %
16,1 %
18,8 %
1994
175 942
63,8 %
16,7 %
19,5 %
1995
169 919
61,5 %
17,4 %
21,0 %
1996
163 777
61,1 %
17,2 %
21,6 %
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
Sedan slutet av 1980-talet har andelen av omsorgstagarna med i
genomsnitt mer än två timmar hjälp per dag nästan fördubblats. Detta
innebär att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp -
år 1996 är 24 procent fler omsorgstagare som får minst två timmar hjälp
per dag än år 1988.
Socialdepartementets beräkningar visar dock att den totalt utdelade
hjälpvolymen för år 1996 ligger på ca tio procents lägre nivå än för år
1988, om hänsyn tas till den över perioden förändrade
ålderssammansättningen.
Kostnader
Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade med 74
procent mellan åren 1986 och 1993. Av denna ökning faller dock den
största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att
ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter
korrigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i
enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och
handikappomsorgen under perioden 1986–1993 till ca 20 procent. Räknat
i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen
för samma tidsperiod efter korrigering för Ädel-reformen också 20
procent. Jämförbara uppgifter för senare år saknas.
Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och
handikappomsorgen var utbildningssituationen följande.
Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi-
kappsomsorg (november 1996)
Totalt
antal
anställda
Därav
med vård-
utbildning
med utbildning endast
grundskola/folkskola
Antal
Procent
Antal
Procent
Vårdbiträden
114 600
52 400
46
26 500
23
Undersköterskor
42 750
34 700
81
1 900
4
Arbetsledare
5 200
4 200
81
50
1
Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister år
1996.
En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av
vårdbiträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i
denna yrkeskategori.
Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras
av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte
särredovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de
funktionshindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre
och funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1996 till ca 77 miljarder
kronor jämfört med ca 55 miljarder kronor (1996 års priser) år 1992. En
starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att
kommunerna fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade
genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995).
För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k.
ESSPROS-systemet, som EU:s statistikorgan Eurostat ansvarar för, har
en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen
bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser
nettoutgifter och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på
grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda
kommunernas driftsutgifter.
Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre
Miljoner kronor, 1995 års priser
1993
1994
1995
Förändring i %
1993–1995
Vård och hjälp i särskilt boende
27 824
28 025
27 075
- 3 %
varav kommunal
93 %
91 %
87 %
landsting
0 %
0 %
0 %
privat produktion 1
7 %
9 %
13 %
Vård och hjälp i ordinärt boende
10 203
9 648
9 210
- 10 %
varav kommunal
100 %
100 %
100 %
landsting
0 %
0 %
0 %
privat produktion 1
0 %
0 %
0 %
Färdtjänst
1 435
1 537
1 444
1 %
varav kommunal
59 %
61 %
65 %
landsting
41 %
39 %
35 %
privat produktion 1
0 %
0 %
0 %
Totala utgifter för äldre (exkl.
pensioner)
39 462
39 210
37 729
- 4,4 %
varav kommunal
94 %
92 %
89 %
landsting
1 %
2 %
1 %
privat produktion 1
5 %
6 %
9 %
Andel av BNP
2,6 %
2,5 %
2,3 %
1 Offentligt finansierad
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet).
Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga
utgifterna för omsorg och hjälp till de äldre år 1995 till 37,7 miljarder
kronor. År 1993 var de totala utgifterna 39,5 miljarder kronor (1995 års
priser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat med 4,4 procent.
Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen, var vård och
hjälp i ordinärt boende (-10 procent).
Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats
enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner,
men också mellan olika kommungrupper . Gruppen storstäder har den
genomsnittligt högsta kostnaden (ca 251 700 kronor) och
industrikommunerna den genomsnittligt lägsta (215 500 kronor). Mellan
de enskilda kommunerna varierar kostnaden från ca 107 000 kronor till
som mest 346 800 kronor.
Kostnadsvariationerna mellan kommunerna har flera orsaker.
Skillnader i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå,
bedömningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika
omsorgsformer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är
några förklaringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan
vara olikheter i sättet att redovisa kostnaderna.
Avgifter
Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en
finansieringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans
omfattning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller
avgiftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnaderna är mycket
stora, från ca 3 till ca 22 procent. Detta beror dock till en del på olika
principer för redovisningen. En del kommuner redovisar här också
avgifter för kost och boende och inte endast avgifter för vård och
omsorg. Medianen för riket ligger på nio procent.
I Socialstyrelsens uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på
äldreområdet under åren 1997 till 2000 ingår också att studera de äldres
avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8)
redovisas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg
också ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård
och tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för hemtjänsten uppgick i
allmänhet till 4–6 procent av den sammanräknade inkomsten före skatt,
men variationerna var stora. Medianavgiften per månad var 340 kronor
för ensamstående och 500 kronor för par.
5 Handikappomsorg
Nationella mål
Målen för handikappolitiken är
- att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet
för personer med funktionshinder,
- att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande
för personer med funktionshinder,
- att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett
värdigt liv i gemenskap med andra samt
- att främja internationellt samarbete på handikappområdet.
Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis-
kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i
levnadsvillkor . I regeringens skrivelse om handikappolitik framhålls
att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspekterna
skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att
ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att
utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer
och verksamheter.
Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska
eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet
att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den
enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt
som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar
möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård
och omsorg att flytta till en annan kommun. Samtidigt fastslogs att so-
cialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vår-
dar långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsens rapporter
I Socialstyrelsens slutrapport 1997 över handikappreformen redovisas
och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan.
Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions-
hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller
t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela-
tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder.
Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör-
ning har successivt mellan åren 1991–1996 övergått från landstingen till
kommunerna. Socialstyrelsen har följt utvecklingen och konstaterar att
insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska samtidigt som deras
behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono-
miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra.
Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till
personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier
visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när
det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fått ökat
inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat
från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp
betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.
Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.
habilitering, rehabilitering och socialtjänstens insatser, men är missnöjda
med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan
där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re-
formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter
nämnvärt har förbättrats.
Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det
stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de
grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats.
Socialstyrelsen konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar
mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och
dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för
den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000
avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer
med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde.
Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av
LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora
kostnadsskillnader mellan kommunerna.
Socialstyrelsens sammanfattande bedömning är att det inom vissa om-
råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads-
förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats.
Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis-
tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po-
sitiva effekter för många.
Handikappombudmannens rapporter
Handikappombudsmannen har i ett antal rapporter till regeringen lämnat
uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi-
kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur FN:s standardregler för att
tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet
efterlevs av 192 statliga myndigheter.
Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg-
nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för
personer med synskador och hörselskador var sämre.
Även tillgängligheten i kommunerna har under år 1996 kartlagts i en
stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar
undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete
med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta
områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor-
mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i
kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna.
I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående
elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en fjärde-
del av Skolverkets tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned-
sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med
dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort
hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer
kunskaper.
En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt.
För hela befolkningen i åldern 16–64 år är motsvarande siffra 29 %. Va-
riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var
femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan
döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den
övriga befolkningens. Drygt 40 procent av funktionshindrade som har
sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad
trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att
funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk-
ningen i övrigt.
Prestationer
Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-
sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att
förbättra möjligheterna till uppföljning. Oftast är den nu tillgängliga sta-
tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor-
gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän – stat, landsting
och kommun – ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera
olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan.
Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och LASS.
Finns i den tryckta versionen
I december 1996 fick totalt 19 400 personer i åldern 0–64 år stöd och
hjälp enligt SoL, vilket är en minskning med 23 % jämfört med år 1993.
Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu-
nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen
(insatsen råd och stöd) och ungefär 7 600 personer uppbar vid samma
tidpunkt statlig assistansersättning enligt LASS.
Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i
kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att
redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs.
stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person
har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna.
Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:
- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL
- Personlig assistans enligt LSS
- Assistansersättning enl. LASS
Hjälp i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS :
- Särskild boendeform enligt SoL
- Bostad med särskild service enligt LSS
Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000
invånare 0–64 år, variation mellan kommunerna.
Finns i den tryckta versionen
Sammanlagt är det knappt 0,7 procent av befolkningen i åldern 0–64 år,
som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan
kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns
kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt
boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen
uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner
med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda
inget statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt
boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna.
Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions-
hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast
någon förändring i förhållande till föregående år.
Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt
boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast personlig assistans
eller motsvarande) respektive i särskilt boende enligt lagarna SoL och LSS.
Hjälp i ordinärt boende
Hjälp i särskilt boende
Årskiftet
1995/96
1996/97
1995/96
1996/97
SoL
62%
57%
28%
28%
LSS
12%
14%
72%
72%
LASS
26%
28%
0%
0%
Totalt
100%
100%
100%
100%
Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket.
Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har
personlig assistans enbart med stöd av LSS, vilket som regel innebär att
"de grundläggande behoven" inte överstiger 20 timmar per vecka. Det
förefaller som om behoven hos hjälpmottagarna i stället tillgodosetts ge-
nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt LASS (dvs.
att "de grundläggande behoven" överstiger 20 timmar per vecka). Insat-
serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi-
nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans-
ersättningen och efter beslut av försäkringskassan, personlig assistans för
funktionshindrade med mer än 20 assistanstimmar per vecka, medan
kommunerna bekostade assistans för personer med färre assistanstimmar.
Fr.o.m. november 1997 har dock kommunerna alltid det ekonomiska
ansvaret för de 20 första assistanstimmarna per vecka medan statlig
assistansersättning utgår för de överstigande timmarna.
Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS.
Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen
mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS.
Insatser enligt SoL
Antalet personer i åldern 0–64 år som bor i särskilda boendeformer har
ökat med ca 23 procent sedan år 1993 och uppgick i december 1996 till
ca 5 800 personer.
Antalet personer 0–64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL
har minskat med knappt 25 under samma period till ca 15 600 personer
den 31 december 1996.
Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. den 31 december 1997.
Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). I december 1996
hade drygt 71 000 personer i åldern 0–64 år tillstånd att använda färd-
tjänst, vilket är en ökning med ca fyra procent sedan år 1993.
Insatser enligt LSS
Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0–64 år med en eller flera LSS-
insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp 1 jan 1997, variation
mellan kommunerna
Finns i den tryckta versionen
Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan
kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har
flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam-
heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu-
tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de
boende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu-
tionsorten där personen kanske levt under en lång tid. En annan orsak
kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket
lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig
själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt
små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso-
nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fåtal orter i landet.
LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Ungefär 95 procent av
personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings-
störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i
vuxen ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska
funktionshinder ingår i persongrupp 3.
Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den
1 januari 1997 beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca
80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. Mindre
än tio procent av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp
3. När det gäller assistansersättning enligt LASS dominerar emellertid
denna persongrupp. Nästan 29 procent av alla beviljade insatser enligt
LSS gällde barn och ungdomar som var 22 år eller yngre. Ungefär två
tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna 23 till 64 år och
resten, ca fem procent, var 65 år eller äldre.
I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret
för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-
givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt-
ningen, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer
än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades
för första gången år 1996. Redovisning av omfattningen av den statliga
assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.
Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS
samt antalet beslut om respektive insats den 1 januari 1997
Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1997:6.
En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar
således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den
vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om.
Andelen äldre med beslut enligt LSS
Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan – med undantag av insatsen
personlig assistans – även gälla äldre personer än 65 år, om deras funk-
tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande.
Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen
65 år och äldre uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. sex procent av
samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck-
lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i
vuxen ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt bo-
ende. Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice,
kontaktperson etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp
enligt SoL.
Bostadsanpassningsbidrag
Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj-
lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgifterna för bostads-
anpassningsbidraget var 547 miljoner kronor år 1993, 628 miljoner kro-
nor år 1995 och 608 miljoner kronor år 1996 i löpande priser. Antalet
beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1996 ökat från 38 500 till
46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt
lägre.
Kostnader
Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för
äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock under år
1997 för första gången redovisat svenska siffror i sin rapportering till
Eurostat, ESSPROS , där de offentliga utgifterna för funktionshindrade
respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig
på skattningar gjorda av Socialdepartementet. Siffrorna upptar även
landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt
till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre.
Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion
av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut-
gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre
är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna.
Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi-
kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut-
giftsökning på ca 50 procent, som detta har inneburit, kan förklaras dels
av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga
kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys-
selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende.
I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade
på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på
verksamhetsansvarig huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut-
giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi-
kappomsorgen under de senaste åren. Det är framförallt överföringen av
ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunern
samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller
psykiska funktionshinder som är intressant att notera.
Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade
Miljoner kronor, 1995-års priser
1993
1994
1995
Förändring
åren 1993–
1995
Vård och hjälp i särskilt
boende
8 616
8 159
10 759
25%
varav: Kommun
15%
15%
60%
Landsting
76%
75%
27%
Privat (offentligt finansierad)
8%
9%
13%
Stat
0%
0%
0%
Hjälp i den dagliga
livsföringen
3 688
5 680
7 069
92%
varav: Kommun
42%
33%
32%
Landsting
55%
33%
14%
Privat (offentligt finansierad)
3%
2%
1%
Stat
0%
32%
53%
Rehabilitering
1 886
2 049
2 170
15%
varav: Kommun
0%
0%
0%
Landsting
51%
42%
29%
Privat (offentligt finansierad)
0%
0%
0%
Stat
49%
58%
71%
Övriga naturaförmåner
1 336
2 156
3 358
151%
varav: Kommun
55%
77%
80%
Landsting
12%
7%
4%
Privat (offentligt finansierad)
10%
4%
7%
Stat
23%
13%
9%
Totala utgifter för funktions-
hindrade (exkl. pensioner)
15 527
18 044
23 356
50%
varav: Kommun
23%
26%
49%
Landsting
62%
50%
20%
Privat (offentligt finansierad)
6%
5%
8%
Stat
8%
18%
24%
Andel av BNP
1,0%
1,1%
1,4%
Anm: Ansvarig huvudman för varje förmån bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.
Fördelningen av utgifterna för naturaförmåner mellan funktionshindrade (0–64 år) och
äldre (65–w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-
tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i
olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärde-
ring av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang. uppföljningsstudier av
handikappreformen åren 1994 och 1995.
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet) 1993 – 1995.
Vård och hjälp i särskilt boende: Särskilda boendeformer för 0–64 år (kommunal), bo-
ende för psykiskt utvecklingsstörda (landsting), privata särskilda boendeformer (offentligt
finansierad)
Hjälp i den dagliga livsföringen: Assistansersättning (staten), kommunernas hemhjälp,
personlig assistans och daglig verksamhet (kommunal), öppen omsorg för psykiskt utveck-
lingsstörda (landsting), statligt bidrag vårdartjänster (staten)
Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, köp rehabtjänst, rehab, arbetshjälpmedel,
annan rehabilitering (staten), hjälpmedels- o habiliteringsverksamhet (landsting).
Övriga naturaförmåner: Förmedlingstjänst med textelefon, befordran av blindskriftför-
sändelser (staten), färdtjänst till 0–64 år (kommunal och landsting), öppen verksamhet för
handikappade, bostadsanpassningsbidrag (kommunal), ideella organisationers verksamhet
för handikappade (offentligt finansierat)
6 Individ- och familjeomsorg
Övergripande mål
Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,
missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till
individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det
familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom
socialtjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där
slås fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar
för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och
utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Kostnader
Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen
uppgick i löpande priser år 1996 till 27,6 miljarder kronor jämfört med
26,3 miljarder kronor år 1994. I fasta priser uppgick ökningen till 4,6
procent mellan åren 1995 och 1996, jämfört med 7,6 procent mellan åren
1994 och 1995.
Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och
familjeomsorg inklusive flyktingmottagande
Miljarder kronor
År
Löpande priser
Varav
socialbidrag, %
Fasta priser 2
Ökning i fasta
priser, %
1990
12,8
37
15,8
1991
15,7
36
17,6
11,5
1992
18,4
38
20,1
14,6
1993
20,8
42
21,8
8,0
1994
23,8
43
24,4
12,3
1995
26,3
41
26,3
7,6
1996
27,6
43
27,5
4,6
1 Totala kostnader exklusive intäkter
2 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex (KPI) i 1995-års prisnivå.
Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-
poster. I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i
Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård
och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och
unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex.
familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk
rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och
flyktingmottagning ingår samtliga administrativa och
utredningskostnader för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för
mottagning av flyktingar inkl. tolkarvoden.
Diagram 6.1 Kostnadernas fördelning inom individ- och
familjeomsorgen år 1996
Finns i den tryckta versionen
Socialbidrag inkl. introduktionsersättning har ökat sin andel av de totala
kostnaderna sedan föregående år liksom även kostnaderna för placering
av barn och ungdom. Uppgifter för vissa delområden för tidigare år tyder
på att denna utvecklingstrend har funnits sedan början av 1990-talet.
6.1 Missbrukarvård
Nationella mål
Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att
minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska
narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle.
Kommunernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras
i 6 och 11 §§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma
ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I
11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och
motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel
och att insatser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde
missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma
ifrån missbruket.
Måluppfyllelse och kvalitet
Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå för
olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inga entydiga
svar om vårdens effekter. I skriften "Behandling av alkoholproblem",
Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen 1994,
diskuteras och värderas resultat av olika metoder och arbetssätt inom
vården av alkoholmissbrukare, såväl i svensk som i internationell
litteratur. Sammanfattningvis finns det inget stöd för att någon enskild
behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem.
Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har
emellertid goda förutsättningar att nå resultat. Det är mer oklart vilken
effekt behandlingen har vid behandling av narkotikamissbrukare.
Bristen på dokumentation och uppföljning av missbrukarvården har
uppmärksammats i olika sammanhang. Det gäller dels uppgifter om
kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal
missbrukare som fått bistånd, dels brister i dokumentation och upp-
följning av de insatser som görs. Kommunerna kan i liten utsträckning
besvara frågor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde.
För att stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern
metodutveckling har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation
inom missbrukarvården" (CUS 1996) som redovisar olika system för
dokumentation och uppföljning.
Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är också bristfällig.
Inom socialtjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig
till invandrare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens
rapport 1995:6 ”Den andra flykten”.
Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare
som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att
utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en
försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och
socialtjänst. Utvärderingen av denna beräknas vara klar i maj 1998.
Socialstyrelsen skall även under år 1998 lämna förslag till ett system
som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i
missbrukarvården. Under hösten 1997 avrapporterade Socialstyrelsen det
tioåriga uppdraget att stödja uppbyggnaden av en Offensiv
narkomanvård. Socialstyrelsen har föreslagit att uppdraget avslutas och
att stödet till narkomanvården, 23,5 miljoner kronor årligen, blir en del
av det utvecklingsstöd som Socialstyrelsen förmedlar för utveckling av
socialtjänsten som helhet.
Prestationer
Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan
öppenvårdsinsatser och institutionsvård i syfte att få till stånd en effektiv
vårdkedja.
Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av
inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem
för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.
Merparten av all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer
som på grund av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-
hem har minskat sedan år 1991. Antalet kvinnor intagna för vård har
varit i stort sett oförändrat, medan antalet män har minskat under
perioden.
Till följd av den fortsatt minskade efterfrågan på LVM-vård har antalet
platser ytterligare reducerats och uppgår den 1 januari 1998 till endast
343 stycken. På grund av att efterfrågan på institutionsvård för
missbrukare vid LVM-hem har minskat är Statens institutionsstyrelses
verksamhet i behov av omfattande omstruktureringsåtgärder. En särskild
utredare har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av Statens
institutionsstyrelse vad gäller organisationsstruktur, finansiell styrning av
verksamheten och framtida platsbehov (dir. 1997:113).
Tabell 6.2 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december
År
Tvångsintagna
%
Frivilligt
intagna
%
Totalt
1990
708
15,7
3 794
84,3
4 502
1191
753
15,3
4 168
85,0
4 921
1992
651
16,1
3 403
83,9
4 054
1993
577
15,2
3 207
84,8
3 784
1994
575
16,1
2 996
83,9
3 571
1995
479
12,8
3 251
87,2
3 730
1996
336
9,9
3 047
90,1
3 383
Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1997:5
Både antalet personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan
år 1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning
av antalet frivilligt vårdade.
Diagram 6.2 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i
hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar
som reglerar vården av missbrukare
Finns i den tryckta versionen
Det antal personer i samtliga åldrar som tas in för avgiftning inom den
slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och
som sedan fortsätter i vård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas
in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-
och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av
samtliga avgiftade till drygt 15 procent mellan åren 1990 och 1996. För
avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i vård minskat
från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1996 . Utbyggnaden av
öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation spelar
här en roll.
Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1996 fortsatte ca 64
procent av kvinnorna och 57 procent av männen med någon form av
frivillig sluten vård efter LVM-vårdens slut. Denna efterföljande vård
pågick dock i genomsnitt under en mycket kort tid.
Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet
intagna missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av
befolkningen i åldrarna 18–64 år kan man jämföra förhållandena olika år
i nedanstående boxdiagram.
Diagram 6.3 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende enligt
LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18–64 år.
Finns i den tryckta versionen
År 1985 varierade antalet mellan 0 och 26 personer per 10 000 invånare
18–64 år. Fram till och med år 1994 minskade den totala spridningen för
att därefter öka. Bland de 50 procent som befinner sig närmast medianen
har en viss minskning av spridningen ägt rum under perioden. Bland
kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt
storstadskommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste
länen. Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare
märks framförallt mindre kommuner.
Kostnader
Även kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt
mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker:
ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ av missbruk osv.
Diagram 6.4 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser
Finns i den tryckta versionen
Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen
missbrukare uppgick år 1996 till knappt 1 000 kronor. Medianen för
samtliga kommuner låg något högre, knappt 1 100 kronor. Storstäder
med mer än 200 000 invånare har den lägsta genomsnittliga
vårdkostnaden per dygn, men istället den längsta placeringstiden. Den
genomsnittliga placeringstiden i riket var drygt 130 dagar.
Jämfört med år 1995 har mediankostnaden minskat något, liksom
spridningen bland de 50 procent av kommunerna närmast medianen.
Samtidigt har placeringstiden minskat med i genomsnitt ca 10 dagar.
Spridningen mellan kommunerna med lägsta vårddygnskostnad har
ökat bl.a. beroende på att vissa kommuner lyckats sänka
vårddygnskostnaderna genom ett fruktbart samarbete med
frivilligorganisationerna.
Uppgifter om den kommunala missbrukarvårdens kostnader i ett längre
tidsperspektiv saknas. Sammantaget uppgick kostnaderna för
kommunernas missbrukarvård under år 1996 till knappt 2,6 miljarder
kronor i 1995 års priser. Jämfört med år 1994 har kostnaden i samma
prisnivå minskat något.
Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader för
missbrukarvården enligt bokslut åren 1993–1996, redovisat i fasta priser
(BNP-deflator, basår 1995)
1993
1994
1996
Miljoner kr
%
Miljoner kr
%
Miljoner kr
%
Specialiserad öppenvård *
393
15,7
461
17,5
433
16,7
Institutionsvård/familjevård *
1 407
56,1
1 426
54,0
1 386
53,6
Skyddat boende *
382
15,3
425
16,1
434
16,8
Frivilliga organisationer
101
4,0
88
3,3
72
2,8
Övriga kostnader
223
8,9
238
9,0
259
10,0
Totala kostnader
2 507
100
2 638
100
2 584
100
*Skattningen för specialiserad öppenvård, skyddat boende samt institutions-
vård/familjevård har ett visst bortfall (drygt tio procent). Siffrorna har räknats upp så att de
kompenserar detta bortfall.
Källa: Balans i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1998:3.
Kostnader för institutionsvård och familjehemsvård utgör den största
enskilda utgiftsposten inom missbrukarvården, drygt hälften av de totala
kostnaderna år 1996. Kommunernas kostnader för den specialiserade
öppna missbrukarvården liksom kostnaderna för skyddat boende har ökat
något mellan åren 1993 och 1996. Bidragen till frivilliga organisationer
har minskat sedan 1993.
6.2 Barn- och ungdomsvård
Nationella mål
Socialnämndens barn- och ungdomsvård riktar sig till familjer med barn
och ungdomar i åldrarna 0–20 år. Bestämmelser om nämndens ansvar för
barn och ungdomar återfinns i 12 § SoL och innebär att socialnämnden
skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga
förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas
ogynnsamt skall av nämnden i nära samarbete med hemmen tillförsäkras
det skydd och stöd de behöver och, om det är motiverat med hänsyn till
den unges bästa, placeras utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU),
specificerade situationer kan tvångsingripanden bli aktuella.
Socialnämnden skall också sörja för att samarbetssamtal under
sakkunnig ledning kan erbjudas föräldrar i syfte att nå enighet i frågor
om vårdnad och umgänge. Om ett mål eller ärende om vårdnad och
umgänge eller adoption avgjorts av domstol, skall socialnämnden
tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas i dessa
familjer (12 a § SoL). Kommunen skall även erbjuda familjerådgivning
till dem som begär det.
I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-
nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn
vars föräldrar inte är gifta med varandra samt verkställer i vissa fall på
uppdrag av domstol utredningar i mål om vårdnad eller umgänge.
I regeringens nationella brottsförebyggande program betonas vikten av
tidiga åtgärder för att minska nyrekryteringen till kriminalitet.
Socialnämndens barn- och ungdomsvård spelar en viktig roll i detta
arbete.
Måluppfyllelse och kvalitet
Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och
måluppfyllelse utifrån den tillgängliga nationella socialtjänststatistiken. I
Socialstyrelsens studie ”Får rätt barn rätt hjälp?” (1998) har utvecklingen
av individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn i åldersgruppen
0–12 år studerats. Den bild som framträder visar bl.a. att antalet
anmälningar och ansökningar till socialtjänsten har ökat i större
kommuner och att detta lett till fler utredningar. Socialtjänstens
samarbete med andra verksamheter som möter barn, främst skolan, har
blivit bättre. Socialtjänsten registrerar och dokumenterar anmälningar
och utredningar på ett bättre sätt än tidigare. Det är enligt Socialstyrelsen
svårt att utifrån deras material få någon säker eller tydlig bild av i vilken
utsträckning ökningen av ansökningar och anmälningar beror på att
antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Andra orsaker till ökningen
framträder med större tydlighet. Det handlar mer om ökad medvetenhet
bland de professionella som arbetar med barn, som tog form under Barn i
fokus-projektet i början av 1990-talet. Skolans elevvårdsresurser har
minskat så att problem som tidigare sågs som ”skolproblem”
omdefinieras och ses som ”barn- och familjeproblem” som socialtjänsten
måste ta huvudansvar för.
Socialstyrelsens undersökning visar att kvaliteten på socialtjänstens
utredningsarbete har höjts. Den visar också att resurserna till
socialtjänstens barnavårdsinsatser inte har skurits ner.
Socialstyrelsen redovisar i rapporten ”Socialtjänstens arbete med
ungdomar” (1998) två undersökningar. Liksom när det gäller barnen,
visar det sig på grund av sammansättningen av den nationella statistiken
vara svårt att i kvantitativa termer beskriva och följa annat än några av
vårdinsatserna. Det finns kommuner som på lokal nivå har utvecklat
system för uppföljning av sitt arbete men det finns också kommuner som
ännu inte har gjort det.
Resurserna för vård och behandling av ungdomar inom socialtjänsten
har under senare år ökat i mer än hälften av kommunerna. Det finns i
förhållandevis stor utsträckning resurser för förebyggande och
uppsökande insatser. Samverkan mellan socialtjänsten och olika
myndigheter är utbredd i landets kommuner. Kommunerna använder sig
allt mindre av institutionsvård för ungdomar och när de placeras på
institution blir vårdtiderna allt kortare. Kommunerna använder ett brett
utbud av kvalificerade öppna vårdformer i arbetet med ungdomarna. Nya
metoder som riktar sig till familjen och nätverket har visat sig vara
framgångsrika i vården av ungdomar. Tvångsvården av ungdomar har
förändrats mycket litet. Antalet akut omhändertagna ungdomar har dock
ökat och merparten av dessa placeras på hem för särskild tillsyn där de
utreds för att sedan gå vidare till andra vårdformer. Socialstyrelsen menar
att man med tillgänglig information inte kan dra några slutsatser om vad
denna ökning beror på, utan anser att detta bör utredas vidare.
Skälen till att ungdomar kommer i kontakt med socialtjänsten är i
huvudsak kriminalitet och skolproblem. Under de senaste tre åren har
dock missbruket, och då främst alkoholmissbruket, varit det problem som
ökat mest bland ungdomar.
När det gäller invandrarungdomar visar specialstudien ”Socialtjänstens
möte med invandrarungdomar” (SoS 1998) att dessa enligt den nationella
statistiken i högre omfattning än etniskt svenska ungdomar erhåller
insatser från socialtjänsten i form av kontaktperson och placering.
Enligt Socialstyrelsen har kommunerna stora behov av att fortsätta att
utveckla sina dokumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet
med barn. Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att under år 1998
medverka till att utveckla socialtjänstens dokumentation.
Prestationer
Arbetet inom barn- och ungdomsvården består i huvudsak av utrednings-,
behandlings- och uppföljningsarbete. Socialnämnden utreder barns och
ungdomars förhållanden och erbjuder olika insatser och följer sedan upp
utvecklingen och resultaten. Insatser som erbjuds är exempelvis
kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård
eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former.
Socialnämnderna bedriver ett omfattande arbete i syfte att ge vård och
stöd till barn, ungdomar och deras familjer. Den officiella statistiken över
socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar dock endast
vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård
utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontakt-
person/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av
LVU. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer statistikinnehållet att
omarbetas och även omfatta s.k. stödinsatser i öppna former.
Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0–17 år, som har
varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Barn med någon insats *)
128
138
148
157
144
146
155
därav:
Med kontaktperson enl SoL
42
64
80
90
84
88
90
Vård utom hemmet enl SoL
62
60
62
64
58
57
57
Med kontaktperson enl LVU
0,1
0,3
0,4
0,4
0,3
0,2
0,4
Omedelb. omhändert. enl LVU
4
5
6
7
7
7
7
Barn med vård enligt LVU totalt
35
21
24
24
22
22
23
SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga
*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte
summerar till totala antalet barn som haft någon insats.
Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11
Under år 1996 berördes cirka 30 000 barn och ungdomar någon gång
under året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida,
vilket är en ökning med 1 200 barn jämfört med år 1995 och en ökning
med 6 000 sedan år 1990. En dryg fjärdedel av barnen var nytillkomna
under året i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de
insatser som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före år
1996.
Antalet barn som har kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL, har ökat
successivt under hela 1990-talet. Under år 1996 hade ca 17 500 barn
kontaktperson/kontaktfamilj jämfört med ungefär 16 300 år 1995.
Kontaktperson/kontaktfamilj är alltså den mest omfattande av de insatser
som redovisas i statistiken och ofta den första insats barnet får del av.
Antalet barn med kontaktperson/behandling enligt LVU har varierat
under hela 1990-talet. En ökning redovisas mellan åren 1995 och 1996.
Även antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU har varierat
under 1990-talet.
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag under år 1997 gjort en
uppföljningsstudie av barns villkor i förändringstider. Den nationella
statistiken har varit en av utgångspunkterna för studien. När det gäller
insatsen kontaktperson skiljer inte den nationella statistiken mellan
kontaktperson och kontaktfamilj. Det är i praktiken emellertid två ganska
olika insatser, vilket gör det vanskligt att dra slutsatser om insatsen
enbart på basis av den nationella statistiken. En kontaktperson tillsätts
vanligen för äldre barn och intensiteten i kontakten kan variera högst
väsentligt från så gott som daglig kontakt till kontakt vid mer enstaka
tillfällen. I en kontaktfamilj bor barnet regelbundet över, oftast varannan
helg. Socialstyrelsen har i sin studie frågat kommunerna om förklaringar
till att insatsen kontaktperson/kontaktfamilj ökat så kraftigt. De
förklaringar som ges är dels att efterfrågan på kontaktfamiljer ökat och
dels att insatsen används i svårare ärenden än förr, dvs. en
kontaktperson/kontaktfamilj får ibland i kombination med andra
öppenvårdsinsatser ersätta en placering utanför hemmet. Den stora
skillnaden i antalet pågående insatser och påbörjade insatser, som
framgår av den nationella statistiken tyder också på att insatsen ofta
pågår under lång tid.
Medelvårdtiderna för barn och unga som vårdas utanför hemmet har
varierat under 1990-talet. Medelvårdtiden var, som nedanstående tabell
visar, högst år 1993 då den var 14,7 månader per barn. Därefter har den
stadigt minskat och uppgick år 1996 till 11,5 månader per barn. Detta kan
antas vara ett resultat av kommunernas arbete med att minska
kostnaderna för vård av barn och unga. Den genomsnittliga medelvård-
tiden per placering minskade samtidigt som antalet barn med vård
utanför hemmet ökade.
Tabell 6.5 Barn och unga med avslutad placering enligt SoL och LVU
respektive år, medelvårdtider per avslutad placering och per barn
samt genomsnittligt antal placeringar per barn
SoL+LVU
1992
1993
1994
1995
1996
Genomsnittlig medelvårdtid *) per placering
18,3
19,5
18,5
16,1
15,6
Genomsnittligt antal placeringar per barn resp. år
1,4
1,3
1,3
1,3
1,4
Genomsnittlig medelvårdtid *) per barn resp. år
13,0
14,7
13,8
12,0
11,5
*) antal månader
Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1994–1997:11 samt Socialdepartementets beräkningar
Kommunerna har under en stor del av 1990-talet utvecklat olika former
av vård i öppna former i syfte att minska kostsamma placeringar utanför
hemmet. De insatser som förekommer är t.ex. familjebehandling,
spädbarnsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående
mödrar samt olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar.
Nationell statistik saknas över omfattningen av dessa insatser, men
kommunerna har ofta egen statistik över sin verksamhet.
Barnpsykiatrikommittén redovisar i sitt betänkande Det gäller livet (SOU
1998:31) en enkät som kommittén genomfört bland ett urval kommuner
angående omfattningen av deras insatser gällande vård och stöd till barn
och ungdomar med psykiska problem. Kommittén uppskattar att dessa
insatser är omfattande och berör mångdubbelt fler barn och ungdomar än
de nationellt redovisade insatserna.
Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det
gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap och
underhållsbidrag. Under år 1996 föddes 95 158 barn i Sverige. Av dessa
föddes ungefär hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med
varandra. Denna siffra har varit ganska konstant under de senaste tio
åren. För nästan samtliga barn fastställs faderskapet genom bekräftelse.
Föräldrarna till ca 90 procent av dessa barn är sammanboende och för 90
procent av dem anmäler föräldrarna gemensam vårdnad. Gemensam
vårdnad anmäls för 45 procent av de barn vars föräldrar inte är
sammanboende när barnet föds.
Socialnämnden hade fram till den 1 februari 1997 skyldighet att
medverka vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag i de fall
socialnämnd haft skyldighet att fastställa faderskapet för barnet. Under år
1996 skedde sådan medverkan för cirka 37 600 barn, en minskning med
ca 2 000 sedan föregående år.
Kostnader
Kommunernas samlade kostnader för placering av barn och unga
uppgick år 1996 till omkring 4,7 miljarder kronor, vilket utgör 17,2
procent av kommunernas totala bruttokostnader för individ- och
familjeomsorgen. Den största delen av kostnaderna, 10,6 procent, gick
till placeringar i hem för vård eller boende (HVB), vilket gör den
insatsen till den mest kostnadskrävande inom verksamheten.
Tabell 6.6 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av barn
och unga åren 1992–1996. Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)
Verksamhet
1992
1993
1994
1995
1996
HVB-vård
1,5
1,6
1,7
2,6
2,9
Familjehem
1,2
1,2
1,3
1,6
1,8
Totala kostnader
2,7
2,8
3,1
4,2
4,7
Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag respektive år samt Socialdepartementets
beräkning av fasta priser.
Kostnaderna för placering av barn och unga har ökat successivt under
1990-talet (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för
HVB-vården mellan åren 1994 och 1995, vilket delvis kan förklaras med
att redovisningsprinciperna förändrades år 1995 . En tydlig utveckling
enligt SCB:s statistik är ökade lönekostnader för placering av barn och
unga på institution mellan dessa år. En annan förklaring, som ibland förs
fram, är att kommunerna numera redovisar samtliga kostnader, inkl. t.ex.
socialsekreterartid i placeringskostnaden.
Diagram 6.5 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och familjehem
i 1995-års priser (variation mellan kommunerna)
Finns i den tryckta versionen
Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i HVB (i 1995 års
priser) låg år 1996 på knappt 1 700 kronor, vilket är en ökning med drygt
fyra procent jämfört med år 1994. Motsvarande dygnskostnad för vård i
familjehem var 350 kronor båda åren.
Högsta dygnskostnad för vård i HVB låg på drygt 3 000 kronor och
lägsta kostnad på drygt 500 kronor. För de 50 procent av kommunerna
som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan
drygt 1 500 och 2 000 kronor. De stora skillnaderna i genomsnittliga
vårddygnskostnader som redovisades för år 1995 har mer än halverats år
1996 då variationen håller sig mellan 1 600 och 1 850 kronor (i 1995 års
priser).
För familjehemmen är kostnadsvariationerna under hela perioden
relativt små.
6.3 Socialbidrag
Nationella mål
Rätten till ekonomiskt bistånd, socialbidrag, regleras i socialtjänstlagen
(1980:620). Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta
skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad
genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även
utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i
samhället inte kan garantera försörjning. Den enskilde skall genom
biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till
egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker
hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsen, Epidemiologiskt centrum och Centrum för utvärdering
och socialt arbete (CUS) har följt socialbidragsutnyttjandet genom ett
flertal redovisningar och aktiviteter under verksamhetsåret.
Fattigdomsutveckling, olika gruppers nyrekrytering till och ökade
beroende av socialbidragssystemet samt socialbidragstagares
levnadsförhållanden har belysts i Social rapport 1997 (SoS-rapport
1997:14) i antologin 11 röster om socialbidrag (SoS-rapport 1997:5) och
i statistikrapporten Socialbidrag 1996 (Statistik Socialtjänst 1997:9).
Av Socialstyrelsens Sociala rapport 1997 framgår att de som uppbär
socialbidrag och de personer som har disponibla inkomster under
socialbidragsnormen bara i liten utsträckning är samma personer. De som
är berättigade till socialbidrag är sannolikt betydligt fler än de som
faktiskt får socialbidrag. Rapporten anger flera förklaringar till detta.
Socialbidrag beviljas med utgångspunkt från individens månadsinkomst
medan de beräkningar som görs för att definiera fattigdom baseras på
årsinkomster. Många bidragstagare får hjälp under kort tid. Andra kan ha
tillgångar av olika slag som medför att de inte är berättigade till bidrag.
Man kan dessutom anta att en del låginkomsthushåll inte söker
socialbidrag trots att de skulle ha rätt till det.
Av den sociala rapporten framgår också att socialbidragstagare har
sämre levnadsförhållanden, sämre hälsotillstånd och svagare position på
arbetsmarknaden än andra låginkomsttagare.
OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av
socialbidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen
anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a.
följande:
- Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och
tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en
administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.
- En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt
bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar
för ekonomin.
- Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan
socialbidragssystemet och arbetsmarknaden för att undvika att
människor fastnar i bidragsberoende.
Rättssäkerhetsfrågorna i hanteringen av socialbidragsärenden har
uppmärksammats av socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras
tillsynsarbete.
Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas
årsrapporter för år 1996 framgår att det allmänt sker en restriktivare
tolkning av rätten till ekonomiskt bistånd enligt 6§ SoL. Det
framkommer också att det finns brister när det gäller information till den
bidragssökande om rättigheter och skyldigheter. Av länsstyrelsernas
årsrapporter framgår också att den organisatoriska uppdelningen av
individ- och familjeomsorgen på specialiserade enheter har gett upphov
till vissa farhågor. Handläggningen kan ske utifrån ett alltför snävt
perspektiv där individens ekonomi blir den enda bedömningsgrunden
vilket kan leda till att människor med mer komplexa problem inte får den
hjälp de behöver.
Effekterna för den enskilde av förändringar i socialbidragssystemet har
följts inom ramen för Socialstyrelsens aktiva uppföljning i
Södermanlands Östergötlands och Jönköpings län (Socialbidrag på
ändrade villkor 1997). Bakgrunden till undersökningen var
Socialstyrelsens ändrade rekommendationer till kommunerna angående
socialbidraget. Ändringarna genomfördes den 1 oktober 1996 och
innebar att färre poster ingick i den rekommenderade
socialbidragsnormen och att normbeloppen sänktes. Anledningen var
dels att nivån behövde anpassas till aktuella konsumtionsvanor och dels
att utvecklingen av konsumentprisindex (bl a. på bostäder) resulterat i att
Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm under senare år legat
högre än Konsumentverkets beräkningar. Rapporten visade att flertalet
kommuner följde Socialstyrelsens rekommendationer. Sänkningen av
normnivåerna blev mest kännbar för barnfamiljer. Tendenser till ökad
detaljprövning och en ökad administration kunde skönjas som en
konsekvens av att enskilda människors behov av socialbidrag utanför den
rekommenderade socialbidragsnormen prövades mer noggrant än
tidigare.
Socialstyrelsen och CUS har tidigare uppmärksammat att det
förekommer stora variationer i socialbidragsbeslut och normnivåer. Det
finns kommuner som tillämpat lägre socialbidragsnormer än vad
Socialstyrelsen rekommenderat. Antalet överklaganden har ökat kraftigt
de senaste åren. I den av riksdagen antagna propositionen Ändring i
socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr.
1996/97:264) har nivån på socialbidragsnormen preciserats i form av en
s.k. riksnorm. Därmed skapas förutsättningar för att bedömningen av
socialbidrag till försörjning skall bli likvärdig oberoende av var i landet
man bor.
Vissa av de förändringar i transfereringssystemen som ägt rum under
de senaste åren har inneburit striktare regler när det gäller rätten till
förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad
utbetalning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland
ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet.
Prestationer
Antalet bidragshushåll ökade marginellt under år 1996 och utgör nu
närmare elva procent av totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18
och 64 år. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushåll. Antalet
flyktinghushåll med socialbidrag har däremot minskat med nästan åtta
procent sedan 1995 till 45 700. Denna minskning är framförallt en
avspegling av det kraftigt minskade flyktingmottagandet under åren 1995
och 1996.
Andelen personer i åldrarna 18–64 år med socialbidrag av det totala
antalet personer i åldern 18–64 år var år 1996 ca åtta procent, dvs. en
lägre andel än andelen hushåll med socialbidrag. Beräknas slutligen
andelen socialbidragstagare på åldersgruppen 18–w år, dvs. inklusive
gruppen ålderspensionärer, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre,
7,2 procent år 1996. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraftigt
underrepresenterade bland socialbidragstagarna. Under 1990-talet har
dock alltfler äldre fått socialbidrag. En analys gjord av
Socialdepartementet visar att de flesta av de äldre som får socialbidrag är
invandrare bosatta i storstadskommunerna som inte är berättigade till
ålderspension i Sverige.
Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst
andel hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per
hushåll. Lägsta andelen återfinns i de de norra delarna av Sverige. I
glesbygdskommuner är det istället en hög andel som erhåller statliga
transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och
sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118,
underlagsrapport till Storstadskommittén).
Nedanstående boxdiagram visar spridningen mellan kommunerna
beträffande andelen socialbidragstagare i åldern 18–w år av
befolkningen.
Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18–w år per 100 invånare
i samma åldersgrupp (variationer mellan kommunerna)
Finns i den tryckta versionen
Av diagrammet framgår att utvecklingen mellan åren 1985 och 1990
innebar en mindre ökning av den genomsnittliga andelen
socialbidragstagare i de olika kommunerna (medianen) från 4,0 procent
till 4,4 procent. Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna,
både mellan kommunen med lägsta och högsta andel och mellan de
femtio procent av kommunerna närmast medianen. Utvecklingen de
följande fem åren mellan 1990 och 1996 visar både en kraftig ökning av
medianvärdet från 4,4 procent till 6,1 procent och en ökning av
spridningen för andelen socialbidragstagare i kommunerna främst mot
högre maxvärde.
Kostnader
Utgifterna för socialbidrag har fortsatt att öka under hela 1990-talet.
Under år 1997 utbetalades 12,4 miljarder kronor i socialbidrag och i
introduktionsersättning till flyktingar. I fasta priser innebar det en ökning
med drygt fyra procent sedan år 1996, att jämföras med en ökning på
knappt tio procent mellan åren 1995 och 1996 respektive drygt två
procent mellan åren 1994 och 1995.
Socialbidrag och introduktionsersättning till flyktinghushållen utgick
med 2,3 miljarder kronor år 1997 jämfört med 3,1 miljarder kronor år
1996 och 3,2 miljarder året dessförinnan. Nedanstående diagram visar
utvecklingen av socialbidraget i fasta priser för flyktingshushåll
respektive för samtliga hushåll i Sverige för tiden 1960–1997. Den totala
socialbidragskostnaden ökade med 113 procent under denna period,
medan utbetalat socialbidrag/introduktionsersättning till
flyktinghushållen ökade fram till år 1995 för att därefter minska. År 1997
låg de sist nämnda utbetalningarna 20 procent över 1990 års nivå.
Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 – 1995
totalt och till flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)
Finns i den tryckta versionen
Jämfört med ökningen mellan 1995 och 1996 kan vi konstatera en
utplanande tendens av ökningstakten 1996–1997. Huvudorsaken till detta
är den minskade mottagningen av nya flyktingar .
Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp
Miljoner kronor, löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)
År
Antal
bidrags
hushåll
Förändr.
från
föreg. år,
%
Antal
bidrags-
mottagare
Förändr
från
föreg år,
%
Antal
bidrags-
månader
Socialbidrag
i löpande
priser
Socialbidrag
i fasta
priser
1985
293 354
535 557
4,2
942
1 561
1990
277 146
516 825
4,1
4 721
5 797
1991
297 498
7,3
537 653
4,0
4,2
5 642
6 329
1992
327 824
10,2
589 371
9,6
4,4
7 012
7 689
1993
373 034
13,8
671 303
13,9
4,6
8 712
9 126
1994
391 800
5,0
715 212
6,5
5,0
10 285
10 546
1995
388 702
-0,8
720 783
0,8
5,3
10 786
10 786
1996
403 204
3,7
753 109
4,5
5,5
11 884
11 827
1997
..
..
..
..
..
12 444
12 317
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1997-10-01 med komplettering av
uppgifter för 1997 års socialbidrag.
I landets kommuner utbetalades i 1995 års prisnivå i genomsnitt år 1994
ca 26 900 kronor, år 1995 ca 27 700 kronor och år 1996 ca 29 300 kronor
i socialbidrag per bidragshushåll.
Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan
olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och
högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den
genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner
och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i
glesbygdskommunerna.
Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990
då den i medeltal var 4,1 månader till 5,5 månader år 1996. Andelen
hushåll med långvarig bidragstid ökade år 1996 till nio procent jämfört
med åtta procent året innan. De långvariga socialbidragshushållens andel
av det totala bidragsbeloppet ligger i genomsnitt på 29 procent men är
klart störst i storstäderna, närmare 50 procent och lägst i
glesbygdskommunerna, under 20 procent.
Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på
arbetsmarknaden som blir bidragsberoende. Personer som har haft svårt
att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de
generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga
inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och
invandrare, ensamstående kvinnor med barn, långtidsskrivna och
personer med sociala problem, ofta med bristande utbildning,
yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. En överrepresentation av
dessa grupper finner vi framförallt i storstädernas utsatta områden
(Rapport "Delade städer", SOU 1997:118).
Bidragsperiodens längd är också längre för äldre bidragstagare än för
yngre. Detta förhållande återspeglar situationen på arbetsmarknaden, där
medianen för arbetslöshetstidens längd också är längre för äldre än för
yngre personer (AKU).
Bidragsperiodens längd ökar mest för ensamstående kvinnor med barn.
I rapporten "Ensamföräldrarna en utsatt grupp?” (Socialdepartementet
1995) konstateras att ensamföräldrar har väsentligt lägre inkomster än
sammanboende, även med hänsyn till hur många som skall leva på
inkomsten. År 1995 fick var tredje ensamstående kvinna med barn
socialbidrag. År 1996 har deras andel ökat till drygt 37 procent.
Ensamstående kvinnors höga socialbidragsberoende kan delvis förklaras
med strukturella orsaker som bl.a. relativt stor andel deltidsarbete i
låglöneyrken och neddragningar i de generella trygghetssystemen som
genomförts för att sanera statens finanser. Men det är framförallt
situationen på arbetsmarknaden som förklarar det höga
socialbidragsberoendet bland ensamföräldrar. Sannolikheten att erhålla
anställning är lägre för ensamföräldrar än för samboende. Detta beror
bl.a. på ofta lägre utbildningsnivå, svårigheter för den arbetslöse
ensamföräldern att upprätthålla och utveckla sin kompetens osv. Att vara
ensamförälder utan ’backup’ kan därför uppfattas som en negativ faktor i
sig av en presumtiv arbetsgivare. Härigenom sker en sortering på så sätt
att ensamföräldrar har allt svårare att erhålla en anställning. De
sorteringsmekanismer som träder in eller förstärks vid en djup
konjunkturstörning liknande den vi nu upplevt försvårar i hög grad för
grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (bl.a. ensamföräldrar) att
ta sig ur en arbetslöshet de råkat i.
Även generella förändringar inom den kommunala sektorn, som
kortare öppethållande inom barnomsorgen alternativt högre avgift för
längre utnyttjande och avsaknad av barnvårdarservice vid barns sjukdom,
har försämrat ensamföräldrarnas möjligheter till konkurrensförmåga på
arbetsmarknaden
7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning
7.1 Barnomsorg
Nationella mål
Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i
socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål,
tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i
åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till
föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov.
Lagstiftningen har utformningen av en skyldighet för kommunen att
tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar, men
innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde
medborgaren att få en sådan plats.
Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet
erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att
komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i
utvecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller
erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet
kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och
storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå
från varje barns behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har
ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna
om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes till skollagen
vid årsskiftet 1997/98.
Måluppfyllelse och kvalitet
Behovstäckning
De senaste åren har allt fler kommuner närmat sig full behovstäckning i
den kommunala barnomsorgen. Ca 85 procent av barnen i åldern 1–5 år
till förvärvsarbetande och studerande föräldrar hade plats i daghem eller
familjedaghem år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. En
majoritet (90 procent) av kommunerna kunde erbjuda barnomsorg till
förskolebarn inom 3–4 månader och 95 procent av kommunerna
uppfyllde samma skyldighet för skolbarn.
Andelen barn i åldern 1–6 år som är inskrivna i förskola och
familjedaghem har ökat markant under 1990-talet, liksom inskrivna barn
i fritidshem 7–9 år.
Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp),
fritidshem och familjedaghem.
Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp.
År
Åldersgrupp
1–6 år
7–9 år
10–12 år
1985
52
37
5
1990
57
49
8
1995
67
54
6
1996
70
56
6
Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen
Storstäder, förortskommuner och större städer, dvs. kommungrupper där
den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög, har högst andel barn i
barnomsorgen, medan landsbygdskommuner har den lägsta.
Familjedaghem är vanligare på landsbygden, där ca 20 procent av barnen
i åldrarna 1–5 år var inskrivna i familjedaghem år 1996 jämfört med
drygt fem procent av barnen i storstäderna.
Kvalitet
Socialstyrelsen skiljer på tre olika former av kvalitet, som beskrivs i
förhållande till begreppen struktur, process och resultat. Med struktur
menas ramarna för verksamheten i form av organisatoriska förhållanden
som antal platser, personalens kompetens, lokalytor etc. Med processen
avses det pedagogiska arbetet med barnen, medan resultat beskriver både
den pedagogiska verksamheten och resultat av mer serviceinriktad
karaktär. Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå av
det som Socialstyrelsen benämner processkvalitet eller resultatkvalitet.
Skolverket har fr.o.m. år 1998 fått sitt ansvarsområde utvidgat med
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verket skall i oktober 1998
presentera en redogörelse över planerade insatser och prioriteringar för
området, där särskilt utformningen av tillsynen skall belysas. Skolverket
har också i uppdrag att utveckla indikatorer som belyser
kvalitetsutvecklingen inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Det går inte att redovisa hur produktionsökningen under 1990-talet har
påverkat kvaliteten. Besparingarna har dock inneburit förändringar i ett
flertal faktorer som påverkar förutsättningarna för en god kvalitet.
Verksamheternas förutsättningar, dvs. den s.k. strukturkvaliteten går att
följa löpande i den officiella statistiken. För att värdera
förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen studeras därför bl.a.
barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbildning.
Personaltäthet och barngruppernas storlek
Antalet årsarbetare i daghem har varit i stort sett oförändrat under 1990-
talet och ökat i fritidshem. Antalet familjedaghem, och därmed antalet
dagbarnvårdare, har däremot minskat.
Tabell 7.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper
fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare
(inklusive enskilda utförare).
År
Daghem
Fritidshem
Deltidsgr.
Totalt
antal
årsarb
barn/
årsarb1
antal
årsarb
barn/
årsarb1
antal
årsarb
barn/
årsarb1
antal
årsarb
barn/
årsarb1
1991
65 535
4,5
13 950
8,4
4 003
16,4
83 488
5,7
1992
64 410
4,9
11 047
11,5
3 586
17,0
79 044
6,4
1994
65 296
5,2
16 870
10,6
3 618
18,4
85 784
6,8
1995
66 040
5,5
18 268
11,4
4 367
15,3
88 675
8,0
1996
66 983
5,4
20 911
11,4
4 084
18,3
91 978
8,5
1 Inskrivna barn per årsarbetare
Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört
svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer.
Uppgifterna om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför
tolkas med viss försiktighet.
Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen
Under de senaste åren har barngruppernas storlek ökat, vad gäller såväl
äldre som yngre barn, vilket medfört att barntätheten, dvs. antal barn per
årsarbetare, ökat. År 1996 var det fler än 17 barn i cirka hälften av
daghemsgrupperna, jämfört med en tredjedel år 1993. År 1996 hade
antalet barn per årsarbetare stigit med 20 procent jämfört med år 1991.
Ökningen har medfört besparingar, men också inneburit ökat antal platser
i barnomsorgen.
Barntätheten är något lägre år 1996 jämfört med året innan. I enskilda
förskolor är antalet heltidsbarn per årsarbetare något högre, vilket delvis
kan förklaras av att föräldrar som arbetar i föräldrakooperativ inte
redovisas som anställda. I familjedaghem har antalet heltidsbarn per
årsarbetare minskat något till 3,7 år 1996.
Många kommuner har koncentrerat verksamheterna till större enheter
för att minska kostnaderna. Föreståndartjänster har omvandlats till
områdeschefstjänster, i vissa fall också med ansvar för andra
verksamheter. Det har inneburit att arbetsledarna fått avsevärt fler barn
och anställda inom sitt ansvarsområde.
Drygt tio procent av antalet barn i förskola har ett annat modersmål än
svenska. Möjligheterna att få stöd i sitt modersmål har minskat kraftigt
mellan år 1991 och 1996. År 1991 fick närmare fyra av tio av dessa barn
hemspråksstöd, att jämföra med endast två av tio år 1996. Dessa
förändringar förekommer i alla kommungrupper.
Personalens utbildning
Antalet högskoleutbildade anställda i förskola och fritidshem har ökat
samtidigt som andelen utan särskild utbildning för arbete med barn har
minskat under 1990-talet.
Tabell 7.3 Anställda i förskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem
fördelade efter högsta utbildning för arbete med barn.
Andel i procent
År
Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn
Förskol-
lärare
Fritids-
pedagog
Barn-
skötare
Övrig
utb.
Ingen
utb.
Summa
1985
44
10
41
1
4
100
1990
41
9
41
2
7
100
1995
47
11
38
2
2
100
1996
47
11
38
2
2
100
* Fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning
Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen
Prestationer
Vid slutet av år 1996 var ca 715 500 barn i åldrarna 0–12 år inskrivna i
daghem, fritidshem och familjedaghem. 75 000 barn var inskrivna i
deltidsgrupp, drygt hälften av dem i kombination med t.ex.
familjedaghem.
Andelen barn i åldern 1–6 år inskrivna i någon form av barnomsorg år
1996 har ökat med tre procent jämfört med året innan. Den största
förändringen mellan åren 1995 och 1996 har skett vid fritidshem, där
antalet inskrivna barn ökat med 14 procent. Detta sammanhänger med
den förändring i verksamheter för sexåringar som sker i allt fler
kommuner, vilken innebär att sexåringarna i allt högre utsträckning är
inskrivna i fritidshem. Antalet barn inskrivna i deltidsgrupp har ökat med
tolv procent, samtidigt som antalet barn endast inskrivna i deltidsgrupp
har ökat marginellt från året innan.
Tabell 7.4 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp),
fritidshem och familjedaghem (1000-tal)
År
Antal inskrivna barn i
Summa2
Netto3
daghem
deltids-
grupp1
fritids-
hem
familjedaghem
0-6 år 7-12 år totalt
1985
196
78
62
113
48
162
499
480
1990
268
63
109
111
45
156
595
571
1995
361
67
210
100
24
123
761
725
1996
366
75
239
92
18
110
790
747
1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem
2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är
dubbelräknade
3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade
endast en gång.
Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen
Barnomsorg till arbetslösas barn
Kommunernas regler för barnomsorg till arbetslösa föräldrars barn har
skärpts ytterligare det senaste året. I hälften av landets kommuner får
barn behålla platsen om en förälder blir arbetslös, oftast dock med
begränsad närvaro per dag.
Reglerna för år 1997 innebär att i knappt hälften av kommunerna
mister förskolebarnet sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen
omedelbart eller efter ett visst antal månader. Detta motsvarar en viss
ökning sedan året innan. I drygt 60 procent av kommunerna mister
skolbarnen sin fritidshemplats när föräldern blir arbetslös.
I två tredjedelar av kommunerna erbjuds inte någon barnomsorgsplats
till en arbetslös förälders barn. I de återstående kommunerna görs
framför allt individuella bedömningar. Antalet kommuner som gör
bedömningar från fall till fall har dock minskat. I september 1996 stod
ungefär 15 000 barn i åldrarna 1–5 år utan plats i barnomsorgen mot
föräldrarnas vilja, beroende på kommunens regler för barnomsorg till
arbetslösas barn.
Enskilda förskolor och fritidshem
De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i
omfattning. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 45 500 barn i enskilda
daghem och 10 800 i enskilda fritidshem. Det är en ökning jämfört med
år 1995 med 6 procent respektive 13 procent.
Även andelen barn som går i enskilda daghem eller fritidshem har ökat
de senaste åren. Den vanligaste formen för enskild verksamhet är
föräldrakooperativ. År 1996 var det genomsnittliga bidraget till enskilda
förskolor 52 500 kronor per inskrivet barn.
Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet
De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar
och till dagbarnvårdare för att ge möjlighet till pedagogisk
gruppverksamhet för barn. Minskningen av antalet öppna förskolor och
deras öppettider som ägt rum sedan 1990 har fortsatt. Vid slutet av år
1996 fanns drygt 1 100 öppna förskolor som bedrevs i kommunal regi,
jämfört med 1 200 år 1995.
Sexåringar i förskola och skola
Förskola för sexåringar bedrivs i olika former, i t.ex. daghem,
deltidsgrupp och integrerat med skolans lägre årskurser. Andelen barn
som är inskrivna i daghem har minskat från 31 till 28 procent år 1996,
medan andelen sexåringar i fritidshem har ökat. Andelen sexåringar som
är inskrivna i skolan är så gott som oförändrad mellan läsåren 1996/97
och 1997/98, ca åtta procent.
En studie visar att den vanligaste formen av sexårsverksamhet under
läsåret 1997/98 är den som bedrivs i eller i nära anslutning till skolans
lokaler respektive i grupper som är integrerade i skolundervisningen med
åk 1, 2 och/eller 3.
Studien visar också att sexårsverksamheten bedrivs i arbetslag i 11 av
12 kommuner. De vanligaste yrkeskombinationerna i arbetslagen var
hösten 1997 förskollärare, lärare och fritidspedagog. Den näst vanligaste
formen bestod av förskollärare och lärare.
Integrering av förskola-skola-fritidshem
En integration av förskola, skola och fritidshem väntas kunna leda till en
utveckling som bidrar till höjd kvalitet i verksamheterna. Som tidigare
beskrivits ökar andelen kommuner med integrerade verksamheter mellan
förskola och skola för sexåringar. År 1995 redovisade dessutom 185
kommuner att de har en gemensam nämnd för skola och barnomsorg.
För att ytterligare underlätta integreringen mellan barnomsorg och
skola har riksdagen beslutat att föra över bestämmelserna om
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till
skollagen. Samtidigt överfördes myndighetsansvaret från Socialstyrelsen
till Skolverket. Från och med år 1998 bildar den tidigare s.k.
sexårsverksamheten en ny skolform benämnd förskoleklass.
Regeringen har i mars 1998 lagt fram en proposition som bl.a.
innehåller riktlinjer för en gemensam läroplan för det obligatoriska
skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94).
Måldokumentet skall stödja den integrering som pågår i kommunerna för
att höja kvaliteten i barns utveckling och lärande.
Förskolan, vars tidigare måldokument formulerats i riktlinjer från
Socialstyrelsen, föreslås nu få sin första läroplan. Regeringens förslag till
riktlinjer för läroplanen har lagts fram i proposition 1997/98:93.
Kostnad och produktivitet
Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för
barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket
år 1996 som år 1991. Totalt utgör personalkostnaderna mellan ca 70 och
75 procent av kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas
andel varierar mellan 8–14 procent, högst i storstäder och lägst i
medelstora städer.
Antalet inskrivna barn har ökat kraftigt mellan år 1991 och 1996.
Ökningen motsvarar knappt 30 procent.
Tabell 7.5 Antal inskrivna barn i barnomsorg (totalt och totalt netto) samt
bruttokostnad för barnomsorgen 1991-1996 (1996 års priser)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Inskrivna barn
1000-tal*
622
638
648
712
761
790
Inskrivna barn
1000-tal**
599
618
629
679
725
747
Brutto-kostnad
mdkr
42,0
41,7
39,8
40,1
40,9
42,0
* barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är
dubbelräknade
** barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem,
ca 43 000 är räknade endast en gång.
Källa: Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen, Socialstyrelsen, samt
Socialtjänststatistiken 1997:7, SCB och Räkenskapssammandragen
Kostnad per barn
Ett barn med lång närvarotid per dag i barnomsorgen drar högre
kostnader än ett barn med kortare tid. För att göra mer rättvisande
jämförelser mellan kommuner bör en skattning av kostnaderna för ett
heltidsbarn ske. Inskrivna barn i tabellen nedan avser både hel- och
deltidsbarn, medan heltidsbarn motsvarar inskrivna barn omräknat till
heltidsbarn med hjälp av vistelsetider. Fritidshemmens kostnader är
osäkrare än daghemmens, vilket beror på att det kan vara svårt att
särskilja fritidshemmens kostnader från skolans.
Tabell 7.6 Kostnad per heltidsbarn respektive inskrivet barn i daghem,
fritidshem och familjedaghem.
Kronor per barn
Daghem
Fritidshem
Familjedaghem
Heltidsbarn
94 400
66 600
85 300
Inskrivet barn
74 100
28 400
57 000
Källa: Jämförelsetal för Socialtjänsten 1996, Socialstyrelsen m.fl.
Förortskommunerna har den lägsta kostnaden per heltidsbarn i daghem,
ca 84 000 kronor. Glesbygdskommunerna har den högsta kostnaden per
barn, ca 111 000 kronor.
Skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora. Variationerna beror
dels på att kommunerna redovisar kostnaderna på olika sätt, men också
på att de organiserar och dimensionerar verksamheten på olika sätt.
Skillnaderna beror också på hur lokalkostnader bokförs och i hur hög
grad man samutnyttjar resurser med skolan, men också på hur stor del av
verksamheten som bedrivs av enskilda.
Kostnad per närvarotimme
Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom
barnomsorgen beräknat timkostnader för olika former av den kommunala
barnomsorgen för 1991 och 1996. Studien bygger på vissa antaganden,
bl.a. antalet omsorgstimmar. Timkostnader kan inte beräknas för
barnomsorg i enskild regi, eftersom alla kostnader inte är kända.
Under perioden sjönk kostnaderna per timme i daghem och fritidshem
med 20 respektive 22 procent (fasta priser), vilket motsvarar en
produktivitetsökning i samma grad. Den största besparingen vid
daghemmen skedde åren 1991–1993. Vid familjedaghemmen har inte
motsvarande besparingar gjorts. Besparingarna vid daghemmen, bl.a. i
form av större gruppstorlekar, har varit relativt störst i storstäder, förorter
och större kommuner, medan de inte varit lika stora i industri – och
glesbygdskommuner. När det gäller fritidshemmen har besparingarna,
även här bl.a. i form av större gruppstorlekar, varit särskilt stora i
förortskommuner, industrikommuner och gruppen övriga mindre
kommuner. Det går dock inte utifrån tillgängliga uppgifter visa om
kostnadsminskningarna skett från, med hänsyn taget till barnens behov
eller andra strukturella kostnadsskillnader, relativt sett låga eller höga
kostnadsnivåer.
Avgifter
Den andel av totala kostnaden för barnomsorgen som finansierades av
föräldraavgifter var år 1996 på samma nivå som år 1995, dvs. ca
15 procent. År 1991 var andelen tio procent. Förortskommunerna hade
högst andel, ca 18 procent, medan glesbygdskommunerna hade lägst, ca
tolv procent.
Andelen kommuner med inkomstrelaterade taxor var år 1996 på
samma nivå som året innan, dvs. ca 85 procent.
7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom
Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan
och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för
gymnasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och
gymnasieskolor. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.
Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall enligt skollagen
ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och
ekonomiska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall
inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet.
Utbildningen skall ta hänsyn till elever med särskilda behov.
7.2.1 Grundskolan
Nationella mål
Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som
individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till
grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.
Målen finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet
(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS
1994:3). I läroplanen formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt
anges mål och riktlinjer för verksamheten. I kursplanerna anges varje
ämnes vilka mål som eleven skall ha uppnått efter det femte respektive
nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes
med början i årskurserna 1–7 från och med hösten 1995. Under
innevarande läsår avslutar de första eleverna årskurs 9 enligt den nya
läroplanen.
Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i
grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin
skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt
inträder vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja
skolan vid sex års ålder. Om särskilda skäl finns kan skolstarten skjutas
upp ett år.
Måluppfyllelse och kvalitet
Skolhuvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och
ha tillsyn över sin skolverksamhet. Staten ställer vissa formella krav på
målstyrningen. Det gäller kravet på skolplan, på dess innehåll och
uppföljning samt utvärdering av planen. På motsvarande sätt ställs kravet
på lokal arbetsplan för den enskilda skolan.
Skolverket är tillsynsmyndighet för hela skolväsendet. Under våren
1997 har Skolverket genomfört studier i ett tiotal kommuner avseende
kommunernas styrning och egenkontroll. Uppföljning och utvärdering på
central kommunal nivå har förbättrats. Däremot är uppföljningen på
skolnivå inte tillräcklig. Huvuddelen av de granskade kommunerna har
fått kritik för bristfällig egentillsyn. I ett målstyrt system är uppgifter om
måluppfyllelsen central. Uppföljning och utvärdering är viktiga redskap
för att kunna förbättra verksamheten.
Grundskoleelevers kunskaper
Enligt en utvärdering som Skolverket presenterat under året som bygger
på uppgifter från våren 1995 är grundskolans resultat i väsentliga
avseenden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Resultaten i
naturorienterande ämnen visar dock på behov av ökade insatser. En svag
försämring av elevernas kunskaper i matematik kunde avläsas jämfört
med en motsvarande undersökning 1989.
Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick sex procent,
dvs. 5 880 elever, ett ofullständigt slutbetyg. Det är i princip ett
oförändrat resultat jämfört med våren 1996. Vanliga orsaker till att betyg
saknas är stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller
svenska som andraspråksundervisning eller att eleven haft anpassad
studiegång.
Tabell 7.8 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1997
Andelen elever som saknade ämnes- eller slutbetyg
i ett ämne
i 2-17 ämnen
i alla ämnen
Samtliga
2,8
2,7
0,5
Storstäder
3,8
5,1
1,3
Förortskommuner
2,3
3,0
0,6
Större städer
2,9
2,4
0,5
Medelstora städer
2,4
2,3
0,4
Industrikommuner
2,4
2,3
0,4
Landsbygdskommuner
1,8
1,8
0,3
Glesbygdskommuner
2,4
1,3
0,2
Övriga större kommuner
2,5
2,5
0,5
Övriga mindre kommuner
2,1
1,5
0,3
Fristående
13,4
3,2
–
Källa: Skolverket
Skolverket har sedan den nya läroplanen infördes gjort en uppföljning av
höstterminens betyg i åk 9 år 1997 enligt det nya betygssystemet i 50
skolor. De viktigaste resultaten är följande: Variationen i betygssättning
mellan de olika skolorna är markant. Skillnaderna mellan skolorna tycks
dessutom ha ökat och är så stora att det kan ifrågasättas om det bara är
skillnader i kunskap som återspeglas. Generellt sett har betygen
förbättrats ytterligare jämfört med de två tidigare uppföljningarna. Den
grupp elever som ej nått målen är däremot lika stor som tidigare, ungefär
sju procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna, särskilt i de
humanistiska ämnena. Det ser även ut som om differensen tenderar att
öka.
Enligt skollagen skall särskilt stöd ges till elever med svårigheter i
skolarbetet. I 1997 års tillståndsbeskrivning, genomförd av Skolverket
under perioden september – 15 november 1997, redovisas att elever i
behov av särskilt stöd är ett prioriterat område i nio av tio kommuner.
Nästan lika stor andel anger att denna grupp av elever har ökat under den
senaste tvåårsperioden. Det är enligt tillståndsbeskrivningen vanligare att
man på kommunnivå bedömer att antalet elever med behov av särskilt
stöd har ökat än på skolnivå. Det har dock blivit svårare att tillgodose
elevernas behov i skolorna de senaste åren och i en fjärdedel av skolorna
anges att elever som fått sina behov tillgodosedda minskat. Enligt
Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna inte stöd i en
tredjedel av de undersökta kommunerna trots att de hade behov av det. I
en föräldraenkät som insamlats under år 1997 anser 25 procent att
möjligheterna för det egna barnet att få extra hjälp och stöd om det
behövs är ganska eller mycket dåliga, medan ca 40 procent hade positiva
erfarenheter. Åtgärdsprogram skrivs emellertid i större utsträckning år
1997 än år 1995.
I en undersökning presenterad av Skolverket där en jämförelse gjorts
mellan åren 1986 respektive 1995 visar att kommunerna numera fördelar
resurser mer efter elevtal och mindre efter elevernas behov.
Med tre betänkanden som grund har propositionen Läroplan för det
obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet
(prop.1997/98:94) överlämnats till riksdagen. Där presenteras bl.a.
skolväsendets roll när det gäller att förebygga läs- och skrivsvårigheter.
Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1995:134) med uppdrag att
kartlägga och analysera samhällets insatser för funktionshindrade elever i
skolan. Kommittén skall även överväga hur ansvaret för dessa elevers
skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommun och
landsting. Kommittén skall lämna sin slutredovisning under våren 1998.
Kränkande behandling
Enligt skollag och läroplan är alla som arbetar i skolan skyldiga att
motverka varje försök till kränkande behandling. Dessutom finns
regleringar i arbetsmiljölagen som stärker elevens ställning. Enligt
aktuella rapporter från Skolverket är det bara fem procent av
kommunerna som fortlöpande kartlägger mobbningens omfattning och
följer upp utförda åtgärder. Drygt 80 av skolorna arbetar både
förebyggande och behandlande som läroplanen föreskriver, medan
resterande skolor endast vidtar åtgärder då något har inträffat.
De allra flesta eleverna trivs ganska bra eller mycket bra i den skola de
går i och känner sig lugna och trygga under skoldagen. Två tredjedelar av
eleverna, enligt en undersökning som vänder sig till grundskoleelever
och föräldrar, tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning.
Det är dock 13 procent av eleverna och något fler föräldrar som anger att
de upplever att mobbning är ett stort problem i deras skola.
Sättet att bekämpa mobbning har inte ändrats nämnvärt sedan år 1995
då motsvarande undersökning genomfördes. Däremot har flera
kommuner och skolor blivit bättre på att följa upp och utvärdera sitt
arbete.
Med anledning av att mobbning alltjämt är vanligt förekommande,
trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och många
åtgärder vidtagits, har riksdagen i december 1997 beslutat att ge tydligare
bestämmelser för det lokala arbetet. Skollagen har förtydligats och
regeringen avser att se över läroplanerna inom kort.
Ett uppdrag har också lämnats till Skolverket att överväga vilka
åtgärder som behöver vidtas på nationell, kommunal och lokal nivå vad
gäller arbetet med skolans värdegrund.
Föräldrainflytande
Kommunerna har med anledning av ett riksdagsbeslut år 1996 möjlighet
att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med
föräldramajoritet. Under försöksperioden får styrelsen för utbildningen
överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner till den lokala styrelsen.
Försöksverksamheten kräver beslut i kommunfullmäktige om att den
ansvariga nämnden får inrätta lokala styrelser och en anmälan till
Skolverket. Hittills har ett hundratal skolor anmält att de inrättat lokala
styrelser. Förra året vid samma tidpunkt var antalet 15. De lokala
styrelserna ligger i huvudsak i små kommuner. Det är enligt Skolverket
ofta de resursstarka föräldrarna som engagerar sig. En stor andel av
skolorna med lokala styrelser har enligt uppgift varit
nedläggningshotade.
IT i skolan
Fler lärare använder i dag datorn i undervisningen och antalet datorer har
ökat kraftigt. Numera delar 13 elever på en dator i grundskolan. Enligt
uppgifter från år 1997 har 56 procent av grundskolorna uppkoppling till
Internet vilket är en tydlig ökning sedan år 1995 då motsvarande andel
var 17 procent. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och
datorerna placeras allt oftare i klassrummen.
Internationella jämförelser
I en undersökning (1996–97) med anknytning till ett EU-samarbete
jämförs engelskkunskaper hos 15-åringar i tre länder, Frankrike, Spanien
och Sverige. Av resultatet framgår det att eleverna i Sverige är de som är
mest nöjda med sin undervisning och att de till skillnad från elever i de
övriga länderna ansåg att ämnet var lätt. Elever som i Sverige bedömts ha
svaga kunskaper i engelska är ”normalelever” i de båda andra länderna.
Av resultaten kan slutsatsen dras att den relativt långa erfarenhet som
finns i Sverige av att undervisa alla elever i grundskolan i engelska har
lett till att arbetssätt och hjälpmedel utvecklats på ett effektivt sätt.
Sverige deltar sedan några år i en världsomspännande undersökning
som kallas TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).
Under år 1997 publicerades resultat från det praktiska kunskapsprovet.
De svenska 13-åriga eleverna redovisade mycket bra resultat jämfört med
de övriga 20 deltagande länderna. De hamnade på en tredje plats efter
Singapore och Schweiz.
Skolverket har i en alternativ jämförelse redovisat resultatet från
föregående års TIMSS-undersökning där hänsyn tagits till antal skolår,
inte ålder som var utgångspunkten i den ursprungliga redovisningen. Till
skillnad från de redovisade dåliga resultaten hamnar i den alternativa
jämförelsen svenska elever högt upp på listan. Resultaten är inte så
förvånande eftersom undervisningen i naturvetenskapliga ämnen, enligt
den då gällande läroplanen, var relativt liten under mellanstadiet.
Prestationer och kostnader
Antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet. Under denna
period har antalet lärare minskat.
Tabell 8.2 Elever, lärare och kostnader
År
Elever i
kommunal
grundskola
Lärare i
kommunal
grundskola
Lärare per
100 elever
Elever i
fristående
grundskola
Kostnader (löpande
priser) samtliga
huvudmän
1994
889 703
73 524
8,31
15 481
44,2
1995
908 882
73 380
8,11
18 760
46,6
1996
927 004
72 669
7,8
21 778
49,02
1997
946 444
71 894
7,6
25 105
Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).
Källa: Skolverket
1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för 1994 och 1995 räknats om för att
bli jämförbara med senare år.
2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 mdkr
Den relativa utvecklingen under 1990-talet av antalet lärare och antalet
elever illustreras i nedanstående diagram.
Diagram 7.1 Elev- och lärarutvecklingen i den kommunala grundskolan
under 1990-talet
Finns i den tryckta versionen
Antalet undervisningstimmar som används för specialundervisning,
hemspråk/modersmålsundervisning och svenska som andraspråk har
minskat under 1990-talet. Specialundervisningen har minskat med
29 procent mellan 1991/92 och 1997/98, hemspråk/modersmålsunder-
visningen med 39 procent och undervisningen i svenska som andra språk
med 40 procent.
Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat något i
förhållande till föregående år. I takt med att integrationen förskola –
skola genomförs kommer det inom skolan att finnas även annan
pedagogiskt utbildad personal än lärare.
Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1997)
var antalet elever per lärare år 1995 lågt i förhållande till flertalet övriga
länder i rapporten. Samma förhållande kunde utläsas av den rapport
OECD presenterade förra året. I Sverige går det ca 12,5 elever per lärare
på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket i stort sett
motsvarar grundskolan. I övriga länder är genomsnittet 18,2 elever per
lärare i de lägre och 16,2 i de högre årskurserna. I de flesta länderna
minskar antalet elever per lärare ju äldre eleverna blir. I den svenska
skolan är förhållandet det omvända. I OECD-rapporten framhålls också
att Sverige och sex andra länder bara har med lärare i statistiken medan
andra länder ofta inkluderar rektorer, psykologer och övriga med
likartade arbetsuppgifter.
Enligt OECD-rapporten är (1995) 64 procent av de heltidsanställda
lärararna kvinnliga i övriga OECD-länder, vilket kan jämföras med
73 procent i Sverige.
Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1997/98 till 294. Läsåret
1996/97 fanns det 266. I OECD-rapporten Education at a glance framgår
det att antalet studerande i privatskolor varierar från en procent i bl.a.
Irland till 75 procent i Nederländerna. I Sverige är det knappt tre procent
av samtliga elever i grundskoleåldern som går i fristående skolor.
Diagram 7.2 Kostnader i fasta priser1) per elev i den kommunala
grundskolan, totalt och för några olika kostnadsslag, åren 1991–1996
Finns i den tryckta versionen
Den minskade undervisningskostnaden förklaras av att antalet lärare inte
ökat i samma utsträckning som antalet elever. Till följd härav har även
totalkostnaden minskat under 1990-talet. Övriga i diagrammet redovisade
kostnader har däremot ökat under perioden.
Diagram 7.3 Kostnader per elev, totalt och för några olika kostnadsslag, i
olika kommungrupper och fristående skolor, år 1996
Finns i den tryckta versionen
Variationen mellan kommunernas kostnader år 1996 var stor, från ca
39 000 kr till drygt 75 000 kr. Variationen var dock något mindre än
föregående år. En stor del av skillnaden mellan kommunerna förklaras av
strukturella olikheter och socioekonomiska förutsättningar. Andra
förklaringar är prioriteringar, resursutnyttjande och redovisningsteknik.
Att spännvidden minskat mellan åren kan bero på att en del av de riktigt
små skolorna rationaliserats bort.
Kostnaderna per elev är lägre i de fristående skolorna än i de
kommunala. Vid jämförelser av kostnader mellan den offentliga
grundskolan och de fristående skolorna bör man vara medveten om att
det finns många skillnader som påverkar de redovisade kostnaderna.
En kommitté har tillsatts med uppgift att följa utvecklingen av
kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55).
Kommittén skall bl.a. kartlägga och analysera de resursfördelningsregler
som kommunerna tillämpar och därvid belysa effekterna för såväl
fristående som kommunala grundskolor.
Drygt hälften av eleverna svarar våren 1997, enligt en undersökning
gjord av Skolverket, att de märkt att skolan fått mindre pengar de senaste
åren, fler än på gymnasieskolan. Av föräldrarna är det mer än 70 procent
som märkt att barnens skola fått mindre pengar de senaste åren och då
särskilt de som har barn i årskurs 4–6. Drygt 30 procent av eleverna
anser att besparingarna påverkat deras undervisning och lika många anser
att det resulterat i att de fått mindre hjälp och stöd i skolan. Ca 60 procent
av föräldrarna anser att möjligheten till stöd minskat på grund av
besparingar.
Enligt en undersökning publicerad av Svenska Kommunförbundet i
mars 1998 ökade grundskolans omfattning under år 1997 i drygt
30 procent av kommunerna. Den viktigaste orsaken är, enligt Svenska
Kommunförbundet, de ökade statsbidragen fr.o.m. andra halvåret 1997.
I den senaste rapporten från OECD (Education at a glance), som visar
kostnaderna från år 1994, redovisas att Sverige satsade 4,5 procent av
bruttonationalprodukten på utbildning inom grund- och gymnasieskolan.
Trots en minskning sedan föregående års redovisning med
0,2 procentenheter behåller Sverige sin position som det land som satsar
mest i förhållande till bruttonationalprodukten. Genomsnittet för OECD-
länderna ligger på 3,7 procent.
7.2.2 Gymnasieskolan
Nationella mål
Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid
universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som
samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv.
Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på
nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan
för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat
grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. För att kunna tas in
på ett nationellt program krävs att eleverna har slutfört sista årskursen i
grundskolan eller motsvarande med godkända betyg i svenska, alternativt
svenska som andraspråk, engelska och matematik samt inte tidigare har
gått igenom utbildning på nationellt program eller likvärdig utbildning
eller avlagt examen International Baccalaureate.
Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller
i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.
Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas
med hänsyn till elevernas önskemål.
Måluppfyllelse och kvalitet
Andel ungdomar i gymnasieskolan
Det är en större andel av en årskull som nu slutför gymnasieskolan än
som togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all
gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en
avsevärd förbättring av gymnasieskolans resultat och en kvalitetshöjning
genom att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar
kärnämnen.
Enligt en undersökning som Skolverket genomfört av fem
gymnasieprogram, Barn- och fritids- (BF), El- (EC), Industri- (IP),
Medie- (MP) och Naturvetenskapsprogrammet (NV), varierar
genomförandet av gymnasiereformens intentioner. NV erbjuder med sin
nuvarande uppbyggnad inte det stimulerande och utmanande
studiealternativ som de ungdomar som väljer programmet har rätt att
kräva. IP, med lågt sökandeintresse och det program som har det
starkaste omvandlingstrycket, hittar snabbare fram till lösningar på de
utmaningar reformen ställer.
Kommittén för gymnasieskolans utveckling menar i sitt slutbetänkande
Den nya gymnasieskolan - problem och möjligheter (SOU 1997:107)
bl.a. att gymnasieskolans resultat redan nu är bra vid en internationell
jämförelse men det kan bli bättre om kommunerna och skolorna utnyttjar
de möjligheter som finns.
Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt
vidare till studier i gymnasieskolan och ytterligare en procentenhet börjar
sina studier i gymnasieskolan efter ett år av annan sysselsättning.
Andelen elever som i oktober respektive läsår fanns i utbildning och som
kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade
program har de tre senaste läsåren (1995/96–1997/98) hållit sig till ca
85 procent.
Behörighetsbestämmelser
För de elever som söker till nationella program i gymnasieskolan
höstterminen år 1998 gäller nya krav på behörighet, som innebär krav på
betyget Godkänd i grundskolan i svenska, alternativt svenska som
andraspråk, engelska och matematik. Dessa krav anger de lägsta
kompetenskrav som är en förutsättning för att klara av studierna. Fram
till nu har det inte funnits några som helst krav på en viss betygsnivå. De
nya behörighetsbestämmelserna innebär därför att goda förutsättningar
finns att höja kvaliteten på utbildningen på nationellt program.
Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier
Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller
linjer läsåret 1993/94 hade 80 procent fullföljt sin utbildning på samma
eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande
till de som börjat läsåret 1992/93 då 86 procent fullföljt utbildningen
inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på
naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet eller
motsvarande linjer (91 procent) än på program/treåriga linjer med
yrkesämnen (84 procent).
Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen
1993 eller 1994 påbörjade 35 procent respektive 37 procent en
högskoleutbildning inom tre år. Det var en ökning med 2,5 respektive
2 procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan
våren 1992 repektive 1993. Motsvarande tal för de som avslutade
gymnasieskolan år 1989 var 24 procent. Variationen i övergångsfrekvens
var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever från
storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner.
Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större
utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor
hade högre övergångsfrekvens än män.
Bedömning och betyg
De elever som avslutade gymnasieskolan våren 1997 var de första med
betyg enligt det nya betygssystemet. Av en preliminär rapport framgår
följande: Av alla elever som var inskrivna vid de undersökta skolorna i
årskurs 3 i oktober 1996 hade 88 procent fått slutbetyg i augusti 1997. Av
de 12 procent som saknade slutbetyg förväntades hälften genomgå
prövning den närmaste tiden för att kunna få ut sitt slutbetyg eller
beviljas förlängd undervisning för att kunna avsluta sina studier. Bland
eleverna med de nya slutbetygen hade 83 procent av eleverna på
nationella program grundläggande högskolebehörighet. Andelen var
högst på naturvetenskapsprogrammet med 91 procent.
Vad gäller kursbetygen i alla kärnämnes- och tre karaktärsämneskurser
samt betyget i specialarbete på nationella program vårterminen 1997
visar undersökningen sammantaget att betygen har förbättrats jämfört
med efter fem terminer höstterminen 1996. Av alla betyg i
kärnämneskurser var 96 procent minst godkända.
Framför allt lyckades eleverna på programmen med yrkesämnen bra i
karaktärsämneskurserna, samtidigt som det var just dessa som hade högst
andel icke-godkända betyg i kärnämnen.
En världsomspännande undersökning inom TIMSS inriktar sig på
elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap efter avslutade studier
i gymnasieskolan. I denna undersökning deltog 21 länder, varav åtta
uppfyllt de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval.
Studien omfattade samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan och visar
att svenska elever presterar ett mycket högt resultat på det gemensamma
provet i matematik och naturvetenskap. Sverige har tillsammans med
Schweiz och Nya Zeeland en tätposition både i matematik och
naturvetenskap.
Enligt Skolverkets tillståndsbeskrivning år 1997 framgår att intresset
från skolhuvudmännens sida att följa upp elevernas betyg i
gymnasieskolan fortfarande är lågt. I ca 30 procent av kommuner med
minst fem gymnasieprogram vill den ansvariga styrelsen/nämnden ha
redovisningar av resultaten på nationella prov samt betyg. I 57
kommuner har beslut fattats om att de nationella proven för
gymnasieskolan skall användas. I ett fåtal kommuner finns former av
organiserat samarbete mellan lärargrupper på olika gymnasieskolor inom
kommunen eller med lärargrupper vid andra kommuners gymnasieskolor
kring kunskapsbedömning och betygsättning.
På många gymnasieskolor har man återkommande samtal (ofta
benämnda utvecklingssamtal) med eleverna. Vanligast är att
utvecklingssamtal hålls en gång per termin. Vid 12 av de 60
gymnasieskolorna gavs eleverna s.k. omdömen på kurser som ännu inte
avslutats som komplement till samlat betygsdokument.
Elevernas bedömning och föräldrarnas förtroende
Enligt en undersökning som Skolverket gjort våren 1997 har eleverna en
positiv inställning till skolan och skulle inte välja att arbeta om de fick ett
arbete. 75 procent anser att det är lagom krav som ställs på dem medan
tolv procent tycker det är för höga krav. Större delen anser att lärarna har
tillräckliga kunskaper i och är engagerade i de ämnen de undervisar.
Knappt hälften anser att lärarna bryr sig om vad eleverna tycker och en
fjärdedel att lärarna använder sig av det eleverna lärt sig utanför skolan.
Det senare är något högre på naturvetenskaps- och
samhällsvetenskapsprogrammen. 1/3 av eleverna har förtroende för de
flesta av sina lärare och lika stor andel för några få lärare. Ungefär
hälften av eleverna anser att arbetssättet för det mesta är bra i de flesta
ämnen medan bara 1/3 anser att informationen om betyg är tydlig.
Tillfrågade föräldrar om deras förtroende för arbetet i gymnasieskolan
besvaras med att 42 procent har stort och 37 procent ganska stort
förtroende.
Individuellt program
Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett
nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad
utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt
program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.
Detta var en smärre minskning i förhållande till hösten 1996 och hösten
1995. Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till
vidare studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del.
Drygt en tredjedel av eleverna som hösten 1995 fanns på individuellt
program gick på ett nationellt program hösten 1996. En andel som i stort
är jämbördig med förhållandena tidigare år.
Jämställdhet
Gymnasieskolans utbud bör attrahera ungdomar bl.a. så att en jämnare
könsfördelning uppnås. Fortfarande varierar dock könsfördelningen
mycket kraftigt mellan de olika programmen. På de nationella
programmen varierar andelen flickor från 85,2 procent på
omvårdnadsprogrammet till endast 1,4 procent på elprogrammet. Endast
sex program, nämligen estetiskt, handels- och administrations-, hotell
och restaurang-, livsmedels-, medie- samt naturbruksprogrammen har en
relativt jämn könsfördelning. I utvecklingsplanen för förskola, skola och
vuxenutbildning (Skr.1996/97:112) föreslog regeringen att ett tekniskt
program förs in i gymnasieskolans utbud av nationella program. Ett nytt
teknikinriktat program som skall fånga upp intressen inom bl.a. biokemi,
miljöteknik och informationsteknik förväntas i högre grad komma att
tilltala flickor.
Elever med behov av särskilt stöd
Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov
av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en
faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad
uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det
nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet.
Skolverkets tillståndsbeskrivning 1997 genomfördes under hösten år
1997 i form av intervjuer med kommunernas förvaltningschefer för
gymnasieutbildning, samt med 60 rektorer för grundskolor med årskurs
7–9 och 60 rektorer för gymnasieskolor. 70 procent av kommunerna
uppgav att andelen elever som är i behov av särskilt stöd har ökat. Cirka
hälften av 60 gymnasieskolor kan inte alls eller endast delvis klara av att
ge elever med behov av särskilt stöd den hjälp de är berättigade till.
Nästan alla skolor upprättar åtgärdsprogram, 90 procent år 1997 mot
endast 34 procent år 1995. Gymnasieskolorna tog ofta upp problemen
med elever som hade för dåliga förkunskaper då de kommer till
gymnasieskolan. Enligt en elevundersökning Skolverket gjorde våren
1997 uppger 39 procent av tillfrågade elever att deras möjligheter att få
det stöd de behöver är ganska bra.
Prestationer
Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste
sex läsåren.
Tabell 7.10 Elevutvecklingen under åren 1993–1997
År
Gymnasieskolan
Kommunala
Landstingskom.
Fristående
totalt
skolor
skolor
skolor
1993
313 662
281 216
26 876
5 570
1994
309 952
279 509
24 375
6 068
1995
312 375
284 484
20 691
7 200
1996
309 661
283 462
17 886
8 313
1997
312 936
286 576
16 781
9 579
Ungefär 2 200 elever med funktionshinder gick i gymnasieskolan läsåret
1996/97, varav 531 studerade vid riksgymnasierna för
döva/hörselskadade respektive för svårt rörelsehindrade.
Intresset inför hösten 1997 för de 16 nationella programmen varierar,
störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (23,4 procent av antalet
förstahandssökande) resp. naturvetenskapsprogrammet (20,8 procent)
följt av hotell- och restaurangprogrammet (6,9 procent) och estetiska
programmet (6,2 procent). Lägst andel sökande hade
livsmedelsprogrammet (0,9 procent) och energiprogrammet (0,8
procent). Specialutformade program var det sjunde mest populära (4,5
procent) sökalternativet.
Lokal gren
Styrelsen för kommunens gymnasieskola får besluta att inrätta lokala
grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov
som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser.
En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på
programmet.
Omfattningen av inrättade lokala grenar har ökat kraftigt sedan
möjligheten infördes i den nya gymnasieskolan. Enligt första uppgift som
avser hösten 1994 anordnades det 169 lokala grenar mot 547 hösten
1996. Lokala grenar skall fr.o.m. hösten 1998 endast vara avsedda för
den egna kommunens eller samverkansområdets elever. En lokal gren
kan dock få vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen om
utbildningen har ett riksintresse.
Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 50 lokala grenar. Av
antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för
riksrekrytering för lokal gren noteras.
Specialutformade program
Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som
inte tillgodoses inom de nationella programmen, men som är likvärdig
med dessa. Samma kärnämneskurser som på nationellt program skall
ingå i specialutformade program. Därutöver kan också lokalt fastställda
kurser ingå. Intresset för att inrätta specialutformade program har ökat.
Således anordnades hösten 1997 sådant program i 111 kommuner, en
ökning från 102 kommuner.
Kostnader
Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolor med kommun eller
landsting som huvudman har i löpande priser varit i stort sett oförändrad
mellan åren 1995 och 1996 och uppgick till 19,1 miljarder kronor. Per
elev har däremot kostnaderna ökat något. Kostnaden per elev i enbart
kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingsdriven
gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som skolstorlek och
programutbud. Under perioden 1991–1996 har lokalytan per elev
minskat från 21 till 17 kvadratmeter, huvudsakligen beroende på ökat
elevantal. Antalet lärare läsåret 1997/98 var 28 460 varav 677 var
lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 055 lärare vilket ger
13,6 elever per lärare. Motsvarande tal för 1991 var 13.
Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan skiljer
sig åt, främst beroende på att olika kombinationer av nationella program
erbjuds.
Tabell 7.11 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan
åren 1995 och 1996 (löpande priser)
Huvudman År 1995 År 1996
kommuner/ Totalt Därav Totalt Därav
landsting Undervis- Lokaler, Undervis- Lokaler
ning Inventarier ning Inventarier
Samtliga
Totalt, mkr 19 100 7 685 5045 19 108 7968 5 154
Andel (%) 100 40,2 26,4 100 41,4 26,9
Kostnad
per elev, kr 60 800 25 300 16 600 63 000 26 300 17 000
Kommun
Totalt, mkr 17 247 7 685 4 462 17 314 7 335 4 611
Andel (%) 100 44,6 25,9 100 42,4 26,6
Kostnad
per elev, kr 60 850 24 800 15 800 60 900 25 800 16 200
Landsting
Totalt, mkr 1 876 693 584 1 793 532 543
Andel (%) 100 36,9 31,1 100 35,3 30,3
Kostnad
per elev, kr 89 000 32 900 27 700 100 400 35 400 30 400
7.2.3 Särskolan
Nationella mål
Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och
träningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och
individuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda
barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning
som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och
gymnasieskolan. Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo
94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan.
Eleverna i den obligatoriska särskolan har nio års skolplikt. Därutöver
har de rätt till ett tionde, frivilligt skolår. I gymnasiesärskolan erbjuds en
fyraårig utbildning. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans
nationella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan.
Måluppfyllelse och kvalitet
En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda
förutsättningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för
vuxenlivet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan
eleverna. Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.
Det finns stora svårigheter att mäta måluppfyllelsen. Uppföljningar och
utvärderingar förekommer endast i en fjärdedel av kommunerna och rör
då organisatoriska frågor, ekonomi samt ökningen av antalet elever.
Mycket få uppföljningar/utvärderingar rör det inre arbetet och
kvalitetsfrågor.
Huvudmannaskapet för särskolan skulle enligt riksdagsbeslut överföras
från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995. Reformen
har i hög grad mottagits positivt. Allt fler kommuner har startat egen
särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg kortats, samverkan med
andra skolformer underlättats och föräldrarna har fått ökat inflytande.
Prestationer och kostnader
Särskolan omfattade totalt ca 15 000 elever höstterminen 1997.
Tabell 7.12 Särskolans elever
Läsår
Grundsärskolan
Träningsskolan
Gymnasiesär-
skolan
1992/93
5 287
2 942
3 649
1993/94
5 516
3 107
3 777
1994/95
5 915
3 181
3 754
1995/96
6 172
3 371
3 864
1996/97
6 385
3 487
4 050
1997/98
7 101
3 609
4 322
I grundsärskolan och träningsskolan har det sammanlagda antalet elever
sedan läsåret 1992/93 ökat med ca 30 procent. Fortfarande rör sig
emellertid inskrivningen i särskolan om en procent av det totala antalet
elever i dessa åldrar. Elevantalet i gymnasiesärskolan har sedan läsåret
1992/93 ökat med nära 20 procent.
Av de 4 300 eleverna i gymnasiesärskolan går 2 000 elever på
nationella/specialutformade program och 2 300 elever på individuella.
Andelen elever i obligatoriska särskolan integrerade i den vanliga
grundskolan är 13 procent, i gymnasieskolan är andelen integrerade
gymnasiesärskoleelever två procent.
Diagram 7.4 Utvecklingen av elevantalet i särskolan i förhållande till
elevantalet i grundskolan och gymnasieskolan
Finns i den tryckta versionen
Elevökningen i särskolan beror delvis på att skolformen idag är mer
accepterad. Den ökade närheten som kommunaliseringen bidragit till har
även lett till elevökningar. Dessutom ligger målen i grundskolans
kursplaner på en sådan nivå att lindrigt utvecklingsstörda inte klarar att
nå dem. En del mindre orter har också startat egna särskolor, vilket
bidragit till elevökningar i dessa kommuner. Bedömningarna och
besluten om mottagande i särskolan är enligt Skolverkets utvärdering av
skiftande karaktär. Resultatet visar vidare att kompetensen generellt sett
inte minskat efter det ändrade huvudmannaskapet. Ett rekryteringsbehov
kommer emellertid snart att uppstå, varvid svårigheter väntas att skaffa
kompetent personal.
Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen
(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över
utvecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om
vårdnadshavare inte medger att ett utvecklingsstört barn får sin skolgång
i den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Hösten
1997 har föräldrar till ca 430 elever låtit sina barn gå i grundskolan i
stället för i särskolan.
Hösten 1997 tjänstgjorde ca 4 900 lärare i särskolan, vilka omräknat
till heltidstjänster gör ca 3 400. Av särskolans lärarpersonal har
93 procent pedagogisk utbildning.
Kostnaden år 1996 för den offentligt anordnade särskolan uppgick till
2,6 miljarder kronor, vari ingår ersättningar till landsting och fristående
skolor (105 miljoner kronor). Den genomsnittliga kostnaden per elev var
214 200 kr. Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70 procent
den obligatoriska särskolan och resterande del avsåg gymnasiesärskolan.
Särskolans elevgrupp är mycket heterogen och därför kan kostnaderna
per elev variera kraftigt. Undervisningskostnaderna var för både den
obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan den största delkostnaden
och ungefär lika stor i båda fallen. Lokalkostnaden, som är den näst
största delkostnaden, är däremot betydligt högre i gymnasiesärskolan.
Det är svårt att göra kostnadsjämförelser bakåt i tiden eftersom
kostnadsuppgifterna kan innehålla investerings- eller
avvecklingskostnader som beror på huvudmannaskapsförändringen.
7.3 Vuxenutbildning
Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna
Kommunal vuxenutbildning (komvux), innehåller tre olika nivåer:
1. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och
till att lägga en grund för fortsatta studier.
2. Genom den gymnasiala vuxenutbildningen kan vuxna få kunskaper
och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i
gymnasieskolan.
3. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till nytt yrke.
Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för
utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter
motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och
på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan.
Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända
invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det
svenska samhället. De nationella målen för vuxenutbildningen anges i
skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna
(Lpf 94) och i vissa fall i programmål och kursplaner. I timplaner anges
riktvärden för undervisningens omfattning.
Kunskapslyftet
Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på
vuxenutbildning. Det är ett gemensamt åtagande för staten och
kommunerna. Kommunerna får särskilda statsbidrag för den utökade
vuxenutbildningen på gymnasienivå som följer av kunskapslyftet.
Kommunerna ges huvudansvaret och stor frihet att själva välja hur det
lokala kunskapslyftet organiseras och genomförs. Målet för
kunskapslyftet är att, genom utökad och breddad gymnasial
vuxenutbildning, åstadkomma en kraftig höjning av utbildningsnivån för
i första hand arbetslösa vuxna, som saknar treårig gymnasiekompetens
(prop. 1995/96:222). Kunskapslyftet skall bidra till förnyelse och
omställning i arbetslivet och ligga till grund för en reformering av
vuxenutbildningen. Det utgör starten på ett utvecklingsarbete, som efter
femårsperioden skall övergå i ett nytt system för vuxenutbildningen med
utökat kommunalt ansvar i reformarbetet.
7.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Grundläggande vuxenutbildning
Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare
som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, får
tillgång till det. Kommunerna skall verka aktivt för att nå dem i
kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera
dem att delta.
Inom ramen för kunskapslyftet har regeringen avsatt medel
motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande
vuxenutbildning. Regeringen har fastställt den turordning, enligt vilken
kommuner kan komma i fråga för statligt stöd till grundläggande
vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades till 111 kommuner för
höstterminen 1997. För att få del av dessa medel skall en kommun först
med egna medel finansiera en utökning (tio procent) av tidigare års
omfattning av grundläggande vuxenutbildning.
Gymnasial vuxenutbildning
Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter
att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot
individens efterfrågan och behov. Kommuninvånarna är behöriga att
delta i komvux fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 20 år.
Utav dem som deltog i kunskapslyftet hösten 1997 på gymnasial nivå
hade 66 procent en utbildning motsvarande högst 2-årig
gymnasieutbildning. Detta är en lägre utbildningsnivå i förhållande till
den genomsnittliga utbildningsbakgrunden för dem som deltog i
kommunal vuxenutbildning läsåret 1996/97 där motsvarande andel
uppgick till 51 procent.
Tabell 7.13 Antal kursdeltagare1 i komvux på olika nivåer
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Grundläggande vuxenutbildning
varav studerande på kvällstid
159 880
16 387
152 628
16 124
153 307
15 305
Gymnasial vuxenutbildning
varav studerande på kvällstid
710 225
123 044
814 297
132 786
971 082
136 296
Påbyggnadsutbildning
varav studerande på kvällstid
50 047
2 401
48 317
1 981
89 958
1 451
Samtliga nivåer
920 152
1 015 242
1 214 347
1 Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs hon eller han deltar i.
Källa: Skolverket
Stöd till elever i komvux
Vuxenstuderanden med funktionshinder har rätt till en utbildning som är
likvärdig med den för övriga studerande. Det finns dock tecken på att
vuxenstuderande med funktionshinder möter betydande svårigheter när
de vill studera i vuxenutbildning. Det kan gälla t.ex. skollokaler som inte
är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva.
Kunskapslyftskommittén (U1995:09) har därför fått tilläggsdirektiv (dir.
1997:104) för att utreda situationen för studerande med funktionshinder
inom alla former av vuxenutbildning. Uppdraget skall redovisas den
1 april 1999.
Komvuxstudier på kvällstid
Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de tre senaste
läsåren varit relativt stabil i grundläggande vuxenutbildning medan
andelen kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning har minskat under de
tre senaste läsåren. Andelen undervisningsgrupper som var förlagda till
kvällstid har minskat från 25 procent läsåret 1991/92 till tolv procent
läsåret 1996/97. Samma tendens finns vad gäller andelen studerande på
kvällstid i påbyggnadsutbildningar .
Personaltäthet och personalkompetens
Antalet tjänstgörande lärare har mätts i oktober åren 1993–1996. Antalet
tjänstgörande lärare i oktober 1996 uppgick till ca 10 500 personer, varav
ungefär 57 procent är kvinnor. Omräknat till heltidstjänster fanns det
närmare 6 000 lärare i komvux. Jämfört med föregående läsår har antalet
lärare omräknat till heltidstjänster ökat med 8,6 procent. Samtidigt ökade
även antalet elever omräknat till heltidsstuderande med 22 procent. Detta
har lett till att lärartätheten i komvux, uttryckt som antalet lärare
(heltidstjänster) per 100 heltidsstuderande har minskat från 5,6 procent
läsåret 1995/96 till 5,0 procent läsåret 1996/97. Skolverket anger att
lärartätheten kan vara något underskattad eftersom vissa kommuner har
anlitat andra anordnare av komvux i större utsträckning än tidigare.
Andelen lärare med pedagogisk utbildning varierar något under
tidsperioden men ligger runt 85 procent.
Resultat och studieavbrott
Tabell 7.14 Kursdeltagare som slutfört, avbrutit eller fortsätter
utbildningen i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning och
påbyggnadsutbildning
Andel (procent)
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Andel kursdeltagare som slutfört kurs
grundläggande vuxenutbildning
gymnasial vuxenutbildning
påbyggnadsutbildning
54,0
75,6
81,9
55,1
77,0
82,3
54,0
77,3
80,2
Andel kursdeltagare som avbrutit kurs
grundläggande vuxenutbildning
gymnasial vuxenutbildning
påbyggnadsutbildning
23,7
16,1
8,2
24,9
15,9
8,3
25,0
16,5
8,2
Andel kursdeltagare som fortsätter nästa läsår
grundläggande vuxenutbildning
gymnasial vuxenutbildning
påbyggnadsutbildning
22,4
8,3
9,9
20,0
7,1
9,4
21,0
6,2
11,6
Antal kursdeltagare totalt
920 152
1 015 242
1 214 347
Källa: Skolverket
Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre
senaste läsåren på gymnasial nivå medan andelen kursavbrott håller en
oförändrad nivå runt 16 procent. Som kursavbrott räknas även när
kursdeltagare byter kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för
låg nivå i förhållande till sina förkunskaper.
I gymnasial vuxenutbildning fick de flesta eleverna under läsåret
1994/95 betyg enligt det nya målrelaterade systemet. Läsåren 1995/96
och 1996/97 gällde det i princip alla. Liksom i grund- och
gymnasieskolan hade kvinnor i genomsnitt något högre betyg än män.
Bland de kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning som slutförde kurser
under de tre senaste läsåren och fick målrelaterade betyg uppvisade män
och kvinnor följande studieresultat:
Tabell 7.15 Betyg i slutförda kurser i gymnasial vuxenutbildning
Andel (procent)
1994/95
totalt
1995/96
totalt
1996/97
totalt
varav
män
kvinnor
Icke godkänd
6,3
6,4
7,4
10,1
6,1
Godkänd
46,3
42,4
40,0
42,6
38,7
Väl godkänd
36,3
38,4
38,5
34,6
40,4
Mycket väl godkänd
11,2
12,8
14,1
12,7
14,8
Källa: Skolverket
Prestationer
Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfällen per år.
För att undvika dubbelräkning i statistiken för komvux har elever som
studerar på flera olika nivåer under läsåret förts till den nivå där de
studerar flest timmar. Redovisning av resultat för kunskapslyftet
påverkar endast resultatet vad gäller hösten 1997 och påverkar inte
resultatet vad gäller läsåret 1996/97.
Tabell 7.16 Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika
nivåer
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Grundläggande vuxenutbildning
275
266
265
Gymnasial vuxenutbildning
276
278
280
Påbyggnadsutbildning
135
120
172
Minst en av nivåerna
280
279
282
Källa: Skolverket
Skolverket beskriver i sin rapport över verksamhetsuppföljningen för
hösten 1997 att samtliga kommuner anordnar gymnasial vuxenutbildning
inom kunskapslyftet. Utbildningen bedrivs i kommunal regi inom egen
(70 procent) eller annan kommuns komvux eller landsting (12 procent)
eller av annan anordnare än kommun eller landsting (18 procent).
Tabell 7.17 Elever1 i komvux på olika nivåer
Antal elever, andel män och kvinnor i procent
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
varav
män kvinnor
Grundläggande vuxenutbildning
48 460
47 643
47 422
36
64
Gymnasial vuxenutbildning
140 868
140 868
177 732
34
66
Påbyggnadsutbildning
12 177
6 563
11 974
44
56
Samtliga nivåer
195 891
211 040
237 128
35
65
1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser
Källa: Skolverket
Om antalet elever räknas om till heltidsstuderande blir det 93 216 år
1994, 101 994 år 1995 och 107 694 år 1996 vilket motsvarar en ökning
på 15 procent från år 1994 till 1996.
Av de sammanlagt 185 000 elever som rapporteras som studerande
inom gymnasial vuxenutbildning hösten 1997 var 106 600 antagna inom
kunskapslyftet. Detta motsvarar ca 94 000 heltidsplatser. 67 procent av
de antagna inom kunskapslyftet var kvinnor.
Det framgår av tabell 8.10 att nivån på den grundläggande
vuxenutbildningen är i det närmaste konstant över tiden medan den
gymnasiala vuxenutbildningen och särskilt påbyggnadsutbildningen ökat
i omfattning igen läsåret 1996/97 efter att i det närmaste halverats året
före. Ökningen av påbyggnadsutbildningen är mellan läsåren 1995/96
och 1996/97 ca 80 procent. Därmed har nivån från läsåret 1994/95 nästan
återställts. Den procentuella andelen av befolkningen i åldern 20–64 år
som finns i komvux har under en fyraårsperiod ökat från 3,5 procent
(läsåret 1993/94) till 4,6 procent (läsåret 1996/97).
Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan förklaras
av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen svarar
mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror även på att ett stort antal
platser har finansierats av staten genom extra statsbidrag för
utbildningsåtgärder mot arbetslösheten och kunskapslyftet. Den
gymnasiala vuxenutbildningens andel av komvux (andel kursdeltagare
1993/94 jämfört med 1996/97) har ökat från 69 procent till 80 procent på
fyra år.
Antalet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot
arbetslösheten och utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen
inom kunskapslyftet (fr.o.m höstterminen 1997) har ökat de senaste
läsåren.
Tabell 7.18 Antal helårsstudieplatser finansierade av staten
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Höstterminen
1997
Antal helårsplatser
26 800
38 000
59 900
99 900
Källa: Skolverket
Med det statsbidrag som ges till kommunerna i kunskapslyftet följer ett
volymkrav som består av dels den andel gymnasial vuxenutbildning
kommunen själv skall bekosta, dels den andel statsbidraget skall täcka.
Av Skolverkets redovisning för hösten 1997 (avseende samtliga
kommuner) framgår att volymen kommunal vuxenutbildning som
anordnas i stort sett motsvarar det volymkrav som ställts på kommunerna
för hösten 1997.
Kostnader
Den totala kostnaden för komvux år 1996 uppgick till drygt 3,8 miljarder
kronor varav 90 procent för verksamhet i kommunal regi och tio procent
i landstingsregi. Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den
kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca
15 procent i fasta priser. En förklaring till detta är att kommunerna sedan
hösten 1993 har fått extra statsbidrag för utbildningsåtgärder avsedda att
motverka arbetslösheten. Statsbidraget finansierade åren 1994 och 1995
20 procent av de totala kostnaderna för komvux och uppgick år 1996 till
nästan 30 procent. Den totala kostnaden per elev (omräknat till
heltidsstuderande) var år 1996 för grundläggande vuxenutbildning
34 400 kronor och för gymnasial vuxenutbildning och
påbyggnadsutbildning 30 400 kronor. Kommunernas
genomsnittskostnader varierar med invånarantalet. Genomgående har
storstäder lägre kostnader än övriga. Glesbygdskommunerna har de
högsta genomsnittliga kostnaderna.
7.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och
träningsskolenivån. Elevantalet procentuellt sett har dock ökat mest
under de två senaste åren på gymnasiesärskolenivå. I särvux är bara ca
15 procent av det totala elevantalet på gymnasial nivå. Detta kan
jämföras med den del av särskolan som har en motsvarighet i särvux, där
andelen elever i gymnasiesärskolan är nästan dubbelt så hög. Det antal
timmar som en elev i medeltal studerar per vecka (elevtimmar) uppgick
bara till 2,2 år 1997 vilket är samma antal som år 1996 men något högre
än år 1995 då motsvarande uppgick till 2,0.
Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och
studieavbrott.
Prestationer
Hösten 1997 anordnade 217 kommuner särvux (9 kommuner i form av 3
kommunalförbund). Eleverna var bosatta i 248 kommuner. Sex procent
av eleverna var bosatta i en annan kommun än där skolan var belägen.
Skolverket har nyligen genomfört en enkät till landets samtliga
kommuner om bl.a. särvux. Av svaren framgår det att var fjärde kommun
(68 kommuner) inte kan erbjuda alla som vill ha en plats i särvux. Detta
innebär att fler än 500 elever väntar på utbildningsplats vilket motsvarar ca
13 procent av de studerande i särvux läsåret 1996/97. Det framgår också att
var femte kommun (54 kommuner) inte informerar om särvux.
Tabell 7.19 Antal elever i särvux på olika nivåer
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Läsåret
1997/98
Träningsskolenivå
1 430
1 448
1 442
1 494
Grundsärskolenivå
1 733
1 873
2 066
1 918
Gymnasiesärskolenivå
208
299
389
585
Samtliga nivåer
3 371
3 620
3 897
3 997
Källa: Skolverket
Elevantalet inom särvux har ökat inom alla nivåer de senaste tre läsåren.
Ökningen mellan 1996 och 1997 är tre procent. Den största relativa
ökningen av antalet elever finns inom gymnasiesärskolan där antalet mer
än fördubblades mellan 1994/95 och 1997/98. Enligt Skolverket har var
tredje kommun (93 kommuner) tagit mot fler elever de tre senaste åren.
Kostnader
Kostnaden för särvux uppgick till 90 miljoner kronor år 1996. Räknat per
genomsnittsstuderande var kostnaden 24 800 kronor. Av den totala
kostnaden utgör undervisningskostnaden två tredjedelar.
Undervisningskostnaden per elev varierar dock avsevärt mellan
kommunerna. Storstäderna har högst kostnader medan
glesbygdskommunerna har de lägsta kostnaderna.
Antalet tjänstgörande lärare i särvux i oktober 1996 var 414, varav
80 procent var kvinnor. Omkring 90 procent av lärarna har en pedagogisk
utbildning. Lärartätheten per 100 elever var 5,5 i oktober 1996, en
minskning med ca nio procent i förhållande till samma mättidpunkt året
före. Lärartätheten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra
skolformer, eftersom eleverna undervisas i mindre grupper och får färre
antal undervisningstimmar per vecka.
7.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)
Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket fr.o.m. andra halvåret det år
de fyller sexton. Eleverna kan börja och sluta utbildningen när som helst
under året. Undervisning för en elev med rätt till sfi skall enligt skollagen
finnas att tillgå så snart som möjligt. Om det inte finns särskilda skäl
skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Riktvärdet för
undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under-
eller överskridas beroende på hur mycket undervisning eleven behöver
för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Betyg skall
ges när eleven avslutar kursen. Som hjälp vid betygssättningen finns
fr.o.m. hösten 1996 ett nationellt prov i sfi. Eftersom eleven börjar
studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för
utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att
bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp elever som börjat under
samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod .
Tabell 7.20 Studieresultat i sfi
Studieresultat t.o.m. läsåret
1995/96 för
1996/97 för:
nybörjare läs-
året 1993/94
nybörjare läs-
året 1994/95
nybörjare läs-
året 1995/96
nybörjare läs-
året 1996/97
Avslutat med sfi-nivå
48%
44%
32%
17%
Avslutat utan sfi-nivå
7%
10%
6%
2%
Avbrutit utbildningen
35%
35%
39%
23%
Fortsätter utbildningen
10%
11%
23%
58%
Källa: Skolverket
Prestationer och kostnader
Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till
komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan
anordnare som t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privata
utbildningsanordnare. En rektor inom det offentliga skolväsendet är dock
alltid ansvarig för ledningen av utbildningen.
Tabell 7.21 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal
elever
Läsår
Studieanordnare
Antal
kommuner
Antal studie-
anordnare
Antal
elever
Andel
kvinnor
Andel
män
1994/95 totalt
277
310
61 017
51,6%
48,4%
Kommun
255
262
53 092
Studieförbund
24
29
5 169
Annan
16
19
2 756
1995/96 totalt
276
309
51 486
55,3%
44,7%
Kommun
259
267
45 995
Studieförbund
18
20
2 796
Annan
19
22
2 695
1996/97 totalt
268
306
41 134
59,4%
40,6%
Kommun
255
273
37 550
Studieförbund
12
14
1 521
Annan
13
19
2 063
Källa: Skolverket
Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort
antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade.
Därefter har elevantalet minskat med ca 33 procent. Andelen kvinnor har
ökat de senaste åren och uppgick till nära 60% under läsåret 1996/97.
Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan i oktober 1 500.
Andelen kvinnliga lärare håller sig konstant runt 85%.
Omräknat till heltidstjänster var antalet lärare ca 1 150. Antalet
heltidstjänster har minskat med ca 280 jämfört med oktober 1996.
Antalet elever har relativt sett dock inte minskat lika mycket vilket
innebär att lärartätheten minskat från 5,7 till 5,2 lärare per 100 elever.
Tabell 7.22 Antal lärare i sfi
Läsår
utbildningsanordnare
Antal lärare
Andel med pedagogisk
utbildning
Andel
kvinnor
Andel
män
1994/95 totalt
2 316
70,5%
84,2%
15,8%
Kommun
2 055
72,4%
Annan
294
56,0%
1995/96 totalt
2 364
77,3%
85,6%
14,4%
Kommun
2 153
79,1%
Annan
211
56,2%
1996/97 totalt
1 812
82,3%
84,8%
15,2%
Kommun
1 664
84,4%
Annan
148
58,8%
1997/98 totalt
1 495
82,1%
Källa: Skolverket
Andelen lärare inom sfi med pedagogisk utbildning är något lägre än
andelen inom övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i
verksamhet som har lagts ut på annan anordnare än kommun.
Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick till 711 miljoner kronor
under år 1996. Det är 233 miljoner kronor lägre än år 1995 i löpande
priser. I fasta priser motsvarar det en kostnadsminskning på 25 procent.
8 Flyktingmottagande
Nationella mål
Målet för regeringens integrationspolitik är ett samhälle där alla behand-
las likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. För att nyanlända skydds-
behövande skall kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det
viktigt att de så snart som möjligt får en god grund för det fortsatta livet i
Sverige. Samhällets samlade insatser under introduktionsperioden skall
därför syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt bli
delaktig i samhällslivet.
Måluppfyllelse och kvalitet
Utvärdering av flyktingmottagandet
Invandrarverket har tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolver-
ket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet genomfört en utvär-
dering av det svenska flyktingmottagandet åren 1991–1996 i rapporten
"Individuell mångfald". Utvärderingen visar bl.a. att flyktingarna haft
svårigheter att bli självförsörjande efter introduktionstiden. Vidare har
det framkommit att kommunerna inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till de
nyanländas individuella förutsättningar och behov samt att hälsoaspek-
terna och barns och ungdomars situation kommit i skymundan under
introduktionen.
Ett annat problem som hänger samman med själva utformningen av
introduktionsplanerna är att planeringen ofta kommit att präglas av ett
ensidigt myndighetsperspektiv, vilket fått till följd att den enskilde inte
alltid deltagit på det sätt som är önskvärt. Vidare konstateras att sociala
nätverk är en viktigt rekryteringskanal till arbete, och att det därför är
viktigt för nyanlända flyktingar att under introduktionen få möjligheter
att etablera olika former av nätverk som kan ha betydelse för
möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Bl.a. föreslås att fri-
villigorganisationer ges större utrymme inom flyktingmottagandet för att
stärka flyktingarnas social nätverk. Slutligen visar utvärderingen att
kommunerna bör bli bättre på att göra återkommande kvalitativa utvärde-
ringar av resultaten av introduktionsinsatserna.
I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar som
Svenska Kommunförbundet har gjort konstateras att 15 procent av de i
arbetsför ålder var registrerade som sysselsatta i slutet av 1994 och att
högst var tionde vid samma tillfälle verkade ha en relativ fast förankring
på arbetsmarknaden. Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet
har vidare konstaterat att av de som togs emot år 1993 hade i genomsnitt
cirka 18 procent någon form av avlönat arbete efter en
introduktionsperiod på 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna
flyktingar var cirka tio procent. Av de flyktingar som togs emot under
1993 hade 63 procent uppnått sfi-nivå efter 3,5 år. Motsvarande siffra för
1992 års mottagna flyktingar var 55 procent.
Svenska för invandrare
I den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-
verket, och som presenterades 1997, framkommer att hälften av eleverna
blivit godkända efter cirka 18 månaders studier. Detta är en förbättring
jämfört med resultaten från läsåret 1993/94 då endast 37 procent av
eleverna uppnått godkänd sfi-nivå efter i genomsnitt 18 månader.
Variationerna mellan kommuntyperna är stor med den högsta andelen
godkända i medelstora kommuner (57 procent) och den lägsta i
storstäderna (27 procent). Tendensen är att resultaten blir bättre ju
mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är.
Erfarenheter har dock visat att man behöver ett visst elevunderlag för att
få bra sammansättning på grupperna för att kunna bedriva en
ändamålsenlig svenskundervisning. Bland alla elever som blivit
godkända hade 77 procent klarat av utbildningen på kortare tid än de
stipulerade 525 timmarna.
Vidare framkommer i utvärderingen att det finns samverkansproblem i
organisationen av sfi. Det betonas bl.a. att samverkan mellan olika för-
valtningar inom kommunen och mellan kommunen och arbetsförmed-
lingen måste fungera bättre, om man skall kunna uppnå en effektiv sfi-
undervisning. Utvärderingen slår också fast att det är viktigt att eleverna
ges möjligheter att prata svenska utanför klassrummet genom t.ex. prak-
tik. För att praktiken skall kunna underlätta språkinlärningen är det vik-
tigt att den genomförs i en språkutvecklande miljö. Det framkommer
även att elever med kort skolgång i högre grad behöver lärare med for-
mell ämneskompetens i svenska som andraspråk.
Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86
procent av kommunerna har åtta veckor eller kortare väntetider på
kursstart idag. Slutligen kan noteras att en del lärare är kritiska mot kurs-
planen. Bl.a. detta har föranlett att Skolverket fått i uppdrag att redovisa
behovet av förändringar av kursplanen för sfi så att den i högre grad an-
passas till varje individs förutsättningar och behov.
Förbättrad introduktion
I regeringens proposition "Sverige, framtiden och mångfalden – från in-
vandrarpolitik till integrationspolitik" (prop. 1997/98:16) behandlas
behovet av förbättringar i introduktionen. Bl.a. slås fast att
introduktionen i större utsträckning bör utgå från individens behov och
förutsättningar, och i högre grad utformas tillsammans med den det berör
samt planeras och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte
minst folkrörelserna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det
framgår även att introduktionen bör utformas så att den kan följas upp
bättre och resultaten återföras till anordnarna. En ny myndighet föreslås
inrättas med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får
genomslag på olika samhällsområden. I myndighetens arbetsuppgifter
skall bl.a. ingå att följa upp kommunernas introduktion för
skyddsbehövande.
Vidare poängteras i propositionen att stöd och insatser bör samlas i ett
individuellt introduktionsprogram. Introduktionsprogram för vuxna bör
innehålla svenskundervisning, praktik, orientering om svenska samhälls-
förhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en
kommun. Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör innehålla de
insatser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-
verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogram-
met bör nyanlända invandrare ges möjlighet att skaffa sig svenska kon-
takter som bl.a. kan vara av värde för att komma in på arbetsmarknaden.
Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet uppmärk-
samma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till
rehabiliterande insatser.
I riktlinjer till Arbetsmarknadsverket framgår att arbetsförmedlingen
skall bistå kommunen vid utformandet av introduktionsprogram samt
prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktions-
program och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I
riktlinjer till Statens invandrarverk framgår att verkets verksamhet för
asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall
utformas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas
introduktionsprogram. Vidare skall verket ge kommunerna information
om de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund
för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och
påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen.
Prestationer
Flyktingmottagandet har fluktuerat under de senaste fem åren med en
kulminering under 1994 då över 61 000 flyktingar togs emot i landets
kommuner. Merparten av dessa var flyktingar från f.d. Jugoslavien. Vise-
ringsplikt och slut på krigsförhållanden resulterade i att antalet minskade
till endast cirka 6 700 flyktingar år 1996. År 1997 ökade antalet till cirka
13 200. Under detta år kom merparten av flyktingarna från f.d. Jugosla-
vien, Irak och Iran.
Diagram 8.1 Överenskomna platser för flyktingmottagandet samt mottagna
flyktingar i landets kommuner åren 1993–1997
Finns i den tryckta versionen
Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-
tingmottagande utifrån en analys av behovet av kommunplatser. År 1994
överskred antalet mottagna flyktingar i landets kommuner de överens-
komna platserna med 11 600. Åren 1995 och 1996 fanns fler
överenskomna platser än mottagna flyktingar och 1997 överskred
återigen antalet mottagna flyktingar de överenskomna platserna.
Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och
i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar
under utredningstiden. Det innebär att en del kommuner som inte har nå-
gon överenskommelse med Invandrarverket ändå får ta emot flyktingar i
den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstill-
stånd. Sammanlagt tog cirka 235 kommuner emot flyktingar under år
1997, varav 130 hade överenskommelse med Invandrarverket om att ta
emot flyktingar. Antalet kommuner med överenskommelser om
flyktingmottagande har i stort sett halverats under den senaste
femårsperioden till följd av ett minskat antal flyktingar.
Kostnader
Statlig ersättning till kommunerna
Ansvaret för flyktingmottagandet är delat mellan stat och kommun.
Statens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om
flyktingmottagande och kommunerna ansvarar därefter för att ta emot
flyktingarna samt att ge dem en god introduktion i det svenska samhället.
Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret.
Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas till kommunen med ett
schablonbidrag för varje mottagen flykting. De personer som omfattas av
statsbidragen är utlänningar som har överförts till Sverige med stöd av ett
särskilt regeringsbeslut, s.k. kvotflyktingar, utlänningar som har fått
uppehållstillstånd och som har tagits emot i kommunen efter att ha varit
registrerade hos Invandrarverket, andra utlänningar som har fått
uppehållstillstånd till följd av skyddsbehov eller av humanitära skäl samt
utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till
en utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan. För att statsbidrag
ska utbetalas för anhöriga måste ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts
inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till
först togs emot i en kommun.
För att erhålla schablonersättning måste kommunen, tillsammans med
flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionspla-
nen skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få
en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga
svenskkunskaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i sam-
hällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnader för svensk-
undervisning och försörjning för det år flyktingen tas emot och ytterli-
gare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmotta-
gandet. Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra
ersättningsformer, avsedda att täcka kommunens kostnader för äldre,
sjuka och funktionshindrade flyktingar samt för underåriga barn som
kommit till Sverige utan vårdnadshavare. År 1997 uppgick den statliga
ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder
kronor via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort
flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med
sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats
under 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar un-
der åren 1991–1995.
Utöver den statliga ersättningen för flyktingmottagandet har särskilda
medel uppgående till 180 miljoner kronor avsatts 1996–1997 för lokalt
utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. För 1998 är 190 miljoner
kronor avsatta för samma ändamål. Dessa medel är inte direkt
tillgängliga eller avsedda för flyktingmottagandet.
Följande belopp har utbetalats till kommunerna under de senaste åren:
Tabell 8.1 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande
Kalenderår
Miljarder kronor
1993
3,2
1994
6,8
1995
6,0
1996
2,7
1997
1,6
Källa: Invandrarverket
Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för
flyktingmottagandet?
Flyktingmottagandet åren 1991, 1992 och 1993 har följts upp med av-
seende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader.
Uppföljning av 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av
en arbetsgrupp knuten till regeringskansliet. Kostnader för flyktingar
mottagna år 1993 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med
Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyk-
tingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år
1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt
underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäck-
ningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg be-
talades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års
mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet
ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka
hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra
statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget
bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning
för 1993 års mottagna flyktingar. Den bakomliggande orsaken är att få
flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas so-
cialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat.
År 1993 utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av
dem som togs emot i kommunerna. Av de serbokroatisk-talande flykting-
arna som togs emot detta år uppskattades cirka 22 procent vara i arbete
efter tre och ett halvt år, vilket ger en indikation på att det har varit lättare
att integreras för denna grupp jämfört med t.ex. flyktingar från Mellan-
östern och Afrika.
Vid undersökningen av flyktingar mottagna år 1992 framgick att
framför allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnads-
täckning jämfört med mindre kommuner. Orsaken är att små kommuner i
allmänhet är utflyttningskommuner där flyktingar i vissa fall flyttat innan
schablonersättningen förbrukats. I någon mån kvarstår denna bild år
1993, men inte så markant som vid föregående uppföljning. Orsaken är
de ändrade utbetalningsregler som trädde i kraft i juni 1994 och som
bättre följer flyktingen vid en flytt. Fr.o.m. år 1996 har
utbetalningsreglerna förändrats i denna riktning ytterligare.
9 Räddningstjänst
Nationella mål
Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.
räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen
(1986:1007). I denna lagstiftning föreskrivs bl.a. vilket ansvar
kommunerna har och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras
och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och
skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och
organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid
och genomföras på ett effektivt sätt.
Statens räddningsverk har, som statlig förvaltningsmyndighet,
formulerat följande övergripande mål för räddningstjänsten.
- antalet olyckor skall minska,
- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall
begränsas så långt som möjligt,
- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna
skall begränsas så långt som möjligt,
- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad
som möjligt,
- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,
- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas
och informeras genom radio och TV. I områden med farlig
verksamhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål-
och riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.
Måluppfyllelse och kvalitet
Varje kommun skall den 1 juli 1997 ha antagit en räddningstjänstplan
som även omfattar åtgärderna under höjd beredskap. Vid årets slut
återstod 11 kommuner. Dessa beräknas bli klara under år 1998.
Räddningsverket har utvecklat ett statistikförsörjningssystem för
räddningstjänstens lokala, regionala och centrala behov. Kommunerna
startade år 1996 med att lämna insatsrapporter för den kommunala
räddningstjänsten. Vidare bedriver Räddningsverket ett arbete med att
värdera kostnader för, och nyttan med olika åtgärder i syfte att uppnå
ökad effektivitet.
Räddningsverket bedriver ett projekt som innebär att brandbefäl
utreder bränder i byggnader och upprättar en rapport som redovisar såväl
brandorsak som brandförlopp. Under år 1997 har 210 sådana utredningar
gjorts.
Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och
skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom
de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt
behöver utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.
Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom att
fortsatt utveckla brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom
att ta fram system för att kunna ta till vara utredningsresultaten.
Verksamheten behöver ytterligare utvecklas bl.a. vad gäller kompetens
och förmåga att hantera ledningsuppbyggnad i en insats första skede och
att vid stora och omfattande olyckor ha en ledning med god
framförhållning.
Prestationer
Kommunala riskanalyser har genomförts vid över 220 av landets 256
räddningstjänstkommuner .
Under året har sex räddningscentraler färdigställts vilket gör att det
totala antalet ledningscentraler i landet är 90 vilket täcker
ledningsbehovet för 120 kommuner.
Sju kommuner, varav två nya under år 1997, har avtalat med
Räddningsverket om att bistå Sjöfartsverket och Kustbevakningen vid
räddningsinsatser till sjöss (sk RITS-styrkor).
Tabell 9.1 Antalet kommunala räddningsinsatser åren 1993–1996
1993
1994
1995
1996
Brand i byggnad
–
–
–
13 248
Brand, ej i byggnad
15 630
17 787
14 052
17 417
Automatlarm, ej brand
27 413
29 605
31 061
30 926
Förmodad brand/undersökning
–
–
–
7 324
Falsklarm brand, uppsåt
–
–
–
385
Olyckstyp saknas
–
–
–
817
Övrigt (brand i byggnad)
20 880
21 417
21 193
–
Trafikolycka
7 849
7 646
8 052
7 530
Utsläpp av farligt ämne
1 432
1 583
1 732
2 451
Drunkning/tillbud
–
–
–
525
Vattenskada
2 229
2 948
2 785
2 000
Stormskada
2 102
937
1 006
477
Ras/skred
–
–
–
47
Djurräddning
–
–
–
1 028
Förmodad räddning
–
–
–
1 052
Falsklarm räddning/uppsåt
–
–
–
67
Annan kommunal räddningstjänst
–
–
–
3 164
Statlig räddningstjänst
–
–
–
177
Övrig räddning
10 735
10 489
11 193
–
Totalt
88 281
92 412
91 074
88 635
Anm.: Från och med verksamhetsåret 1996 har Räddningsverkets statistik ändrats varför
jämförbarheten med tidigare år i stort sett upphört.
Källa: Statens räddningsverk
Personal ur bl.a. den kommunala räddningstjänsten har deltagit vid 14
påbörjade internationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av
Sida eller av olika FN-organ (UNHCR, DHA/OCHA, WHO och
UNICEF).
Antalet brandmän i beredskap har från åren 1989 till 1997 minskat med
över tio procent till cirka 4180 personer.
Vid cirka 75 stationer upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän
medan cirka 685 stationer enbart har deltidsbrandmän. På ett 20-tal
stationer finns både hel- och deltidsanställda i beredskapsstyrkor.
Organisationsöversynerna i kommunerna har medfört att såväl antalet
brandstationer som antalet man i beredskap har minskat – en nedåtgående
trend som pågått under 1990-talet.
Inom den kommunala räddningstjänsten återfinns
kvinnorepresentationen huvudsakligen bland de deltidsanställda
brandmännen som f.n. uppgår till cirka 100 personer.
Kostnader
Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till
övervägande del av personalkostnader, d.v.s. att tillhandahålla beredskap.
Enligt kommunala räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden
år 1996 till 4 053 miljoner kronor.
För ersättning enligt 37 § räddningstjänstlagen för sådana betydande
kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk har
Räddningsverket under år 1997 utbetalat totalt 11,7 miljoner kronor i
statlig ersättning till åtta kommuner.
Räddningsverket utbetalade ersättning med sammanlagt 5,7 miljoner
kronor till tio kommuner för sanering av olja vid stränder. Utsläpp av olja
varierar kraftigt i antal och omfattning.
Räddningsverket har beviljat statsbidrag till tre kommuner med
sammanlagt 1,8 miljoner kronor till förebyggande åtgärder mot
översvämningar och med sammanlagt 23,2 miljoner kronor till 15
kommuner för skredförebyggande åtgärder.
10 Civilt försvar
Nationella mål
Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras av lagen
(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de
beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd
beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda
statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner. Den nya roll
som bl.a. lagen om civilt försvar gett kommunerna beskrivs i regeringens
skrivelse 1996/97:118 om utvecklingen i den kommunala sektorn.
I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret med dess
olika funktioner under perioden 1997–2001. Huvuduppgiften är att värna
civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de
viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till försvarsmaktens förmåga
vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Vidare skall
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser kunna genomföras
och samhällets förmåga att möta svåra påfrestninga på samhället i fred
stärkas.
Måluppfyllelse och kvalitet
Överstyrelsen för civil beredskap har redovisat beredskapsläget i
kommunerna för året 1997. Rapporten bygger bl.a. på underlag från
länsstyrelserna, kommunenkäter i Försvarets forskningsanstalts regi samt
på löpande iakttagelser i samband med konferenser, kurser och övningar.
Kännedomen i kommunerna om 1996 års försvarsbeslut liksom
statsmakternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i
fred, är väl förankrad genom länsvisa beredskapskonferenser och andra
informationsaktiviteter som genomförts av länsstyrelserna.
Kommunernas planläggning bygger ännu i huvudsak på 1992 års
försvarsbeslut. En revidering till 1996 års försvarsbeslut är att vänta först
när länsstyrelserna gett ut aktuella planeringsunderlag, vilket beräknas
göras under år 1998.
Räddningsverket bedömer – beträffande den del av det civila försvaret
som avser räddningstjänsten under höjd beredskap – att cirka 25 procent
av kommunerna kan komma att behöva ändra sina planer.
Räddningsverkets ambition är att en full anpassning till det nya
försvarsbeslutet skall vara genomförd senast år 2001.
Enligt lagen om civilt försvar skall varje kommun ha ett hemskydd.
Försvarets forskningsanstalt har genom en enkät samlat in uppgifter från
kommunerna om hemskyddet. Härav framgår att cirka en tredjedel har
övertagit den tidigare statliga hemskyddsorganisationen utan att ha
vidtagit några åtgärder. En tredjedel har vidtagit kommunanpassning av
sitt hemskydd och resterande tredjedel av kommunerna planerar att
genomföra en sådan förändring. Räddningsverket bedömer att
huvuddelen av kommunerna under försvarsbeslutsperioden kommer att
ha genomfört en översyn av sitt hemskydd. Sannolikt bedöms
organisationerna minska i omfattning men kvaliteten förbättras tack vare
en ny utbildning.
Sammanfattningsvis bedömer Överstyrelsen att kommunerna har
förbättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och
kommunalteknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina
kommuner som god eller godtagbar. Överstyrelsen har under året
förberett ett projekt (KUB-projektet) som startar år 1998 och som i en
första etapp syftar till att alla landets kommuner skall revidera sin
planläggning och förbättra sin lednings- och informationsförmåga.
Prestationer
Av Överstyrelsens för civil beredskap redovisning av beredskapsläget i
kommunerna framgår bl.a. följande:
- Två av tre kommuner har tillsatt en särskild ledningsgrupp för
krishantering.
- Enbart i var tionde kommun har man genomfört en ledningsövning
under år 1997. Detta får anses vara en förhållandevis låg nivå. Flera
länsstyrelser har framfört att resurser saknas att bistå kommunerna vid
övningarna.
- Kommunledningens informationsberedskap har förbättrats bl.a. till
följd av beredskapsdagar som Styrelsen för psykologiskt försvar
genomfört i kommunerna. Besök har genomförts vid cirka 25
kommuner under år 1997.
- I stort sett samtliga kommuner har en beredskapssamordnare utsedd.
- Beredskapen mot avbrott i den tekniska försörjningen har successivt
förbättrats genom riskanalys och anskaffning av bl.a. reservelkraft.
Under året har Överstyrelsen tecknat 31 avtal med kommuner för
förbättrande av den kommunaltekniska försörjningen. Därmed har
avtal tecknats med drygt hälften av landets kommuner vilket gett en
väsentligt förbättrad säkerhet inom de stora tätortsregionerna, vad
gäller tillgång på vatten och el.
I sina bemanningsanalyser avgör kommunerna behovet av personal för
krigsorganisationen, såväl totalförsvarspliktig- som frivillig personal.
Tabell 10.1 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i
kommunerna
Befattning
1995/96 (18 mån)
1997
Räddningsman
946
715
Sanerare
51
96
Ammunitionsröjare
36
46
Beredskapsman
-
408
Källa: Statens räddningsverk
Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga genomförs vid
Räddningsverkets skolor. I utbildningarna ingår utbildningsmoment som
genomförs i kommunerna.
Kostnader
Kommunerna får ersättning för arbetet med beredskapsförberedelser med
ett grundbidrag om 100 000 kronor samt tilläggsbelopp som är beroende
av kommunens riskutsatthet i krig. Ersättningen – som år 1997 uppgick
till sammanlagt 162,8 miljoner kronor – bestäms och betalas ut av
Överstyrelsen.
Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga bekostas huvudsakligen av
statliga medel genom Räddningsverket.
Tabell 10.2 Skyddsrum och skyddade utrymmen år 1997
Antal
skyddsrum
Antal
platser
Kostnad
kr/plats
Nya
346
26 900
4 020
Nya som byggts i befintliga
byggnader
28
2 630
13 400
Moderniserade
3 (äldre
stora)
13 760
1 933
Besiktigade
5 100 ca
ca. 540 000
33
Kostnad för åtgärd av
fel/brister
4 000 ca
ca. 424 000
137
Avvecklade skyddsrum
331
20 600
–
Källa: Statens räddningsverk
Skyddsrumsbyggandet kostade sammanlagt 264 miljoner kronor under år
1997.
11 Miljövård
Nationella mål
Dagens miljömål
Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, bevara den
biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att
värna natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen avser bl.a.
att begränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, motverka uttunning av
ozonskiktet, motverka försurning av mark och vatten, begränsa
tätorternas luftföroreningar och buller, förhindra övergödning av mark
och vatten, begränsa påverkan genom metaller, begränsa påverkan av
organiska miljögifter, reglera introduktion och spridning av främmande
organismer, hushålla med mark och vatten som produktions- och
försörjningsresurs och även för bebyggelse och infrastruktur, skydda
särskilt värdefulla områden samt att hushålla med andra naturresurser,
material och varor.
Sverige har idag en mängd nationella miljömål och i Naturvårdsverkets
rapport 4646 redovisas sammanlagt 167 miljömål. Miljömålen är i regel
sektorsövergripande och förutsätter därför samverkan mellan olika
aktörer. För att nå de nationella miljömålen måste samverkande åtgärder
vidtas inom och mellan lokal, regional och nationell nivå. Det är därför
svårt att följa upp den kommunala miljö- och hälsoskyddsverksamhetens
specifika betydelse för att nå målen.
Samhällsplanering mot en ekologiskt hållbar utveckling
En grundförutsättning för att uppnå ett flertal av de övergripande målen
är att den samhällsplanering som sker i kommunerna leder till en
samhällsutveckling inom kommunen som främjar målen. För en stor del
av den kommunala verksamheten finns inga uttryckliga författningskrav
på att särskilda miljöhänsyn skall iakttas. Av plan- och bygglagen
(1987:10) följer emellertid att bestämmelserna om planläggning av mark
och vatten och om byggande bl.a. syftar till att främja en
samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden
och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens
samhälle och för kommande generationer. Eftersom också andra
angelägna samhällsintressen skall iakttas vid planeringen och den totalt
sett optimala lösningen söka åstadkommas, är det emellertid mycket svårt
att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i planeringen i det enskilda
fallet och om de beaktats i enlighet med vad som avses från
statsmakterna.
Renhållning
Ytterligare exempel på en lagstadgad skyldighet att beakta miljöhänsyn
finns beträffande den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje
kommun skall enligt renhållningslagen (1982:1080), om inte särskilt
producentansvar har föreskrivits, svara för att hushållsavfall forslas till
behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose
såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen.
Kommunen skall anta en renhållningsordning som skall innehålla
uppgifter bl.a. om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd
och farlighet. Avfallsordningen är endast ett av flera instrument i strävan
mot ett kretsloppssamhälle. Det krävs att andra aktörer än kommunerna
också agerar för att kretsloppssamhället skall bli verklighet.
Kretsloppssamhället har betydelse främst för målet om hushållning med
material och varor samt naturresurser och för möjligheten att begränsa
påverkan genom metaller och giftiga organiska ämnen.
Miljötillsynens betydelse för miljömålen
En av kommunernas främsta möjlighet att verka för miljömålen är
utövande av tillsyn över ett antal lagar och föreskrifter med regler av
direkt betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Nämnas kan
miljöskyddslagen (1969:387) enligt vilken kommunerna har visst
tillsynsansvar. Vidare har tillsynen enligt naturvårdslagen (1964:822),
som normalt utövas av länsstyrelsen, i begränsad utsträckning övertagits
av kommunerna. Enligt renhållningslagen (1979:596) och
hälsoskyddslagen (1982:1080) har kommunerna det operativa
tillsynsansvaret för att lagarna följs. Kommunerna har också ett visst
tillsynsansvar enligt lagen om kemiska produkter (1985:426).
Det kommunala Agenda 21-arbetet
Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och
utveckling i Rio de Janeiro 1992, har kommunerna fått ett större ansvar
för att skapa förutsättningar för och genomdriva en ekologiskt hållbar
utveckling.
Av en enkätundersökning genomförd 1997 framgår att 19 procent av
kommunerna hade antagit en lokal Agenda 21 och att det i 74 procent av
kommunerna pågår arbete med att ta fram ett program samt att resterande
kommuner inte bedriver något sådant arbete . Variationerna mellan olika
kommuner är emellertid stor beträffande vad programmet innebär, både
till innehåll, form och aktivitet. Agenda 21-arbetet kan i förlängningen ha
betydelse för samtliga fastställda miljömål samt betydelse för att öka
förståelsen för och kunskapen om miljömålen.
Översyn av miljömålen
En förutsättning för att miljömålen skall få genomslag och kunna uppnås
är att dessa är tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. De nationella
miljömålen skall utgöra grund för de regionala och de lokala målen.
Nuvarande miljömål kan inte sägas uppfylla nämnda krav. Miljömål
måste dessutom kontinuerligt revideras och preciseras med anledning av
ökad kunskap om vad som krävs för en ekologiskt hållbar utveckling och
möjligheterna att åstadkomma en sådan. Ett system med regelbundna
uppföljningar av miljömålen både avseende målens relevans för en
hållbar utveckling och avseende samhällets utveckling i förhållande till
målen måste finnas för detta ändamål. I arbetet för att nå målen måste
olika strategier och principer för hur miljöarbetet skall bedrivas på lokal,
regional och nationell nivå utvecklas.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram förslag till nya
nationella miljömål . Nuvarande miljömål har systematiserats,
samordnats till 18 mål och uppdaterats. Förslaget utgår från visionen om
ett ekologiskt hållbart samhälle. De föreslagna målen är tänkta att
beskriva och precisera det miljötillstånd som behövs för ett sådant
samhälle.
Naturvårdsverkets förslag kommer att utgöra underlag för regeringens
miljöpolitiska proposition våren 1998 där bl.a. nya övergripande
nationella miljökvalitetsmål kommer att föreslås. Med utgångspunkt i
dessa nationella miljökvalitetsmål skall dels sektorsmål dels lokala mål
utarbetas av sektorerna och kommunerna. Sådana mål kan vara
formulerade inte bara som kvalitetsmål utan även som t.ex. åtgärdsmål
och mål för strategier att nå kvalitetsmålen.
Måluppfyllelse och kvalitet
I den mån uttryckliga miljöregler gäller kan efterlevnadsgraden relativt
väl följas upp genom statistik från tillsynsmyndigheterna. Av betydelse
för de nationella miljömålen är inte bara att gällande regler följs utan
också att reglerna är ändamålsenliga för att nå målen. En hög
regelefterlevnad behöver inte med nödvändighet leda till måluppfyllelse.
Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att
fastställa kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. I de fall
konkreta uppgifter ligger på kommunerna kan dock en utvärdering av hur
dessa uppgifter fullgörs ske. Dessa uppgifters betydelse för möjligheten
att nå uppsatta miljömål måste analyseras i särskild ordning, bl.a. med
beaktande av vilka åtgärder i övrigt som vidtas i samma syfte. En
struktur av den art som Naturvårdsverket föreslagit, där de övergripande
miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och strategier av
aktörerna, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers
betydelse för möjligeheten att nå målen.
Enligt Naturvårdsverket har medvetandet och kunskapen om framför
allt miljöfrågor ökat i kommunerna. Detta gäller även Agenda 21. Många
kommuner märker också en ny syn på miljö- och utvecklingsfrågorna
inom den egna organisationen, särskilt hos politikerna. Det
tvärsektoriella arbetet har ökat inom kommunerna, men också mellan
kommuner, föreningar och organisationer. En annan effekt är att nästan
alla kommuner nu ställer miljökrav vid upphandling. I de flesta län finns
det även exempel på kommuner som integrerar frågor om hållbar
utveckling enligt Agenda 21 i planer och program särskilt i den fysiska
översiktsplaneringen.
Den största direkta förändringen i miljön som framhållits är de
drastiskt minskade avfallsmängderna. Miljöfarligt avfall minskar genom
att industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av
byggmateriel. Omhändertagandet av miljöfarligt avfall har fördubblats i
vissa kommuner. Viktbaserade taxor, producentansvar och konjunkturen
har, enligt många, spelat en större roll för detta än Agenda 21.
I den kommunala tillsynen ingår bl.a. att utöva tillsyn över sådan
verksamhet som drivs av kommunen. Exempel är tillsyn över
renhållningen, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i
skolor och förskolor. I vissa fall ansvarar kommunen för tillsynen över
egna avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Det är
viktigt för trovärdigheten i tillsynen att organisationen på
förvaltningsnivå ordnas så att tillsynen kan utövas utan att risk för att
otillbörliga hänsyn tas.
Kommunernas organisation
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att
kommunernas organisation har förändrats under de senaste åren från
fristående miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med fler
verksamhetsområden. Den vanligaste sammanslagningen är miljö- och
byggnämnd. Samma trend kan urskiljas på förvaltningsnivå. Fördelarna
uppges bl.a. vara att miljöfrågor integreras med andra frågor och att vissa
resursbesparingar kan göras. Nackdelar som påtalas är att miljöfrågorna
inte uppmärksammas lika mycket i de kommuner där t.ex. bygg- och
planeringsfrågor dominerar verksamheten.
Tabell 11.1 Organisationen av miljö- och hälsoskyddsverksamheten
1992
1995
1996
Miljö- och hälsoskyddsnämnd
229
174
166
Miljö- och hälsoskyddsförvaltning
201
165
163
Miljö- och byggnadsnämnd
38
62
74
Miljö- och byggnadsförvaltning
28
52
72
Miljö- och räddningsnämnd
12
13
11
Miljö- och räddningsförvaltning
-
3
4
Miljö-, bygg- och räddnings/trafiknämnd
2
3
14
Miljö-, bygg-, räddnings/trafikförvaltning
4
-
7
Miljö- och teknisk nämnd
1
-
1
Teknisk förvaltning
11
7
16
Övriga nämnder
4
7
6
Övriga förvaltningar
30
35
10
Totalt nämnd
286
262
272
Totalt förvaltning
274
261
272
Bortfall nämnd
0
26
16
Bortfall förvaltning
12
27
16
Källor: Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god
livsmiljö, SOU 1993:19. Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och SCB
och Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995, rapport 4590, Naturvårdsverket.
Miljö- och hälsoskydd i kommunerna 1997, Svenska Kommunförbundet
Kommunal samverkan
Behovet av att utveckla olika former av samarbete och samverkan både
inom och mellan kommunerna har ökat. Motiven för att utveckla
samverkan är främst att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Många
kommuner har svårt att täcka alla specialområden med egen expertis. De
flesta kommuner samarbetar på något sätt med andra kommuner inom
miljö- och hälsoskyddsområdet. Den stora merparten av detta samarbete
sker informellt och kan bestå av t.ex. kunskaps- och erfarenhetsutbyte
och samordning av olika typer av projekt. Enligt Svenska
Kommunförbundets enkätundersökning 1997, har ett tjugotal kommuner
angivit att de bedriver samverkan efter beslut i kommunfullmäktige eller
ansvarig nämnd.
Planer avseende miljöarbetet
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att
60 procent av kommunerna har en verksamhetsplan som bas för sin
planering av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete.
En miljövårdsplan innehåller normalt mål och åtgärder för miljön som
kommunen skall arbeta efter. Planen kan behandla trafik, avlopp, avfall,
kemiska produkter, transport av farligt gods, luft, vatten och även mark-
och naturvård om det inte finns en särskild naturvårdsplan.
Miljövårdsplaner finns enligt Svenska Kommunförbundets
enkätundersökning 1997 i 29 procent av kommunerna.
I dag finns krav på planer endast för tillsynen över
livsmedelslagstiftningen. I miljöbalksutredningens slutbetänkande med
förslag till förordningar till miljöbalken föreslås att tillsynsförordningen
skall innehålla en bestämmelse med vissa krav på den myndighet som
har ansvar för den operativa tillsynen. Innebörden av bestämmelsen är att
myndigheter skall avsätta resurser för tillsynsarbetet som i tillräcklig
grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig och
relevant kompetens för tillsynsarbetet. Detta medför att kommunerna
fr.o.m. år 1999 måste ägna mer tid och resurser åt planeringen av
miljöarbetet
Prestationer
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att ett
60-tal kommuner idag arbetar med gröna räkenskaper. I gröna
räkenskaper ingår miljöbokslut, miljöredovisningssystem,
miljöskuldsberäkningar och naturekonomimetoden. Ungefär hälften av
miljöredovisningarna har gjorts som en uppföljning och utvärdering av
beslutade miljömål. I mer än hälften av redovisningarna används gröna
nyckeltal som ett hjälpmedel för att beskriva miljösituationen eller
måluppfyllelsen. Ett antal kommuner har dessutom inlett arbete med
miljöledningssystem som EMAS och ISO 14001.
Investeringar för ekologisk hållbarhet i kommunerna
Det görs stora insatser på lokal nivå för att ställa om Sverige till
ekologisk hållbarhet. Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden
som sedan vidareutvecklas i samarbete med företag och organisationer.
Det finns två statliga investeringsstöd med det gemensamma syftet att
skapa sysselsättning med hjälp av investeringar som främjar ekologisk
hållbarhet, dels den s.k. kretsloppsmiljarden som såväl företag och
organisationer som kommuner kan söka bidrag ur, dels stödet till lokala
investeringsprogram som riktar sig direkt till kommunerna.
Riksdagen har avsatt en miljard kronor för ett femårigt program
(1997–2001) för stöd till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse
och annan infrastruktur. Villkor för bidraget är att investeringen bidrar
till bättre miljö, ger sysselsättning och utnyttjar ny teknik eller nya
arbetsmetoder. Under 1997 har bidrag om totalt 114 miljoner kronor
beviljats. Mer än hälften har gått till investeringar inom den kommunala
sektorn. Drygt hälften av de beviljade bidragsmedlen gäller investeringar
inom avfallsområdet.
Stödet till lokala investeringsprogram innebär att kommunerna ges
möjlighet att i samverkan med lokala företag, organisationer och andra
aktörer söka stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten.
5,4 miljarder kronor har avsatts för perioden 1998–2000. De kommuner
vars investeringsprogram bedöms ge de bästa effekterna på
sysselsättning och miljö får statligt stöd till sina investeringar.
Samtliga Sveriges kommuner utom två har redan anmält intresse för att
ansöka om stöd till sina lokala investeringsprogram. Knappt hundra
kommuner har ansökt om bidrag inför det första beslutstillfället. Långt
ifrån alla som söker kommer att kunna beviljas statsbidrag vid detta
tillfälle. De projekt som kommunerna för fram i sina program spänner
över hela spektrat av åtgärder, från naturvård och marksaneringsprojekt
till energieffektivisering, ombyggnader och andra åtgärder i bebyggelsen.
Kostnader
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår bl.a.
följande.
År 1996 ägnades ca 2 100 årsarbetskrafter (chef, handläggare och
assistenter) åt miljö- och hälsoskyddsarbetet. Kommunerna har klarat sig
från större nedskärningar i detta avseende. Antalet kommuner med
mindre än två årsarbetskrafter är i dag färre än år 1991.
År 1996 var den totala bruttokostnaden för miljö- och
hälsoskyddsnämndernas verksamhet 1 350 miljoner kronor. År 1992
kostade motsvarande verksamhet 1 230 miljoner kronor i 1996 års
penningvärde . Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar är
kostnadstäckningen genom avgifter för nämndernas myndighetsutövning
totalt sett 24 procent.
12 Kommunerna och sysselsättningen
Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den
ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå
regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis
fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att
främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav
(tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra
politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av
åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall
arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett
förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande
inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).
Effektmålen för AMV anger att den aktiva arbetsmarknadspolitiken
som allt mer inriktas mot att tillgodose behovet av arbetskraft genom en
snabb tillsättning av lediga platser och kompetensutveckling skall
medverka till att regeringens mål om en halvering av den öppna
arbetslösheten till fyra procent år 2000 uppnås.
Ett av verksamhetsmålen för AMV för budgetåret 1997 är att genom
ett mer effektivt utnyttjande av de lediga platserna skall antalet
långtidsarbetslösa vara mindre än 100 000 personer i genomsnitt per
månad. Med långtidsarbetslös avses personer som har en oavbruten
arbetslöshetstid om mer än sex månader och som är 25 år eller äldre. För
personer som är under 25 år är motsvarande tid 100 dagar.
Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk
uppgift att stödja personer som har särskilda svårigheter att få och
behålla ett arbete.
Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i
arbetsmarknadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid
bedrivit arbetsmarknadspolitiska projekt tillsammans med
arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och
socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana
projekt.
Budgetåret 1994/1995 var i genomsnitt drygt 229 000 personer per
månad i konjunkturberoende åtgärder. Under år 1995 var 60 000 av dem
som var i åtgärder sysselsatta inom kommunerna. I november 1997 hade
antalet personer i åtgärder i kommunerna ökat till 90 900 personer medan
det totala antalet personer i åtgärder hade minskat till 197 000. Sedan
hösten 1996 har kommunerna svarat för fler åtgärdsplatser än övriga
anordnare.
Utöver de konjunkturberoende åtgärderna kan man också räkna de
individinriktade stöden som lönebidrag och offentligt skyddade
anställningar (OSA) som bekostas av den statliga
arbetsmarknadspolitiken. I november 1997 fanns 12 500 personer med
sådana stöd i kommunerna, vilket utgör 24 procent av alla med sådana
bidrag.
12.1 Kommuners ansvar för ungdomar
12.1.1 Kommuners ansvar för ungdomar upp till 20 år
Måluppfyllelse och kvalitet
Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte vad
gäller kommunernas ansvar för unga arbetslösa. Verksamheten syftar till
att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden
eller för en plats i den reguljära utbildningen. Det är dock angeläget att
arbetsmarknadspolitiken är nationell varför de ungdomar som ingår i
kommunernas ansvar under tiden i åtgärden även är inskrivna vid
arbetsförmedlingen och har tillgång till lediga platser över hela landet.
De ungdomar som kommunerna haft ansvar för under budgetåret 1997
har haft en förhållandevis låg grad av långtidsarbetslöshet. Under
budgetåret 1997 var i genomsnitt per månad 1 900 ungdomar (i åldern
18–19 år) arbetslösa i mer än 100 dagar i sträck enligt
Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) statistik. Av dessa var 1 000 kvinnor
och 900 män.
Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik
under år 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter avslutad
åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för inträde
på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.
I regleringsbrevet till Ungdomsstyrelsen uppdrogs åt
Ungdomsstyrelsen att i samarbete med AMS kartlägga och utvärdera
kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar under 20 år.
Rapporten, Ungdomsstyrelsens utredningar nr 8, innehåller en
uppföljning av vad den kommunala ungdomspraktiken inneburit för
ungdomar i fem kommuner: Laholm, Nacka, Sollefteå, Söderhamn samt
Södertälje.
Resultaten pekar på att merparten av de ungdomar som genomgått
kommunal ungdomspraktik har kunnat gå vidare till arbete eller studier.
Andelen som fått fortsatt anställning var nio procent, medan andelen som
fått fast eller tillfälligt arbete hos annan arbetsgivare och/eller gått vidare
till studier var väsentligt högre, 27,5 procent respektive 22 procent.
Resultaten tyder också på att en kombination av praktik och utbildning är
det bästa alternativet för de ungdomar som deltar i den kommunala
ungdomspraktiken. Mer än 70 procent av ungdomarna hade själva sökt
upp arbetsgivarna och därmed på eget initiativ fått en första kontakt med
arbetslivet.
Utvärderingen pekar också på ett antal områden där det finns behov av
fortsatt utvecklingsarbete. Ett av dessa är att alltför få ungdomar är aktivt
arbetssökande under sin praktiktid, vilket tyder på att inslagen av
vägledning behöver stärkas ytterligare. Likaså finns fortfarande ett behov
att ytterligare utveckla arbetet med olika former av utbildningsinslag
inom ramen för den kommunala praktiken.
Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA)
publicerade under år 1997 en rapport med syfte att utifrån ekonomisk
teori diskutera hur ungdomars situation på arbetsmarknaden förändras
när ansvaret för arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till ungdomar
decentraliseras till kommunerna (Rapport nr 47, Kommunernas ansvar
för arbetslösa ungdomar). För att erhålla ett fördjupat perspektiv på det
praktiska genomförandet genomfördes en fallstudie av verksamheten i
Vallentuna kommun.
I Vallentuna är den vanligaste formen praktik hos privata företag. Den
praktik som anordnas skall vara lärorik och ge relevant
arbetslivserfarenhet. Man har även anordnat praktik som givit behörighet
att söka vissa utbildningar. Kommunen får 2 900 kronor per sysselsatt
ungdom och månad av Länsarbetsnämnden. Av dessa får den unge 2 730
kronor varje månad. De företag som anordnar praktik får ingen
ersättning. I rapporten framkom att individersättningen ligger på en sådan
nivå att vissa ungdomar blir hänvisade till att söka socialbidrag för att
klara sin försörjning.
Prestationer och kostnader
Under budgetåret 1997 har 14 200 ungdomar i genomsnitt per månad
deltagit i åtgärden, vilket utgör 45 procent av det totala antalet ungdomar
mellan 18 och 19 år som var inskrivna vid arbetsförmedlingen. Av dessa
14 200 ungdomar var 60 procent kvinnor och 40 procent män. Kostnaden
för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under budgetåret 1997
till 420 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare och
månad uppgick under denna period till 2 600 kronor.
12.1.2 Kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år
I syfte att utveckla det lokala inflytandet inom ramen för den nationella
arbetsmarknadspolitiken har en utvecklingsgaranti för arbetslösa
ungdomar mellan 20 och 24 år införts från och med den 1 januari 1998.
Utvecklingsgarantin innebär att kommunerna har möjlighet att erbjuda
arbetslösa ungdomar, som efter en längre inskrivningstid på
arbetsförmedlingen inte lyckats få arbete eller en reguljär utbildning, en
aktiverande och utvecklande insats på heltid.
Senast inom 90 dagar skall den unge tillsammans med
arbetsförmedlingen i samråd med kommunen ha arbetat fram en
individuell handlingsplan. Arbetsförmedlingsnämnden har det yttersta
ansvaret för att handlingsplaner utarbetas. Ungdomarna skall i första
hand söka arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det skall även göras
en bedömning om någon av de befintliga arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna kan vara relevanta. Den unge skall, från första arbetslösa
dagen, aktivt stå till arbetsmarknadens förfogande, aktivt söka arbete
samt delta i de åtgärder som arbetsförmedlingen och kommunen anvisar.
Om den unge fortfarande inte har fått meningsfull sysselsättning inom 90
dagar övergår ansvaret till kommunen om kommunen i fråga åtagit sig ett
sådant ansvar. Arbetsförmedlingsnämnden ansvarar för att individuellt
anpassade utvecklingsinsatser genom kommunens försorg sätts in senast
10 dagar efter det att ansvaret övergått till kommunen. Kommunerna är i
dessa fall ansvariga för att lämpliga insatser, dvs. själva aktiviteten, kan
erbjudas ungdomarna. Insatserna kan med fördel genomföras i samarbete
med studieförbund och andra ideella organisationer. De s.k.
samhällsinnovativa utbildningarna bör kunna användas för detta
ändamål. Det lokala facket skall i de fall då verksamheten är förlagd till
en arbetsplats ha rätt till samråd med kommunen innan anvisning sker.
Insatserna skall regelbundet följas upp och de unga skall med jämna
mellanrum delta i jobbsökaraktiviteter som anordnas av
arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatserna bör i normalfallet inte omfatta
mer än tolv månader.
För ungdomar som deltar i en kommunalt anordnad utvecklingsinsats
skall ersättning lämnas enligt följande. Till ungdomar som inte har rätt
till socialbidrag eller arbetslöshetsersättning lämnas ett skattefritt bidrag
om 1 967 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat
utbildningsbidrag. Staten ersätter kommunerna för denna extra kostnad.
Till de socialbidragsberättigade lämnas i stället en ersättning som
motsvarar vad som skulle ha utgått i socialbidrag. Det skattefria bidraget
och den ersättning som skall motsvara socialbidrag benämns
utvecklingsersättning och utbetalas av kommunen. Ungdomar som har
rätt till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag som
motsvarar arbetslöshetsersättningen. För den kostnad som uppstår i
samband med aktivering ersätter staten kommunerna med 150 kronor per
dag och ungdom.
Ungdomsstyrelsen har fått regeringens uppdrag att informera om
utvecklingsgarantin och att bidra till dess utveckling samt att följa arbetet
med den. Ungdomsstyrelsen skall lämna en delrapport till regeringen
senast den 31 oktober 1998 och en slutrapport senast den 30 april 1999.
Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera och allsidigt
belysa kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. En
delrapport vad gäller införandet av åtgärden skall lämnas till regeringen
senast den 15 augusti 1998. En slutlig redovisning av uppdraget skall
lämnas till regeringen senast den 12 februari 1999.
12.2 Övriga verksamheter och åtgärder
12.2.1 Försöksverksamhet med lokal samverkan
Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och
skulle pågå till den 31 december 1997. Totalt 40 kommuner erbjöds att
delta i verksamheten och regeringen tecknade avtal om
försöksverksamhet med 28 av dessa kommuner. Försöksverksamheten
har inneburit att medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder
ingår i projekt som en arbetsförmedling och en kommun driver
gemensamt. Kommunerna har bidragit med minst en fjärdedel av
utgifterna. Samtliga medel som ingick i projektet fick användas
otraditionellt. Fyra av de deltagande kommunerna medgavs i ett senare
skede utvidgad möjlighet att i samband med försöksverksamheten anvisa
personer till arbetslivsutveckling. Lagen (1996:423) om kommuners
medverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om
arbetsmarknadsutvecklingen skulle upphört att gälla den 31 december
1997. Enligt riksdagens beslut skall den ha förlängd giltighet till och med
den 31 december 1998 och 19 kommuner har fått rätt att förlänga
försöksverksamheten under år 1998.
Måluppfyllelse och kvalitet
För samtliga kommuner som deltog i försöksverksamheten gällde att
denna skulle fylla övergripande mål och verksamhetsmål för
arbetsmarknadspolitiken enligt regleringsbrev. De för
arbetsförmedlingen satta volymmålen för arbetsmarknadspolitiska
åtgärder skulle fyllas.
En del kommuner satte också upp särskilda mål för sin
försöksverksamhet som att arbetslösheten för målgruppen skulle sjunka.
RRV har i sin slutrapport (RRV 1997:58) om försöksverksamheten
studerat denna avseende organisation, inriktning, ekonomi och resultat
samt om försöksverksamheten har lett till effektivare resursanvändning.
I försöksverksamheten var svårplacerade arbetssökande
överrepresenterade genom att andelen ungdomar och långtidsarbetslösa
är större än jämfört med deltagarna i reguljära arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Det fanns dock några enstaka projekt som vände sig till grupper
som var mer ”anställningsbara” än andra.
I försöksverksamheten fanns det ett större inslag av arbete i åtgärderna
och en och samma individ kunde också delta i flera åtgärder samtidigt.
De åtgärder som har använts har haft längre varaktighet än vad som
annars är möjligt. Dessutom var resurserna individanpassade på ett bättre
sätt än annars.
Några kommuner har som ett incitament i åtgärderna (företag har
kompletterat utbildningsbidraget t.ex.) haft högre ersättningsnivåer än
vad som gäller enligt reglerna. Detta har dock i en del fall vållat problem
att få en utbetalning godkänd utöver regelnivån.
Målet att få arbetslösa i arbete uppfylldes väl av försöksverksamheten.
33 procent av deltagarna i försöksverksamheten gick till arbete mot 26
procent för hela riket. 26 procent gick till arbete även när det gällde
försökskommunerna i sin helhet. Arbetslösheten låg sex procentenheter
lägre för dem som deltagit i försöksverksamheten.
Tabell 12.1 Fördelning efter arbetsmarknadsstatus för utflödet från
försöksverksamheten respektive utflödet från konjunkturberoende åtgärder
inom försökskommunerna och på riksnivå
Procent
Försöksverksam-
heten
Försökskommun i
övrigt
Riksnivå
Arbete
33
26
26
Arbetslös
36
43
42
AMP åtgärd
11
10
10
Annat (bl.a. utbildn.)
20
21
22
Totalt
100
100
100
Källor: RRV:s enkätundersökning och AMS Händelsedatabas.
RRV:s förklaring till de goda resultatet ligger bl.a. i arbetssättet. I stor
utsträckning är åtgärderna skräddarsydda efter individuella behov och
lokala förutsättningar. Försöksverksamheten har också gett större
möjligheter till individuellt anpassade åtgärder och, enligt RRV, därmed
större träffsäkerhet för placering i arbete.
Av ovan framgår att det rör sig om två olika statistikkällor. En
uppföljning som AMS gjorde i oktober 1997 med samma variabler men
med samtliga resultat ur AMS händelsedatabas styrker inte RRV:s
iakttagelser, vilket dock kan bero på att RRV följt deltagarna på mer
individuell bas än vad som är möjligt i AMS-statistiken.
De lokala mål som uppställdes för försöksverksamheten visade sig
svåra att nå. Dessa mål kunde handla om att få ut en viss andel av en
målgrupp i arbete eller i utbildning. 40 procent av arbetsförmedlingarna
och 30 procent av kommunerna uppgav att utfallet vad avser deltagarna i
försöksverksamheten blivit sämre än väntat. Anledningar till detta anses
främst vara långa ”inkörningstider” och att målgrupperna ofta var
svårmotiverade långtidsarbetslösa. Det förändrade konjunkturläget kan
också ha försvårat att nå de lokala volymmålen (antal personer i åtgärder)
i försöksverksamheten.
Det har varit svårt att bedöma om det förekommer
kostnadsförskjutningar mellan stat och kommun, särskilt när det gäller
socialbidragstagare. Däremot innebär utfallet i form av deltagare som
efter försöksåtgärd får reguljärt jobb klara kostnadsförbättringar för både
stat och kommun.
Såväl arbetsförmedlingar som kommuner ansåg att formerna för den
lokala samverkan har förändrats betydligt. Försöksverksamheten har lett
till tätare kontakter mellan arbetsförmedling och kommun och en utökad
dialog med företag och fackliga organisationer. RRV konstaterar dock att
det är svårt att avgöra i vilken grad förändringarna i samverkansformer
beror på införandet av de nya arbetsförmedlingsnämnderna eller på
försöksverksamheten som sådan.
Bland kommunerna uppgav 85 procent att den lokala samverkan har
förbättrats medan 55 procent av arbetsförmedlingarna tyckte detsamma.
Det framhålls att försöksverksamheten lett till ökad förståelse och insikt i
varandras verksamheter och en ökad känsla av gemensamt ansvar på
arbetsmarknadsområdet.
Omfattningen av försöksverksamheten har, enligt RRV, varit alltför
kortvarig och begränsad för att möjliggöra en beräkning av eventuella
inlåsnings- eller undanträngningseffekter. Inlåsningseffekter kan ha
uppstått genom att åtgärdstiderna i försöksverksamheten i många fall var
längre än vad som regelmässigt gäller. Det går därför inte att dra några
säkra slutsater om den samlade effektiviteten i försöket. Dock tror RRV
att en ökad lokal samverkan kan medföra ökad träffsäkerhet och
effektivare användning av resurserna. En ökad decentralisering och lokal
samverkan ställer dock ökade krav på uppföljningar av kostnader och
verksamhetsutfall.
Försöksverksamheten gjorde det möjligt att använda alla åtgärdsmedel
otraditionellt. Det otraditionella draget i försöksverksamheten var relativt
litet och varierade påtagligt från kommun till kommun.
I stort sett hela det konjunkturberoende åtgärdsanslaget skulle kunna
användas för försöksverksamheten enligt propositionen om lokal
samverkan (prop. 1995/96:148, bet.1995/96:AU13, rskr. 1995/96:223).
Medelsanvändningen i försöksverksamheten uppgick dock aldrig mer än
till 20 procent av anslaget och varierade ner till en procent med ett
genomsnittligt utnyttjande på nio procent.
Även om skillnaden i arbetslöshet i årsmedeltal mellan år 1996 och
1997 bara är 0,1 procent så sjönk arbetslösheten under andra halvåret
1997 för alla åldrar. Ungdomsarbetslösheten sjönk dock betydligt mer än
arbetslösheten för äldre, särskilt under andra halvåret 1997. I januari
1998 låg ungdomsarbetslösheten tre procentenheter under nivån för
januari 1997. Att ungdomar, som visas i tabell 12.2 under Prestationer,
var något överrepresenterade i försökskommunerna kan ha varit en
bidragande orsak till att arbetslösheten sjönk mer i försökskommunerna
än annars.
Regeringen har förståelse för RRV:s svårighet att dra säkra slutsatser
men instämmer i bedömningen att försöksverksamheten med lokal
samverkan förefaller ha haft påtagliga förtjänster men också visat på
hinder som måste beaktas. Den entusiasm och det engagemang som finns
i försöksverksamheter bidrar ofta till goda resultat. Dessa kan dock vara
svåra att nå när försöken har omvandlats till ordinarie rutiner. Trots det
så finns det viktiga erfarenheter från försöksverksamheten. En erfarenhet
är att ett och ett halvt år är en alltför kort tid för att säkerställa resultat
från en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet som skall omfatta nya
aktörer. Det är ett skäl till att regeringen har beviljat de 19 kommuner,
som ansökt om att få förlängt, tillstånd att bedriva verksamheten
ytterligare ett år.
Prestationer och kostnader
Under den period som RRV studerade försöksverksamheten deltog i
genomsnitt 2 086 personer i den. Fördelning av deltagarna på ålder och
kön framgår av nedanstående tabell.
Tabell 12.2 Fördelning av individer i åtgärder i försöksverksamheten och för
riket i övrigt. Ålder och kön. 1:a 2:a och 3:e kvartalet 1997
Procent
Ålder och kön
Försöksverksam-
heten
Totalt i A 2-åtgärder i riket
18 - 18 år
2
6
20 - 24 år
40
22
25 - 54 år
55
66
55 år -
3
6
Totalt
100
100
Varav kvinnor
50
52
Källa: RRV:s enkätundersökning och AMS
Enligt RRV var styckkostnaden för deltagarna i försöksverksamheten
lägre än normalt, 9 200 kr per månad och deltagare mot 9 800 kr
reguljärt. Ur statens synpunkt blev skillnaden ännu större, 7 300 kr per
månad och deltagare, eftersom kommunen stod för en fjärdel av
kostnaderna medan staten i reguljär verksamhet står för samtliga
kostnader. Beräkningarna är dock något osäkra då det fanns ett bortfall
på 36 procent när det gällde den enkät där uppgifter om kostnaderna
skulle besvaras.
12.2.2 Arbetsförmedlingsnämnder
Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1
oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner – några kommuner har
valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd – med ordförande utsedda
av kommunen. Dessa nämnder beslutar i de frågor som
länsarbetsnämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där
ett utökat ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar
förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. Denna
förändring är ett led i statens strävan att föra ut arbetsmarknadspolitiken
till den kommunala nivån. Arbetsmarknadspolitiken är även
fortsättningsvis nationell men med större kommunalt inflytande är det
möjligt att finna mer effektiva vägar att bekämpa arbetslösheten. I den
del av arbetsmarknadspolitiken som består av att genomföra olika
program för grupper med långa arbetslöshetstider eller för grupper med
särskilda behov av yrkesinriktad rehabilitering behövs alla aktörers
kompetens, resurser och möjligheter att utnyttjas.
Det finns ingen utvärdering av de nya arbetsförmedlingsnämnderna
och erfarenheterna av dem är varierande. I många nämnder upplevs det
att handlingsutrymmet för nämnden är mycket litet beträffande de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket känns problematiskt. En del
nämnder ser problem med kommunal majoritet i en statlig nämnd. Andra
nämnder anser att möjligheterna till en mer lokal anpassning av
arbetsmarknadspolitiken har förbättrats påtagligt sedan nämnderna med
kommunal majoritet infördes. De kommunala representanterna är oftast
kommunalpolitiker medan det finns kommuner som i huvudsak låter sig
representeras av tjänstemän.
Det är ansenliga summor som disponeras till arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Många ledamöter i arbetsförmedlingsnämnder hade antagligen
förväntningar att en stor del av dessa medel skulle kunna disponeras på
nya och lokalt anpassade sätt. I realiteten används dock mer än 75
procent av medlen till individers försörjning. Vidare finns genom det så
kallade volymkravet uppsatta mål för hur många personer som skall vara
i arbetsmarknadspolitiska åtgärder varje månad. Dessa två faktorer kan
ha bidragit till känslan att handlingsutrymmet för ledamöterna var
mycket snävare än förväntat. Regeringen har efter arbetsförmedlingarnas
tillkomst utökat ramen för de medel inom åtgärdsanslaget som får
användas otraditionellt just för att ge större utrymme för lokala initiativ.
I Skåne bedrivs från och med den 1 mars 1998 en försöksverksamhet
där volymkravet är ersatt med ett mått på sysselsättning och obalans
(arbetslöshet + andel i åtgärder). Vid försöksperiodens slut, i december
1999, skall sysselsättningsläget och obalansen i Skåne vara lika med
riksgenomsnittet för att försöksverksamheten skall betraktas som
framgångsrik. För år 1997 var sysselsättningen klart lägre och
arbetslösheten högre i Skåne än i riket. Syftet med försöksverksamheten i
Skåne är att pröva en friare användning av åtgärdsmedel i en förväntad
konjunkturuppgång. Skåne har dessutom fått möjlighet att använda en
större del av de konjunkturberoende åtgärdsmedel otraditionellt än vad
som är fallet för övriga län.
12.2.3 Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa
Måluppfyllelse och kvalitet
Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har
fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning
från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden.
Staten, kommuner, kyrkliga kommuner, landsting och de allmänna
försäkringskassorna kan vara anordnare, men verksamheten kan även
bedrivas inom kommunalt eller landstingskommunalt finansierade
privata och kooperativa alternativ till kommunal verksamhet. Syftet med
åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja
kvaliten i verksamheten. Åtgärden skall finnas under budgetåren 1997
och 1998 och anvisningstiden är inom denna ram obegränsad. Deltagaren
får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag.
Prestationer och kostnader
Den planerade omfattningen för budgetåret 1997 var 5 000 personer per
månad. Under budgetåret 1997 deltog i genomsnitt 5 351 personer i
åtgärden per månad, varav 2 504 kvinnor och 2 847 män. Kostnaden för
OTA uppgick under budgetåret 1997 till 631 miljoner kronor. Den
genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick under denna
period till 9 600 kronor.
12.2.4 Resursarbete
Måluppfyllelse och kvalitet
Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall
pågå till och med utgången av december 1998. Den bygger på
försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett
slags beredskapsarbete vilket innebär att den som deltar utför reguljära
arbetsuppgifter och betraktas som anställd men lagen om
anställningsskydd gäller inte. Resursarbete regleras i kollektivavtal.
Arbetsgivaren och berörd arbetstagarorganisation skall gemensamt hos
arbetsförmedlingen ansöka om att få ta emot arbetstagare i resursarbete.
Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid
arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som
uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en
arbetsgivare under 90 procent av heltid. Under resterande del deltar
personen i kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som
upprättats tillsammans med arbetsförmedlingen. Resursarbete får inrättas
på deltid.
Villkor för statsbidrag är att bidrag endast lämnas om arbetsgivaren
betalar lön och lämnar andra förmåner enligt kollektivavtal som slutits
om resursarbete. Lönen får uppgå till högst 90 procent av den
dagpenninggrundande inkomsten enligt lagen om
arbetslöshetsförsäkring.
Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i
vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få
ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har
utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och
eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k.
tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och
arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett
halvår efteråt hade högre lön och fler arbetade timmar än tvillinggruppen.
Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med
andra åtgärder får beaktas som måttlig.
Prestationer och kostnader
Det har tagit tid att väcka intresse för åtgärden. I december 1997 deltog
ca 1 500 personer i resursarbete och av dessa resursarbeten var ca 90
procent inrättade i kommunerna. I februari 1998 var drygt 3 800 personer
anvisade till resursarbete. Av dem var 82 procent kvinnor.
12.2.5 Aktiv arbetslöshetsersättning
Måluppfyllelse och kvalitet
För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen
bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel
för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Enligt gällande regler
skall den som får ersättning förutom att vara arbetslös, stå till
arbetsmarknadens förfogande vilket innebär att det i princip inte får
finnas något som hindrar personen från att ta erbjudet lämpligt arbete.
Detta kan passivisera i stället för att främja en återgång till
arbetsmarknaden. Därför prövas till och med år 1998 att i begränsad
omfattning lämna arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än
öppen arbetslöshet. Exempel på sådana situationer är praktik som inte
ryms inom de vanliga praktiksystemen och ökade möjligheter till
utbildning. Försöksverksamheten skall också ge ett större utrymme till
lokala initiativ, vilket bör öka det lokala inflytande i
arbetsmarknadspolitiken.
För kommuner och landsting är det också möjligt att inom ramen för
en friare användning av arbetslöshetsersättningen höja kompetensen hos
vissa anställda som saknar utbildning och som hotas av arbetslöshet,
samtidigt som personalresurserna på arbetsstället upprätthålls. De lokala
arbetsförmedlingsnämnderna kan i samverkan med kommunerna ansöka
om särskilda projekt. Ett projekt kan t.ex. innebära att kommunen låter
sina anställda gå på utbildning med full lön. Via bemyndigandet tas en
vikarie in som behåller sin arbetslöshetsersättning. Kommunen fyller på
med ekonomiskt stöd upp till avtalsenlig lön. Detta pågår t.ex. inom
Nyköpings kommun.
Prestationer och kostnader
Försöksverksamheten inleddes den 1 juli och fick under år 1997 uppgå
till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år 1998
uppgår summan till 1 000 miljoner kronor. Projekten får inte medföra
konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie
arbetstillfällen. Vidare får projekten inte medföra några
inlåsningseffekter. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Det
är hittills ganska få projekt som startat inom detta bemyndigande.
Länsarbetsnämnden i Skåne har i samband med beslutet om
försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska
medel också fått tillstånd att fatta beslut om projektverksamhet inom
ramen för aktiv arbetslöshetsersättning upp till 110 miljoner kronor under
år 1998.
13 Ledning, uppgifter och organisation
13.1 Kommunal indelning och ändrad regional
ansvarsfördelning
Indelningsärenden aktualiserade under året
Under år 1997 aktualiserades frågan om den kommunala indelningen i
betydligt större utsträckning än som skett de senaste åren. Frågan
uppkom bl.a. med anledning av den nya länsindelningen i Skåne och
Västra Götaland då en sammanslagning av landstingen blev aktuell samt
med anledning av ansökningar om delning av ett antal kommuner.
Regeringen beslöt under år 1997 att inte utreda förutsättningarna för en
delning av Eskilstuna, Uddevalla och Kristianstads kommuner.
Regeringen avslog också en begäran om delning av Huddinge kommun.
Däremot beslöt regeringen den 18 december 1997 att Södertälje
kommun den 1 januari 1999 skall upplösas och två nya kommuner bildas.
Den ena kommunen skall benämnas Nykvarns kommun och omfatta
området för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen
skall benämnas Södertälje kommun och omfatta övriga delar av
nuvarande Södertälje kommun.
De ändringar i den kommunala indelningen som beslutades under år
1997 innebär att det den 1 januari 1999 kommer att finnas 20 landsting
och 289 kommuner. Den enda kommunen med ansvar för både
kommunala och landstingskommunala verksamheter kommer därefter att
vara Gotlands kommun.
Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan
stat och kommun
Riksdagen beslöt den 5 december 1996 om en försöksverksamhet med
ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och
Kalmar län under tiden den 1 juli 1997 – 31 december 2002 (prop.
1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77, SFS 1996:1414). Som
en följd av detta beslöt regeringen den 26 juni 1997 att lägga samman
Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting per den 1
januari 1999. Samma dag skall Malmö kommun träda in i det nya
landstinget. Från och med den 1 juli 1997 företräder
sammanläggningsdelegerade det nya Skåne läns landsting (jfr SFS
1997:945). Med anledning av detta bildades den 26 juni 1997
regionförbundet Skåne vilket fram till att det nya landstinget bildas den 1
januari 1999 utgör det självförvaltningsorgan som skall överta de statliga
uppgifter som ingår i försöksverksamheten (jfr SFS 1996:1415). Den 1
juli 1997 bildades också regionförbundet i Kalmar län vilket under hela
försöksverksamheten skall utgöra förvaltningsorgan (jfr SFS 1996:1415).
Den 15 maj 1997 beslöt riksdagen om en ändrad länsindelning fr.o.m.
den 1 januari 1998 samt om en försöksverksamhet med ändrad regional
ansvarsfördelning även i Västra Götalands län under tiden den 1 januari
1999 – 31 december 2002 (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr.
1996/97:228). Som en följd av detta beslöt regeringen den 27 november
1997 att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting
och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman
till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall dessutom
Göteborgs kommun träda in i det nya landstinget och Habo och Mullsjö
kommuner tillhöra Jönköpings läns landsting. Från och med den 5
december 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det nya Västra
Götalands läns landsting (jfr SFS 1997:222).
Försöksverksamheten innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från
länsstyrelserna tar över ansvaret för att:
– upprätta en strategi för länets utveckling
– upprätta och besluta om länstrafikplaner
– fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland
annat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika
EU-projekt.
Självstyrelseorganen skall dessutom från Statens kulturråd överta
befogenheten att besluta om fördelningen av vissa statsbidrag till
regionala kulturinstitutioner.
Syftet med dessa förändringar är att utveckla former för en bättre
demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kommuner
och landsting bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor
som berör den egna regionens utveckling.
Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att följa
upp och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional
ansvarsfördelning – Kommittén (In 1997:08) om den regionala
samhällsorganisationen (dir. 1997:80). Kommittén skall avsluta sitt
arbete senast den 1 oktober 2000.
13.2 Medborgaren i den lokala demokratin
Representativ demokrati och lokalt beslutsfattande
Den representativa demokratin är grunden för vårt demokratiska system.
De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i det lokala sam-
hället är betydelsefulla demokratiska fundament. Att beslutanderätten
utövas av lokala organ med representativt styrelseskick är en viktig
förutsättning för en spridning av makten i samhället genom att fler får
vara med och fatta beslut. Kommunalt självstyre innebär därigenom ett
beslutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan.
I rapporten Demokrati över gränser (Demokratirådet, 1997) granskas
det politiska systemet och särskilt demokratin i landets kommuner. Enligt
rapporten fungerar den kommunala demokratin väl vad gäller bl.a. de
förtroendevaldas representativitet. Demokratirådet konstaterar att
kommunalpolitikerna är den grupp av förtroendevalda som står väljarna
närmast vad gäller bl.a. den sociala representativiteten. Vidare är det
tydligt att kvinnornas representation i det politiska livet succesivt har
förbättrats.
Även kontakterna mellan väljare och valda har förbättrats. Hela 25
procent av väljarna uppger att de under det senaste året haft kontakt med
en politiker i den egna kommunen.
Den svenska folkstyrelsen kännetecknas av ett relativt vitalt
föreningsliv. Antalet lokala partier har ökat under senare år. Efter valet år
1994 fanns det lokala partier med mandat i kommunfullmäktige i 112 av
landets kommuner. Försöken att bilda nya partier och föreningar tyder på
en vilja till organiserat engagemang.
Medborgarnas genomsnittliga politiska kunnande och politiska intresse
har också ökat. Sammantaget ställer detta delvis nya krav på det politiska
systemet och de politiska partierna vad gäller förmågan att fånga upp och
kanalisera medborgarnas engagemang och intresse.
Handlingskraftig styrning – en garanti för den lokala demokratin
I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den
kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff.) redovisades att det sena
åttiotalets och det tidiga nittiotalets förnyelsearbete i kommuner och
landsting har gett värdefulla erfarenheter. Förnyelsearbetet fokuserade
framför allt på att hitta styr-, organisations- och verksamhetsformer.
Dessa skulle underlätta för de förtroendevalda att prioritera och styra
samt följa upp att verksamheten genomförts enligt givna politiska
riktlinjer.
En konsekvens av att styr-, verksamhets- och organisationsformerna
har blivit mer lokalt anpassade är också att de blivit fler och att
mångfalden har ökat.
Arbetet med att förbättra styrning och ledarskap i landets kommuner
och landsting har fortsatt under 1997. I en nyligen genomförd studie
(Svenska Kommunförbundet, 1997) är sammanföring av eller
avskaffande av nämnder en av flera metoder som används i cirka 50
kommuner i syfte att stärka kommunstyrelsens roll. Sådana förändringar
har genomförts i bl.a. Upplands-Väsby och Stenungsunds kommuner.
Detta uppges också vara den vanligaste åtgärden bland de 148 kommuner
som uppger att de påbörjat eller planerar att satsa på
kommunövergripande förändringar inför år 1999. Parallellt med
strävandena att stärka kommunstyrelsens roll har flera kommuner också
inrättat kommunfullmäktigeberedningar. Erfarenheterna hittills visar att
debatten i fullmäktige härigenom har blivit vitalare och att de
förtroendevalda styr dagordningen bättre än tidigare.
Effektiva arbetsformer ses alltså som avgörande för den politiska
handlingskraften, dvs. att se till att väljarnas val i de allmänna valen
ytterst också får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala
servicen. Den kommunala servicen är ett konkret resultat av den lokala
politiska processen och därigenom en viktig grund för den lokala
politikens legitimitet bland medborgarna. Sökandet efter effektiva
arbetsformer har därigenom också ett genomgående demokratiskt motiv.
Det finns ett stort behov av att vidareutveckla den demokratiska dia-
logen
Sedan en längre tid tillbaka har fullmäktiges betydelse som besluts- och
debattforum minskat. De lokala partiernas förankring bland medborgarna
har försämrats och fritidspolitikernas inflytande har minskat medan
tjänstemännens inflytande har ökat. Antalet fritidspolitiker har fortsatt att
minska (Kommunala förnyelsekommittén 1996, Demokratirådet 1997,
Håkansson i Kommunal ekonomi och politik 1997, Svenska
Kommunförbundet – Kommunerna välfärden och demokratin 1997
m.fl.).
Nyligen presenterade forskningsresultat visar att 75 procent av
medlemmarna i partierna inte vill ställa upp för förtroendeuppdrag. Detta
samtidigt som det bland de medborgare som kunde tänka sig sådana
uppdrag var 76 procent som inte var medlemmar i något parti (H. Bäck
vid Kommundagarna i Uppsala 1998). Den potentiella rekryteringsbasen
för de politiska partierna är sålunda mycket stor. Samtidigt är det få
medborgare – särskilt ungdomar – som vill ansluta sig till ett politiskt
parti.
Ungdomar och personer med utländsk bakgrund är
underrepresenterade i de kommunala valen och de politiska partiernas
arbete. Valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund har sjunkit
och är nu nere på cirka 40 procent. Räknat som genomsnitt över landets
kommuner ligger andelen utrikes födda på cirka åtta procent. Andelen
medborgare med utländsk bakgrund bland dem som invalts i
kommunfullmäktige är däremot endast 4,5 procent. Var femte kommun
saknar helt representation i fullmäktige av personer med utländsk
bakgrund. I några få kommuner är dock andelen medborgare med
utländsk bakgrund till och med proportionellt fler i kommunfullmäktige
än i befolkningen. Personer med utländsk bakgrund är oftare ersättare än
ledamöter och återfinns mer sällan i kommunstyrelse och tyngre
nämnder. Förklaringen till dessa gruppers underrepresentation måste
sökas till speciella faktorer för varje enskild kommun (Demokratirådet
1997). Arbetsformerna i den lokala politiska processen kan vara en viktig
orsak till denna utveckling.
Det finns bland medborgarna en vilja till engagemang i för dem
betydelsefulla frågor och angelägna beslutsprocesser. Det fortsatta
förnyelsearbetet i kommuner och landsting har också allt mer kommit att
handla om på vilka sätt den lokala demokratiska dialogen kan
vidareutvecklas. Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor
betydelse för medborgarnas vilja att engagera sig och organisera sig i de
lokala partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet.
Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjligheter
att åta sig och utföra förtroendeuppdrag fokuseras därför allt mer.
Den representativa demokratins arbetsformer vitaliseras
I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den
kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff) redovisades mer
ingående att det under senare år har tagits en rad olika inititiv i syfte att
vitalisera den representativa demokratins arbetsformer. I det följande
lämnas en kort sammanfattning vad gäller i vilken utsträckning som
dessa initiativ genomförts.
Offentlig frågestund i fullmäktige
ca 66% av kommunerna
Särskilda beredningar
ca 10 % av kommunerna
Öppna möten
I allt väsentligt samtliga kommuner
Utlokalisering av fullmäktige till annan
ort än huvudort
ca 50 % av kommunerna
Folkomröstning
ca 7 % av kommunerna
Folkinitiativ
40 initiativ
Källor: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169), Demokratirådet 1997 och
Montin mfl i skriften The Local Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997.
Utöver dessa initiativ kan även nämnas medborgarpaneler vilka har
förekommit i ett fåtal kommuner. Den vanligaste formen av
medborgarpanel syftar till att samla medborgarna för att samtala om hur
relationen mellan väljare och valda kan förbättras. En annan mer ovanlig
och samtidigt mer omdiskuterad modell är att använda medborgarpanelen
till att testa opinionen inför olika konkreta politiska förslag.
Graden av direktdemokrati på lokal nivå har kommit att diskuteras allt
mer under senare år. Det har bl.a. gällt direktval till
kommundelsnämnder, fler folkomröstningar etc. I den omfattande
undersökning som Demokratirådet låtit utföra av väljare och valdas
åsiktsrepresentativitet framgår att dessa förslag stöds av en knapp
majoritet av väljarna. Däremot är de förtroendevalda tydligt emot båda
förslagen (Demokratirådet, 1997). En undersökning utförd av Institutet
för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet under år 1997 visar
att 60 procent av de tillfrågade tror att stadsdelsnämnderna i Stockholms
kommun kommer att göra det lättare att påverka politiska beslut. Hela 88
procent av väljarna vill också ha direktval av sina lokala politiker.
Den kritik som i olika sammanhang riktas mot direktval handlar
närmast om risken för oklara ansvarsförhållanden mellan
kommunfullmäktige, kommunstyrelse och den direktvalda
stadsdelsnämnden. Beslutskraften och förmågan att genomföra politiskt
fattade beslut – och därmed i förlängningen den politiska legitimiteten –
skulle kunna hämmas t.ex. i de fall stadsdelsnämnden har en annan
politisk majoritet än den i kommunfullmäktige och kommunstyrelse.
Den ovan refererade undersökningen från Stockholms universitet
tydliggör samtidigt den kommunala servicens betydelse för det politiska
systemets legitimitet och systemets behov av att på olika sätt försöka
fånga upp och kanalisera medborgarnas kritik och engagemang.
Undersökningen visar att ju sämre de tillfrågade anser att den
kommunala servicen fungerar, desto mer positiva är de till direktval. I de
studier som Kommunala förnyelsekommittén genomförde (Förnyelse i
kommuner och landsting, SOU 1996:169) framkom liknande samband
mellan servicenivå och politiskt engagemang. Den politiska aktiviteten
ökade i den grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i den
kommunala servicen i form av att fler försökte påverka kommunala
beslut eller planer.
Brukarinflytande – ett sätt att såväl öka som kanalisera det
medborgerliga engagemanget
Maktutredningen visade på 1980-talet att flertalet medborgare då ansåg
sig sakna påverkansmöjligheter på bl.a. utbildning, vård och omsorg.
Detta resultat var en viktig grund till de reformer av den kommunala
organisationen som senare kom att äga rum. Brukarmakt genom vidgade
inflytandemöjligheter sågs snabbt som en väg att vidmakthålla ett
levande civilt samhälle. Det medborgerliga deltagandet ansågs som en
förutsättning för den gemenskap och aktivitet som ett välfungerande
lokalt samhälle är beroende av. Genom att de kommunala institutionernas
arbetsformer anpassades till medborgarnas behov och förutsättningar
skulle det medborgerliga deltagandet också öka.
Förnyelsearbetet har tagit fasta på medborgarnas krav på
brukarinflytande i olika avseenden. Brukarinflytande innebär att
medborgaren ges ett direkt inflytande på de vardagsnära områden där
engagemanget av naturliga skäl oftast är som starkast. Det handlar bl.a.
om att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för medborgare
att själva bestämma och även ta ansvar. Förändringsprocessen har också
syftat till att tydliggöra var brukarens ansvar börjar, var det tar slut och
var det politiska ansvaret börjar.
Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande
(Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) att de nya
kompletterande former för inflytande och dialog som nu växer fram ger
medborgare som nyttjar den kommunala servicen stora möjligheter att
både aktivt påverka såväl som fatta beslut samtidigt som de även avkrävs
ett ökat ansvarstagande. Det gäller framför allt i sin roll som brukare och
konsumenter av kommunal service såsom t.ex. äldreomsorg och
barnomsorg.
I kommunforskningsprojektet "Demokrati i förändring" (Möller, 1996)
genomförs ett delprojekt kring brukarrollen i demokratin. Av intervjuer
med ett stort antal nyttjare av barn- eller äldreomsorg framkommer flera
intressanta resultat. Engagemanget är påfallande stort och brukarna
försöker aktivt påverka sin situation. Försöken att påverka är också i
huvudsak framgångsrika. Det framgår också att brukarna är nöjda med
servicen. Slutsatsen är att de resultat som presenteras i studien rimligen
måste glädja alla som ser deltagande som en fundamental demokratisk
komponent och som ser ett ökat medborgarengagemang som en möjlig
väg att vitalisera demokratin. Det finns enligt studien en betydande
potential för ett sådant engagemang i den typen av frågor som ligger
medborgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.
Brukarmakt kan engagera nya grupper av medborgare
Idéer om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under
1990-talet förstärkts. Från att i början på 1990-talet ha skapat utrymme
för brukarmedverkan finns det i dag också legala förutsättningar för reell
brukarmakt. I kommunallagen görs flera tydliga markeringar av behovet
av en nära och fortlöpande kontakt mellan medborgarna och den
kommunala förvaltningen.
Den form som hittills använts mest är villkorad delegation. Mycket
tyder på att brukare, som är intresserade av att utöva inflytande, upplever
reglerna för villkorad delegation som mer verkningsfulla ur
påverkanssynpunkt än reglerna för självförvaltningsorgan (Möller i
Kommunal ekonomi och politik, 1997). Kunskaperna om de juridiska
förutsättningarna för brukarinflytande uppges i flera avseenden vara
bristfällig. I många fall saknar både tjänstemän och förtroendevalda
kännedom om gällande regler (Hansson, 1995).
Hittills har möjligheterna att utöva brukarinflytande inom skolans
område varit begränsade. Samtidigt är det just inom skolans område som
det funnits ett starkt önskemål från föräldrarna att få ett mer reellt
inflytande.
Fr.o.m. år 1996 har kommunerna rätt att inrätta lokala styrelser i
grundskolan, där föräldrarna skall vara i majoritet och där eleverna har
rätt att närvara och yttra sig. Den 1 juli 1997 påbörjades även en fyraårig
försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet.
Försöksverksamheten omfattar gymnasieskolan och den kommunala
vuxenutbildningen och innebär att kommunerna får överlåta vissa
ansvars- och beslutsfunktioner som i dag ligger på styrelsen för
utbildningen eller på rektor till en lokal styrelse. I denna styrelse skall
elevernas representanter vara i majoritet. En lokal styrelse får behandla
olika frågor som berör skolan. Styrelsen får däremot inte besluta om
uppgifter som innebär myndighetsutövning eller på annat sätt handlar om
individuella fall.
Genom lokala styrelser skapas en möjlighet att engagera dem som är
tveksamma till att engagera sig i politiska partier eller som inte anser sig
ha tid eller lust att arbeta kommunalpolitiskt. Genom lokala styrelser ges
vuxna respektive ungdomar av båda könen, oavsett etnicitet, ökade
möjligheter att delta i den kommunala beslutsprocessen (Demokratirådet,
1995).
Villkorad delegation
ca 17 % av kommunerna
Delegation till ett självförvaltningsorgan
ca 10 % av kommunerna
Skolstyrelser med föräldramajoritet
ca 30 % av kommunerna
Skolstyrelser med elevmajoritet
1 kommun, Jönköping
Källa: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169, På medborgarens villkor
(SOU 1996:162), Utbildningsdepartementet samt Montin mfl i skriften The local
Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997.
Nära och samlad service en ny möjlighet till lokal dialog
Antalet medborgarkontor har ökat kraftigt på senare år. Ett viktigt syfte
med att inrätta medborgarkontor är att öka tillgängligheten och förbättra
servicen till medborgarna. Medborgarkontor kan stärka medborgarnas
möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och
innehållet i vissa kommunala och statliga tjänster. I flera kommuner har
de förtroendevalda även valt att finnas tillgängliga vid
medborgarkontoret.
Sammanfattningsvis kan medborgarkontor förbättra kommunikationen
mellan förtroendevalda och medborgarna. Medborgarkontor fyller
därigenom en viktig roll i utvecklandet av den lokala demokratin.
Antal kommuner som har
medborgarkontor
50 kommuner.
Antal medborgarkontor i landet
100 kontor
Antal i dag planerade medborgarkontor
180 kontor
Källa: Enkätstudie vid Inrikesdepartementet, november 1997
IT ger demokratin nya möjligheter
Informationstekniken kan innebära att medborgarna ges ytterligare
möjligheter att kommunicera direkt i den politiska processen. Internet
används i ökad utsträckning av kommuner och landsting i syfte att via E-
post och fullmäktigeprotokoll på internet öka tillgängligheten till de
förtroendevalda. Allt fler kommuner har i dag IT-strategier som ofta
också omfattar demokratiseringsaspekter. Sundsvalls kommun bedriver
det s.k. Liden-projektet. Projektet syftar till att genom en bred satsning
på IT bibehålla och utveckla samhällservicen. Demokrati och deltagande
är viktiga frågor i projektet. Avsikten är bl.a. att alla inom ett väl
definierat område skall beredas samma möjligheter till kommunikation.
Projektet vilar på ett samarbete mellan kommunala verksamheter, boende
i Liden och företag på orten.
Landstinget i Jämtland har i sitt projekt "Demokrati 2000" utrustat
både presidieledamöter och övriga fullmäktigeledamöter med
persondatorer. Hittills har två utskottssammanträden hållits helt
elektroniskt på distans. Avsikten är bl.a. att förenkla uppdraget som
förtroendevald. Ledamöter som har långt till centralorten kan bli mer
delaktiga i den löpande politiska beredningsprocessen. Från nästa
mandatperiod kommer landstinget i Värmland som ett led i landstingets
IT-strategi utrusta samtliga ledamöter i fullmäktige med persondatorer.
Datorerna ska användas till kallelser, handlingar och meddelanden. Även
i Västerbotten och Dalarna har liknande projekt initierats.
Demokrati genom Agenda 21
I sammanhanget bör det lokala Agenda 21-arbetet nämnas där t.ex.
villaföreningar och/eller lokala miljögrupper arbetar direkt med
miljöfrågor som kompostering och källsortering m.m. Arbetsmetoden
bygger på samrådsförfarande, dialogprocess, handlingsprogram för att
uppnå en hållbar samhällsutveckling och aktivt deltagande från alla
samhällsgrupper. Utvärderingar visar att den demokratiska processen
genom Agenda 21 börjat få praktiska effekter. Bl.a. bildades Q 2000, ett
nätverk av ungdomar som engagerat sig i att lösa gränsöverskridande
miljöproblem. Detta nätverk har uppmärksammats av FN som en förebild
för framtiden (Micheletti, 1996).
Kooperativa verksamheter – ett demokratiskt sätt att sköta gemen-
samma vardagsangelägenheter
En annan organisationsform som tagit fart de senaste åren är den
kooperativa. Kooperativa företag är en form av ekonomisk samverkan,
där medlemmarna själva kontrollerar och driver en verksamhet som de
har behov av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati
och medlemmarnas aktiva deltagande. I dag är det vanligt att kommuner
och/eller staten stödjer och stimulerar föräldrar, elever, pensionärer,
ungdomar, handikappade och andra brukare av kommunal service till
kooperativa lösningar för att möta behov som finns inom kommunernas
ansvarsområde. Dit hör t.ex. föräldrar som slutit sig samman i ett
kooperativ för att sköta och ansvara för driften av ett daghem. I vissa fall
är kommunen huvudman och ekonomiskt ansvarig för verksamheten
medan föreningen utför verksamheten.
Ungdomsfora – ungdomars önskemål och engagemang
Under de senaste åren har, som ett komplement till de traditionella
ungdomsförbunden, olika ungdomsfora bildats. En grundläggande idé är
att utgå från lokala förutsättningar och ungdomarnas önskemål. I dag
finns det ett hundratal sådana olika fora i Sverige varav cirka 60 av dem
kallar sig ungdomsråd eller ungdomsparlament. De ser ut på olika sätt. I
vissa kommuner har de bildats enbart för att agera i en för ungdomarna
viktig fråga. I andra kommuner är de remissinstans till
kommunfullmäktige med flera organ.
Det lokala föreningslivet som demokratifostrare
Det lokala föreningslivet är en viktig del i den lokala demokratin och i
den sociala och demokratiska fostran. Det lokala föreningslivet har sin
styrka i att det många gånger är vitalt och livaktigt. De allra flesta av de
cirka 150 000 medlemsföreningar som finns i Sverige återfinns inom
områden som sport, kultur och fritid.
I ett historiskt perspektiv har de traditionella folkrörelserna spelat en
viktigt roll för samhällsutvecklingen och den demokratiska
parlamentarism som vi har i dag. Men dessa organisationer har under de
senaste åren fått allt svårare att rekrytera nya medlemmar. Åskilliga av
dessa folkrörelser har som ett led i strävandena att förbättra rekryteringen
av medlemmar och att få dessa att delta aktivt i organisationens arbete
påbörjat ett omfattande arbete med att utveckla verksamhetsformerna
(Demokratirådet, 1997).
Samhällsföreningar eller byutvecklingsgrupper är andra exempel på
nya sammanslutningar som vuxit fram. Det karaktäristiska för dessa
grupper är att de bedriver verksamhet och erbjuder service till
kommuninvånarna. Grupperna har arbetat fram lokala
utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med
kommunerna. För närvarande finns det cirka 3 300 lokala
utvecklingsgrupper registrerade hos Folkrörelserådet – Hela Sverige skall
leva.
13.3 Kommunal personal
Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har
dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000
personer och uppgår i dag till ca 993 000 personer. Sedan år 1992 har
antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,8 % per år.
Tabell 13.1 Antal anställda i kommuner respektive landsting
1000-tal 1992 1993 1994 1995 1996
1993
1994
1995
1996
1997
Kommun
726
734
755
758
742
Landsting
319
305
273
247
251
Totalt 1088 1045 1039 1028 1005
1 045
1 039
1 028
1 005
993
Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
Under år 1997 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i
kommunerna minskat med ca 16 000. Samma år bildades ett
kommunalförbund dit verksamheten vid Sahlgrenska sjukhuset i
Göteborg och Mölndals sjukhus överfördes. Överföringen motsvarar ca
13 000 personer vilket innebär att nettominskningen år 1997 uppgår till
ca 3 000 anställda. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i
genomsnitt 0,6 procent per år.
I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn skall
dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare
från staten, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola till
kommunerna). Under år 1997 har antalet anställda ökat med 4 000
personer. Ökningen beror på ovan nämnda överföring av verksamhet och
om hänsyn tas till denna minskade antalet anställda i landstingen med
9 000 under år 1997. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i
genomsnitt 3,4 % per år.
13.4 Kommunala företag
Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt
konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt SCB:s inventering
totalt 1 596 majoritetsägda företag. Ökningen mellan åren 1995 och 1996
beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta
förklaras av att samma juridiska person sedan 1 januari 1996 inte får
bedriva både nätverksamhet och produktion av eller handel med el.
Tabell 13.2 Antal majoritetsägda kommunala företag
1992
1993
1994
1995
1996
Kommun
1 534
1 455
1 459
1 450
1 482
Landsting
107
121
120
126
114
Totalt
1 641
1576
1 579
1 576
1 596
Källa: Statistiska centralbyrån
Den dominerade associationsformen för kommunala företag är
aktiebolag. År 1996 drev 86 % av de kommunala företagen i
aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse, ca nio procent
av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste
verksamhetsområdena är teknisk verksamhet som el-, värme- och
vattenförsörjning samt fastighetsförvaltning. Detta gäller såväl om man
studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala
antalet företag är drygt 350 kommunala bostadsföretag.
14 Den internationella kommunen
Inledning
Stora delar av det arbete som i Europa och andra internationella
sammanhang bedrivits under det gångna året har inte i ett första skede
nämnvärt påverkat kommuner och landsting. När överenskommelser,
projekt etc. skall förverkligas blir dock både konsekvenser för och
möjligheter till medverkan för de lokala och regionala organen mera
tydlig. I detta avsnitt refereras därför till en del EU och övriga
internationella skeenden, vilka i förlängningen troligen kommer att
påverka eller involvera kommunerna och landstingen.
Ordförandeskapet i EU
Sverige är angeläget om att följa de frågor, som återfunnits på tidigare
och nuvarande ordförandeskaps dagordningar. Många frågeställningar
vilka ursprungligen är av mera övergripande karaktär kan vid
införlivandet i nationell lagstiftning få genomslag på den lokala och
regionala nivån. Av den anledningen finns det skäl att bevaka bl.a. frågor
kring utvidgningen av medlemskretsen i EU samt sysselsättningen.
Det regionala samarbetet spelar en mycket viktig roll för stabiliteten
och välståndet i Europa. Rådet noterar bl.a. utvecklingen i
Östersjöregionen (Östersjöstaternas råd) och i det arktiska området vid
Barents hav. Rådet har även noterat Finlands förslag om ett nordligt
perspektiv inom unionens politikområden och har bett kommissionen att
lägga fram en interimsrapport i denna fråga vid ett kommande möte i
Europeiska rådet under år 1998.
Storbritannien konstaterar i inledningen till sitt arbetsprogram för det
första halvåret 1998 att EU går in i en period av omfattande förändringar.
Inför nästa sekel kommer genomförandet av Amsterdamfördraget,
övergången till en gemensam valuta, utvidgningsprocessen och de
interna reformer som behöver ledsaga den, att förändra karaktären på
unionen under nästa tioårsperiod på ett mer radikalt sätt som under någon
annan period sedan 50-talet.
Regionkommittén
Regionkommittén har enligt artikel 4.2 i Romfördraget rådgivande
uppgifter. Närmare bestämmelser om kommittén finns i artiklarna 198a-
198c i Romfördraget.
Regionkommittén har i och med utgången av år 1997 varit verksam i
fyra år och avslutade därmed sin första mandatperiod.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nominerade
delegater och suppleanter till kommittén och den svenska regeringen
beslöt den 9 oktober 1997 föreslå Europeiska unionens råd att förordna
tolv delegater och tolv suppleanter (artikel 198a i Romfördraget).
Vid regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 enades EU:s
medlemsländer om vissa förändringar i Romfördraget beträffande
Regionkommittén.
Regionkommittén har haft fem plenarmöten under år 1997. Den
svenska delegationen har svarat för åtta rapportörskap, d.v.s. yttranden
som antagits av plenarsessionen. Bland annat har Joakim Ollén
tillsammans med en finländsk ledamot lämnat ett meddelande om
antagandet av regionala utvecklingsprogram i de nya medlemsländerna.
Bengt Mollstedt har haft ansvar för två rapportörskap kring meddelanden
från Kommissionen om vissa åtgärder inom folkhälsoområdet. Evalisa
Birath Lindvall har svarat för en grönbok om offentlig upphandling inom
EU.
Strukturfonder
Ansvaret för att följa utvecklingen av strukturfondsprogrammen i
genomförandeorganisationen innehas av övervakningskommittéer. Dessa
är sammansatta av företrädare för departement, regionala och lokala
organ, arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och EU-
kommissionen. Kommittéerna anser överlag att det är för tidigt att dra
några långtgående slutsatser om programmens effekter.
I de geografiskt avgränsade programmen är utöver staten även
kommuner och landsting viktiga medfinansiärer. En viktig fördel med
den valda finansieringsmodellen i dessa program är att lokala och
regionala prioriteringar får ett betydande genomslag när det gäller vilka
projekt som finansieras.
Av den totala nationella offentliga finansieringen svarade kommunerna
för 26 procent, landstingen för sju procent medan staten svarade för 67
procent, varav länsstyrelser för 32 procent.
Statskontoret konstaterar i sin rapport om den svenska
medfinansieringen (1997:12) att den fram till juni 1997 varit tillräcklig
samt att organisationen bedöms som väl anpassad för att klara en bred
finansiering. I sin rapport föreslår dock Statskontoret att åtgärder bör
övervägas för att förbättra möjligheterna till medfinansiering, bl.a.
föreslås att strukturfondernas andel ökas.
Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommunala
och regionala frågor inom Europeiska unionen.
Under året beslutade chefen för Inrikesdepartementet om förnyat
förordnande för Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla
kommunala och regionala frågor inom Europeiska unionen för ett år
framåt. Till ordförande utsågs statssekreteraren i Inrikesdepartemenetet
och ledamöterna utgörs av representanter för Svenska
Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Utrikes-, Närings- och
handels- samt Inrikesdepartementen.
Gruppen har under det gångna året haft fem möten och diskuterat bl.a.
följande frågor: Östersjömiljarden, EU:s framtida regional- och
strukturpolitik, Agenda 2000, förberedelserna av det svenska EU-
ordförandeskapet år 2001 samt Europeiska monetära unionen.
Östersjöperspektivet och det gränsregionala samarbetet
Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av
den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för
Östersjöstaternas råd och Barentsrådet.
För att lyfta fram Östersjöregionens betydelse för tillväxt och
sysselsättning i Sverige beviljade riksdagen år 1996 ett anslag på en
miljard kronor utöver det reguljära utvecklingssamarbetet med Central-
och Östeuropa. Därav har Länsstyrelsen i Södermanland beviljats nio
miljoner kronor för ett projekt att bygga upp en fungerande
kommunförvaltning i Jelgava i Lettland. Kommunförbundets
länsavdelning samt ett par kommuner i länet deltar i projektet.
En mycket viktig roll spelar det samarbete där kommuner, landsting,
län och regionala organisationer (bl.a. Sydsam, Baltic Network/East
Sweden, Mälardalsrådet) direkt samverkar med motparter i
grannländerna. Verksamheten stöds till stor del genom budgetmedel från
SIDA (och på dess uppdrag Svenska Kommunförbundet eller Hälso- och
sjukvårdens Östeuropakommitté). SIDA har under åren 1990–1997
finansierat projekt på nästan 90 miljoner kronor. Lägger man till de
kommunala insatserna t.ex. i form av experttid och överföring av
utrangerad utrustning blir värdet av insatsen i det decentraliserade
samarbetet betydligt högre för mottagaren. Svenska Kommunförbundet
har med statlig finansiering genomfört en rad projekt i Ryssland och
Baltikum för utveckling av kommunal demokrati och förvaltning och en
förbättrad regional och lokal infrastruktur.
De baltiska staterna går nu in i ett nytt skede. Många
infrastrukturbehov på lokal och regional nivå är nu utredda och nästa steg
är genomförandet av överenskomna åtgärder.
Svenska kommunförbundet har under åren 1996–1997 låtit utföra en
enkätstudie i samtliga kommuner angående strategidokument för det
internationella arbetet. Huvudskälen för många kommuner verkar vara att
utveckla både ortens näringsliv och den kommunala verksamheten, och
där kan både bidrag från EU och vänortsutbyte komma väl till pass.
Europarådet
Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för
Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och
utvecklingen på kommunal och regional nivå.
I slutdokumentet från toppmötet i oktober 1997 bekräftade stats- och
regeringscheferna de lokala organens grundläggande betydelse när det
gäller att bevara stabiliteten i Europa.
Europarådet värnar de mänskliga fri- och rättigheterna och ställer
stränga krav på medlemsstaternas demokratiska grundsyn. Ett viktigt
syfte med samarbetet är att medverka till överenskommelser och
gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska,
juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden.
Kommunala och regionala frågor hanteras bl.a. i kommunalkongressen
(CLRAE) och styrkommittén för kommunala och regionala frågor
(CDLR). Verksamheten inom t.ex. den särskilda expertgruppen för
gränsöverskridande samarbete (LR-R-CT) under CDLR fortsatte.
Expertgruppen diskuterade ett förslag till protokoll till den Europeiska
ramkonventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och
regionala samhällsorgan. Initiativet till ett modellavtal för sådan
samverkan har tagits. Vidare har en analys av samarbete ifråga om
regional fysisk planering presenterats och en studie om media på lokal
och regional nivå i gränsområden inletts. För övrigt har man i dessa
organ diskuterat bl.a. tillämpningen av den europeiska konventionen om
kommunal självstyrelse, medborgarnas inflytande på kommunal
verksamhet (citizens charter), ett förslag till en ny konvention om
regionalt självstyre, kommunal beskattningsrätt, lokala valsystem samt
förslag till europeiska konventioner om bergsregioner respektive
landsbygd.
Inrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Tham, Åsbrink, Schori, Engqvist,
Andersson, Winberg, Uusmann, Sundström, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros
Föredragande: Jörgen Andersson
Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.
Konsumtionsvolymen i fasta priser beräknas med ett särskilt löne- och prisindex.
Konsumtionen är sålunda den del av verksamheten som finansieras med skattemedel.
Försäljning av fastigheter redovisas som en minuspost, vilket reducerar
nettoinvesteringarna.
Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av
pensionsskuld.
Exklusive extraordinära poster.
Inklusive flyktingmottagande.
Först läsåret 1997/98 påverkas kostnader och prestationer av kunskapslyftet.
Sfi-nivå motsvarar grundläggande kunskaper i det svenska språket.
Konsumtion och investeringar.
För åren 1997 och 1998 har, med syfte att motverka kommunala skattehöjningar, en lag
om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget gällt.
Statsbidragen redovisas netto efter avgift till det kommunala mervärdesskattesystemet.
Avser inkomster i verksamheten, ej inkomster vid försäljning av fastigheter o.dyl.
Nettoinvesteringar erhålls genom att totala investeringar adderas med inköp av
fastigheter samt reduceras med försäljning av fastigheter.
Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av
pensionsskuld.
Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar).
Varje år har tillförts de skatteintäkter som tillföll kommunerna enligt det slutliga
taxeringsutfallet.
Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1996”, SCB och Svenska
Kommunförbundet.
Avser ej Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner.
Exklusive extraordinära poster.
Inklusive införanderegler och förändringar i kostnadsutjämningen.
Enligt lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614) skall kommuner och landsting
fr.o.m. år 1998 upprätta en sammanställd redovisning (s.k. kommunal koncernredovisning).
De redovisade uppgifterna avser endast företag som är medlemmar i SABO. Dessa äger
fastigheter motsvarande 95 procent av det samlade kommunala bostadsbeståndet.
Rapporten är en resultat av samarbete mellan EpC vid Socialstyrelsen och
forskargrupper. Andra samarbetspartner har varit Folkhälsoinstitutet, Livsmedelsverket och
SCB.
Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa.
Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning,
arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med
partiell ersättning räknas om till heldagar.
Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de
regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under
sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning
och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.
10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt
andningshinder och svår blödning.
20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma,
blödning och svåra frakturer.
30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar eller skador.
För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet registret. Från privata kliniker
rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella
kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.
Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter
minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som
summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i
verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som
kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen
de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som
drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården
betraktas som offentlig konsumtion.
Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten.
Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1
procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den
kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas
i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och
handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.
Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det
svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa
kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i
behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.
Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar.
Kostnadsökning som följd av att läkemedel hamstrades under 1996 uppskattas till 1,3
miljarder.
SCB:s undersökning av hushållens inkomster.
Nettoutgifter fås genom att de totala utgifterna reduceras med inkomsterna, bl.a. avgifter.
Se vidare Jämförelsetal för socialtjänsten, 1996, Socialstyrelsen.
21§ socialtjänstlagen, SoL, (1980:620), 5§ lagen om stöd och service till vissa
funktionshindrade (1993:387), LSS, hälso- och sjukvårdslagen, HSL (1982:763)
Regeringens skrivelse 1996/97:120.
I vissa mycket enstaka fall kan assistansersättning enl. LASS utgå i särskilt boende.
I genomsnitt 67 personer per 10 000 invånare.
Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet i EU-länderna.
Socialdepartementets bearbetning av statistik från EPC:s patientregister över utskrivna
samt Socialstyrelsens missbrukarstatistik.
Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget förändrades år
1995.
För information angående omhändertagande av flyktingar se avsnitt 8 angående
Flyktingmottagande.
Definierat som bidragstagande mer än tio månader per år.
Antalet anställda omräknat till heltidstjänster med hjälp av sysselsättningsgraden.
Studie genomförd åren 1996 och 1997 av SCB på uppdrag av Utbildningsdepartementet
Kostnaden för daghem avser kommunal barnomsorg. Enskild barnomsorg ingår inte.
Skall enligt grundskoleförordningen utarbetas för elever i behov av särskilda åtgärder
Skolverkets sammanställning av betyg från 120 gymnasieskolor
enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394)
exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar
från och med andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.
Se även tabell 8.6
För ytterligare uppgifter om sfi och den genomförda utvärderingen av undervisningen se
avsnitt 8 om Flyktingmottagandet.
Siffrorna för fördelningen mellan kommun och annan anordnare samt andel kvinnor och
män saknas för närvarande
Sfi beskrivs även under avsnitt 7.3 Vuxenutbildning. Tabell 7.20 innehåller studieresultat
för läsåret 1996/97.
Kommunal egenregiverksamhet eller genom kommunalförbund.
Svenska Kommunförbundet, ”Miljö- och hälsoskydd i kommunerna osv.”, totalt 272 av
288 kommuner besvarade enkäten.
Sammanlagt 210 svarande kommuner
Rapport 4765, Ren luft och gröna skogar.
Underlagsrapport från Naturvårdsverket till SOU 1997:105.
Löpande priser omräknat med konsumentprisindex.
prop. 1997/98:58 om Amsterdamfördraget
prop. 1997/98:70 om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och
Östeuropa år 1999 - 2001
skr.1997/98:85 med redogörelse för verksamheten inom Europarådets ministerkommitté
under år 1997.
Skr. 1997/98:155
2
1
14
3
30
19
41
159
19
19
46
163
19
19
59
163
19
19
73
163
19
19
83
163
97
163
19
19
112
163
19
19
117
163
19
19
120
163
19
19
127
163
19
19
138
19
149
163
19
19
154
163
155
19