Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr. 1998/99:97 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 31 mars 1999 Göran Persson Lars-Erik Lövdén (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur kostnaderna för olika kommunala verksamheter förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt en sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1997. Det är nu möjligt att utifrån underlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997 och 1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som sysselsättningen kan därvid noteras. Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och det internationella samarbetet. Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1 Den kommunala ekonomin 3 1.2 De kommunala verksamheterna 6 1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete 12 2 Kommunsektorns ekonomi 13 2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin 13 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 18 2.3 Kommunal koncernredovisning 25 2.4 Kommunala företag 27 2.5 Kommunal personal 27 2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting 28 2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan åren 1996 och 1997 34 2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader 36 3 Hälso- och sjukvård 41 4 Äldreomsorg 57 5 Handikappomsorg 67 6 Individ- och familjeomsorg Fel! Bokmärket är inte definierat. 6.1 Missbrukarvård 80 6.2 Barn- och ungdomsvård 84 6.3 Socialbidrag 88 7 Färdtjänst 93 8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 95 8.1 Barnomsorg 95 8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 99 8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi 113 9 Folkbibliotek 123 10 Nyanlända invandrare 129 11 Räddningstjänst i fred 137 12 Civilt försvar 141 13 Miljövård 145 14 Kommunerna och sysselsättningen 151 15 Ledning, uppgifter och organisation 157 16 Den internationella kommunen 167 1 Sammanfattning 1.1 Den kommunala ekonomin Resursminskningen i kommunal verksamhet har varit måttlig Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade år 1991. Under åren 1992-1998 har, då bruttoproduktionens utveckling i fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna minskat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de ekonomiska resurser som finns för att producera kommunala tjänster, oavsett hur de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på entreprenad. Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala verksamheten som finansieras med annat än avgifter och försäljningsinkomster, dvs. i huvudsak skatteinkomster och statsbidrag, har minskat något mer. Detta beror på att avgifter och försäljningsinkomster under 1990-talet har kommit att finansiera en allt större andel av verksamheten. Utvecklingen sedan år 1991 framgår av diagram 1.1. Diagram 1.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-1998 Index (1991=100), 1991 års priser. Källa: Statistiska centralbyrån Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades år 1998 Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats under perioden 1993-1997. Denna förbättring beror till största del på ett positivt netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader exkluderas blir resultatet negativt samtliga år under perioden. År 1997 förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej. Preliminära uppgifter för år 1998 pekar sammantaget på ett årets resultat på -0,3 miljarder kronor, varav extraordinära poster netto utgör 2,7 miljarder kronor. Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats ytterligare. Resultatet för år 1998 innebar dock ett förbättrat resultat exklusive extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan. För år 1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997. Landstingens ekonomiska resultat försämrades år 1998 Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år under perioden 1993–1997. Till skillnad från kommunerna påverkas landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets resultat försämrades något år 1997 jämfört med år 1996. För år 1998 visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen uppgick till -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde -1 miljard kronor. Detta är en försämring jämfört med året innan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat år 1998. Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med bostadsproblem Sedan den 1 juli 1998 hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd. Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar pågår för närvarande med 23 kommuner. De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k. kommunkoncernen, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. Resultatet exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna var bättre än motsvarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är dock en minskning med ca 1 miljard kronor sedan år 1996. Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrog marginellt till ett förbättrat resultat år 1997. Antalet kommunala företag minskade något år 1997 Under år 1997 minskade enligt Statistiska centralbyrån antalet majoritetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är främst en följd av att antalet fastighets- och uthyrningsföretag, där bostadsföretagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997. Personalen i kommuner och landsting ökar Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och landsting minskat. Förra året ökade emellertid antalet anställda med ca 9 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer, varav ca 80 procent är kvinnor. Samtidigt som de totala resurserna för kommunal verksamhet, mätt som bruttoproduktionen, minskat marginellt under 1990-talet har sysselsättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En bidragande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är att personalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre lön än den genomsnittliga. Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda kommuner och landsting Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent för enskilda kommuner. Detta betyder att den kommun som betalar högst utjämningsavgift, har en avgift som motsvarar knappt 29 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst utjämningsbidrag, erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två tredjdelar av kommunerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive en avgift som ligger inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,5 procent. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift återfinns inom intervallet +/- 5 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av skatteintäkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av avgiften i inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande bidrag. I teorin är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och hög skattekraft, sammantaget skulle kunna få en viss inkomstminskning om kommunens skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har emellertid sådana marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan förekommande. Marginaleffekterna har för ett fåtal kommuner inneburit att den sammanlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning vissa år blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av skattekraften i riket. Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård Ökningar av kommunernas nettokostnader år 1997 jämfört med år 1996 har framförallt skett inom grundskolan, individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom sjukvården och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken. Avgifterna i de flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt under samma period. Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa verksamheter motsvarar tillsammans knappt sjuttiofem procent av kommunernas sammanlagda kostnader. Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända förhållandet råder i princip för förortskommunerna. När hänsyn tas till kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har fortfarande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå. Inga statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå, prestationsnivå och ekonomiskt resultat. 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen av befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor. Under senare år har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av Landstingsförbundet hösten 1998, hade 25 procent av patienterna med remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har antalet ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten och inte antalet fel som ökat. Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnads- ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introducerats. De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick år 1997 till knappt 96 miljarder kronor, varav drygt fyra miljarder utgjordes av investeringar. Jämfört med år 1996 har kostnaderna för hälso- och sjukvården ökat med tre procent i löpande priser. Äldreomsorg De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, åldras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg. En ökad efterfrågan på kommunal äldreomsorg och öppenvård har bl.a. inneburit att kommunerna idag i allt högre utsträckning prioriterar insatserna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel vårduppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestämmelser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och oberoende liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och särskilda boendet samt när det gäller vården i livets slutskede. Det förekommer dock mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser. Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks- och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbristerna. Andelen personer som är 65 år eller äldre som får hjälp i ordinärt eller särskilt boende uppgick år 1997 till drygt 17 procent, vilket är en viss minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i ordinärt och särskilt boende år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 40 miljarder. Handikappomsorg Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet. Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom handikappomsorgen. Det finns dock fortfarande brister som behöver åtgärdas, t.ex. icke verkställda domar och beslut samt vissa brister i den yttre miljön. Generellt sett har bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder, men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden har utvecklats på ett negativt sätt. Andelen personer under 65 år som får hjälp i hemmet enligt socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket delvis kan förklaras av att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS. Den 1 januari 1998 hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat från knappt 42 000 respektive ca 17 500 sedan 1 januari år 1997. Kommunernas och landstingens nettoutgifter för handikappomsorgen år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 17 miljarder kronor. Individ- och familjeomsorg Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare har eftersom det för närvarande saknas utvärderingssystem på nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om antalet missbrukare har Socialstyrelsen föreslagit att rapportering till nationell nivå skall ske två gånger per år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Socialstyrelsen anger flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs. Den höga arbetslösheten under 1990-talet har ökat kommunernas kostnader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har förändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt försörjningsstöd utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd. Enligt det preliminära utfallet för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jämfört med året innan. Förändringen beror dels på det förbättrade arbetsmarknadsläget, dels på det minskade flyktingmottagandet. De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1997 till ca 28 miljarder kronor, vilket är en ökning med knappt en procent i fasta priser jämfört med året innan. Färdtjänst Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft. Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska utvecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik. Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade år 1997. Kostnaderna år 1997 uppskattas till ca 2 miljarder kronor för färdtjänsten respektive knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med utgångspunkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet. Barnomsorg Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen, men i långsammare takt än tidigare. Antalet barn per årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland barnomsorgspersonalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger är oförändrad och andelen barnskötare minskar. Bruttokostnaden uppgick år 1997 till ca 42 miljarder kronor och var i princip densamma som år 1991 i fasta priser, trots att antalet inskrivna barn ökat med ca 180 000 eller ca 30 procent. Avgiftsfinansieringsgraden i verksamheten har samtidigt ökat från 10 till 16,5 procent. Grund-, gymnasie- och särskola Det nya betygssystemet för grundskolan som gäller från och med avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in för de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. Cirka 91 procent av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt program. Endast cirka en procent av eleverna gick ut grundskolan utan slutbetyg. Drygt två tredjedelar av rektorerna i grundskolan säger sig ha fått ta del av de ökade generella statsbidragen för år 1997 och därigenom kunnat täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i skolan. Antalet elever i grundskolan har ökat årligen sedan år 1992. Ökningen mellan åren 1997 och 1998 uppgick till drygt två procent. Kostnaderna för grundskolan år 1997 uppgick till ca 50 miljarder kronor och har ökat något i löpande priser jämfört med året innan. Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten 1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procentenheter jämfört med vårterminen året innan. Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997. Antalet elever i särskolan har ökat de senaste åren och ökningen mellan åren 1996 och 1997 uppgick till ca 6 procent. Antalet elever i särskolan utgör dock endast ca 1 procent av samtliga elever. Kostnaderna i fasta priser ökade med fem procent mellan åren 1996 och 1997. Vuxenutbildning Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Den gymnasiala vuxenutbildningen har emellertid fördubblats under de senaste fyra läsåren. De volymmål för kunskapslyftet som staten har satt upp har till fullo uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för utvecklingsstörda har regeringen gett Skolverket i uppdrag att följa upp måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick år 1997 till ca 0,1 miljarder kronor. Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat med drygt 40 procent mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt hälften av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för svenskundervisningen var år 1997 ca 0,6 miljarder kronor, vilket motsvarar en minskning med 14 procent i löpande priser. Folkbibliotek De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna under 1990-talet har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till folkbibliotek. Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick år 1997 till drygt 2,8 miljarder kronor, vilket är en ökning med ca tre procent i löpande priser sedan år 1996. Nyanlända invandrare Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var under år 1998 drygt 27 procent jämfört med ca 6,5 procent för svenska medborgare. Strukturomvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska men även diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på arbetsmarknaden. År 1998 mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets kommuner, vilket är en minskning med 11 procent jämfört med året innan. Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perioden 1990–1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en minskning av de totala socialbidragskostnaderna. Räddningstjänst i fred Det övergripande mål som Statens räddningsverk formulerat är att allmänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och att skador i samband med olyckor skall begränsas. De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten. Räddningsverket har i samverkan med Svenska Kommunförbundet påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys. Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca 4 miljarder kronor år 1997, vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med året innan. Civilt försvar Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap. Överstyrelsen för civil beredskap och Svenska Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra stödet till kommunerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Övningsverksamheten behöver intensifieras och planläggningen uppdateras. Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till knappt 0,1 miljarder kronor år 1997, vilket är mindre ökning jämfört med året innan. Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick åren 1997 och 1998 till knappt 0,2 miljarder kronor. Miljövård De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur- och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet. Drygt hälften av kommunerna har år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21- dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden 1998–2000. Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor. Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekonomiska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbetsmarknadspolitiken. Under år 1996 skapades bl.a. möjligheter för en del kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt på arbetslösheten. År 1998 tillkom kommunernas ansvar för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k. utvecklingsgarantin. I en utvärdering av Statskontoret konstateras att de ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. 1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete Ledning, uppgifter och organisation I de allmänna valen år 1998 fortsatte valdeltagandet att sjunka på kommunal nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag fortsätter också att minska. Över hälften av de som valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har ett lågt förtroende för politiker. En annan allvarlig utveckling är att arbetslösa och invandrare på många sätt står utanför det organiserade samhällslivet. Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor upp- märksamhet i syfte att stärka den representativa demokratin. I ca tolv procent av landets kommuner genomförs stora förändringar som tyder på en omvärdering av de förtroendevaldas roller. I många kommuner finns det en strävan att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser. Den internationella kommunen En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella sammanhang har inte i första hand direkt påverkat kommuner och landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när t.ex. projekt inom ramen för det Europeiska arbetet skall förverkligas. Vad gäller vänortssamarbetet är det regionala arbetet i Östersjö- och Barentsregionen högt prioriterat av den svenska regeringen. Här spelar kommuner, landsting, län och regionala organisationer en viktig roll. 2 Kommunsektorns ekonomi 2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin Kommunsektorns andel av samhällsekonomin Kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting och kyrkokommuner (församlingar), utgör en betydande del av samhällsekonomin. Enligt det preliminära utfallet från nationalräkenskaperna för år 1998 motsvarade kommunsektorns utgifter 24,7 procent av BNP, varav kommunal konsumtion svarade för 18 procentenheter. I övrigt består utgifterna av transfereringar och investeringar. Kommunsektorns inkomster motsvarade 24,6 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 21,3 procentenheter. Till detta kommer övriga inkomster, som i huvudsak utgörs av transfereringsinkomster av olika slag. Enligt nationalräkenskapernas definition ingår däremot inte försäljningsinkomster, utan dessa redovisas på utgiftssidan vid beräkning av konsumtion och investeringsutgifter som anges netto. Kommunalt ägda bolag och affärsdrivande verk ingår inte i kommunsektorn, utan räknas i detta sammanhang till företagssektorn. Kommunerna svarade år 1998 för 67 procent av sektorns utgifter, landstingen för 30 procent och församlingarna tillsammans med kommunalförbunden för tre procent. När relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ändras år 2000, kommer församlingarna inte längre att räknas till kommunsektorn. Hur kommunsektorns inkomster, skatter och statsbidrag samt utgifter och konsumtion utvecklats mätt som andel av BNP åren 1980-1998 framgår av diagram 2.1. Diagram 2.1. Kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1980–1998, Andel av BNP, löpande priser Källa: Statistiska centralbyrån Andelen kommunala utgifter respektive kommunal konsumtion av BNP mäts i löpande priser. Att de kommunala utgifterna och konsumtionen ökar eller minskar som andel av BNP kan ha flera orsaker. Priser och löner kan utvecklas i olika takt i kommunsektorn respektive i övriga delar av ekonomin. Även den reala förändringen (dvs. förändringen rensat för pris- och löneförändringar) kan skilja sig åt. Om t.ex. både BNP och kommunal konsumtion ökar, men BNP ökar snabbare, så minskar konsumtionens andel av BNP. Diagram 2.1 ger därmed inte någon direkt information om hur t.ex. kommunsektorns resurser utvecklats. Hur resurserna utvecklats redovisas i stället längre fram. Kommunsektorns betydelse för det offentliga finansiella sparandet På grund av kommunsektorns storlek har sektorn stor betydelse för de offentliga finansernas utveckling. Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt mål för budgetpolitiken som innebär att de offentliga finanserna skall uppvisa ett överskott på i genomsnitt två procent av BNP sett över en konjunkturcykel. Överskotten skall användas för att amortera av den offentliga nettoskulden. Avsikten var från början att målet skulle uppnås år 2001. Mot bakgrund av den tilltagande oron på den finansiella marknaden föreslog regeringen i 1999 års budgetproposition, främst i syfte att ytterligare stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att budgetmålet redan år 2000 skall höjas till två procent av BNP (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:FiU1, rskr. 1998/99:38). Eftersom även den kommunala sektorn omfattas av målet för de offentliga finanserna är det av stor vikt för staten att följa utvecklingen av de kommunala finanserna. Det mått som det budgetpolitiska målet är relaterat till är den offentliga sektorns finansiella sparande, som utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter. Det är således det finansiella sparandet som ska vara positivt och motsvara två procent av BNP. Uppgifter om inkomster, utgifter och finansiellt sparande för den offentliga sektorn hämtas från nationalräkenskaperna. Beträffande kommunsektorn så skiljer sig redovisningen enligt nationalräkenskaperna från den kommunala redovisningen. I den kommunala redovisningen periodiseras inkomster och utgifter, och benämns då intäkter respektive kostnader. Det kommunala balanskrav som träder i kraft år 2000 är uttryckt i intäkts- och kostnadstermer. Kravet innebär att en kommuns eller ett landstings budget skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt. Skulle bokslutet visa på ett negativt resultat har kommunen eller landstinget två år på sig att ta igen underskottet. Vid bedömningar av den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn är därför resultatutvecklingen av avgörande betydelse, men med hänsyn till målet för de offentliga finanserna måste även det finansiella sparandet beaktas. Resultatutvecklingen beskrivs i avsnitt 2.2. Skillnaderna i redovisningsprinciper innebär att resultatet och det finansiella sparandet kan skilja sig åt beloppsmässigt. Bland de poster som måste beaktas kan nämnas investeringsutgifterna, vilka varierar över tiden och påverkar det finansiella sparandet direkt, vilket däremot inte gäller för resultatet. I stället påverkas resultatet av avskrivningar och kostnaderna för framtida pensionsförpliktelser fr.o.m. år 1998. Detta innebär att det inte går att ange en generell nivå på det finansiella sparandet som leder till ett resultat som uppfyller balanskravet. För att ge en bild av i vilken utsträckning kommunsektorn har påverkat de offentliga finanserna redovisas i diagram 2.2 kommunsektorns finansiella sparande åren 1980–1998 i kronor och som andel av BNP. Diagram 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1980–1998 Miljarder kronor och andel av BNP Källa: Statistiska centralbyrån Även om det finansiella sparandet i kommunsektorn har varierat, inte minst under 1990-talet, har variationerna inte varit lika stora som i statens finansiella sparande. Dessutom har sparandet ofta gått i motsatt riktning. Som exempel kan nämnas att när underskotten i den offentliga sektorns sammanlagda finansiella sparande var som störst år 1993 (motsvarande 12,3 procent av BNP), uppvisade kommunsektorn ett positivt finansiellt sparande motsvarande 0,7 procent av BNP. Kommunsektorns finansiella sparande försämrades under senare delen av 1980-talet, för att därefter kraftigt förbättras åren 1991-1992. Orsaken till denna tillfälliga förbättring var att skatteinkomsterna ökade kraftigt samtidigt som utgiftsökningarna bromsades upp. Eftersom kommunalskattemedel under dessa år betalades ut från staten med två års eftersläpning, fick de höga nominella löneökningarna i Sverige de närmast föregående åren genomslag på de kommunala skatteinkomsterna med ett par års fördröjning. Även lågkonjunkturen åren 1991-1993 påverkade kommunsektorn med viss eftersläpning. Den tvååriga eftersläpningen vid utbetalningen av kommunalskattemedel upphörde i praktiken år 1995. Numera erhåller kommuner och landsting preliminära skattemedel baserade på en prognos, varefter en avräkning görs när utfallet är klart. Utvecklingen av kommunsektorns resurser Nationalräkenskaperna kommer under våren 1999 att gå över till en redovisning som baseras på det nya europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95). De siffror som redovisas i detta avsnitt är baserade på det fram till nu gällande redovisningssystemet. Uppgifter om kommunsektorns inkomster och utgifter redovisas dels för hela sektorn, dels för tre delsektorer: kommuner, landsting samt en "övrigsektor" bestående av församlingar och kommunalförbund. Ofta används den kommunala konsumtionens utveckling i fasta priser för att beskriva resursutvecklingen i kommunsektorn. Konsumtionen motsvarar emellertid endast den del av resurserna som finansieras med skattemedel. För att erhålla ett mått på den totala resursanvändningen i kommunsektorn måste även den del av resurserna som finansieras med försäljningsinkomster och avgifter beaktas. Det mått som närmast motsvarar den totala resursanvändningen är bruttoproduktionen. Att värdet av bruttoproduktionen jämställs med produktionskostnaderna (resursåtgången) beror på att det är svårt att värdera tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn med marknadspriser. Hur kommunal konsumtion och bruttoproduktion beräknas och utvecklats redovisas i tabell 2.1. Tabell 2.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion Nivå 1991 (miljarder kronor) samt procentuell förändring åren 1991-1998 (1991 års priser). Nivå 1991, mdkr 1991-1998, proc. förändr. Förbrukning 65,9 24,2 Löner m.m. 220,4 -9,2 Kapitalförslitning 13,2 12,2 Bruttoproduktion 299,5 -0,9 Försäljningsinkomster -22,0 30,3 Konsumtion 277,5 -3,4 Källa: Statistiska centralbyrån Med förbrukning avses köp av materiel och tjänster. Löner m.m. omfattar även arbetsgivaravgifter och indirekta löneskatter. Uppgifter om förbrukning och löner m.m. hämtas från de kommunala räkenskapssammandragen. Fastprisberäkningarna görs av SCB. Kapitalförslitningen motsvarar avskrivningarna och beräknas av SCB. Summan av dessa poster utgör bruttoproduktionen. Kommunal konsumtion beräknas genom att försäljningsinkomster (inkl. avgifter) dras av från bruttoproduktionen. Det innebär att bruttoproduktion och konsumtion kan utvecklas på olika sätt, vilket framgår av tabell 2.1. Att konsumtionen har minskat mer än bruttoproduktionen beror på att försäljningsinkomster finansierar en större del av resurserna jämfört med i början av 1990-talet. Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade år 1991 (om församlingar och kommunalförbund exkluderas). Under de följande åren fram t.o.m. år 1997 har, om bruttoproduktionens utveckling i fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna minskat med drygt två procent. Exkluderas församlingar och kommunalförbund uppgår minskningen till ca 2,5 procent. År 1998 ökade bruttoproduktionen med drygt en procent, varför minskningen åren 1991–1998 blir knappt en procent. I dessa siffror ingår samtliga kommunala verksamheter, även t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kommunal vuxenutbildning. Utvecklingen av bruttoproduktionen respektive konsumtionen åren 1991- 1998 framgår av diagram 2.3. Diagram 2.3 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991– 1998. Index (1991=100), 1991 års priser. Källa: Statistiska centralbyrån Sysselsättningen i kommuner och landsting har dock minskat betydligt mer än bruttoproduktionen. Förklaringen till skillnaden mellan den totala resursutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen framgår av tabell 2.1. Lönesumman har i fasta priser minskat med ca nio procent, vilket närmast motsvarar förändringen av antalet arbetade timmar. Samtidigt har köp av materiel och tjänster ökat med ca 24 procent i fasta priser. En bidragande orsak är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har lagts ut på entreprenad. Dessutom har personalneddragningarna till stor del gjorts inom personalkategorier med en lön lägre än den genomsnittliga, vilket ger större utslag i reala termer (jfr. avsnitt 2.5 Kommunal personal). Att enbart se till sysselsättningsutvecklingen ger därför inte alltid en korrekt bild av den totala resursutvecklingen. Bl.a. bör förskjutningar i lönestrukturen om möjligt beaktas, annars blir sysselsättningsutvecklingen missvisande om den används som ett mått på resursutvecklingen. En arbetad timme värderas i så fall lika, oavsett den kompetens som den som utför arbetet har. Med andra ord beaktas inte den höjning av den genomsnittliga kompetensen som skett i kommunsektorn under 1990-talet, inte minst inom sjukvården. Även produktivitetsmätningar kan av samma skäl bli något missvisande. Sammanfattningsvis har resursminskningen inom kommunsektorn som helhet varit tämligen begränsad under 1990-talet, även om kompetenshöjningen inte beaktas. Sysselsättningen har minskat och därmed även personalutgifterna, men detta uppvägs till stor del av att utgifterna för materiel och tjänster har ökat. Men utvecklingen har också inneburit att den genomsnittliga kompetensen har höjts bland de anställda. Under 1990-talet har emellertid den demografiska utvecklingen medfört att behoven av kommunala tjänster sammantaget har ökat, vilket också måste beaktas vid en samlad bedömning av resurser kontra behov. Även effektiviseringspotentialen i kommuner och landsting måste beaktas. Det bör också framhållas att enskilda kommuner och landsting uppvisar stora skillnader när det gäller gäller utvecklingen under 1990- talet. 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landstingen. Kommunerna Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning åren 1993–1997 Miljarder kronor År 1993 1994 1995 1996 1997 Verksamhetens intäkter 81,8 81,7 80,1 75,6 74,9 Verksamhetens kostnader -264,0 -269,5 -275,5 -290,8 -297,6 Verksamhetens nettokostnader -182,3 -187,8 -195,4 -215,2 -222,7 Skatteintäkter 160,6 168,8 179,9 192,0 197,2 Generella statsbidrag 35,9 31,3 31,3 32,7 37,4 Finansnetto -3,4 -1,8 -1,0 -0,1 0,3 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto 10,9 10,5 14,7 9,3 12,2 Avskrivningar -8,8 -9,3 -10,0 -10,2 -10,7 Förändring av pensionsskuld 1 -6,7 -4,5 -5,3 -5,6 -6,1 Extraordinära poster -0,9 4,4 3,5 9,0 7,7 Årets resultat (förändring av eget kapital) -5,5 1,1 2,9 2,5 3,1 – exkl. extraordinära poster -4,6 -3,3 -0,6 -6,5 -4,6 1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl. Källa: Statistiska centralbyrån. Årets resultat har förbättrats för kommunerna sammantaget under perioden 1993-1997. Extraordinära poster påverkade årets resultat negativt år 1993. För de övriga åren har dessa poster sammantaget bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extraordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt väsentliga poster i ett mindre antal kommuner, exempelvis reavinster vid försäljning av kommunala företag. Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto förbättrades år 1997 jämfört med år 1996. Finansnettot består exempelvis av räntekostnader/intäkter och valutakursförändringar. Verksamhetens nettokostnader ökade med 3,5 procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 4,4 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag har dock ökat från 93 procent år 1993 till 95 procent år 1997. Nyckeltalet visar att det utrymme som finns kvar för att exempelvis finansiera räntor på lån och reinvesteringar har minskat sedan år 1993. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. I ett längre perspektiv innebär ett önskvärt resultatkrav att reinvesteringar kan göras utan finansiering med nya lån. År 1997 var det 23 kommuner där nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag översteg 100 procent. Sammanlagt 215 av landets 288 kommuner redovisade ett negativt årets resultat år 1997, vilket är något fler än år 1996. Däremot redovisade 19 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto år 1997, vilket är färre än för år 1996 (jfr. tabell 2.4). Antalet kommuner som inte klarar att täcka löpande kostnader (exklusive avskrivningar) med löpande intäkter har således minskat i antal mellan åren 1996 och 1997 trots att antalet kommuner med negativt årets resultat ökat något. Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock kraftigt. År 1997 varierade årets resultatet efter skatteintäkter och finansnetto mellan -1.225 kr/inv. och +5.308 kr/inv. Spridningen ökar ytterligare om hänsyn också tas till extraordinära poster. Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna i resultatet efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, omräknat i procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes. Tabell 2.3 Spridning i resultat för kommunerna år 1997 (år 1996) Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall. Resultat efter skatteintäkter Årets resultat och finansnetto upp till -10 % 0 (0) 15 (16) -10 % – -5 % 0 (5) 59 (55) -5 % – 0 % 19 (27) 141 (132) 0 % – 5 % 132 (140) 58 (58) 5 % – 10 % 129 (94) 3 (9) 10 % eller mer 8 (22) 12 (18) Totalt antal 288 (288) 288 (288) Vägt genomsnitt, % 4,3 (3,4) 0,8 (0,5) Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Variationerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt geografiskt mönster. Kommungrupperna större städer och medelstora städer redovisar sammantaget positiva årets resultat till skillnad från övriga kommungrupper. Som tidigare framgått har andelen som redovisar ett negativt årets resultat ökat något mellan åren 1996 och 1997. Ökningen är dock mindre än för de två föregående åren. Knappt hälften redovisade negativa resultat år 1995 jämfört med år 1996 då andelen var uppe i närmare tre fjärdedelar av kommunerna. Av de kommuner som redovisar ett negativt resultat för år 1997 hade 65 procent ett negativt årets resultat även år 1996. Från och med räkenskapsåret 1998 skall kommuner och landsting redovisa enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis annat sätt. En annan förändring är att pensionsförpliktelserna skall redovisas enligt den s.k. blandade modellen vilket inledningsvis ger lägre kostnader och även innebär att pensionskostnaderna delas upp i flera poster i resultaträkningen. Från räkenskapsåret 1998 redovisas pensionskostnaderna bland verksamhetens nettokostnader och ränta på pensionsförpliktelser intjänade fr.o.m år 1998 redovisas bland finansiella kostnader. Detta försvårar i viss mån jämförelser med tidigare år. Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning år 1998 Prognos, miljarder kronor År 1998 Verksamhetens intäkter 73,7 Verksamhetens kostnader -303,3 Avskrivningar -10,7 Verksamhetens nettokostnader -240,3 Skatteintäkter 193,4 Generella statsbidrag och utjämning 43,5 Finansnetto 0,2 Resultat före extraordinära poster -3,0 Extraordinära poster 2,7 Årets resultat (förändring av eget kapital) -0,3 Källa: Finansdepartementets prognos utifrån preliminära uppgifter från SCB:s räkenskapssammandrag för år 1998. Prognosen för år 1998 pekar sammantaget på en svagt negativ förändring av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till -0,3 miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, utan vilka resultatet skulle ha försämrats ytterligare. För år 1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997. Riksdagen har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Balanskravet innebär bl.a. att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt en enkätundersökning som genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Finansdepartementet anger 80 procent av 225 svarande kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli positivt. Uppgifterna grundar sig på de ekonomiska planer som tagits fram i samband med att budgeten för år 1999 fastställdes. Svaren indikerar att en relativt stor andel av dessa kommuner – utifrån hittills fattade beslut – skulle klara kravet på en balanserad budget. En analys av enkätsvaren visar att över hälften av kommunerna sannolikt måste minska verksamhetens nettokostnader för att klara ett nollresultat år 2000. Då har inte hänsyn tagits till andra möjligheter att förbättra resultatet. En femtedel kan behöva spara mer än fem procent av verksamhetens nettokostnader i fasta priser under två år för att klara ett nollresultat år 2000. Av dessa har drygt hälften uppgett att de kommer att klara balanskravet och knappt hälften att de inte kommer att klara det. Bland de kommuner som skulle behöva spara mest återfinns många av de kommuner som sökt bidrag för särskilda insatser. Enkätsvaren visar en viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning när svaren jämförs länsvis. Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. Soliditeten har minskat sedan år 1991. År 1997 var soliditeten, exklusive pensionsskulden 60 procent, vilket är en marginell minskning sedan år 1996. Tre kommuner redovisar en negativ soliditet år 1997 beroende på att skulderna (exkl. pensionsskulden) överstiger tillgångarna. Enligt preliminära siffror för år 1998 har soliditeten (exkl. pensionsavsättningar) minskat till 57 procent. Landstingen Tabell 2.5 Landstingens resultaträkning åren 1993–1997 Miljarder kronor År 1993 1994 1995 1996 1997 Verksamhetens intäkter 23,6 23,3 24,0 23,2 22,3 Verksamhetens kostnader -111,8 -117,2 -115,8 -111,5 -113,0 Verksamhetens nettokostnader -88,3 -93,9 -91,8 -88,3 -90,6 Skatteintäkter 90,1 87,5 87,2 85,7 86,3 Generella statsbidrag 9,3 9,0 8,5 5,8 6,8 Finansnetto 0,1 0,8 1,1 1,2 0,9 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto 11,2 3,4 4,9 4,5 3,4 Avskrivningar -4,6 -4,3 -4,4 -4,4 -4,3 Förändring av pensionsskuld -4,8 -4,8 -3,2 -3,6 -3,0 Extraordinära poster -0,5 0,3 0,0 -0,2 -0,1 Årets resultat (förändring av eget kapital) 1,3 -5,3 -2,7 -3,7 -4,0 – exkl. extraordinära poster 1,8 -5,6 -2,7 -3,5 -3,9 Källor: Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet. Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden 1993–1997. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt. Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto försämrades något år 1997 jämfört med år 1996. Verksamhetens nettokostnader ökade med 2,6 procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 1,7 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag har ökat från 89 procent till 97 procent under perioden 1993-1997. I över hälften av landstingen har nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag successivt ökat från år 1993 till år 1997. I ytterligare några landsting har ökningen skett fram till år 1996 varefter andelen minskat något. I två av landstingen överstiger andelen 100 procent år 1997. Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år 1997 redovisade endast ett landsting ett positivt resultat. Följande tabell visar spridningen mellan landstingen i resultatet efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, räknat som andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes. Tabell 2.6 Spridning i resultat för landstingen år 1997 (år 1996) Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto . Årets resultat upp till -10 % 0 (0) 2 (2) -10 % – -5 % 2 (0) 7 (9) -5 % – 0 % 16 (3) 13 (7) 0 % – 5 % 4 (9) 1 (5) 5 % – 10 % 1 (11) 0 (0) 10 % eller mer 0 (0) 0 (0) Totalt antal 23 (23) 23 (23) Vägt genomsnitt, % 3,6 (4,4) -4,3 (-3,6) Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet. Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av SCB på uppdrag av Finansdepartementet kommer 12 av samtliga 20 landsting att – enligt nuvarande planer – ha ett positivt resultat år 2000. Dessa skulle därmed komma att klara balanskravet. De planer för kommande år som gjorts i anslutning till budgeten för år 1999 får dock i flera fall ses som framskrivningar baserade på hittills fattade beslut. För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resultaträkningen och andra principer för redovisning av pensionsförpliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år. Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998 Miljarder kronor År 1998 Verksamhetens nettokostnader -106,0 - Varav avskrivningar -4,6 Skatteintäkter 91,2 Generella statsbidrag och utjämning 9,1 Finansnetto 0,6 Resultat före extraordinära poster -5,1 Extraordinära poster -1,0 Årets resultat (förändring av eget kapital) -6,2 Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet. Landstingen redovisar för år 1998 en förändring av det egna kapitalet om -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde -1 miljard kronor. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat. Landstingens soliditet var knappt 72 procent exklusive pensionsskulden år 1997. Detta är en minskning med drygt två procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag för år 1994, ökat sedan år 1991. Spridningen i soliditet landstingen emellan är inte lika kraftig som för kommunerna. Inget landsting har en soliditet (exkl. pensionsskulden) under 50 procent. Enligt preliminära siffror för år 1998 har den genomsnittliga soliditeten, exklusive avsättning till pensioner, sjunkit till 62 procent. Kyrkokommuner och kommunalförbund Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets resultat uppgick år 1997 till -0,4 miljarder kronor (-0,3 miljarder kronor år 1996). Soliditeten, exklusive pensionsskulden, var år 1997 ca 70 procent, vilket är en minskning med åtta procentenheter sedan år 1996. Soliditeten har minskat sedan år 1994. Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till utgången av år 1998 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader, 200 miljoner kronor för omstruktureringsprojekt samt 90 miljoner kronor för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på knappt 340 miljoner kronor utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt stöd. Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 86 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökningar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. Vid årsskiftet 1998/99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57 ansökningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och fattat beslut om bidrag till tre kommuner. Under de tre första månaderna år 1999 har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat beslut om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår för närvarande med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar om särskilda insatser. De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi. Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att möjliggöra en rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag. Utan statligt bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga för kommunen. Bidrag har även lämnats till Trosa kommun som efter jordskredet i Vagnhärad drabbats av mycket stora kostnader vilket innebar att kommunen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans. För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt stöd. 2.3 Kommunal koncernredovisning Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering av koncerninterna mellanhavanden. Resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun- koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. År 1997 redovisade 203 koncerner ett negativt resultat. Variationerna mellan koncernerna är – liksom för kommunerna – stora. Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar marginellt till ett förbättrat resultat. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive kommunernas resultaträkningar. Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1997 Miljarder kronor Koncern1 Kommun Verksamhetens intäkter 160,5 74,9 Verksamhetens kostnader -350,3 -297,6 Verksamhetens nettokostnader -189,8 -222,7 Skatteintäkter 197,2 197,2 Generella statsbidrag 37,4 37,4 Finansiella intäkter 6,6 8,4 Finansiella kostnader -24,5 -8,1 Resultat efter skatteintäkter intäkter och finansnetto 26,9 12,2 Avskrivningar -21,6 -10,7 Förändring av pensionsskuld -6,1 -6,1 Extraordinära poster 3,9 7,7 Skattekostnader (bolagsskatt) -1,0 – Förändring av eget kapital 2,1 3,1 -exkl. extraordinära poster -1,8 -4,6 1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats. Källa: Statistiska centralbyrån. Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är en minskning med 1 miljard kronor sedan år 1996. Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el- och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen, som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och andra ansvarsförbindelser uppgick till 220 miljarder kronor vid slutet av år 1997. De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med år 1996. Borgensförbindelserna motsvarade ca 21 400 kronor per invånare, vilket är något lägre än år 1996. Den övervägande delen, 62 procent, avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag representerar 13 procent av åtagandena. Knappt en procent av kommunernas totala borgensförbindelser infriades under år 1997 såväl som under år 1996. För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindelser för 3 miljarder kronor. Borgensåtagandena avser i allt väsentligt åtaganden gentemot egna företag. 2.4 Kommunala företag Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. Den sista december 1997 fanns det enligt SCB:s inventering totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576 företag var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där kommunen eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag mellan åren 1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen ökade något mellan åren 1996 och 1997 medan omsättningen minskade efter årliga ökningar sedan år 1995. Antalet anställda har minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997. Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag År 1993 1994 1995 1996 1997 Kommun 1 455 1 459 1 450 1 482 1 471 Landsting 121 120 126 114 105 Totalt 1 576 1 579 1 576 1 596 1 576 Källa: Statistiska centralbyrån Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebolag. År 1997 drevs 87 procent av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9 procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostadsföretag. 2.5 Kommunal personal Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting med i genomsnitt ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1998 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 148 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer. År 1998 är det första året under hela 1990-talet som det sammanlagda antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var år 1998 ca 80 procent kvinnor och ca 20 procent män. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är ca 80 procent och således motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare. Sysselsättningsgraden har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet. Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting Tusental År 1992 1993 1994 1995 1996 1994 1995 1996 1997 1998 Kommuner 734 755 758 742 746 Landsting 305 273 247 251 256 Totalt 1 039 1 028 1 005 993 1 002 Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Anm: Uppgifterna för år 1998 är preliminära och avser anställningar i kommuner. Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas bort har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna ökat med ca 11 000 under år 1998. Sedan år 1992 har emellertid antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,6 procent per år. Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har antalet anställda i landstingen minskat med ca 2 000 under år 1998. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 2,9 procent per år. Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett under perioden 1991–1998 inneburit minskade löneutbetalningar motsvarande nio procent i fasta priser. Samtidigt har utgifter för köp av materiel och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel verksamhet på entreprenad. Av stor betydelse för den reala utgiftsutvecklingen är även det sätt på vilket personalutgifterna har minskats. Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast förändringen av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna genomförs genom att personalminskningen i första hand görs bland anställda med lägre lön än den genomsnittliga, blir minskningen av antalet arbetade timmar större än om personalminskningen skulle fördelas proportionellt över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer än vad som annars varit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen som detta medför. Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets statistik framgår att personalminskningarna under 1990-talet i stor utsträckning skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre bland landstingsanställda än bland kommunanställda. Åren 1991-1997 ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den genomsnittliga lönen (i det här fallet månadslönen) med ca 30 procent i landstingen och med ca 21 procent i kommunerna. Effekter av överföringar av personal mellan kommuner och landsting har då rensats bort. 2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kommuner och landsting med goda förutsättningar i olika avseenden betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i olika avseenden erhåller ett utjämningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den samhällsekonomiska utvecklingen. År 1999 omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,4 miljarder kronor. Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4 delmodeller för landstingen. I varje modell beräknas en teoretisk kostnad som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella förhållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kostnaden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller landstinget. Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så effektivt som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter. De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna. Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting, år 1999 Modell Omfördelning (miljarder kr) Kommuner Individ- och familjeomsorg 4,8 Äldreomsorg 4,7 Barnomsorg 2,7 Grundskola 2,4 Gymnasieskola 1,1 Landsting Hälso- och sjukvård 2,8 Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån. Totalt omfördelas 5,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kommuner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 3,3 miljarder kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omfördelningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördelningen i alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa modeller och betala en avgift i andra. För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt under en åttaårsperiod. Införandereglerna innebär att bidragsförändringar som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare systemet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned under införandetiden. Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst- utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 1999 Kronor/invånare Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån. Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomstutjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barnomsorg, grund- och gymnasieskola. För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige samt Gotlands kommun erhåller de största utjämningsbidragen samtidigt som flera av landstingen i Götaland och Svealand betalar en utjämningsavgift. Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning, kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år 1999 Kronor/invånare Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån. Anm: För Skåne och Västra Götalands län anges 1998 års länsindelning. Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999 (antal år 1998 inom parantes) Utjämningsavgift Utjämningsbidrag Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent. Detta betyder att den kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som motsvarar ca 29 procent av kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst andel får ett utjämningsbidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid 64 procent utjämningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de kommuner med högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något jämfört med år 1998. Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft fortsätter att öka, vilket leder till en ökad omfördelning i inkomstutjämningen. För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än kommunerna vad gäller skattekraft och struktur. Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999 Utjämningsavgift Utjämningsbidrag Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån. Tidigare gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet mellan åren 1995 och 1996 och förändringar av årets resultat för samma period har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen mellan åren 1996–1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har betydelse för utvecklingen av kommunens resultat. Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från utjämningssystemet mellan åren 1996 och 1997 redovisar 94 kommuner en resultatförbättring mellan åren 1996 och 1997. I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av skatteintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av utjämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom Regeringskansliet visar att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av de berörda kommunerna har varit mellan 0,01 och 0,1 procentenheter lägre än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har haft en högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa marginaleffekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan utjämningssystemet infördes den 1 januari 1996 är att en kommuns tillväxt av skatteintäkter efter inkomstutjämning var 0,65 procentenheter lägre än tillväxten av skattekraften i riket mellan de två åren. 2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan åren 1996 och 1997 Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala verksamheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett utrymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa resursfördelningen efter den demografiska utvecklingen. Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting år 1997 med 4 miljarder kronor. Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och stärka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna skola, vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och landsting till godo fr.o.m. andra halvåret 1997. Nedan redovisas hur nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997. De ökade generella statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av skatteintäkterna mellan dessa två år som uppgick till knappt 6 miljarder kronor för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt 2.7 avser genomgående löpande priser. Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet, har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca 5,6 miljarder kronor mellan åren 1996 och 1997. Sammantaget har nettokostnaderna inom ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små ökningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår. Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996 och 1997 för några verksamhetsområden Miljarder kronor, löpande priser respektive procent Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av hur många som har behov av verksamheten. Grundskolan, där antalet som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de redovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med automatik har fått ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner ökat. Förändring av landstingens nettokostnader För landstingens del har det också skett förändringar av nettokostnaderna. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och sjukvården har ökat mest medan de största minskningarna skett inom tandvården och kollektivtrafiken. Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 och 1997 för några verksamhetsområden Miljoner kronor, löpande priser respektive procent Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex. ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso- och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som demografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling, sjukvårdsstruktur m.m. 2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs effektivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting presterar, kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna har samt om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore också av intresse att studera eventuella samband mellan kostnader, prestationer, kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller kommuner eller grupper av kommuner och om det finns systematiska skillnader, t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting. Avsaknaden av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en sammanvägd redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på uppgifter som rör prestationer och kostnader. En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Metod För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam- heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader respektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje indextal beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer över- eller understiger genomsnittet för riket. De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res- pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe- terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter, prestationsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för prestationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnaderna för res- pektive verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De flesta av prestationsuppgifterna är viktade efter prestationens tyngd, t.ex. används antal heltidsbarn inom barnomsorgen i stället för antalet inskrivna barn. Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikapp- omsorgen, där ett heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas och där skillnader kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet hjälptimmar per person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner. Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen Verksamhet Prestationsmått Vikt Barnomsorg Antal heltidsbarn 18 % Grundskola Antal elever 23 % Gymnasieskola Antal elever 9 % Särskola, gymnasiesärskola och särvux Antal elever 2 % Vuxenutbildning Antal heltidsstud. 2 % Svenska för invandrare (SFI) Antal elever 0 % Omsorg om äldre och funktionshindrade Antal med hjälp och stöd 35 % Vård av barn och unga Antal placeringsdygn 2 % Missbrukarvård Antal placeringsdygn 1 % Enskilt bistånd (socialbidrag) Antal bidragshushåll 7 % Summa 100 % Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till 100 % p.g.a. avrundning. För omsorgen om äldre och funktionshindrade sker uppdelning av kostnaderna i kommunernas räkenskapssammandrag på respektive grupp från och med verksamhetsåret 1998. För att möjliggöra sammanvägning av uppgifter om prestationer för dessa två grupper används den skattade fördelningen av kommunernas nettoutgifter som redovisas i avsnitt 4 Äldreomsorg respektive avsnitt 5 Handikappomsorg. Nettoutgifterna för år 1996, exklusive färdtjänst, uppgår till totalt 55,7 miljarder kronor varav 72 procent avser äldreomsorg och 28 procent handikappomsorg. Ovanstående verksamheter motsvarar tillsammans knappt tre fjärdedelar av kommunernas sammanlagda externa bruttokostnader. En betydande del av den kommunala verksamheten är starkt beroende av befolkningens åldersmässiga sammansättning. Även faktorer av social karaktär, t.ex. andelen ensamhushåll, kan påverka behoven och därmed efterfrågan på prestationer och kostnaderna för de prestationer kommunerna utför. De sammanvägda måtten för kostnader och prestationer som beräknats för varje enskild kommun har därför rensats från strukturella behovsskillnader med hjälp av data från motsvarande verksamheter i kostnadsutjämningen i utjämningsystemet. Beräkningarna baseras på underlag från Kommunala utjämningsutredningens betänkande (SOU 1998:151). De delar i kostnadsutjämningen som används för att rensa för strukturella behovsskillnader förutsätts spegla faktorer som påverkar efterfrågan på, samt kostnaderna för, enskilda kommuners tjänster. Resultatet av jämförelserna Nedanstående tabell visar de sammanvägda indextalen för prestationer respektive kostnader i de studerade verksamheterna för olika kommun- grupper år 1997. Tabell 2.13 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader för skola och omsorg per kommungrupp år 1997 Per invånare samt med hänsyn till strukturella förhållanden i respektive kommun Kommungrupp Index för prestationer Index för kostnader (per inv.) (struktur) (per inv.) (struktur) Storstad 97 92 105 101 Förortskommun 96 101 92 96 Större stad 98 101 99 102 Medelstor stad 103 102 100 101 Industrikommun 103 102 100 100 Landsbygdskommun 103 100 102 99 Glesbygdskommun 117 110 117 99 Övrig större kommun 104 102 102 102 Övrig mindre kommun 105 104 102 101 Källa: Finansdepartementet Det är framförallt glesbygdskommunerna som utför många prestationer och har höga kostnader per invånare jämfört med rikets genomsnitt. Omvänt förhållande råder i princip för förortskommunerna. När hänsyn tas till strukturella faktorer minskar en del av de skillnader som finns mellan kommungrupperna. Detta gäller särskilt kostnadsmåtten. Det är i stort sett bara förortskommunerna som har en kostnadsnivå som tydligt avviker från riksgenomsnittet. De skillnader som finns i kostnader per invånare kan således till stor del hänföras till strukturella faktorer. För prestationsmåtten kvarstår dock vissa skillnader mellan kommungrupperna. De ligger fortfarande högt för glesbygdskommuner och lågt för storstäder. Efter rensning för strukturella faktorer är de kvarstående skillnaderna mellan kommungrupperna större för prestationer än för kostnader. Detta kan ha flera orsaker. För det första är, som tidigare nämnts, prestationerna inom äldre- och handikappomsorgen inte helt jämförbara kommunerna emellan, vilket kan förklara en del av skillnaderna. Skillnaderna kan också spegla en skiftande servicenivå bland kommunerna. En annan förklaring kan vara att kostnaderna för att prestera samma tjänst kan variera mellan olika kommuner på grund av skiftande kostnadseffektivitet. Ytterligare intressanta iakttagelser kan göras om prestationsmåtten och kostnadsmåtten ställs i relation till varandra. När såväl kostnads- som prestationsmått rensats för strukturella behovs- respektive kostnadsskillnader är det främst storstäderna och glesbygdskommunerna som avviker från rikets genomsnitt. Storstädernas prestationsmått understiger rikets genomsnitt och kostnadsmåttet överstiger genomsnittet. För glesbygdskommunerna råder det omvända förhållandet. Det kan, som nämnts ovan, finnas flera olika tänkbara orsaker till dessa skillnader. Eftersom andelen äldre är relativt stor i glesbygdskommuner och relativt låg i storstäder, är det vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser av underlaget om bl.a. kostnadseffektivitet. Även inom kommungrupperna finns variationer. Nedanstående diagram visar spridningen inom olika kommungrupper när det gäller prestations- respektive kostnadsmått då hänsyn tagits till kommunernas strukturella förhållanden. Diagram 2.8 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader per kommun för kommungrupp 1-9 Anm: De enskilda kommunerna har först sorterats i kommungruppsordning, därefter i stigande ordning avseende det sammanvägda måttet för prestationer. Källa: Finansdepartementet I diagrammet framkommer tydligt hur glesbygdskommunerna avviker när det gäller mängden prestationer. I denna grupp återfinns såväl det högsta som det lägsta indextalet för prestationer. Dessutom kan stora skillnader mellan indextalet för prestationer och det för kostnader för enskilda kommuner iakttas. De skillnader mellan måttet för prestationer och det för kostnader som kan utläsas i diagrammet är således skillnader som inte kan förklaras av de enskilda kommunernas strukturella förhållanden. I grupperna glesbygdskommuner och förortskommuner finns störst andel kommuner vars prestationsmått överstiger motsvarande kostnadsmått. Analys av kostnader, prestationer och ekonomiskt resultat Den kommunala verksamheten består, som nämnts ovan, till knappt tre fjärdedelar av verksamheterna barnomsorg, skola, vuxenutbildning, äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg. Den kommunala ekonomin är således starkt beroende av hur framförallt kostnaderna inom dessa verksamheter utvecklas. Det är därför intressant att genomföra analyser av sambandet mellan kostnaderna per invånare för de aktuella verksamheterna och olika former av ekonomiskt resultat. Den första resultatnivån i resultaträkningen för år 1997 är verksamhetens nettokostnader, som består av verksamhetens intäkter minus dess kostnader. Det är föga förvånande att det statistiska (linjära) sambandet mellan indextalet för kostnader per invånare och detta resultatbegrepp är starkt. (Detta framgår av att den s.k. korrelationskoefficienten är ca 0,84 och förklaringsgraden ca 71 procent). Däremot finns inget statistiskt samband för år 1997 mellan å ena sidan nivån på kostnaderna per invånare och å andra sidan resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta gäller även för förhållandet mellan kostnaderna och årets resultat (exkl. extraordinära poster). Utfallet är i stort detsamma också om enskilda kommungrupper studeras, dvs. statistiskt samband saknas. Detta visar bl.a. att en relativt omfattande utjämning sker av redovisade kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner. När liknande analyser utförs på indextalen för prestationer samt indextalen för kostnader som rensats från strukturell påverkan, visar det sig att inga samband finns med någon av nivåerna i resultaträkningen. Detta kan förklaras med att det naturligtvis finns flera andra faktorer, som t.ex. kostnader för övriga verksamheter, skattesats, generella statsbidrag och utjämning, som har betydelse för det ekonomiska resultatet i de enskilda kommunerna. 3 Hälso- och sjukvård Sammanfattande slutsatser Sjukvården har en central roll i det svenska välfärdssamhället. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården bra även om det finns vissa brister. Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor. Sverige har uppnått, eller kommer troligen till år 2000 att uppnå mer än hälften av de mål som Världshälsorganisationen, WHO, angivit i Hälsa för alla år 2000. Under senare år har kostnaderna och antalet prestationer (antal läkarbesök, intagningar, vårddagar per invånare etc.) i hälso- och sjukvården minskat i ungefär samma takt. Denna utveckling innebär att produktiviteten har varit oförändrad åren 1996–1997. Enligt en ur- valsundersökning hade 25 procent av patienterna med remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till basen i sjukvården. Det pågår en utveckling för att säkra och utveckla hälso- och sjukvårdens kvalitet. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt stöd för den medicinska kvalitetsutvecklingen. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en indikator på kvaliteten, har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har antalet ärenden som lett till påföljd varit nästan oförändrat under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten och inte antalet fel som ökat. Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnadsökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introducerats. Nationella mål Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige har även anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000. Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall: - vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, - vara lätt tillgänglig, - bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, - främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen (3 §). En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med utgångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har avlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:43). Ett andra delbetänkande skall avlämnas under hösten 1999, och utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år 2000. Måluppfyllelse och kvalitet De hälsomål som WHO angivits, följs upp genom olika indikatorer. En utvärdering genomförd under åren 1996–1997 (Ds. 1997:62) visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns dock två viktiga mål – minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential – som sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000. Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redovisas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter. Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997. Nästa folkhälsorapport skall avrapporteras senast mars 2001. Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora sociala skillnader i ohälsa oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar. Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden. Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,8 år och kvinnor 81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år 1998. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990- talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Det främsta skälet, som förklarar nästan hela ökningen av medellivslängden, är nedgången av insjuknande och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar. Denna förklaras till stor del av förändringar i levnadsvillkor och i levnadsvanor, som t.ex. rökvanor. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårdagens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minskningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minskningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom hjärt-kärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättrats. Samhällstrenden mot att allt fler slutar att röka samt mödrahälsovårdens stöd till blivande mammor har lett till att rökning bland gravida har minskat betydligt mer än bland kvinnor i allmänhet. Detta är en mycket positiv utveckling eftersom rökning försämrar fosterutvecklingen och nyfödda barns hälsa. Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsotalet . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet har med mindre variationer uppåt och nedåt legat på cirka 38 dagar sedan början av 1990-talet. Variationerna mellan olika landsting (eller de allmänna försäkringskassorna för olika län) är dock stora. Kronobergs län med 30,8 och Skaraborgs län med 31,5 hade år 1997 de lägsta partiella ohälsotalen. Norrbottens län med 50,2 och Västerbottens län med 47,2 hade de högsta partiella ohälsotalen år 1997. Dessa skillnader har varit i stort sett oförändrade sedan år 1992. Hälso- och sjukvård för äldre I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan länssjukvård och kommunal vård är det största kvarvarande problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de särskilda kommunala boendeformerna är det bristen på organiserad, systematisk läkarmedverkan som efterlyses. Det gäller både behandlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det regelbundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbetet. Regelverket hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som landstingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för äldrevården. Det är uppenbart att en förbättring av samverkan mellan huvudmännen behövs för att Ädelreformen skall kunna fullföljas. Även med tillskott av kompetens och resurser behöver den kommunala hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för kvalitetsutveckling och uppföljning. Avsaknaden av tradition motsvarande länssjukvårdens patientregister och liknande databaser, innebär för närvarande att få om ens några kommuner lever upp till riksdagens krav på ett systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete. Psykiatri Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag ansvaret för att följa upp och utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Inom ramen för denna reform har bl.a. försöksverksamheten med personliga ombud utvärderats. Resultaten visar att effekterna av försöksverksamheten varit mycket positiva. I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör Socialstyrelsen bedömningen att de psykiskt sjukas ställning i samhället fortfarande är svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördomar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering. Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes ursprungliga miljö. Vid inventeringen år 1997 vårdades 6 000 personer i sluten psykiatrisk vård (se tabell 3.3). Den fortsatta nedåtgående trenden orsakas både av psykiatrireformen och den medicinskt motiverade inriktningen mot öppna vårdformer, liksom av de resursminskningar som genomförts inom hälso- och sjukvården. Liksom i all medicinsk verksamhet innebär detta att den genomsnittliga vårdtyngden ökar eftersom det är de sjukaste patienterna som erbjuds slutenvård. Antalet öppenvårdsbesök befinner sig på samma nivå som år 1987. Vid uppföljningen år 1997 hade andelen tvångsvårdade minskat med en tredjedel sedan år 1987. Vårdtiderna vid tvångsvård hade också minskat. Samtidigt ökade vårdtiderna för patienter som vårdades inom rättspsykiatrisk vård. Tvångspsykiatrikommittén bekräftade de tidigare fynden samt konstaterade att tvångsåtgärderna ökat (SOU 1998:32). Många personer med psykisk störning har fortfarande svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att patienter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfattning påverka vården. Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska problem (Barnpsykiatrikommittén) konstaterar att även med en försiktig beräkning lider 5 till 10 procent av alla barn och ungdomar av psykiska problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser, men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna såsom skola och barnomsorg. Kvalitet En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till HSAN har fördubblats sedan början av 1990-talet. År 1998 uppgick antal inkomna ärenden till ca 3 000 – av dessa var det ca 400 som ledde till påföljd. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler under senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser behandling, diagnos samt operationer. Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan hämtas från olika håll och på olika sätt. Hösten 1997 gjorde Socialstyrelsen en kartläggning av i vilken utsträckning verksamhetschefer i hälso- och sjukvården kände till Socialstyrelsens föreskrifter om kvalitetssystem i hälso- och sjukvården samt om de tillämpades. De intervjuade uppgav att det fanns rutiner för hur anmälan enligt Lex Maria skall göras vid 90 procent av enheterna. 70 procent av de intervjuade uppgav också att deras enhet har rutiner för att säkerställa att personalen har och underhåller den utbildning, erfarenhet och kompetens som behövs. 60 procent av de tillfrågade uppgav att det fanns rutiner för hur klagomål och förslag från patienter och anhöriga skall tas om hand och beaktas. Endast hälften uppgav att det fanns dokumenterade rutiner för hur patienter skall visas omtanke och respekt. Minst utvecklade var rutinerna för hur nya metoder för diagnostik, vård och omhändertagande skulle introduceras. Undersökningen visade också att cirka hälften av enheterna genomför egenkontroll minst en gång varje halvår, och att de övriga gör det mera sällan eller aldrig. Endast en fjärdedel av enheterna gör en utvärdering av patienternas åsikter minst en gång per halvår. Drygt 80 procent av de tillfrågade ansåg att de i mycket eller ganska stor utsträckning arbetar med kvalitetssäkring. Sammanfattningsvis kan sägas att minst 50 procent av vårdenheterna uppger att de tillämpar Socialstyrelsens krav på kvalitetssystem i någon del av verksamheten. Det går däremot inte att fastställa om enheterna har ändamålsenliga kvalitetssystem för hela eller delar av verksamheten enbart på grundval av denna undersökning. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det för närvarande ett fyrtiotal olika nationella kvalitetsregister i varierande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kliniker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande. Ett exempel är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, operationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Under den tid bråckregistreringen pågått har det skett en sänkning av den efterföljande risken för omoperation inom två år. Det är rimligt att förvänta sig att behovet av omoperation inom svensk bråckkirurgi kommer att fortsätta att minska under kommande år. Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett annat exempel. Registreringen har visat att väntetiden till operation har ökat under de senaste fyra åren. Operationsfrekvensen varierar mycket mellan landstingen liksom vilken synskärpa man genomsnittligt har vid tiden för operation. Utfallsregistreringen har visat på goda resultat av kirurgin. Samtidigt har nyttoregistreringen inneburit utveckling av en ny teknik. Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och slutenvårdsregistret saknas idag för primärvården. Socialstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primärvårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vidare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med uppföljning och utvärdering på nationell nivå. Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur patientens perspektiv. SCB genomförde under våren 1998 en undersökning som riktade sig till 50 000 patienter i Västra Götalands län. Resultaten visar att på en indexskala, NPI (NPI=Nöjd Patient Index) från 1 till 100 får sjukhusens slutenvård betyget 79, medan primärvården och sjukhusvårdens öppna verksamhet får betyget 75. Undersökningen visar också att äldre patienter samt patienter med sämre hälsa är mer nöjda med vården än yngre patienter och patienter med god hälsa. Män och kvinnor gav i huvudsak samma betyg på vården. Vårdköer Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år 1997 ingicks en ny vårdgaranti som tog sikte på att öka tillgängligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet om ersättningar under år 1999 för insatser för att stärka patientens ställning m.m. enades staten och landstingen om att bibehålla vårdgarantin, och att under åren 1998–1999 koncentrera insatserna för att förbättra tillgängligheten i vården. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett frågan om hur en behandlingsgaranti förhåller sig till besluten om prioriteringar i hälso- och sjukvården, och dragit slutsatsen att köproblemen i vården inte löses med en behandlingsgaranti. I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso- och sjukvården – förutsättningar och konsekvenser” betonas att väntetidsgarantier kan leda till att vårdinsatser för redan diagnostiserade patienter och patienter under långtidsbehandling trängs undan. Under hösten 1998 uppskattades att mer än 100 000 patienter fanns på väntelista för operation och annan icke akut behandling. Som en led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett 25–tal sjukhus i hela landet under en vecka i mars och oktober 1998. Oktoberundersökningen visar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist inom en månad vilket är i stort sett oförändrat jämfört med året innan. Cirka 69 procent av patienterna med en fastställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader vilket kan jämföras med 90 procent i oktober 1997. Av samtliga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader. Jämfört med undersökningen i mars 1998 har andelen patienter med klar diagnos som väntat mer än tre månader ökat, från 22 procent till 31 procent. Andelen som fått komma till specialist inom en månad har minskat från 36 procent till 30 procent. Prestationer och kostnader Prestationer Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1997 till 24,7 miljoner, vilket är en minskning med 2,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd bl.a. i avsaknad av allmänläkare. Under tioårsperioden 1986–1996 har läkartillgången i primärvården ökat så att antalet invånare per distriktsläkare (per heltidstjänst, vakanssituationen ej inräknad) sjunkit från 3 109 till 2 370. Detta har dock inte varit tillräckligt för att förbättra Sveriges bottenläge i Europa när det gäller läkartäthet i primärvården. De senaste årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Som framgår av tabell 3.1 har det totala antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin ökat starkt de senaste femton åren. Eftersom det totala antalet läkarbesök per invånare varit i stort sett oförändrat innebär detta att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjutits i riktning mot vårdcentralerna. Sålunda sjönk andelen läkarbesök på sjukhus (av samtliga läkarbesök) mellan åren 1985 och 1997 från 54 till 45 procent. Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälsovård) År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997 Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 005 1 022 1 022 940 907 Psykiatrisk vård 94 83 80 77 75 72 65 Långtidsvården (>70år) 151 125 89 99 99 88 93 Allmänmedicin 973 1 042 1 072 1 216 1 233 1 157 1 302 Övrigt 66 101 151 95 76 110 92 Totalt 2 334 2 291 2 320 2 413 2 419 2 290 2 378 Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70 år). Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999. Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under hela perioden 1985–1997. En stor del av minskningen beror av Ädel- reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för den slutna vården till sju dagar jämfört med 10,1 dagar år 1992, vilket motsvarar en nedgång med 7 procent per år. Denna mycket snabba nedgång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal platser i psykiatrisk vård och långtidsvård (jämför tabell 3.3 och 3.4). Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård har fortsatt att minska. Sedan år 1992 har en fjärdedel av vårdplatserna inom kortidsvården försvunnit, eller mer än 5 procent per år. Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården fortsatt att sjunka (jämför tabell 3.2). Bättre behandlingsmetoder och en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till minskningen av medelvårdtiden. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård åt andra sjukvårdshuvudmän. Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997 Antal vårdplatser 38 700 35 400 31 700 28 100 26 800 25 000 23 800 Vårdplatser per 1000 inv. 4,4 4,1 3,7 3,2 3,0 2,8 2,7 Intagningar per 1000 inv. 169 163 170 165 161 158 153 Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,8 5,4 5,2 5,0 5,0 Vårddagar per 1000 inv. 1 270 1 080 991 895 839 795 759 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999 Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat mycket kraftigt ända sedan början av 1980-talet. Under perioden 1992–1997 nästan halverades antalet psykiatriska vårdplatser (tabell 3.3) och minskningen det senaste året har varit lika stor som tidigare år. Gruppbostäder med primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens slutna vård. Tabell 3.3 Psykiatrisk vård År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997 Antal vårdplatser 20 900 14 500 11 800 9 800 8 400 7 300 6 300 Vårdplatser per 1000 inv. 2,5 1,7 1,4 1,1 0,9 0,8 0,7 Intagningar per 1000 inv. 14 13 12 12 12 12 10 Medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 36,2 29,2 26,4 23,0 27,7 Vårddagar per 1000 inv. 777 513 433 365 319 269 276 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999 Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat kraftigt sedan 1980-talets mitt (tabell 3.4). Endast ca 30 procent av de platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns kvar år 1997. Den totala minskningen av långvårdsplatserna överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till kommunerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga stödjande och rehabiliterande insatser. Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997 Antal vårdplatser 51 500 46 000 12 600 6 300 5 600 4 700 3 700 Vårdplatser per 1000 inv (70>år) 50,9 42,4 11,3 5,5 4,9 4,1 3,2 Intagningar per 1000 inv (70>år) 95 105 60 57 60 63 57 Medelvårdtid (dagar) 185,0 137,8 64,9 33,6 29,2 22,7 20,0 Vårddagar per 1000 inv (70>år) 17 548 14 504 3 912 1 905 1 749 1 422 1 139 Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999 Kostnader Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i fasta priser har sjunkit med totalt 7,5 procent under perioden 1992–1997, vilket motsvarar 1,5% per år. Från år 1996 till år 1997 ökade dock kostnaderna något (tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett oförändrad under perioden 1985–1996 efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996. Omkring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen. Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård (miljarder kronor) Miljarder kronor, löpande respektive fasta priser (1995 års nivå) År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997* Löpande priser Total kostnad/utgift 71,1 108,5 99,5 100,3 102,4 104,4 95,6 Fasta priser Total kostnad/utgift 118,2 128,6 108,4 104,1 102,4 99,0 93,5 varav Läns- och regions-sjukvård 104,1 78,4 75,8 74,4 73,5 69,8 67,8 Primärvård 1) 38,8 22,5 20,0 18,9 19,2 18,3 Tandvård 5,5 6,0 5,7 5,5 5,6 5,6 3,1 Investeringar 8,7 5,5 4,4 4,1 4,3 4,4 4,3 Kostnad/utgift per inv. 14 139 14 973 12 474 11 803 11 582 11 197 10571 1) Ingår i belopppet för läns- och regionsjukvård. Källa: Socialdepartementet. Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator. * OBS! Fr o m År 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader. Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 mrd. Kostnadsökningen i löpande priser jämfört med år 1996 blir då 3,0 procent. I fasta priser blir ökningen 1,8 procent. De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål enligt Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper uppgick år 1996 till 127,9 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent . Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1996 uppgick till 14,0 procent i USA, 10,5 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,3 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räknas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken. Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län med 38 procent motsvarande kostnad i Malmöhus län . Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet. Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.5) framkommer att huvuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (år 1990) var läns- och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75 procent (år 1993). Under perioden 1993–1997 minskade denna andel till 73 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990-talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt. Under perioden 1991–1994 ökade produktiviteten inom hälso- och sjukvården med hela 14 procent. Produktivitetsökningen var störst i början av perioden och därefter har den successivt dämpats. Bakom den stora produktivitetsökningen år 1992 (6,7 procent) och år 1993 (4,0 procent) ligger ett antal faktorer. En av de viktigaste faktorerna är sannolikt Ädel-reformen år 1992 som medförde bl.a. att kapacitet frigjordes på akutsjukhusen genom att kommunerna fick incitament att överföra medicinskt färdigbehandlade patienter till vård i primärkommunal regi. År 1995 ökade produktiviteten med 0,6 procent. År 1996 och år 1997 var produktiviteten inom hälso- och sjukvården oförändrad. Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare perspektiv t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård (FINSAM) bedrevs åren 1993–1997. I en utvärderingsrapport (Finansiell samordning 1997:1) hävdas bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. lämnat förslag till inriktningen av samverkansformerna inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM). Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas. Läkemedel Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade resurserna används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv. Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997. Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick år 1998 till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall landstingen år 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar för läkemedel. Avsikten är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall inordnas i det generella statsbidraget till landstingen. Under åren 1990–1998 ökade statens kostnader för läkemedelsförmånerna från 6,9 miljarder kronor till 13,4 miljarder kronor är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård framförallt tillkomsten av nya och dyrare läkemedel. Den snabba ökningen av läkemedelskostnaderna under tidigare år hejdades dock år 1997. Minskningen förklaras av att riksdagen beslutade om en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m. Beslutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkemedel hamstrades under hösten 1996. Kostnadsminskningen år 1997 har dock följts av åter ökade kostnader år 1998. En förklaring till de ökande kostnaderna är att patienternas egenavgift av den totala läkemedelskostnaden minskat i förhållande till år 1997. Eftersom år 1998 var det första året då kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen överfördes från staten till landstingen, är det ännu för tidigt att uttala sig om effekterna av denna överföring. Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper. Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen, som är 75 år eller äldre, för ca 25 procent av den totala läkemedelsförbrukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan könen – kvinnor konsumerar mer läkemedel än män. I samband med läkemedelsreformen år 1997 fick Socialstyrelsen ansvar att följa upp läkemedelsförskrivningen. Inom ramen för detta genomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997 med syfte att ta reda på om människor avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel. Knappt 5 procent av alla hushåll hade någon gång under år 1997 av kostnadsskäl avstått från att hämta receptförskrivna läkemedel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt 10 procent angav att de minskat sin användning av läkemedel medan 11 procent av alla hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra. Personal Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under perioden 1987–1997 med 136 000 personer. Av denna minskning hänför sig dock omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Denna utveckling har särskilt påverkat kvinnorna eftersom dessa är i majoritet inom de korttidsutbildade yrkeskategorierna i hälso- och sjukvården. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under perioden 1985–1997 från 21 200 till 25 900 personer. Mellan åren 1996 och 1997 ökade antalet anställda med 5 500 personer. Detta beroende på att 13 300 anställda från Sahlgrenska sjukhuset och Östra sjukhuset från år 1997 ingår i Landstingsförbundets statistik. Detta betyder att antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården i praktiken minskat med ca 8 000 personer mellan år 1996 och år 1997. Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1997 (från 3,5 procent till 8,8 procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 procent till 28,3 procent) och undersköterskor (från 5,3 procent till 15,1 procent) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,4 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter och personal från landstinget till primärkommunerna. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan. Tabell 3.6 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal År 1985 1990 1992 1994 1995 1996 1997 Läkare 16 112 18 731 19 205 19 448 19 805 19 909 21 509 Tandläkare 4 383 4 401 4 190 3 992 3 909 3 723 3 625 Sjuksköterskor 74 536 85 391 77 541 75 531 75 710 73 975 78 854 Undersköterskor, biträden 119 402 125 182 74 376 58 617 55 404 49 986 48 990 Övrig sjukvårds- personal 1 092 2 134 2 023 128 136 130 156 Totalt 215 525 235 839 177 335 157 716 154 964 147 723 153 134 Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren 1993 och 1994. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999. 4 Äldreomsorg Sammanfattande slutsatser Ökade åtaganden i samband med Ädel-reformen samt en betydande minskning av antalet vårdplatser inom den slutna sjukvården har skapat ett kraftigt ökat tryck på kommunernas äldreomsorg samt på den öppna vården. Kommunerna har i allt högre utsträckning prioriterat sina insatser till de allra äldsta med de största hjälpbehoven. En följd av denna utveckling är att en ökad andel vård- och omsorgsuppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående. Den minskade täckningsgraden för äldreomsorgens tjänster innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestämmelser om äldres rätt till hjälp i hemmet, till ett anpassat boende samt till ett självständigt och oberoende liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och särskilda boendet. Vissa diagnosgrupper får inte den vård och omsorg de behöver. Det gäller bl.a. psykiskt sjuka, personer med stroke och frakturer samt reumatiker. Även vården i livets slutskede är bristfällig. Dock förekommer mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser. Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks- och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbristerna. Nationella mål Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras huvudsakligen i socialtjänstlagen (1980:620), SoL, men vissa regleringar finns även i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt 5 § SoL skall socialnämnden i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder. I 6f § anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. I 7a § anges att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. I 8 § anges bl.a. att socialnämnden i den uppsökande verksamheten skall upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder. Socialnämnden skall också ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges att kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre. Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och boende regleras i 35 §. Här anges att avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Vidare anges att kommunen skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut. Riksdagen har den 8 juni 1998 beslutat om nationella mål för äldrepolitiken. I målen anges att äldre skall: - kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, - kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, - bemötas med respekt samt, - ha tillgång till god vård och omsorg. Målen korresponderar mot vissa av de bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning mot äldre och funktionshindrade personer. Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att utveckla kvalitetsindikatorer samt system för uppföljning av dessa mål. Måluppfyllelse och kvalitet Den senast tillgängliga statistiken om utvecklingen av andelen personer med hjälp i ordinärt boende samt utvecklingen av andelen personer inom det särskilda boendet visar att allt färre personer erhåller dessa tjänster (se vidare tabell 4.2 - 4.4). Socialstyrelsen har i sina uppföljningar inom äldreomsorgen kunnat visa på att den minskade andelen personer med vård och hjälp (täckningsgraden) till stor del förklaras av att kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagarna. Idag är det i första hand de svårast sjuka och mest hjälpbehövande som prioriteras när de totala hjälpresurserna skall fördelas. Även innehållet i tjänsterna har ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i sina uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp med vardagsaktiviteter såsom städning, tvätt inköp av dagligvaror samt matlagning. Den omfördelning och hårdare prioritering av insatser inom äldreomsorgen som ägt rum under senare år förklaras bl.a. av en fortsatt svag ekonomisk utveckling i kommunerna i kombination med ökade kommunala åtaganden och en kraftig omstrukturering inom sjukvården. Förändringarna har skapat ett ökat tryck inom kommunernas äldreomsorg och inom den öppna sjukvården som innebär svårigheter för kommuner och landsting att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av vård- och omsorgsinsatser. Det är således främst begränsade ekonomiska resurser i kommunernas äldreomsorg i kombination med ett ökat kommunalt åtagande som förklarar den minskade täckningsgraden för vård och hjälp enligt SoL och inte minskade behov hos den enskilde. Denna slutsats gäller även vid beaktande av att det finns faktorer som talar för att äldres behov av vård och omsorgstjänster kan ha minskat något sedan år 1980. Dessa faktorer är bl.a. ett förbättrat hälsotillstånd bland äldre samt en förbättrad boendestandard i det ordinära boendet. Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen blir slutsatsen att mål- uppfyllelsen med avseende på 6f § SoL har försämrats under perioden. Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant boende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild bekräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Därmed har även måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda hemtjänst m.m. åt den enskilde, stöd och hjälp i hemmet m.m. samt särskilda boendeformer för äldre med behov av särskilt stöd försämrats. Även möjligheterna för äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL påverkas negativt när omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar. Socialstyrelsens uppföljningar av boendestandarden i det särskilda boendet visar att allt fler äldre har tillgång till egen toalett. Även andelen bostäder i flerbäddsrum minskar (se vidare avsnitt om kostnader och prestationer). Dessa uppgifter om utvecklingen av bostadsstandarden i det särskilda boendet indikerar att måluppfyllelsen med avseende på 20 § SoL om kommunens skyldighet att verka för att äldre får goda bostäder har ökat under perioden inom det särskilda boendet. Det bör dock beaktas att det saknas aktuella uppgifter om hur utvecklingen har varit i det ordinära boendet eftersom den senaste folk- och bostadsräkningen (FoB) genomfördes år 1990. Socialstyrelsen har i en nyligen genomförd undersökning konstaterat att knappt tre fjärdedelar av kommunerna bedriver någon form av uppsökande verksamhet inom äldreomsorgen. Endast ett fåtal av dessa utför emellertid uppsökande verksamhet av mer systematisk karaktär. Det saknas bra underlag för att kunna bedöma hur den uppsökande verksamheten har utvecklats under senare år, men enligt bl.a. Svenska Kommunförbudet och Folkhälsoinstitutet var intresset för förebyggande och hälsobefrämjande arbete i kommunerna betydligt lägre i början av 1990-talet än vad som är fallet idag. Detta tyder på att måluppfyllelsen med avseende på 5, 7, 8 och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande verksamhet har ökat något under senare år, dock från en mycket låg nivå. Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av kommunernas avgifter inom äldreomsorgen under de senaste åren konstaterat bl.a. att det år 1997 fortfarande var vanligt att vissa kommuner fastställde förbehållsbeloppen i nivå med gällande socialbidragsnorm. Det innebär att hänsyn inte togs till att äldre har många kostnader som inte ingår i socialbidragsnormen, t.ex. kostnader för läkarvård, tandvård, medicin och resor. Kommunerna tar heller inte alltid hänsyn till den äldres verkliga boendekostnad. En av Socialstyrelsen genomförd studie av äldrehushållens ekonomi visar att omkring en femtedel av de hushåll som har hemtjänst låg under socialbidragsnormen redan före betalning av hemtjänstavgiften. När äldreomsorgsavgiften är betald ökade andelen under norm till en tredjedel av alla hemtjänsttagare. Studien visade samtidigt att de mest avgörande faktorerna för ett lågt kvarvarande konsumtionsutrymme var brister i systemet för bostadsstöd och låga pensionsnivåer. Avgifter för äldreomsorg och sjukvård var totalt sett av mindre betydelse. Tillgängliga uppgifter om utvecklingen på avgiftsområdet medger inte att jämförelser görs mellan olika år i resultatperioden. Utifrån de uppgifter som finns kan slutsatsen ändå dras att måluppfyllelsen med avseende på bestämmelserna i 35 § SoL om kommunernas skyldighet att garantera den enskilde ett förbehållsbelopp är bristfällig och har så varit under senare år. Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet. För att kunna bedöma hur kvaliteten har utvecklats krävs dels att det finns bra kvalitetsindikatorer, dels att en sammanvägning kan göras av dessa indikatorer på ett sätt som ger en rättvisande bild av utvecklingen. I Regeringskansliet och inom Socialstyrelsen pågår ett utvecklingsarbete för att utveckla de nationella indikatorerna på detta område. Socialstyrelsen har också gett ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas och följas upp. Socialstyrelsens bedömning av kvalitetsutvecklingen i kommunerna under senare år ger en något motsägelsefull bild. Verksamheten fungerar bra i de allra flesta kommuner och merparten av de äldre får den vård och omsorg som de är i behov av. Vanvård, övergrepp och grava underlåtelser är mycket ovanliga. Samtidigt finns det brister som gör att vissa grupper samt personer som befinner sig i specifika vård- och omsorgssituationer får en sämre vård och omsorg än vad som kan anses vara rimligt. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det särskilda boendet och i de ordinära boendet. Socialstyrelsen kan också konstatera att bl.a. äldre med psykiska besvär och äldre med reumatiska sjukdomar tenderar att bli bortglömda i vårdsystemet. Vidare har Socialstyrelsen funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten på dessa och andra områden nämnvärt under senare år trots att många av dessa kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det sker bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis finansierade med statliga medel. Kostnader och prestationer Kostnader Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive funktionshindrade. Driftkostnaden för vård av och omsorg om äldre och funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1997 (i 1995-års priser) till ca 84 miljarder kronor jämfört med ca 56 miljarder kronor år 1993, en ökning med 50 procent. En starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att kommunerna har fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995). Den statistik som Sverige rapporterar in till EU (ESSPROS) kan användas för att följa utvecklingen av utgifterna enbart för omsorgerna om äldre. Enligt denna redovisning som bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen utförda av SCB uppgick de totala offentliga nettoutgifterna för omsorg om och hjälp till äldre personer till drygt 41 miljarder kronor år 1996. (Nettoutgifter fås genom att de totala utgifter reduceras med inkomster, bl.a. avgifter.) År 1993 uppgick nettoutgifterna drygt 39 miljarder kronor i 1995 års priser. Detta innebär en ökning under dessa tre år med 6 procent. Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn) 1993 1994 1995 1996 Förändring 1993-1996 Vård och hjälp i särskilt boende 27 981 28 937 27 591 30 135 7,7% kommunal 95% 94% 93% 92% privat produktion 1 5% 6% 7% 8% Vård och hjälp i ordinärt boende 9 657 9 416 9 210 9 973 3,3% kommunal 95% 94% 95% 92% privat produktion 1 5% 6% 7% 8% Färdtjänst 1 435 1 537 1 429 1 317 -8,2% kommunal 59% 61% 65% 65% landsting 41% 39% 35% 35% Totala utgifter för äldre (exkl. pensioner) 39 073 39 890 38 230 41 425 6,0% kommunal 94% 93% 92% 91% 2,8% landsting 2% 2% 1% 1% -21,6% privat produktion 1 4% 6% 7% 8% 85,4% Kronor per inv. 65+ år 25 436 25 901 24 771 26 842 5,5% Kronor per inv. 80+ år 98 226 97 739 92 178 98 448 0,2% 1 Offentligt finansierad Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet) Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år) och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s rapport (Linköpings universitet) ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett ålder. Avgifter Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen kan användas dels som en finansieringskälla, dels för att påverka omfattningen av och inriktningen på efterfrågan. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller avgiftsintäkter i förhållande till bruttodriftskostnader är mycket stora. De varierar år 1997 från 2 till 19 procent medan medianen för riket ligger på 9 procent. Variationerna mellan kommunerna beror till en del på att olika principer för redovisningen tillämpas i olika kommuner. Bland annat redovisar en del kommuner inte enbart avgifter för vård och omsorg utan också avgifter för kost och boende. Vård och hjälp totalt År 1997 fick 17 procent av samtliga ålderspensionärer vård och hjälp vilket kan jämföras med drygt 18 procent år 1993. Jämfört med år 1980 har andelen med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är de yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen 80 år och äldre med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Denna utveckling förklaras av den kraftiga ökningen av antalet personer 80 år och äldre i befolkningen totalt. Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men har avtagit efter år 1995. Även de 50 procent av kommunerna med en servicenivå närmast medianen visar en avtagande spridning och ligger år 1997 på en servicenivå på mellan 15 och 19 procent. Medianen är 17 procent. Tabell 4.2 Antal och andel äldre med hjälp i ordinärt boende 65-w (per 100 invånare) 65-79 (per 100 invånare) 80-w (per 100 invånare) 1980 215 600 15,8 125 500 11,4 90 100 34,2 1993 149 700 9,7 57 500 5,1 92 200 23,2 1994 145 100 9,4 54 400 4,8 90 700 22,2 1995 137 600 8,9 50 900 4,5 86 700 20,9 1996 1) 133 800 8,7 48 100 4,3 85 700 20,4 1997 130 100 8,4 45 300 4,1 84 800 19,8 1) 1996-års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa kommuner Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta, 1999-02-01 Andelen personer som får hjälp i det ordinära boendet har successivt minskat från 9,7 procent år 1993 till 8,4 procent år 1997. Jämfört med år 1980 har andelen personer med vård och hjälp i det ordinära boendet minskat med en dryg tredjedel. Andelen personer med hjälp varierar mellan 3 och 21 procent i olika kommuner. I de 50 procent av kommunerna som ligger närmast medianvärdet, varierar andelen mellan sju och tio procent. Ingen nämnvärd förändring av spridningen har skett sedan år 1993. Hemtjänsttimmar Nedanstående tabell visar hur fördelningen av hemtjänstens insats har förändrats sedan år 1988. Enkäten ger information om det antal personer i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer som erhållit hemtjänst enligt ett individuellt beslut om social hemhjälp. Tabell 4.3 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick ett individuellt beslut om social hemhjälp i ordinärt boende eller i vissa särskilda boendeformer, fördelade efter hjälptidens omfattning Totalt antal därav med hjälp i genomsnitt (i % av samtl. med indiv. beslut) 65-w år 0–1 tim/dag 1–2 tim/dag 2-w tim/dag 1988 215 571 72,7 % 14,1 % 13,2 % 1992 183 284 66,3 % 15,8 % 17,8 % 1993 173 411 65,0 % 16,1 % 18,8 % 1994 175 942 63,8 % 16,7 % 19,5 % 1995 169 919 61,5 % 17,4 % 21,0 % 1996 163 777 61,1% 17,2% 21,6% 1997 159 642 60,5% 17,2% 22,3% Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01 Anm; Det bör observeras att det för närvarande inte finns någon särredovisning av timfördelningen till hjälptagare i ordinärt boende. Från och med år 1999 kommer Socialstyrelsens statistik att vara uppdelad på ordinärt och särskilt boende. Den totala hjälpvolymen inom hemtjänsten och i servicehusen har förändrats endast marginellt under de senaste åren om man ser till det absoluta antalet hemtjänsttimmar som har delats ut respektive år. Om man däremot väger in att andelen äldre har ökat, så har hjälpvolymen minskat med ca 10 procent sedan år 1988. Räknat per person med hjälp har i stället antalet hjälptimmar ökat från i genomsnitt 25 timmar i månaden år 1988 till i genomsnitt 33 timmar i månaden år 1997. En nordisk jämförelse av täckningsgrader inom den öppna hemtjänsten åren 1993 - 1997 som Socialstyrelsen genomfört visar att det offentliga åtagandet har ökat något i Danmark medan det minskat i de övriga länderna, där Finland svarar för den största minskningen. År 1997 återfanns den högsta täckningsgraden i Danmark där drygt 24 procent av antalet personer 65 år och äldre erhåller hemtjänst och/eller hemsjukvård jämfört med knappt 19 procent i Norge, drygt 8 procent i Sverige och knappt 7 procent i Finland. Utvecklingen i Danmark speglar en mycket medveten satsning som där skett på en generell och alltmer generös tilldelning av hjälpinsatser i hemtjänsten. Syftet med satsningen är bl.a. att öka förutsättningarna för äldre att bo kvar hemma för att därigenom minska belastningen på sjukhus och i särskilda boenden. En annan och mer precis parameter på hemtjänstens omfattning är antalet erhållna timmar hemtjänst för de äldre. Den genomsnittliga hjälptiden per hjälpt person och månad uppgick i Sverige till drygt 33 timmar år 1997 att jämföra med knappt 22 timmar i Danmark. Vård och omsorg i särskilt boende Andelen personer i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under perioden 1993–1997 om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska avdelningar). Tabell 4.4 Antal och andel äldre i särskilt boende inklusive landstingens långvård/geriatrik 1 65-w (per 100 65-79 (per 100 80-w (per 100 invånare) invånare) invånare) 1980 111 600 8,2 37 700 3,4 73 900 28,1 1993 129 600 8,4 34 500 3,0 95 100 23,9 1994 132 700 8,6 35 400 3,1 97 300 23,8 1995 134 000 8,7 35 600 3,2 98 400 23,7 1996 2 133 800 8,7 34 700 3,1 99 100 23,6 1997 133 500 8,7 34 200 3,1 99 300 23,2 1 landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att siffermaterialet före och efter Ädel- reformen skall kunna jämföras. 2 1996 års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa kommuner Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01 Ökningen av antalet platser i särskilt boende sedan år 1993 förklaras huvudsakligen av det ökande antalet personer 80 år och äldre. Under perioden 1993-1997 har antalet personer i denna åldersgrupp ökat med 7,5 procent. Jämfört med år 1980 är ökningen 60 procent. Andelen personer med hjälp i det ordinära boendet har succcessivt minskat under 1980- och 90-talen. Det finns troligen ett samband mellan möjligheten att erhålla hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det särskilda boendet. Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården har också inneburit att de som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större vårdbehov än i slutet av 1980-talet. Variationen av andelen personer i särskilt boende har ökat mellan kommunerna jämfört med år 1993. I den kommun som vårdar högst andel äldre i särskilt boende får 16 procent hjälp år 1997 mot knappt 5 procent i kommunen med den lägsta andelen. År 1993 var spridningen ungefär densamma. Bland de 50 procent av kommunerna vars servicenivå ligger närmast medianvärdet varierar hjälpen mellan 8 och 10 procent. Ingen nämnvärd förändring har skett sedan år 1993. Som redovisats tidigare år finns det inte heller år 1997 något enhetligt samband mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende i de enskilda kommunerna. I vissa kommuner finns både en hög andel personer i särskilt boende och en hög andel i ordinärt boende. På andra håll är täckningsgraden mycket låg i bägge omsorgsformerna. I vissa kommuner kompenserar man låg täckningsgrad i ordinärt boende med högre täckningsgrad i särskilda boendeformer. I andra kommuner råder det omvända förhållandet. Trots dessa olikheter har det förekommit en för alla kommuner gemensam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt boende. År 1997 är första året då det för riket i genomsnitt går mindre än en vårdad person i ordinärt boende på en plats i de särskilda boendeformer. År 1993 var genomsnittet i riket 1,6 vårdade personer i ordinärt boende per plats i särskilt boende. I 57 procent av samtliga kommuner i riket finns fler vårdade personer i särskilda boendeformer än i ordinärt boende. Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget rum. År 1997 saknade 22 procent av alla personer i särskilt boende egen toalett. Detta är något fler än år 1996 (19 procent). År 1993 var det dock betydligt fler av de boende som saknade tillgång till egen toalett (28 procent). Mellan enskilda kommuner varierar det mellan 0 och 100 procent. Det finns fortfarande en kommun där inte någon boende i särskilda boendeformer har egen toalett. Andelen personer i det särskilda boendet som delar rum med annan än make/maka uppgick år 1997 till 9 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än år 1996 och 6 procentenheter mindre än år 1993. Variationen mellan kommunerna ligger mellan 0 och 39 procent vilket är samma spridning som år 1996. Andelen personer i det särskilda boendet som saknade tillgång till kokvrå/kök uppgick år 1997 till 32 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än 1996. År 1993 var det 45 procent av de boende som saknade tillgång till kokvrå/kök. Andelen varierar mellan olika kommuner från 0 till 100 procent. Personal Det finns idag ingen statistik som omfattar all personal inom den offentligt finansierade äldreomsorgen, dvs. personal i såväl kommunal som i privat regi. Svenska Kommunförbundets personalstatistik avser enbart verksamhet i kommunal regi och omfattar både omsorgen om äldre och omsorgen om funktionshindrade. De största yrkeskategorierna inom kommunernas äldre- och handikappomsorg är vårdbiträden/ undersköterskor, sjuksköterskor samt arbetsledare/biståndshandläggare. En bearbetning av Svenska kommunförbundets personalstatistik visar att inom kommunernas äldre- och handikappomsorg arbetar de flesta deltid, med undantag för yrkeskategorierna arbetsledare, arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden för vårdbiträden/undersköterskor respektive sjuksköterskor är drygt 70 procent. Kvinnorna är i majoritet och har en lägre sysselsättningsgrad än män i samtliga yrkeskategorier. Av vårdbiträden/undersköterskor var år 1997 drygt 67 procent tillsvidareanställda, 9 procent visstidsanställda och drygt 23 procent timanställda. Detta innebär en minskning av andelen tillsvidareanställda och en ökning av andelen timanställda jämfört med år 1996 då 72 procent var tillsvidareanställda, 9 procent vikarier och 19 procent timanställda. Medelåldern för nästan samtliga yrkeskategorier är över 40 år, i några över 45 år. Av månadsanställda vårdbiträden/undersköterskor har drygt 60 procent en vårdinriktad utbildning. Av vårdbiträden/undersköterskor som är timanställda är det drygt hälften så många som har en vårdinriktad utbildning jämfört med de som är månadsanställda. Det är stor variation mellan kommuner när det gäller andelen av vårdbiträden/undersköterskor som har en vårdinriktad utbildning. Den externa personalrörligheten har varit relativt låg under senare år om man undantar förändringarna av huvudmannaskap. Personalrörligheten är störst bland de yngsta och bland de äldsta. 5 Handikappomsorg Sammanfattande slutsatser Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet. Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, har medfört förbättringar inom handikappomsorgen. Situationen för barn med särskilda behov har uppmärksammats. Trots detta finns det fortfarande brister som behöver åtgärdas. Det förekommer t.ex. fortfarande icke verkställda domar och beslut. Handikappombudsmannen har också konstaterat att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler. Standardreglerna har tillkommit för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Det finns brister i bl.a. den yttre miljön. Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden har utvecklats på ett negativt sätt. Med personer med funktionshinder avses i de delar som gäller socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och i vissa delar rörande personlig assistans enligt LSS och assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS, personer med fysiska och/eller psykiska funktionshinder i åldern 0-64 år. Andelen personer med funktionshinder som får social hemhjälp har minskat. Störst har minskningen varit bland de personer som hade hemhjälp under längre tid än 3 timmar om dagen. En del av dessa personer kan dock ha fått personlig assistans enligt LSS samt assistansersättning enligt LASS då antalet personer med dessa insatser ökar. Innan LSS trädde i kraft 1994 hade de personer som idag ingår i lagens personkrets grupp 1 och 2 (ca 37 000 personer) rätt till stöd enligt omsorgslagen (1985:568). Statistik den 1 januari 1998 över antalet beslut enligt LSS visar att antalet personer i grupp 1 och 2 har varit i stort sett oförändrat sedan lagens tillkomst. I den grupp som tidigare ej hade stöd enligt omsorgslagen (grupp 3) hade ca 8 000 personer beslut om insats i kommunerna respektive knappt 1 400 i landstingen jämfört med de 60 000 som beräknades ingå i gruppen. När det gäller personer med psykiska funktionshinder har nu ett stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting. Nationella mål Den svenska handikappolitiken bygger på principerna om full delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet. I 6f § socialtjänstlagen (SoL) anges att funktionshindrade som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden i kommunen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a. medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning utformad på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Enligt 18 och 18a §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är kommunerna skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård, inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i en sådan bostad som avses i 20 eller 21§ SoL samt till dem som vistas i dagverksamhet enligt 10§ SoL. Den som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § i denna lag tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov. LSS omfattar enligt 1§ tre grupper. Det är personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (grupp 1), personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (grupp 2) eller personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska stora funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (grupp 3). I regeringens skrivelse om handikappolitik (1996/97:120) har regeringen i princip ställt sig bakom målen i FN:s standardregler samt artikel 23 i FN:s konvention om barnets rättigheter som innehåller särskilda regler om barn med funktionshinder. Målet är att personer med funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till god omsorg och vård som bygger på den enskilda människans delaktighet och självbestämmande. Måluppfyllelse och kvalitet Allmänt Utöver de mer generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för människor med funktionshinder har de individuella stöden till funktionshindrade stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv som möjligt. Det finns dock fortfarande brister såväl när det gäller tillgänglighet i samhällsmiljön som helhet som när det gäller de individuella stöden. Handikappombudsmannen konstaterade i sin årsrapport till regeringen för år 1997 att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Sverige är bra på individinriktade åtgärder för att kompensera funktionsnedsättning såsom stöd, service och ekonomiskt bistånd enligt SoL och LSS. Däremot finns det brister t.ex. i tillgängligheten i den yttre miljön och inom allmänna kommunikationer (se även avsnitt 7 om färdtjänst) när det gäller kommunens ansvarsområden. Handikappombudsmannen konstaterade också att många personer med funktionshinder har upplevt en ökande tendens hos ansvariga huvudmän att bolla människor och ärenden mellan olika instanser. Handikappombudsmannen menar att sparbetingen inom den offentliga sektorn har ökat incitamenten för att lägga kostnaderna för åtgärder hos någon annan huvudman än den egna. Boverket konstaterar att tillgängligheten och användbarheten har blivit sämre i nyproducerade bostäder i flerbostadshus i mitten av 1990-talet. (Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket Rapport 1997:9.) Förändringarna avseende de individuella stöden inom socialtjänsten och LSS beskrivs i den följande texten. Socialtjänsten Länsstyrelsernas uppföljningar av vården och omsorgen visar att det fortfarande finns brister. Cirka en tredjedel av länsstyrelserna rapporterade att ekonomiska åtstramningar har lett till försämringar i handikappomsorgen under år 1997 medan några konstaterade att verksamheten håller god kvalitet men under stora påfrestningar. Övriga länsstyrelser har inte kommenterat situationen. (Socialtjänsten i länsstyrelsernas årsrapporter, Nationell tillsyn Socialtjänst, Socialstyrelsen.) Psykiatrireformen I tidigare uppföljningsrapporter rörande psykiatrireformen har Socialstyrelsen framförallt uppmärksammat att reformarbetet försenades bl.a. på grund av att överenskommelserna mellan kommuner och landsting drog ut på tiden. Efter många års kritik sker nu enligt Socialstyrelsen en förbättring i behandlingen och omhändertagandet av personer med psykiska funktionshinder. Samverkan utvecklas mellan socialtjänsten och den psykiatriska öppenvården. Idag har ett stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting. Enligt Socialstyrelsen finns det dock en oro i vissa verksamheter för att verksamheter som finansieras med stimulansmedel hotas när dessa försvinner. (Reformens första tusen dagar, Årsrapport för psykiatrireformen 1998, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4.) Stöd enligt LSS Införandet av LSS har, enligt länsstyrelsernas bedömningar, lett till förbättringar inom handikappomsorgen. Kvalitetsutvecklingsprojekt pågår i många kommuner. Personalens kompetens är under utveckling och fortbildning pågår på flera håll. En positiv utveckling sker också vad gäller daglig verksamhet. Villkoren för barn med särskilda behov har uppmärksammats av kommunerna i högre grad. Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder. För dem som tidigare bott på vårdhem har det inneburit en positiv utveckling att få egna bostäder. Funktionshindrade personers möjlighet att få individuellt anpassat stöd i en lämplig boendeform och kvaliteten på det individuella stödet i bostaden har dock utvecklats negativt. Som exempel på försämringar nämns den s.k. trapphusmodellen, som inte är lämplig för personer med vissa funktionshinder, och samlokalisering av gruppbostäder för olika handikappgrupper. Länsstyrelserna har också iakttagit bristande tillgång till bostäder och bristfällig bostadsstandard, t. ex. otidsenliga gruppbostäder. Respekten för den enskildes integritet måste uppmärksammas i det vardagliga arbetet och i fortbildningen för personal, påpekar länsstyrelserna. (Socialtjänsten, Länsstyrelsernas årsrapporter 1997.) Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport 1998 för psykiatrireformen att betydligt färre psykiskt funktionshindrade personer än förväntat hittills har fått insatser enligt LSS. Handläggare gör ofta ingen skillnad i tillämpningen mellan SoL och LSS och anser att tillämpningen av LSS för denna målgrupp är svår. Icke verkställda domar Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande enligt länsstyrelsernas årsrapporter 1997. Det gäller särskilt bostäder med särskild service men länsstyrelserna nämner också personlig assistent, kontaktperson och familjehem. En begränsad uppföljning av icke verkställda domar genomfördes i sex län under år 1997. Under år 1996 hade 40 gynnande domar avkunnats varav 11 ännu inte var verkställda. Resursbrist har angetts som skäl i två fall. I alla sex länen fanns domar från åren 1994 och 1995 som i mars 1997 inte var verkställda. Av sammanlagt 47 domar som följdes upp, var 36 ännu inte verkställda. Kostnader och prestationer Allmänt Det är svårt att urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över socialtjänstinsatserna. Insatserna är i huvudsak desamma som för äldre som får stöd genom socialtjänsten och orsaken till behovet av stöd redovisas inte. Det är också svårt att få entydiga uppgifter om antalet personer i befolkningen med funktionshinder eftersom gruppen inte klart kan avgränsas. Definitionen av vad som är att betrakta som ett funktionshinder är flytande. Många människor har flera funktionshinder. Om handikapp uppstår beror det dessutom på att den miljö som personen med funktionshinder vistas i inte är tillgänglig. Kostnader De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktionshinder genom kommunerna, landstingen, staten och privata anordnare av handikappomsorg redovisas i tabell 5.4. Utgifterna för kommunernas stöd och service till människor med funktionshinder redovisas inte uppdelat på insatser enligt LSS respektive SoL eftersom verksamheterna ofta är integrerade med varandra. På samma sätt är råd och stöd enligt LSS inkluderat i landstingens övriga utgifter för stöd till funktionshindrade. Det går därför inte att särskilja kostnaderna för insatser enligt de olika lagrummen från varandra. Den stora omfördelningen mellan landstingen och kommunerna avseende kostnader för vård och stöd i särskilt boende respektive Övrig service från år 1994 till år 1996 bör kunna hänföras till huvudmannaskapsförändringen avseende ansvaret för insatser till personer med utvecklingsstörning. Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade fördelade på funktion och ansvarig huvudman Miljoner kronor, 1995-års priser 1993 1994 1995 1996 Föränd- ring 1993-1996 Totala utgifter för funktions- hindrade (exkl. pensioner) 15 914 17 440 23 050 22 923 44% (Kronor per invånare 0-64 år 2 208 2 397 3 160 2 957) Kommun 24% 22% 48% 61% 261% Landsting 61% 52% 20% 7% -83% Privat produktion1 7% 7% 8% 7% 43% Staten 8% 19% 24% 25% 368% varav: Vård och stöd i särskilt boende 9 056 8 774 8 434 7 514 -17% Kommun 13% 15% 51% 84% Landsting 78% 76% 39% 8% Privat produktion 1 9% 9% 10% 7% Stöd i den dagliga livsföringen 1 724 3 132 7 665 8 918 417% Kommun 90% 34% 45% 47% Privat produktion 1 10% 8% 6% 7% Staten 0% 59% 48% 46% Rehabilitering 1 886 2 049 2 170 2 041 8% Landsting 51% 42% 29% 37% Staten 49% 58% 71% 63% Övrig service 3 248 3 485 4 781 4 450 37% Kommun 34% 45% 70% 77% Landsting 52% 44% 15% 5% Privat produktion 1 5% 3% 9% 10% Staten 10% 8% 6% 8% 1 Offentligt finansierad Anm: Ansvarig huvudman för varje insats bör inte förväxlas med finansieringsansvarig. Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet). Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år) och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett ålder. Vård och stöd i särskilt boende: Särskilda boendeformer (kommunal resp privat produktion), boende för utvecklingsstörda (landsting t o m 1995) Stöd i den dagliga livsföringen: Assistansersättning och vårdartjänst (staten), stöd i ordinärt boende inkl. personlig assistans (kommunal resp. privat produktion), Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, arbetshjälpsmedel, annan rehabilitering (staten), hjälpmedels-, rehabiliterings- och habiliteringsverksamhet (landsting) Övrig service: Förmedlingstjänst för textelefon, befordran av blindskriftförsändelser, bilstöd (staten), färdtjänst till funktionshindrade 0-64 år, daglig verksamhet (landsting t o m 1995, därefter kommun), bostadsanpassningsbidrag (kommun), ideella organisationers verksamhet för handikappade (offentligt finansierat). Stödinsatser enligt olika lagar Det är svårt att få en helhetsbild av vilket stöd den enskilde personen får. Som framgår av diagram 5.1 är det flera huvudmän, såväl kommuner som landsting och staten, som svarar för olika delar av handikappomsorgen och verksamheternas delar regleras i flera lagar. Diagram 5.1 Antal personer som fått insatser enligt SoL, LSS och LASS För att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvärdering av stödet till funktionshindrade har Socialstyrelsen fått i uppdrag att utarbeta ett förslag till system för rikstäckande individbaserad statistik. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2000. Tabell 5.1 Antal personer per 10 000 invånare i åldersgruppen 0-64 år med stöd i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS respektive särskilt boende enligt lagarna SoL och LSS. Stöd i ordinärt boende Stöd i särskilt boende Årskiftet 1995/96 1996/97 1997/98 1995/96 1996/97 1997/98 SoL 23,6 21,1 21,6 SoL 7,7 8,2 7,4 LSS *) 4,5 5,3 5,4 LSS **) 19,6 20,6 21,2 LASS 9,9 10,4 10,7 Totalt 38,0 36,8 37,7 27,3 28,8 28,6 Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket *) personlig assistans **) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar och vuxna eller annan anpassad bostad för vuxna. Som framgår av tabellen ovan finns det en svag tendens att insatserna enligt SoL minskar medan antalet beslut enligt LSS ökar. Bland dem som har social hemhjälp minskar andelen med litet antal servicetimmar i långsam takt medan antalet med mycket stöd och service (mer än 4 timmar per vecka) har minskat kraftigt mellan åren 1993 och 1997. Dessa förändringar kan sedan år 1994, när LSS och LASS infördes, till en del förklaras av att personer i egen bostad får tillgång till personlig assistans i stället för kommunal hemhjälp. I dessa fall övergår ansvaret för den del av kostnaden som överstiger 20 timmar per vecka till staten i form av assistansersättning. Antalet personer med beslut om assistansersättning ökar också. Diagram 5.2 Variation mellan enskilda kommuner vad gäller stöd i form av social hemhjälp eller personlig assistans i ordinärt boende respektive stöd i särskilda boendeformer, totalt samt enligt SoL, LSS och LASS. Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar Läsanvisning: Diagrammet visar spridningen av en variabel mellan olika kommuner. Hälften av kommunerna, vars värden ligger närmast medianvärdet, visas i det mörka fältet, med medianvärdet i mitten. Den fjärdedel av kommunerna, vars värden ligger högst respektive lägst, visas i de ljusgrå fälten. Funktionshindrade inom socialtjänsten Vid årsskiftet 1997/98 fick totalt 21 300 personer med funktionshinder stöd enligt SoL inom kommunernas äldre- och handikappomsorg. Det faktiska antalet personer med funktionshinder som bor i ordinärt boende och har beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård har minskat från knappt 21 000 personer år 1993 till knappt 16 000 år 1996 för att öka något året därefter. I relativa tal har andelen som får kommunal hemhjälp enligt SoL minskat från 29 personer per 10 000 invånare till 22 personer per 10 000 invånare 0-64 år under perioden 1993-1997. Detta är bl.a. en följd av införandet av LSS. Bland funktionshindrade har antalet hemhjälpstimmar, som tidigare nämnts, minskat. Till skillnad från dem som är över 65 år är minskningen i denna grupp störst bland dem som har ett stödbehov på mer än 1 timme per dag. Tabell 5.2 Antal personer med social hemhjälp i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer1 fördelade efter antal hjälptimmar 1995 1996 1997 per per per förändring antal 10 000 antal 10 000 antal 10 000 1995-1997 0-64 år totalt 17 555 24,1 16 672 22,8 16 375 22,4 -6,9% 0–1 timme/dag 11 956 16,4 11 396 15,6 11 363 15,6 -5,1% 1–3 timmar/dag 3 940 5,4 3 736 5,1 3 522 4,8 -10,7% Fler än 3 timmar/dag 1 659 2,3 1 540 2,1 1 490 2,0 -10,3% 1 Från och med verksamhetsåret 1998 kommer Socialstyrelsen att kunna presentera siffror fördelade på ordinärt och särskilt boende vilket hittills inte varit möjligt. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01 Antalet boende i särskilda boendeformer per 10 000 i befolkningen i samma åldersgrupp har varit relativt oförändrat mellan åren 1993 och 1997. I absoluta tal har dock en liten minskning skett. Ca 80 procent av dem som bor i särskilda boendeformer är i åldern 45-64 år. Andelen personer med funktionshinder med stöd enligt SoL varierar stort mellan kommunerna. Detta gäller både andelen personer med hemhjälp i ordinärt boende och andelen under 65 år som bor i särskilda boendeformer. För år 1997 gav samtliga kommuner social hemhjälp till personer under 65 år i ordinärt boende. Däremot finns det kommuner där ingen under 65 år bor i särskilt boende. I 16 kommuner bor det fler personer under 65 år i särskilda boendeformer än som har social hemhjälp i ordinärt boende. Bland dessa återfinns såväl stora som små kommuner även om de mindre kommunerna dominerar. Diagram 5.3 Variation mellan kommunerna , personer med stöd enligt SoL Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar Insatser enligt LSS Mellan 48 000 och 50 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS den 1 januari 1998. Det motsvarar drygt 0,5 procent av landets befolkning. Kommunerna har redovisat att drygt 44 000 personer hade ett eller flera beslut om insatser enligt LSS och landstingen har uppgivit att ca 18 000 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS. Enligt Socialstyrelsen hade en dryg fjärdedel av de personer som har råd och stöd enligt LSS enbart denna insats. Det finns påfallande stora variationer mellan huvudmännen, när det gäller antalet personer som beviljats råd och stöd. Dessa skillnader kan bero på hur utbyggda habiliterings- och rehabiliteringsverksamheterna är och i vilken mån de faktiskt tillgodoser enskildas behov. Det har under Socialstyrelsens uppföljning bl.a. konstaterats att landstingen inte har tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del kan skillnaderna bero på hur verksamheter vuxit fram och olika förvaltningskulturer utvecklats. (Handikappreformen, Slutrapport 1997, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4.) En jämförelse mellan statistik från den 1 januari 1997 och 1998 visar att det har skett en ökning av antal personer med beslut enligt LSS (ca 7 procent). Den procentuella ökningen är större i grupperna 2 och 3 än i grupp 1 i LSS personkrets. Den 1 januari 1998 var det drygt 8 000 personer i grupp 3 som hade beslut om insats i kommunerna respektive drygt 1 400 i landstingen, jämfört med tidigare förväntade 60 000 personer. Antalet har ökat från ca 6 200 respektive knappt 650. Även antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat något mellan åren. De insatser som procentuellt sett har ökat mest är ledsagarservice, avlösarservice och kontaktperson. För två av insatserna – råd och stöd samt boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar – har en viss minskning av antal beslut mellan åren skett. Som framgår av tabell 5.3 gäller endast en liten del av alla beslut år 1998 personlig assistans. Personlig assistans är dock den insats som har fått mest uppmärksamhet när det gäller LSS vilket lett till att hela handikappreformen ibland felaktigt beskrivits som en assistansreform. Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive insats Insats *) Antal beslut om insatser Jan. 1996 Jan. 1997 Jan. 1998 Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner) 24 000 23 100 22 100 Assistansersättning enligt LASS 6 500 7 600 7 800 Personlig assistans enligt LSS 3 300 3 900 4 000 Ledsagarservice 3 300 4 600 5 600 Kontaktperson 10 500 11 800 13 100 Avlösarservice 2 200 2 800 3 200 Korttidsvistelse 7 500 8 000 8 500 Korttidstillsyn 2 800 2 700 2 700 Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet 1 700 1 500 1 500 Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna 14 700 15 100 15 600 Daglig verksamhet 17 800 18 400 19 100 *) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och samma person kan redovisas på fler än en insats. Källa: Socialstyrelsens statistik, socialtjänst 1998:6 samt Riksförsäkringsverkets statistik rörande assistansersättning Bostadsanpassningsbidrag Bostadsanpassningsbidraget skall ge personer med funktionshinder möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. De sammanlagda årliga kostnaderna för bostadsanpassningsbidraget fortsätter att sjunka. År 1997 var kostnaderma 601 miljoner kronor vilket innebär en minskning i löpande priser sedan år 1995 med 27 miljoner kronor. I fast penningvärde kan man se en tendens till minskade kostnader ända sedan år 1988. Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1997 ökat från 38 500 till över 50 000. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt är ersättningen mindre. Det finns ett klart samband mellan höga bidragskostnader och hög andel äldre i befolkningen. Det är ofta de små kommunerna som har de högsta bidragskostnaderna. 6 Individ- och familjeomsorg Nationella mål Riksdagen har i samband med budgetpropositionen för år 1998 uttryckt följande övergripande mål för individ- och familjeomsorgen. - Att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av stöd och bistånd i samband med sociala eller andra handikapp, missbruksproblem och försörjningssvårigheter samt tillgodose att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. I socialtjänstlagen (1980:620), SoL, slås fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen uppgick till 28,0 miljarder kronor i löpande priser år 1997 jämfört med 27,6 miljarder kronor året innan. I fasta priser uppgick ökningen till 0,8 procent mellan åren 1996 och 1997. Nedanstående tabell visar kostnadernas fördelning på olika utgiftsposter. Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familje- omsorg inklusive flyktingmottagande i löpande priser samt förändring av den procentuella fördelningen på delsektorer 1995 1996 1997 Total kostnad i miljarder kronor 26,3 27,6 28,0 därav: Socialbidrag 41,0% 43,0% 44,2% Placering av vuxna missbrukare 10,7% 10,2% 9,4% Placering barn o ungdom 16,0% 17,2% 17,5% Öppen vård o beh. samt råd och stöd 15,3% 13,8% 14,3% Kostnader för utredning 17,1% 15,8% 14,6% 1 Totala kostnader exklusive intäkter Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1997 I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och unga, till missbrukare och övriga samt råd och stöd till enskilda, t.ex. familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning ingår samtliga administrativa kostnader och utredningskostnader för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl. tolkarvoden. 6.1 Missbrukarvård Sammanfattande slutsatser I dagsläget är det svårt att bedöma resultaten av olika vårdinsatser eftersom det för närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former bör dock ge goda förutsättningar att nå förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om aktuella förändringar när det gäller antalet missbrukare i den öppna och slutna vården har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag lämnat förslag till en rapportering som skall göras vid två tillfällen årligen. Det är även svårt att bedöma kostnaderna för missbrukarvården eftersom det saknas nationella uppgifter om kostnaderna för de öppna vårdinsatserna. Från och med år 1998 kommer dock kommunernas kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande sätt för samtliga kommuner i riket. Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner. Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård för att få till stånd en effektiv vårdkedja. Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner, Stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen. Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg har minskat något de tre senaste åren. Nationella mål Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska alkoholens skadeverkningar. Kommunernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ SoL och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § SoL stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Måluppfyllelse och kvalitet Sammanfattningvis kan konstateras att det inte finns stöd för att någon enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former bedöms dock ha goda förutsättningar att nå goda resultat. Det är mer oklart vilken effekt vården har vid behandling av narkotikamissbrukare. På nationell nivå saknas för närvarande mått och utvärderingsmetoder för olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inte heller några entydiga svar om vårdens effekter. Det finns brister i kommunernas dokumentation och uppföljning, bl.a. saknas nationella uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal missbrukare som fått bistånd genom öppna vårdinsatser. Det finns vissa tecken på att andelen missbrukare som får den hjälp och vård de behöver har minskat. Socialstyrelsen har givit ut skriften Dokumentation inom missbrukarvården (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och uppföljning för att stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling. Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst. I årsrapporten (1998:4) från 1998 framgår att man ofta inom psykiatrisk- och missbruksbehandling bortser från dubbelproblematiken som dessa människor har. Det saknas både kunskap om och tillgång till behandling i såväl öppen vård som inom behandlingshem. Vidare saknas möjligheter till avgiftning under tillräckligt lång tid. Socialstyrelsens slutrapport beräknas vara klar i maj 1999. Socialstyrelsen har i december 1998 inkommit med ett förslag till ett system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i antalet missbrukare i den öppna och slutna missbrukarvården. Kostnader och prestationer Kostnader De sammanlagda kostnaderna för öppna vårdinsatser för missbrukare, barn och unga inklusive vård och stöd till enskilda har minskat något i löpande priser de senaste tre åren. Kommunernas totala kostnader för missbrukarvården kan för närvarande inte särskiljas från övriga verksamheter. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer dock kommunernas prestationer och kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande sätt. Driftkostnaderna för intagna missbrukare har minskat under de senaste tre åren. Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för placering av vuxna missbrukare Miljoner kronor, fasta priser i 1995-års nivå (defl. med BNP-deflator) 1995 1996 1997 förändring i procent Institutionsvård för vuxna 2 430 2 334 2 227 -8,3 Familjehemsvård för vuxna 377 445 333 -11,6 Kostnad för placering av vuxna missbrukare 2 807 2 779 2 561 -8,8 Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag samt Socialdepartementets beräkning i fasta priser Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ och grad av missbruk osv. Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen missbrukare intagen i hem för vård eller boende enligt SoL eller LVM uppgick år 1997 till knappt 1 000 kronor. Medianen ligger strax ovanför 1 000 kronor och har inte förändrats nämnvärt sedan år 1994. Kostnadsbilden för de olika kommuntyperna är mycket spridd. Endast storstäderna utmärker sig med en tydlig lägsta genomsnittliga vårdkostnad per dygn. Däremot har de den längsta placeringstiden (110 dagar), närmast följda av förortskommunerna. Den genomsnittliga placeringstiden i riket uppgick till 100 dagar år 1997 vilket är en minskning med ca 25 procent jämfört med år 1996. Prestationer Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Personer som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan fortsätter i institutionsvård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso- och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av samtliga avgiftade år 1990 till 13 procent år 1997. För avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i institutionsvård minskat från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1997. Utbyggnaden av öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation kan vara tänkbara orsaker till minskningen. Informationen om avgiftade missbrukare erhålles från Socialstyrelsens patientregister. Med all sannolikhet påverkar ett klassifikationsskifte (från ICD 9 till ICD 10) jämförbarheten mellan åren 1996 och 1997. Diagram 6.1 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar som reglerar vården av missbrukare. Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Socialtjänst 1998:5 Det totala antalet kvinnor intagna för vård har minskat under 1990-talet med ca 10 procent. Minskningen av antalet män intagna för vård har under samma period varit det tredubbla. Merparten av all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har minskat sedan år 1991. Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende andelen intagna missbrukare, om de 50 procenten av kommunerna närmast medianen undantas. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolkningen i åldrarna 18–64 år kan man jämföra förhållandena åren 1993 - 1997 i nedanstående diagram. Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende med stöd av LVM eller SoL Variation mellan kommunerna Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Socialtjänst 1998:5 Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner, stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen. Kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare utgörs till drygt 60 procent av glesbygdskommuner, landsbygdskommuner samt övriga mindre kommuner (kommuner med mindre än 15 000 invånare). 6.2 Barn- och ungdomsvård Sammanfattande slutsatser De ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet i socialtjänstens insatser för barn och ungdomar och deras familjer har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i kommunerna. Resultatet från detta arbete kommer att kunna redovisas under kommande år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Styrelsen anger flera, och delvis motstridiga, tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs. Nationella mål Socialnämnden har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1 § SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets bästa särskilt beaktas. Föräldrar skall vidare enligt 12a § SoL erbjudas möjlighet till samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Socialnämnden skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har avgjorts. Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för socialnämnden att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar gällande vårdnad, boende och umgänge. Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till kriminalitet. Måluppfyllelse och kvalitet SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att staten och kommunerna konkretiserar de nationella målen. I många kommuner utvecklas i dag metoder för att på lokal nivå på ett mer systematiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Socialstyrelsen följer detta utvecklingsarbete. Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och måluppfyllelse i vården av barn och unga enbart utifrån den nationella statistiken. Från och med år 1998 kommer den nationella statistiken att utökas med uppgifter om vård i öppna former samt inom det familjerättsliga området med uppgifter om vårdnads/umgängesrättsutredningar och samarbetssamtal. Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet i socialtjänstens arbete samt krav på dokumentation har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i kommunerna. Eftersom arbetet påbörjats under år 1998 är det, enligt Socialstyrelsen, ännu för tidigt att uttala sig om vad det resulterat i. Det kan dock vara av intresse att kortfattat redogöra för utvecklingen hittills. Påbörjad kvalitetsstudie Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen (CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbete inom barn- och ungdomsområdet i socialtjänsten påbörjats. Endast mycket preliminära resultat kan redovisas detta år. Cirka 90 procent av kommunerna arbetar specialiserat med barn och ungdomar. Kommunerna anser att de har god inblick i personalens kompetens, den egna verksamhetens kostnadsredovisning och kostnadsuppföljning. Tre fjärdedelar anser att de har god inblick i att bedöma kvaliteten på verksamheten när det gäller rättssäkerhetsaspekter på handläggningen. Drygt hälften uppger att de har tillräcklig inblick i att bedöma kvaliteten ur aspekten ”klienternas erfarenheter och synpunkter på verksamheten”. Drygt en tredjedel av cheferna anser att de inte har tillräcklig inblick i verksamheten för att kunna bedöma kvaliteten när det gäller klienteffekter i verksamheten. Barnets bästa i barnavårdsarbetet Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt uppmärksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i verksamheten. Ett fåtal rapporter över 1998 års verksamhet har redovisats. Där framkommer att det finns ett stort intresse i kommunerna att arbeta med att barnets ställning stärks genom kompetenshöjande och metodutvecklande insatser. Kostnader och prestationer Socialnämnden skall enligt SoL utreda barns och ungas förhållanden och vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Den officiella socialtjänststatistiken redovisar inte insatser i öppenvård, vilket gör det vanskligt att dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken. Nedanstående redovisning bygger dels på den officiella statistiken för verksamhetsåret 1997, dels på två mer omfattande kartläggningar som Socialstyrelsen presenterade under år 1998 Anmälan, utredning, insats (SoS-rapport 1998:4) och Individ- och familjeomsorgens arbete med ungdomar (SoS-rapport 1998:5). Kostnader Kommunernas totala kostnader för vården av barn och unga kan för närvarande inte presenteras då den öppna vården för barn och unga samredovisas med den för vuxna missbrukare samt inkluderar även råd och stöd till enskilda. De förbättringar av den nationella statistiken fr o m år 1998, som tidigare nämnts, kommer att göra en heltäckande redovisning möjlig. Kostnaderna för placering av barn och unga, se tabell 6.6, har ökat med närmare 80 procent sedan år 1992. Kostnaden för HVB-vården fördubblades medan familjehemskostnaden ökade med ca 50 procent. Tabell 6.3 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga åren Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn) Verksamhet 1992 1993 1994 1995 1996 1997 HVB-vård 1 504,8 1 579,4 1 715,8 2 619,0 2 905,8 2 990,1 Familjehem 1 237,9 1 216,2 1 340,5 1 588,0 1 791,4 1 804,0 Totala kostnader 2 742,7 2 795,6 3 168,6 4 207,0 4 697,2 4 794,1 Källa: Statistiska centralbyrån och Socialdepartementets beräkning av fasta priser. Kostnaderna för placering av barn och unga i fasta priser har ökat successivt under 1990-talet. Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vården i HVB och i familjehem har däremot förändrats mycket lite sedan 1994. Spridningen av den genomsnittliga dygnskostnaden i olika kommuner varierade år 1997 mellan 700 kronor och 3 000 kronor för HVB och för familjehem mellan 117 kronor och 629 kronor. Prestationer Enligt Socialstyrelsens kartläggning har antalet anmälningar vad gäller barns behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. De skäl som anges till ökningen är bl.a. att anmälningsskyldigheten efterlevs bättre, att anmälningarna registeras på ett mer effektivt sätt av socialtjänsten, att skolproblem definieras som sociala problem och att en bättre utvecklad samverkan på lokal nivå ger fler anmälningar. Samtidigt ställs frågan om det är så att fler barn far illa. Tänkbara orsaker till detta kan exempelvis vara den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen under 1990-talets tidigare år med de integrationssvårigheter detta fört med sig. Från flera länder i västvärlden rapporteras en liknande utveckling som här i Sverige. Andra rapporter tyder på en viss underrapportering från barnavårdscentralernas och från barnomsorgens och skolans sida. Socialstyrelsen följer utvecklingen. Socialstyrelsen redovisar i sin kartläggning också en specialstudie gällande invandrarungdomar, som visar att dessa i högre utsträckning än svenska barn vårdas utom hemmet men att andelen minskar i ”andra generationen”. Utrikes födda ungdomar blir oftare föremål för omedelbara omhändertaganden än övriga ungdomar. Under år 1997 var cirka 31 000 barn och ungdomar någon gång under året föremål för insatser från socialtjänstens sida som visas i tabellen. Av dessa är cirka 17 000 pojkar och 14 000 flickor. De senaste åren har denna siffra varit relativt stabil i absoluta tal men ökat svagt beräknat som andel av befolkningen i åldersgruppen 0-17 år. Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0–17 år, som har varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året 1990 1993 1994 1995 1996 1997 Barn med någon insats *) 129 140 144 151 158 159 därav: Med kontaktperson enl SoL 61 78 84 91 97 99 Vård utom hemmet enl SoL 59 58 57 59 61 61 Med kontaktperson enl LVU 0,3 0,3 0,2 0,2 0,4 0,3 Omedelb. omhändert. enl LVU 6 7 7 7 7 7 Barn med vård enligt LVU totalt 23 22 23 23 23 23 SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga *) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte summerar till totala antalet barn som haft någon insats. Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11 Andelen barn som vårdas utanför hemmet har mellan åren 1993 och 1997 ökat från 74 till 77 barn per 10 000 barn i befolkningen 0-17 år. Under samma tidsperiod har den genomsnittliga placeringstiden per individ förändrats mycket litet. Det har dock skett en viss en ökning under år 1997. Variationen mellan kommunerna är stor, men har minskat under de senaste åren. Hög andel placerade barn förekommer oftare i storstäderna och i en del förortskommuner, medan låg andel företrädesvis förekommer i några landsbygds-, glesbygds- och övriga mindre kommuner. Socialstyrelsen och några länsstyrelser har redovisat att antalet omedelbara omhändertaganden har ökat, främst bland ungdomar. En fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet är enligt Socialstyrelsen nödvändig. Familjerätt Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap. Under år 1997 föddes drygt 90 000 barn i landet. Av dessa föddes drygt hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga dessa barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Antalet faderskap som fastställts genom dom har minskat under hela 1990-talet. 6.3 Socialbidrag Sammanfattande slutsatser Den höga arbetslösheten under 1990-talet har utsatt socialbidragssystemet för en ökad påfrestning. En tydlig konsekvens är att socialbidragets roll förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt ha fungerat som ett sista skyddsnät för människor med försörjningssvårigheter som uppkommit under kortare perioder har socialbidraget nu för vissa grupper kommit att fungera som ett långvarigt försörjningsstöd. Den kraftiga ökning av socialbidragen som skett större delen av under 1990-talet har emellertid planat ut och enligt preliminära uppgifter för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jämfört med föregående år. Förändringen avspeglar dels det förbättrade arbetsmarknadsläget, dels det minskade flyktingmottagandet. Nationella mål Rätten till ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag, regleras i SoL. Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kan garantera tillräcklig försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Den första januari 1998 infördes en rad ändringar i SoL. En av de viktigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till bistånd preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och annat bistånd. I socialtjänstlagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen samt vilka övriga kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Som ett komplement till försörjningsstödet har kommunen rätt att ge bistånd även i andra fall. Detta stöd kan omfatta t.ex. mer omfattande tandvård, hemutrustning, psykoterapikostnader samt olika former av stöd, vård- och behandlingsinsatser. Beslut om bistånd av detta slag kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Måluppfyllelse och kvalitet Socialstyrelsen har i uppdrag att följa effekterna av ändringarna i SoL. Förändringen har inneburit en ökad frihet för kommunerna att besluta om bistånd utöver försörjningsstödet. Kommunerna har dock fortfarande ansvar för att uppfylla socialtjänstens intentioner om att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Genom uppföljningarna erhålles information om hur kommunerna hanterar ekonomiskt bistånd och i vilken utsträckning individen genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I studien "Inskränkt besvärsrätt i Socialtjänstlagen Ny praxis?" (SoS- rapport 1999:2), görs en första kartläggning av hur kommunerna under våren 1998 ändrat sin praxis och sina riktlinjer för den del av biståndet som ligger utanför det lagstadgade försörjningsstödet. Ändringen i SoL innebär att domstolarnas möjlighet att utforma en vägledande praxis för detta område har försvunnit. Resultaten av studien tyder på att det finns en tendens till en större återhållsamhet när det gäller att bevilja bistånd. Hälften av kommunerna har infört nya mer restriktiva riktlinjer. Störst var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till tandvård. Studien visar också att det i vissa avseenden finns stora variationer när det gäller kommunernas ställningstagande till den enskildes ansökan om bistånd. Variationerna följer tydliga sociala och regionala mönster. Den som bor i en kommun där många andra är beroende av socialtjänsten tycks ha sämre förutsättningar att få bistånd utöver försörjningsstödet än den som bor i en kommun som definieras som mindre "socialt utsatt". Resultaten måste dock tolkas försiktigt, med tanke på den korta tid de nya lagreglerna varit i kraft samt det begränsade urval studien bygger på. Länsstyrelsen bidrar till den samlade kunskapen om individ-och familjeomsorgen genom en redovisning av erfarenheterna från tillsynsarbetet. Man pekar på en fortsatt positiv utveckling när det gäller kommunernas aktiva arbete för att socialbidragstagare skall komma ur sitt bidragsberoende. Många kommuner samverkar med andra myndigheter som arbetsförmedlingen och eller försäkringskassan. Några kommuner samarbetar även med frivilligorganisationer. Detta möjliggör en effektivare planering för individen och bidrar till att bryta isolering och att bygga upp sociala nätverk. Några länsstyrelser uppger att antalet klagomål som rör kränkande bemötande har minskat något under år 1997 jämfört med år 1996. En kärv ekonomisk situation och hög arbetslöshet präglar alltjämt många kommuner, villket påverkar socialtjänstens handläggning av ekonomiska biståndsärenden. Flera länsstyrelser konstaterar i likhet med tidigare år att man med oro iakttar hur begreppet "skälig levnadsnivå" har urholkats och att ärendena hanteras på ett alltför schablonartat sätt. En tydlig konsekvens av de samhällsförändringar som skett under 1990-talet är att socialbidragets roll förändrats. Socialbidraget är tänkt att vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. De flesta socialbidragstagare har också bidrag under kort tid, men för en allt större grupp har socialbidraget kommit att fungera som ett långvarigt försörjningsstöd. Det långvariga socialbidragstagande har ökat kraftigt under 1990-talet. För ungdomar och nyanlända invandrare är det i huvudsak 90-talets höga arbetslöshet i kombination med avsaknad av arbetslöshetsersättning som ökat bidragstagandet. Ett ökat antal ålders- pensionärer med invandrarbakgrund är inte berättigade till full folkpension. Inom ramen för Socialstyrelsens s.k. försörjningsprojekt pågår en analys av det långvariga socialbidragstagandets orsaker och konsekvenser. En särskild utredare har i uppdrag att till den 31 maj 1999 analysera och lämna förslag som bl.a. rör socialtjänstens uppgifter och kompetensområden (dir. 1997:109). Utredaren skall även lämna förslag på hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir. 1997:109). Kostnader och prestationer Antalet hushåll med socialbidrag sjönk något under år 1997 och utgör nu närmare elva procent av det totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18 och 64 år. Minskningen i antalet bidragshushåll beror helt och hållet på att antalet flyktinghushåll med socialbidrag sjunkit, vilket i sin tur är en avspegling av det kraftigt minskade flyktningmottagandet under de senaste åren. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushållen De utgör drygt 60 procent. Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen uppgick år 1997 till 8,5 procent, dvs. samma andel som året innan. Socialbidragstagandet varierar över landet. Skillnaderna mellan olika kommuner har successivt ökat under 1990-talet avseende socialbidragstagarnas genomsnittliga andel av befolkningen, från 1–10 procent år 1990 till 2-13 procent år 1997. I storstäderna och i de större städerna återfinns den högsta andelen socialbidragstagare i befolkningen. Andelen bidragstagare i storstäderna fortsatte att öka under år 1997. I övriga kommuntyper har andelen bidragstagare minskat under år 1997. Lägre andelar av befolkningen med socialbidrag återfinns i de norra delarna av Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en högre andel som erhåller statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till Storstadskommittén). Utgifterna för socialbidrag har ökat under hela 1990-talet fram till år 1997, sammanlagt drygt en fördubbling i fasta priser. Under år 1998 kom en vändning. Enligt det preliminära resultatet för helåret 1998 har utgifterna (inkl. introduktionsersättning till flyktingar) sjunkit med 7,6 procent under året, räknat i fasta priser. I nedanstående diagram redovisas socialbidragsutbetalningar totalt respektive fördelad på flyktinghushåll och samtliga icke flyktinghushåll. Diagram 6.3 Utgivet socialbidrag till totalt samt till flyktinghushåll och till samtliga icke flyktinghushåll åren 1990–1998 Miljoner kronor, fasta priser enl. KPI, basår 1995 Källa: SCB, S33 1990–1994 och SoS, Socialtjänst 1995:6 - 1998:8 Orsaken till de minskande socialbidragsutbetalningarna är den förbättrade arbetsmarknadssituationen samt den minskade mottagningen av flyktingar. Utbetalningen till flyktinghushållen minskar för tredje året i rad medan utbetalningarna till samtliga icke flyktinghushåll fortfarande ökar något, dock med en utplanande tendens. Detta beror på att många flyktingar behöver socialbidrag även efter det att den sk. introduktionsperioden upphört. Tabell 6.5 Socialbidrag, antal bidragshushåll, bidragstagare, bidragsmånader och utbetald socialbidrag Miljoner kronor, löpande o fasta priser (KPI, basår 1995) År Antal bidrags- Förändr. från Antal bidrags- Förändr. från Antal bidrags- Social- bidrag i Social- bidrag i Förändr från. hushåll föreg. år % mottagar e föreg. år % månader löpande priser fasta priser föreg. år % 1985 293 354 535 557 4,2 942 1 561 1990 277 146 516 825 4,1 4 721 5 797 1991 297 498 7,3% 537 653 4,0% 4,2 5 642 6 329 9,2% 1992 327 824 10,2% 589 371 9,6% 4,4 7 012 7 689 21,5% 1993 373 034 13,8% 671 303 13,9% 4,6 8 712 9 126 18,7% 1994 391 800 5,0% 715 212 6,5% 5,0 10 285 10 546 15,6% 1995 388 702 -0,8% 720 783 0,8% 5,3 10 786 10 786 2,3% 1996 403 204 3,7% 753 109 4,5% 5,5 11 884 11 827 9,6% 1997 402 869 -0,1% 749 104 -0,5% 5,6 12 377 12 259 3,7% 1998* .. .. .. .. .. 11 420 11 327 -7,6% * preliminärt utfall Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1999-02-01 med komplettering av preliminärt utfall för 1998 års socialbidrag. I landets kommuner uppgick genomsnittligt utbetalt socialbidrag per bidragshushåll till ca 26 900 kronor år och ca 30 400 kronor år 1997. Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds- kommunerna. Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990 då den i medeltal var 4,1 månader till 5,6 månader år 1997. En fjärdedel av hushållen hade en långvarig bidragstid år 1997, vilket var oförändrat jämfört med året innan. År 1992 hade 14 procent av samtliga bidragshushåll långvariga bidragstider. Enligt socialstyrelsen har det långvariga bidragstagandet ökat med 180 procent under hela 1990-talet. 7 Färdtjänst Sammanfattande slutsatser Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft. Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men kostnaderna kan uppskattas till ca 2 miljarder kronor per år. För att bl.a. möjliggöra minskade färdtjänstkostnader har riksdagen beslutat om ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder för anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov. En utvärdering av färdtjänstlagarna, statsbidraget och övrig handikappolitik inom transportområdet har påbörjats år 1998. Det är dock för tidigt att entydigt uttala sig om effekterna av lagarna och statsbidraget. Nationella mål Målet för färdtjänsten är att bereda dem, som på grund av funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa med särskilt anordnade transporter. Målet för riksfärdtjänsten är att kommuner skall lämna ersättning för kostnader för resor mellan kommuner för personer, som till följd av stora och varaktiga funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Kostnaderna för färdtjänsten är delvis beroende av hur tillgänglig kollektivtrafiken är. I propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop. 1996/97:115) lades flera förslag, som syftade till att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig samt sänka kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst. Genom att ge kommuner och landsting en möjlighet att hantera såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie kollektivtrafik genom trafikhuvudmannen ges ekonomiska incitament till bättre samordning och handikappanpassning av kollektivtrafiken. Detta realiserades via nya lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i kraft den 1 januari 1998. Lagen om färdtjänst ersätter den tidigare regleringen i socialtjänstlagen (1980:620). För att skynda på denna utveckling beslöt riksdagen att för åren 1998 t.o.m. 2002 anvisa ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder, med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade. Ett villkor för bidrag är bl.a. att det har skett en samordning av planerna för färdtjänst respektive kollektivtrafik. Måluppfyllelse och kvalitet Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål- formuleringar och någon måluppfyllelse är därför svår att mäta. I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik uttalade Riksdagen att handikappolitiken inom trafikområdet skall utvärderas. Regeringen har gett Vägverket m.fl. i uppdrag att genomföra utvärderingen. Här ingår bl.a. att studera hur kostnaderna för och kvaliteten i färdtjänsten har utvecklats samt om det finns behov av en tillsynsmyndighet. Handikappombudsmannen har nyligen redovisat en undersökning där man analyserat länsrätternas tillämpning av färdtjänstlagen. Majoriteten av de ca 700 färdtjänstmål som har prövats av länsrätterna under 1998 har lett till att överklagandena har avslagits. Dock har drygt 20% av överklagandena avseende färdtjänsttillstånd bifallits. Handikappombuds- mannen anser att vissa resultat tyder på att kvinnor missgynnas i förhållande till män med avseende på rätten till färdtjänst. Kostnader och prestationer Det saknas tillförlitlig statistik för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Kommunförbundet uppskattar kostnaderna till i storleksordningen 2 miljarder kronor per år. Den 31 december 1997 var knappt 419 000 personer färdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. Andelen personer i åldern 0-64 år med färdtjänsttillstånd är mindre än 1 procent. I kategorin 65 år och äldre är andelen ca 23 procent. Andelarna har i stort varit oförändrade under åren 1993–1997. Andelen varierar mycket mellan enskilda kommuner, som mest mellan 9 och 37 procent. Uppgifter om kvaliteten i tjänsterna saknas. Kommunförbundet inventerar f.n. uppgifter om antal tillstånd, föreskrifter, organisation, samordning, upphandling och rättsfall m.m. om färdtjänsten i landets kommuner. Statens Institut för Kommunikationsanalys m.fl. driver med stöd av Kommunikationsforskningsberedningen ett utvecklingsprojekt för att ta fram bättre system för statistik om kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Regeringen bedömer att dessa insatser samt den utvärdering, som nämnts tidigare kommer att ge bättre underlag för utvärdering av verksamheten under kommande år. 8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 8.1 Barnomsorg Sammanfattande slutsatser Barnantalet fortsätter att öka inom barnomsorgen, men i långsammare takt än tidigare. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning. Antalet barn i daghem har minskat det senaste året, vilket är första gången sedan utbyggnaden påbörjades i början av 1970-talet. Antalet årsarbetare i daghem har också minskat, men ökat i fritidshem och deltidsgrupper. Familje- daghemmen minskade med 14 procent. Förskollärarnas andel av de anställda fortsätter att öka, medan fritidspedagogernas andel är oförändrad trots att barnantalet i fritidshem ökat kraftigt. Antal barn per årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Bruttokostnaden var densamma år 1997 som år 1991, trots att ca 180 000 fler barn skrivits in. Ökningen under år 1997 var dock relativt liten. Skolverket har aviserat kvalitetsstudier under de närmaste tre åren avseende tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen, fritidshemmen, barn i behov av särskilt stöd, de yngsta barnen i daghem samt arbete i mångkulturella grupper. Nationella mål Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att genom pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Barn i behov av särskilt stöd skall ges den omsorg de behöver. Verksamheten skall utformas i samarbete med föräldrarna och underlätta för dem att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes från socialtjänstlagen till skollagen den 1 januari 1998. Vid samma tidpunkt blev Skolverket tillsynsmyndighet för barnomsorgen. Förskolans pedagogiska roll har förstärkts och tydliggjorts genom att en läroplan (Lpfö 98) infördes den 1 augusti 1998. Måluppfyllelse och kvalitet Behovstäckning Under år 1997 ökade andelen inskrivna barn i alla åldersgrupper. Cirka 85 procent av de förvärvsarbetande och studerande föräldrarnas barn har plats inom barnomsorgen, vilket motsvarar efterfrågan. Av sexåringarna gick 94 procent i förskola, vilket är en oförändrad andel sedan flera år. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning inom såväl förskoleverksamheten som skolbarnsomsorgen. Enstaka kommuner kan dock fortfarande ha mer eller mindre tillfälliga problem att tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål. Tabell 8.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp) fritidshem och familjedaghem Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp År Åldersgrupp 1-6 år 7-9 år 10-12 år 1990 57 49 8 1995 67 54 6 1996 70 56 6 1997 72 58 7 Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal Kvalitet Barnomsorgen har varit utsatt för stora besparingar under nittiotalet. Trots att barnantalet ökade med ca 180 000 barn var bruttokostnaden densamma år 1997 som år 1991, 42 miljarder kronor. Någon utvärdering av kvaliteten på nationell nivå har emellertid inte gjorts under senare år. Förändringar i den strukturella kvaliteten går dock att följa löpande i den officiella statistiken. Barngrupperna i daghem och fritidshem har blivit större. Samtidigt har personaltätheten minskat och antalet barn per årsarbetare ökat. Utbudet av öppna förskolor samt öppen fritidsverksamhet fortsätter att minska och har i det närmaste halverats under nittiotalet. Andelen barn som får modersmålsstöd i förskolan fortsätter att minska och är nu 17 procent av barnen med annat modersmål än svenska. År 1990 var denna andel 57 procent. Personalens utbildningsnivå har höjts inom samtliga verksamhetsformer. Andelen högskoleutbildade – förskollärare och fritidspedagoger – är nära 60 procent. Utvärderingar tyder på att resurserna för barn i behov av särskilt stöd inte har minskat under 1990- talet. Rapporter visar dock att även om inte resurserna skurits ned så har behoven ökat. Skolverket har i oktober 1998 i en rapport till regeringen om planer och prioriteringar för sitt arbete med barnomsorgen redovisat ett antal områden som verket bedömer särskilt bör uppmärksammas under den närmaste treårsperioden. Områdena rör tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen, barnomsorgens kvalitet - särskilt för de yngsta barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i mångkulturella grupper, samt genomförandet av förskolans läroplan. Personaltäthet och barngruppernas storlek Antalet årsarbetare i daghem har minskat under 1990-talet, trots att antalet inskrivna barn ökat kraftigt. I fritidshem och deltidsgrupp har antalet årsarbetare ökat, dock inte lika snabbt som antalet inskrivna barn. Tabell 8.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare (inklusive enskilda utförare) År Daghem Fritidshem Deltidsgr. Total antal barn/ antal barn/ antal barn/ antal barn/ årsarb årsarb1 årsarb årsarb1 årsarb årsarb1 årsarb årsarb1 1992 64 410 4,9 11 047 11,5 3 586 17,0 79 044 6,4 1994 65 296 5,2 16 870 10,6 3 618 18,4 85 784 6,8 1995 66 040 5,5 18 268 11,4 4 367 15,3 88 675 8,0 1996 66 983 5,4 20 911 11,4 4 084 18,3 91 978 8,5 1997 63 590 5,7 21 262 12,4 5 396 15,0 90 256 8,4 1 Inskrivna barn per årsarbetare Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med viss försiktighet. Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal. Barngruppernas storlek har ökat i daghem och fritidshem under 1990- talet. År 1997 fortsatte ökningen framför allt vid fritidshemmen, där den genomsnittliga gruppstorleken ökade från 24,1 barn till 26,2. Detta innebär att den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen ökat med nästan 50 procent under 1990-talet. Vid daghemmen förändrades inte den genomsnittliga gruppstorleken under år 1997. Sedan år 1990 är ökningen av barngruppernas storlek i daghemmen 22 procent. I slutet av år 1997 fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp. Ökningen av gruppstorlekarna har inte bara skett som en följd av besparingskrav, utan har också varit ett sätt för kommunerna att tillgodose behovet av platser som de höga födelsetalen i slutet av 1980– talet och början av nittiotalet medförde. Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller barngruppernas storlek är relativt stora. Många kommuner har en uttalad ambition att hålla nere gruppstorlekarna för de yngsta barnen. Trots detta befinner sig 62 procent av barnen under tre år i barngrupper med 16 eller fler barn. Personalens utbildning Utbildningsnivån bland de anställda har höjts under nittiotalet. Enstaka procent av de anställda saknar utbildning för arbete med barn. Andelen personal med pedagogisk högskoleutbildning – förskollärare och fritidspedagoger, har ökat med tre procent från året innan. En knapp procent hade lärarutbildning. Även bland dagbarnvårdarna har utbildningsnivån höjts, där 72 procent har utbildning för arbete med barn. Kostnad och prestationer Antal inskrivna barn Vid slutet av år 1997 var cirka 753 000 barn i åldrarna 1-12 år inskrivna i någon form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg - knappt 6 000 fler än året innan. Antalet barn i fritidshemmen har ökat mest, bl.a. beroende på att den s.k. sexårsverksamheten (förskoleklassen fr.o.m. den 1 januari 1998) integrerats med skola och fritidshem, vilket innebär att många sexåringar går i en kombination av förskoleklass och fritidshem. Samma år minskade för första gången antalet inskrivna barn i daghem. Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen och i stället går i särskilda sexårsgrupper. Antalet barn i familjedaghem har minskat under hela 1990-talet. Tabell 8.3 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritidshem och familjedaghem (1000-tal) samt bruttokostnad för barnomsorgen år 1990 samt åren 1994–1997 År Antal inskrivna barn i Summa2 Netto3 Brutto- daghem deltids- fritids- familjedaghem kostn. grupp1 hem 0-6 år 7-12 år totalt mdkr 1990 268 63 109 111 45 156 595 571 42,0 1994 338 66 178 101 28 129 712 679 40,1 1995 361 67 210 100 24 123 761 725 40,9 1996 366 75 239 92 18 110 790 747 42,0 1997 363 84 264 81 15 96 807 753 42,3 1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem 2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbelräknade 3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade endast en gång Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen, Skolverket, rapport nr 155, Barnomsorg och skola i siffror 1998, del 3, Kostnader Ökningen av antalet inskrivna barn under 1990-talet motsvarar cirka 30 procent. Trots detta har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som år 1991. Personalkostnaderna utgör i genomsnitt 70 procent av de totala kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel är i genomsnitt 12,3 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer. Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i barnomsorgen var 56 200 kronor. I daghem var den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn 71 200 kronor, i familjedaghem 60 300 kronor och i fritidshem 26 400 kronor. Avgifter Den andel av kommunernas bruttokostnad för barnomsorgen som finansieras genom föräldraavgifter år 1997 var 16,5 procent, vilket är en ökning med en och en halv procentenhet jämfört med året innan. År 1991 var andelen tio procent. Skillnaden mellan och inom kommungrupperna är stora, från 12 procent i glesbygdskommuner till 18 procent i förortskommuner. Under nittiotalet har flertalet kommuner förändrat sina barnomsorgsavgifter. Så gott som samtliga kommuner har infört någon form av tidsrelaterade avgifter. Andelen kommuner med inkomstrelaterade avgifter har ökat under 1990-talet och är nu omkring 85 procent. Kombinationen av avgiftsnivå och tids- och inkomstrelaterade taxor gör att avgiften för enskilda familjer kan variera mycket kraftigt beroende på bosättningsort, vistelsetid och inkomst. Barnomsorg vid arbetslöshet Kommunernas regelsystem för barnomsorg vid arbetslöshet skiljer sig åt. I 60 procent av kommunerna behåller förskolebarn sin plats om någon av föräldrarna blir arbetslös. I resterande kommuner mister barnet platsen direkt eller efter kort tid. För barn till arbetslösa som inte har någon barnomsorgsplats erbjuder endast 28 procent av kommunerna plats. Från den 1 juli 1999 kommer 150 miljoner kronor per helår under en treårsperiod att fördelas till ett antal kommuner i storstadsområdena, för att dessa skall anordna förskola i socialt utsatta bostadsområden. Förskolan skall avse barn i åldern 3-5 år som står utanför den reguljära barnomsorgen. Verksamheten skall vara avgiftsfri, omfatta minst tre timmar om dagen och ha en särskild inriktning på barns språkutveckling. Syftet är att förbättra barnens integrationsmöjligheter i samhället. 8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Sammanfattande slutsatser Skolorna ägnar en allt större uppmärksamhet åt den lokala uppföljningen, utvärderingen och egenkontrollen. Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många organisatoriska förändringar. Det nya betygssystemet som gäller från och med avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på skolan när det gäller att sätta in resurser och åtgärder för de elever som inte får godkänt betyg i något ämne. Cirka 91 procent av eleverna i grundskolan uppnådde behörighet till nationellt program och endast cirka en procent av eleverna slutade årskurs 9 utan slutbetyg. Under år 1998 har Skolverket genomfört kvalitetsgranskningar av den svenska skolan inom tre områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Kostnaderna för grundskolan har ökat något år 1997 jämfört med år 1996. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De ökade statsbidragen har i större utsträckning riktats till grundskolan, där drygt två av tre rektorer säger sig ha blivit berörda, än till gymnasieskolan. Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten 1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procentenheter jämfört med vårterminen året innan. Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997. En mycket liten andel, ca en procent, av eleverna har valt grundskola i stället för särskola med stöd av försökslagen med val av skolform inför läsåret 1996/97. Flertalet av dessa elever har svårigheter att uppnå eller uppges inte ha förutsättningar att nå grundskolans mål. Under år 1998 var 15 481 antal barn inskrivna i särskolan, varav 11 148 i den obligatoriska. Allt fler elever har skrivits in i skolformen de senaste åren, men fortfarande rör det sig om ca 1 procent av samtliga elever i grundskoleåldern. Antalet elever ökade med ca 6 procent mellan åren 1996 och 1997 medan kostnaderna i fasta priser ökade med 5 procent. 8.2.1 Grundskolan Nationella mål Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasieskolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. De mål som styr grundskolan finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras målen som anger inriktningen på en rad olika områden, som t.ex. kunskaper och normer och värden. De är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall ges möjlighet att nå. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot målen åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som skolans övriga personal. I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med början i årskurserna 1–7 från och med hösten 1995. Måluppfyllelse och kvalitet Styrningen Styrsystemet för det svenska skolväsendet innebär en ansvarsfördelning mellan central och lokal nivå. Skolhuvudmännen har genom innehåll, utvärdering och uppföljning av den kommunala skolplanen ett grundläggande ansvar att styra sin skolverksamhet mot de nationella mål som staten ställer upp. På motsvarande sätt ställs kravet på en lokal arbetsplan för den enskilda skolan. I en granskning av den kommunala styrningen konstaterar Skolverket att det inom kommunerna finns stora brister i den lokala uppföljningen, utvärderingen och egenkontrollen. Den kommunala styrningen av skolan har inte hittat rätt tillvägagångssätt och skolan saknar också former för uppföljning och utvärdering av det egna arbetet. Skolorna visar nu detta område en allt större uppmärksamhet. (Skola i utveckling - en temabild av grundskolan 1998). Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många organisatoriska förändringar. Rapporten konstaterar att det finns en stor legitimitet för grundskolans läroplan och kursplaner bland skolor och kommuner. Dock finns det en tendens till att kursplaner och betygskriterier inte uppfattas ge den stora frihet i undervisningen som var avsikten. Däremot är legitimiteten för skolplaner och i viss mån arbetsplaner låg. Kopplingen mellan skolplaner och arbetsplaner är, enligt Skolverket, i många kommuner dålig eller obefintlig och skolplanerna saknar koppling till budget. Grundskoleelevers kunskaper Från och med avgångsåret 1998 får eleverna i årskurs nio slutbetyg enligt det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet innefattar tre steg: Godkänt, Väl Godkänt och Mycket Väl Godkänt. För nivån VG finns centralt fastställda kriterier för årskurs 9. De elever som inte når upp till målen för godkänt i ämnet får inget betyg. För att vara behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst betyget godkänt i ämnena svenska/svenska 2, engelska och matematik. Det nya betygssystemet ställer tydliga krav på skolan när det gäller att sätta in resurser och åtgärder för elever som inte får godkänt betyg i något ämne. Den andel elever som i dag inte når betyget godkänt i ett av ämnena är cirka sex procent. Tabell 8.4 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1998 Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen Totalt I ett ämne I två eller fler ämnen I alla ämnen (saknar slutbetyg) Samtliga kommuner 20,3 7,2 12,1 1,0 Storstäder 24,1 7,6 14,7 1,9 Förortskommuner 21,7 7,5 13,0 1,3 Större städer 19,6 6,7 11,8 1,1 Medelstora städer 18,5 6,9 10,7 0,8 Industrikommuner 20,3 7,5 11,9 0,9 Landsbygdskommuner 20,3 7,4 12,5 0,5 Glesbygdskommuner 17,2 6,6 10,3 0,3 Övr. större kommuner 20,2 7,5 12,1 0,7 Övr. mindre kommuner 18,4 7,3 10,6 0,5 Fristående skolor 25,0 12,2 12,4 0,4 Källa: Skolverket Skolverket beskriver i sin rapport Barnomsorg och skola i siffror att cirka 91 procent av eleverna uppnådde våren 1998 behörighet, dvs. godkänt betyg i svenska/svenska 2, engelska och matematik, till ett nationellt program. Flickor klarar sig bättre i skolan än vad pojkar gör, sett till det genomsnittliga meritvärdet. Flickorna hade i större utsträckning betygen VG eller MVG utom i ämnena Idrott och hälsa, Fysik och Teknik där pojkarna i större utsträckning fick betyget MVG. Skolverket ställer frågan om skillnaderna mellan pojkar och flickor uttrycker faktiska skillnader i kunskap eller om det är uttryck för en ojämlikhet i bedömningssystemet. Här finns det, enligt Skolverket, anledning att i uppföljande studier kring betyg och betygssystem särskilt uppmärksamma könsskillnaderna. Sveriges Lärarförbund genomförde våren 1998 en undersökning som belyser vad kommunerna gör för de elever som går ut årskurs nio utan slutbetyg. I stort sett samtliga av de 239 undersökta kommunerna hade vidtagit särskilda åtgärder för de elever som inte fått godkänt betyg i svenska, engelska och matematik. Mer undervisningstid i det eller de ämnen eleverna inte förväntats klara under terminen har erbjudits i 88 procent av kommunerna. Ungefär hälften av kommunerna har gett eleverna specialprogram och cirka en femtedel har utformat individuella åtgärdsprogram. Kvaliteten i skolan Skolverket har enligt ett särskilt regeringsuppdrag under år 1998 genomfört granskningar av kvaliteten i skolan med avseende på tre områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Ett 70-tal grund- och gymnasieskolor i 15 kommuner har granskats och genom urvalsförfarandet bedömer Skolverket att slutsatserna i rapporten speglar förhållanden på svenska skolor i allmänhet. När det gäller granskningen av rektorsuppdraget så konstateras att rektorerna i allmänhet är högt motiverade för sitt uppdrag och engagerade i sin skolas utveckling. De har en stor arbetsbörda vilket gör det svårt att utveckla kvaliteten i undervisningen samt att bedöma personalens arbetsinsatser vilket oftast leder till att personal som bidrar till att höja kvaliteten inte blir belönade. Inspektörerna konstaterar att ansvarsområdena behöver klargöras som gör det möjligt för rektorn att utöva ett verkligt ledarskap. Granskningen av insatser för elever i behov av särskilt stöd visar att området nästan alltid är prioriterat i skolplaner och på skolor. Stora ansträngningar görs för att hitta dessa elever tidigt genom t.ex. tester och diagnoser. Stödundervisningen behöver emellertid en bättre pedagogisk ledning och uppföljningen och utvärderingen behöver förbättras. Detsamma gäller för kvaliteten på åtgärdsprogrammen. Läs- och skrivprocessen har granskats med inriktning på vilka förutsättningar elever ges att utveckla sitt läsande och skrivande i olika ämnen och hur dessa kan förbättras. Granskningen visar att stor variation råder på skolorna och det vanligaste är att arbetet sker mindre systematiskt och medvetet. Vidare pekar granskningen på att en översyn av grundutbildningen för skolans personal behövs och att skolledare bör ges särskilda möjligheter att förbättra sina kunskaper om andraspråksutveckling. IT i skolan Under år 1997 fanns det en dator per 13 elever i grundskolan. I gymnasieskolan är däremot tillgången på datorer per elev mer än dubbelt så stor. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna placeras allt oftare i klassrummen. Under år 1998 initierades ett nationellt program, "Lärandets verktyg", som innebär en strategisk satsning på IT i skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskap och möjlighet att använda datorer som ett modernt informationsverktyg. Under tre år, 1999–2001, kommer nära 1,5 miljarder kronor att satsas på detta program. Internationella jämförelser OECD har i en undersökning (Education at a Glance 1998) bedömt i vilken mån beslutsnivåerna för grundskolans högstadium är decentraliserade. Av undersökningen framgår att det centrala inflytandet över skolornas verksamhet omfattar relativt få beslut jämfört med de andra OECD-länderna. Detta gäller även beslut om fördelning och användning av ekonomiska resurser inom skolan. TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) är en världsomspännande undersökning där Sverige deltar. De svenska 13- åriga elevernas resultat skiljer sig inte särskilt från genomsnittet. De befinner sig på ungefär samma nivå som Irland och Kanada. Kostnader och prestationer Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1997 till 49,7 miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts. Detta motsvarar en kostnad på 52 400 kronor per elev, vilket är en ökning med en procent i löpande priser jämfört med år 1996. De fristående grundskolorna kostade totalt 1 174 miljoner kronor år 1997. Tabell 8.5 Elever, lärare och kostnader År Elever i kommunal grundskola Lärare i kommunal grundskola Lärare per 100 elever Elever i fristående grundskola Kostnader (miljarder kronor) samtliga huvudmän 1994 889 703 73 524 8,31 15 481 44,2 1995 908 882 73 380 8,11 18 760 46,6 1996 927 004 72 669 7,8 21 778 49,02 1997 946 444 71 894 7,6 25 105 49,4 1998 968 229 73 006 7,5 28 808 Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97). Källa: Skolverket 1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995 räknats om för att bli jämförbara med senare år. 2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor Lärartätheten i grundskolan har minskat under 1990-talet på grund av att antalet lärare inte ökat i samma takt som antalet elever. På grund av resursbrist har kommunerna försökt hålla tillbaka kostnaderna för undervisningen, särskilt inom hemspråk, svenska som andraspråk och specialundervisning. År 1991 uppgick lärartätheten till 9,1 lärare per 100 elever vilket kan jämföras med 7,6 lärare per 100 elever år 1997. Vid en internationell jämförelse var antalet lärare per 100 elever år 1996 genomgående högre i Sverige både på grundskole- och gymnasienivåerna. En undersökning gjord av OECD (Education at a Glance 1998) visar att på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket motsvarar grundskolan, går det cirka 7,9 respektive 8,2 lärare per 100 elever. Genomsnittet för OECD-länderna är ungefär 5,5 respektive 6,7 lärare per 100 elever. Andelen manliga lärare var lägre än genomsnittet i övriga OECD-länder på grundskolenivån motsvarande årskurs 1-6. Kostnaden per elev varierade mellan de kommunala skolhuvudmännen från 37 300 kronor till 73 100. Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna kan till drygt hälften förklaras av bebyggelsestruktur, dvs. ju längre avstånd mellan invånarna och många mindre skolor i en kommun, desto högre är kostnaden per elev, invandrarbakgrund hos eleverna samt befolkningsminskning. Den övervägande delen, tre fjärdedelar, av kommunerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De fristående grundskolorna kostade totalt sett 1 174 miljoner kronor år 1997. Diagram 8.1 Förändringav kostnaden per elev för några kostnadsslag Index (1991=100), fasta priser enligt skolkostnadsindex Källa: Skolverket För den kommunala skolan är läromedel, utrustning och skolbibliotek det kostnadsslag som ökat mest sedan föregående år. Förklaringen till detta kan vara den ökade satsning på IT-användning som många skolor nu genomför med bland annat stöd från KK-stiftelsen. Undervisningens kostnader är de enda som minskat under perioden. Lokalkostnaderna är nästan tillbaka på samma nivå som år 1991. Det statliga resurstillskottet till kommunerna I syfte att kartlägga om kommunerna fattat särskilda beslut om de höjda generella statsbidragen år 1997 inom skolans verksamhet gjorde Skolverket en undersökning i början av år 1998. Undersökningen visar att av de 190 kommuner av totalt 280 svarande som fattat särskilda beslut i fullmäktige och/eller på nämndnivå, hade ca 57 procent fattat beslut om en eller flera åtgärder som kan härledas till intentionerna i vårpropositionen inom skolverksamheten. Den övervägande delen satsningar som beslutats om är inriktade på elever i behov av särskilt stöd och personalförstärkningar. Resurstillskottet har i större utsträckning riktats till grundskolan än till gymnasieskolan. Drygt två av tre rektorer i grundskolan säger sig ha blivit berörda. I Svenska Kommunförbundets rapport, Kommunernas ekonomiska läge, beräknas kostnaderna för grundskolan öka under år 1998 med 1,3 procent i fasta priser jämfört med år 1997. Kommunförbundet gör bedömningen att detta till en del speglar hur de ökade statsbidragen, de s.k. Perssonpengarna, har använts. Orsaker till de beräknade ökade kostnaderna är, enligt kommunerna, ett ökat antal elever, högre lärarlöner och olika former av åtgärder, t.ex. sommarskola och läxhjälp med syfte att hjälpa elever att klara betygskraven för inträde till gymnasieskolans nationella program. Finansdepartementet genomförde i början av år 1999 en fördjupad analys av hur den ekonomiska situationen utvecklas i kommuner och landsting. Totalt 227 kommuner svarade på enkäten och nio av tio uppgav bl.a. att grundskolans volym kommer att öka eller vara oförändrad under år 1999 jämfört med år 1998. Grundskolan är den verksamhet av de undersökta verksamheterna som enligt enkätsvaren i störst utsträckning får utökade reala resurser. Den huvudsakliga orsaken till volymförändringarna uppges i enkätundersökningen vara demografiska förändringar. 8.2.2 Gymnasieskolan Nationella mål Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv. Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Måluppfyllelse och kvalitet Andel ungdomar i gymnasieskolan Det är en större andel av en årskull som idag slutför gymnasieskolan än som överhuvudtaget togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en avsevärd förbättring av gymnasieskolans måluppfyllelse och vad gäller innehållet i utbildningen en kvalitetshöjning genom att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen. Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96– 1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Antalet elever i år 1 på det individuella programmet ökade till läsåret 1998/99 med ca 15 procent. Ökningen kan huvudsakligen antas bero på de nya behörighetsbestämmelserna för tillträde till nationella och specialutformade program vilka beslutades i oktober 1996 men tillämpades första ingången inför läsåret 1998/99. Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller linjer läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt sin utbildning på samma eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande till de som börjat läsåret 1993/94 då 80 procent fullföljt utbildningen inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet, drygt 91 procent, och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (drygt 86 procent) än på program linjer med yrkesämnen, där övergångsfrekvensen varierar mellan knappt 60 procent för industriprogrammet och drygt 85 procent för medieprogrammet. Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen 1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en ökning med åtta procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan våren 1994. Motsvarande andel för de som avslutade gymnasieskolan våren 1990 var 32 procent. Variationen i övergångsfrekvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever från storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor hade högre övergångsfrekvens än män. Bedömning och betyg Av de elever som avslutade gymnasieskolan läsåret 1997/98 var det 83 procent som erhöll slutbetyg. Andelen elever med slutbetyg varierar mellan de olika programmen. Störst andel hade naturvetenskapsprogrammet (92%) medan den lägsta andelen gällde för industriprogrammet (68%). Trots att det individuella programmet (IV) främst syftar till att leda eleven över till ett nationellt program återfanns läsåret 1997/98 ett litet antal elever i år 3 på IV. Av dessa erhöll 27% slutbetyg. Drygt 19 % av eleverna på nationellt program som erhöll slutbetyg läsåret 1997/98 hade utökat studieprogram medan 7 % hade reducerat program. Den genomsnittliga betygsfördelningen i alla kärnämnen på nationella program vårterminen 1998 framgår av följande sammanställning. Tabell 8.6 Betygsfördelning på nationella och individuellt program Ämne Betyg Nationellt program Individuellt program IG G VG MVG IG G VG MVG Engelska A 4 43 40 13 25 54 18 3 Estetisk verksamhet 2 49 40 10 20 59 18 3 Idrott och hälsa 4 43 39 13 33 52 14 1 Matematik A 6 49 32 13 36 54 9 1 Naturkunskap A 4 50 34 12 35 60 5 0 ReligionskunskapA 5 44 36 15 34 55 11 0 Samhällskunskap 4 49 36 11 26 57 15 2 Svenska A 1 54 37 7 24 66 10 1 Svenska B 5 45 39 11 43 49 6 2 Svenska 2 A 3 65 30 3 20 80 0 0 Svenska 2 B 10 52 29 9 - - - - Högst andel icke godkänd bland kärnämnen fanns – om man undantar svenska som andraspråk – i matematik. Samtidigt som det kan vara stor andel IG inte godkänd i kärnämnen på vissa program kan resultaten i karaktärsämnen dessa program vara goda eller t.o.m. mycket goda. De olika programmen visar stor variation mellan de olika betygsvärdena. Andelen IG var störst för elever på de yrkesförberedande programmen samtidigt som dessa elever hade förhållandevis bra resultat i karaktärsämnena. Individuellt program Individuellt program (IV) skall erbjudas elever som inte tagits in på ett nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en tredjedel av eleverna som hösten 1997 fanns på individuellt program gick nämligen på ett nationellt program hösten 1997. Lokal gren Styrelsen för kommunens gymnasieskola får enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394) besluta att inrätta lokala grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på programmet. En lokal gren kan få vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen vilket innebär bl.a. att en elev har rätt att söka och bli mottagen på en sådan utbildning utan hemkommunens samtycke. Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar som i allt väsentligt avser yrkesutbildningar. Av antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för lokal gren noteras. Specialutformade program Specialutformade program, som är likvärdiga med nationellt program, är avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de nationella programmen. Samma kärnämneskurser som på nationellt program skall ingå i specialutformade program. Intresset för att inrätta specialutformade program tenderar att öka. Det är främst fem program som bildar basen vid konstruktion av specialutformade program nämligen naturvetenskapsprogrammet, industriprogrammet, elprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och mediaprogrammet. Regeringen kan medge en kommun att ett specialutformat program får anordnas med riksrekrytering. Regeringen har medgivit riksrekrytering för nio specialutformade program. Elever med behov av särskilt stöd Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Av rektorernas svar på en enkät Skolverket riktade till rektorerna för grund- och gymnasieskolor framgår att en större andel elever fått möjlighet att ta del av ett ökat utrymmet för fördelning av resurser i behov av särskilt stöd år 1998 i jämförelse med föregående år. Arbetsplatsförlagd utbildning Många elever får inte tillgång till arbetsplatsförlagd utbildning (APU) i den utsträckning som föreskrivs i 5 kap. 17 § gymnasieförordningen. Räknat på samtliga program kommer 63% av eleverna i år 3 att ha fått APU. Tiden för APU varierar starkt mellan olika program. Program som lyckas bäst är barn- och fritidsprogrammet och omvårdnadsprogrammet som också har bäst stöd från avnämarna. En bedömning av APU:s betydelse för att nå programmets program- och kursplanemål visar att den växer i betydelse för varje läsår. Mer än tre fjärdedelar av eleverna i år 3 anser att den arbetsplatsförlagda utbildningen har "Stor betydelse" eller "Mycket stor betydelse" för att nå utbildningens mål. (Skolverket: Samverkan Skola-Arbetsliv. Rapport nr 153.) Kostnader och prestationer Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste sex läsåren. Tabell 8.7 Elevutvecklingen under åren 1993–1998 År Gymnasieskolan Kommunala Landstingskom. Fristående totalt skolor (%) skolor (%) skolor (%) 1993 313 662 281 216 (90) 26 876 (9) 5 570 (2) 1994 309 952 279 509 (90) 24 375 (8) 6 068 (2) 1995 312 375 284 484 (91) 20 691 (7) 7 200 (2) 1996 309 661 283 462 (92) 17 886 (6) 8 313 (3) 1997 312 936 286 576 (92) 16 781 (5) 9 579 (3) 1998 309 118 284 964 (92) 13 238 (4) 10 916 (4) Intresset inför hösten 1999 för de 16 nationella programmen varierar, störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (ca 26 procent av antalet förstahandssökande) respektive naturvetenskapsprogrammet (ca 23 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (ca en halv procent) och energiprogrammet (knappt en procent). Kostnader De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom elevantalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden något per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i enbart kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingskommunal gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som lokalutnyttjande och lärartäthet samt programutbud. Antalet lärare läsåret 1998/99 var 28 929 varav 627 lektorer en ökning/minskning i förhållande till läsåret 1997/98 då antalet var 28 460 varav 697 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 499 lärare läsåret 1998/99 vilket ger 13,2 elever per lärare. Motsvarande tal för år 1997 var 13,6. Tabell 8.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan 1995–1997 Löpande priser, kronor per elev respektive miljoner kronor Huvudman År 1995 År 1996 År 1997 kommuner/ landsting Samtliga Totalt, mkr 19 100 19 108 19 914 Kostnad per elev, kr 60 800 63 000 64 100 Kommun Totalt, mkr 17 247 17 314 17 617 Kostnad per elev, kr 60 850 60 900 61 800 Landsting Totalt, mkr 1 876 1 793 1 676 Kostnad per elev, kr 89 000 100 400 100 000 Anm: Kostnaderna redovisas exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar Av de totala kostnaderna utgör ca 40% undervisningskostnader och ungefär 25 % kostnader för lokaler och inventarier. 8.2.3 Särskolan Nationella mål Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar. Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och träningsskola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och individuella program). För särskolan gäller läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Särskolan har därtill särskilda kursplaner som är anpassade efter elevernas förutsättningar. Eleverna i den obligatoriska särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde skolår. Gymnasiesärskolans utbildning är fyraårig. Måluppfyllelse och kvalitet Att bedöma måluppfyllelsen i särskolan stöter på svårigheter. Elevernas individuella förutsättningar varierar stort genom att elevgruppen är mycket heterogen. Skolverket har fått i uppdrag att presentera en samlad redogörelse för prioriteringar och planerade insatser i syfte att öka tillsyn, uppföljning och utvärdering av särskolan. Sedan läsåret 1996/97 fram till juni år 2000 gäller en lag om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. I oktober 1998 redovisades att ca 1 procent av de som kunnat åberopa lagen hade använt den. I de kommuner där föräldrarna fått information hade betydligt fler använt sig av lagen än i de kommuner där ingen information lämnats av de kommunalt ansvariga. De flesta elever som valt grundskola i stället för särskola inför läsåret 1996/97 har flyttat upp en årskurs trots att flertalet inte klarat grundskolans mål. Det framkom att det för vissa elever inte varit möjligt att ha samma mål som för grundskolans övriga elever trots att de fått extra individuell hjälp. Skolverket kommer att slutredovisa försöksverksamheten i slutet av sommaren 1999. Under 1998 har Skolverket studerat fem av gymnasiesärskolans åtta nationella program. Undersökningen visar att i Industriprogrammet och Medieprogrammet ges möjligheter att i hög grad individualisera utbildningen efter elevernas behov, önskemål och förutsättningar. Det framkommer dock att en översyn av målen behöver göras. Den sociala kompetensen anses viktigare än betygen för elevernas möjligheter att få ett arbete efter utbildningen. Kostnader och prestationer Kommunernas kostnader för den kommunala särskolan var 2,7 miljarder kronor år 1997. Varje elev kostade i genomsnitt 218 700 kronor, två procent mer i löpande priser än föregående år. Kostnaden per elev är något högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan. Den därnäst största posten är lokalkostnaderna. De genomsnittliga kostnaderna för riket säger emellertid inte mycket om de enskilda elevernas eller kommunernas kostnader. Variationerna är stora p.g.a. elevernas olika förutsättningar samt skillnader i elevantal. Tabell 8.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader Antal elever Lärare Kostnader Obligatoriska särskola Gymnasie- heltid/100 mkr, fasta Kalenderår särskolan särskolan Totalt elever priser 1993 8 426 3 713 12 139 32,9 2 145 1994 8 857 3 766 12 623 30,9 2 285 1995 9 320 3 814 13 134 29,3 2 362 2 9, 3 1996 9 708 3 962 13 670 27,6 2 535 1997 10 291 4 186 14 477 26,6 2 724 1998 11 148 4 333 15 481 25,8 .. Källa: Skolverket Antalet elever i särskolan har successivt ökat de senaste åren, vilket enligt Skolverket kan bero på att särskolan blivit mer accepterad och geografiskt mer tillgänglig sedan den blev kommunaliserad. Övergången från grundskola till särskola sker under hela grundskoletiden. Av de 4 510 eleverna inskriva i gymnasiesärskolan läsåret 1998/99 går 2 341 på specialutformade/nationella program. De vanligaste nationella programmen är hotell- och restaurangprogrammet och industriprogrammet. I särskolan fanns hösten 1998 5 219 lärare, vilka omräknade till heltidstjänster blir 3 537. I grundsärskolan är antalet heltidstjänster 2 486. Drygt 90 procent av dessa har pedagogisk utbildning, något färre än föregående läsår. Lärartätheten i den obligatoriska särskolan har sjunkit i och med att allt fler elever skrivits in i särskolan. 8.3 Vuxenutbildning – komvux, särvux, sfi Sammanfattande slutsatser Vuxenutbildningen befinner sig mitt i ett omfattande förnyelse- och reformarbete och omfattar genom kunskapslyftet samtliga kommuner. De volymmål som staten har satt upp har till fullo uppnåtts. Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen. Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under de senaste fyra läsåren. Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen, motsvarande grundskolenivån, har dock varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Bland kommunerna är däremot variationerna stora. Platserna i påbyggnadsutbildningarna skall som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen fr.o.m. andra halvåret 1999 fördelas utifrån ett tydligare arbetsmarknadsbehov. Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för utvecklingsstörda (särvux) har regeringen i regleringsbrev för budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra särvux. Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent. Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet. Orienteringskurser syftar till att ge den studerande underlag för väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, att ge ökade studietekniska färdigheter och att utgöra introduktion till kurser i olika ämnen. Orienteringskursernas omfattning och innehåll skall utgå från de enskilda individernas behov och kan i tid omfatta allt från en dag till ett par veckor eller månader. Studiestöd kan utgå om kursen omfattar minst 12 dagar. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier. Gymnasial vuxenutbildning syftar till att vuxna skall ha möjlighet att få kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymnasieskolan. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Påbyggnadsutbildning tillkom genom gymnasie- och vuxenutbildningsreformen i början på 90-talet. Ett antal utbildningar som inte kom att inrymmas inom de nationella programmen anordnas därefter som påbyggnadsutbildningar enbart inom vuxenutbildningen. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på de nationella eller specialutformade programmen i gymnasieskolan. Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Kunskapslyftet, som en del i den kommunala vuxenutbildningen inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning. Målgruppen för kunskapslyftet är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompetens, men också anställda med kort utbildning. Kunskapslyftet skall medverka till en utveckling och förnyelse av vuxenutbildningen för att svara mot de förändrade krav som individen, arbetslivet och samhället kommer att ställa på 2000-talet. Särskilt viktigt är att förnya utbildningen vad gäller organisation, innehåll och arbetssätt så att den kan nå och motivera nya grupper vuxna till studier. 8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux) Måluppfyllelse och kvalitet Orienteringskurser I samband med kunskapslyftet infördes under år 1997 orienteringskurser i komvux. Orienteringskurserna, med de inslag av vägledning som förekommer för att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen. Att ett ökande antal studerande sökt sig till orienteringskurserna stämmer med de mål som satts upp. Grundläggande vuxenutbildning Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får tillgång till det. Kommunerna skall aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta. De uppgifter som i dagsläget samlas in är inte av karaktären att man kan utläsa i vilken utsträckning och hur kommunerna aktivt verkar för att nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Det finns därför anledning att fördjupa uppföljningen av den grundläggande vuxenutbildningen Gymnasial vuxenutbildning Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att delta i komvux från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga fyller 20 år. Även vad gäller måluppfyllelsen för den gymnasiala vuxenutbildningen saknas det i dagsläget närmare preciserade uppgifter om i vilken utsträckning kommunerna har erbjudit utbildning utifrån individens efterfrågan och behov. Däremot ger uppgifterna om förändringen av exempelvis antalet studerande, den ökande andelen externa utbildningsanordnare, förändringar i kurstyp etc. vissa indikationer på en ökad individualisering av utbildningen och på att en högre måluppfyllelse har uppnåtts. Detta är en följd av utvecklingen och förnyelsen av vuxenutbildningen som sker genom kunskapslyftet. Påbyggnadsutbildning Kommuner, landsting och skolhuvudmän har under senare år framfört önskemål om förändringar av påbyggnadsutbildningar. Huvuddelen av frågorna har rört de riksrekryterande platserna. För att få en bild av dessa utbildningar genomförde Skolverket under våren 1998 en enkätstudie. Resultaten från studien visar att endast drygt hälften av platserna utnyttjas. Den nuvarande grunden för fördelning av riksrekryterande platser utgår från förhållanden som rådde år 1991. Många av dagens utbildningar uppfyller enligt regeringens bedömning inte det ursprungliga syftet och motsvarar inte dagens krav från arbetsmarknaden. Som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen, och för att nå bättre måluppfyllelse beslutade regeringen i januari 1999 om nya regler för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till interkommunal ersättning. Skolverket har enligt förordning direktiv att vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om utbildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens inom ett yrkesområde och om utbildningen främjar kvinnors och mäns otraditionella yrkesval. Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov År 1997 genomförde Skolverket en undersökning i syfte att kartlägga om andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resultatet av Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med funktionshinder har ökat i komvux under jämförelseperioden. Av utredningen framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre utbildningsnivå än befolkningen i stort. Trots att andelen funktionshindrade har ökat inom komvux så föreligger många hinder inom vuxenutbildningen för dessa personer. I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet (SoU 1999:39) 1 april 1999 redovisas olika undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning. Kunskapslyftskommittén har fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Kommittén har fått förlängd tid för uppdraget som skall redovisas senast 1 mars år 2000. Större andel kurser på dagtid Under nittiotalet har andelen kvällskurser inom den kommunala vuxenutbildningen minskat kraftigt. Läsåret 1994/95 studerade drygt 15 procent av kursdeltagarna på kvällstid och läsåret 1997/98 hade motsvarande andel minskat till 8,6 procent. Det är främst inom den gymnasiala vuxenutbildningen och påbyggnadsutbildningarna som minskningen skett. Det är sannolikt till stor del den ökade andelen arbetslösa i vuxenutbildningen till följd av kunskapslyftet som medför att fler studerar på dagtid. Kvinnor studerar i något högre grad på dagtid än män. Antalet studerande på kvällstid har inte minskat i absoluta tal men i förhållande till att antalet studerande totalt sett ökat har andelen kvällsstuderande blivit mindre. Även detta tyder på att kunskapslyftets tillskott av i första hand arbetslösa bidragit till att andelen dagstuderande ökat. Personaltäthet och personalkompetens Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret 1997/98 till 12 600 varav 5 403 män och 7 197 kvinnor. Av dem hade ca 80 procent pedagogisk utbildning. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt 2 000 sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på kunskapslyftet. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,4 heltidstjänstgörande lärare per 100 heltidsstuderande i komvux läsåret 1997/98 vilket är en minskning jämfört med föregående läsår då lärartätheten var 5,0 per 100 studerande. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något underskattad då det bl.a. är svårt att få in uppgifter från de externa utbildningsanordnarna som tillkommit genom kunskapslyftet. Resultat och studieavbrott Tabell 8.10 Kursdeltagare* som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildningen Procentuell andel Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Läsåret 1997/98 Kursdeltagare som slutfört kurs Grundläggande vuxenutbildning 54 55 54 60 Gymnasial vuxenutbildning 76 77 77 80 Påbyggnadsutbildning 82 82 80 86 Kursdeltagare som avbrutit kurs Grundläggande vuxenutbildning 24 24 25 23 Gymnasial vuxenutbildning 16 15 16 13 Påbyggnadsutbildning 8 8 8 10 Kursdeltagare som fortsätter Grundläggande vuxenutbildning 22 20 21 17 Gymnasial vuxenutbildning 8 7 6 7 Påbyggnadsutbildning 10 9 12 4 Antal kursdeltagare totalt 920 152 1 015 242 1 214 347 1 717 655 *Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan således utgöra flera kursdeltagare. Källa: Skolverket Under läsåret 1997/98 slutförde ca 80 procent av kursdeltagarna inom den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom både den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen har minskat under det senaste läsåret. Inom påbyggnadsutbildningen har däremot andelen som avbrutit studierna ökat jämfört med föregående läsår. Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas även när kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en anledning till kursavbrott är att man har fått arbete. Tabell 8.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå Procentuell andel 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 varav män kvinnor Icke godkänd 6 6 7 7 10 6 Godkänd 46 42 40 38 41 37 Väl godkänd 36 38 38 38 34 40 Mycket väl godkänd 11 13 14 16 14 17 Källa: Skolverket Anm: För kursdeltagare med avslutad kurs under läsåret 1997/98 saknas uppgift om betyg för 17 procent. Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det målrelaterade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstuderande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter. Det har inte skett några dramatiska förändringar av de studerandes resultat under dessa år. Andelen icke godkända betyg har ökat något de senaste läsåren. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnorna i genomsnitt högre betyg än männen. Kostnader och prestationer Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning av det första året med kunskapslyftet anordnar samtliga kommuner gymnasial vuxenutbildning läsåret 1997/98. Under våren 1998 har 74 procent av utbildningen bedrivits i egen regi. Sju procent har bedrivits av annan kommun eller landsting. 19 procent av utbildningen har bedrivits av andra än kommun eller landsting. Andelen utbildning hos annan utbildningsanordnare har ökat från 14 till 19 procent mellan hösten 1997 och våren 1998. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom den totala komvux till 316 698 vilket innebär en ökning med 34 procent jämfört med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befokningen mellan 20-64 år har ökat från knappt fyra procent läsåret 1994/95 till att utgöra ungefär sex procent läsåret 1997/98. Varje studerande har i genomsnitt deltagit i 5,4 kurser. Mellan hösten 1997 och våren 1998 ökade orienteringskursernas omfattning med 25 procent. Trots ökningen var omfattningen inte lika stor som kommunerna hade planerat. Inom ramen för Kunskapslyftet avsatte regeringen under åren 1997 och 1998 medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 125 kommuner. För att få del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande vuxenutbildning. På riksnivå är omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen i det närmaste konstant under de senaste åren. På kommunnivå är däremot variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat volymökningar på över 10 procent. Tabell 8.12 Antal studerande* i komvux på olika nivåer Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Läsåret 1997/98 varav kvinnor 1997/98 Grundläggande vuxenutbildning 48 460 47 643 47 422 47 705 64 % Gymnasial vuxen- utbildning 140 868 157 599 177 732 260 612 65 % Påbyggnadsutbildning 6 563 5 798 11 974 8 381 52 % Samtliga nivåer 195 891 211 040 237 128 316 698 65,2 % *Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser Källa: Skolverket Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under de senaste fyra läsåren. Denna kraftiga expansion kan i första hand förklaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som infördes i komvux läsåret 1993/94 och föregick kunskapslyftet. Kunskapslyftet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det senaste läsåret med närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret 1996/97 till 1997/98 kan bl.a. förklaras av att många kommuner behövde tid att bygga upp en organisation för kunskapslyftet. Det rörde sig också om rutiner för information, uppsökande verksamhet och vägledning, vilket tillsammans med insatser för upphandling av utbildning hos olika utbildningsanordnare innebar att all undervisning inte kom igång i full omfattning det första halvåret. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom påbyggnadsutbildningen till ca 8 400. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Räknat per genomsnittsstuderande var kostnaden 33 900 kronor. 8.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) Måluppfyllelse och kvalitet Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om möjligheterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i sådan utbildning. Någon rättighet för den enskilde att delta i särvux - på samma sätt som för grundläggande vuxenutbildning – finns inte. Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och träningsskolenivå. Regeringen har identifierat vissa problemområden när det gäller särvux. Mot den bakgrunden har regeringen därför i regleringsbrev för budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra särvux. Kostnader och prestationer Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000. De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300 personer. Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer känt i och med övergången till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen. Grundsärskolenivån utgör dock ett undantag där antalet deltagare minskat det senaste läsåret. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 48 procent. Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1997 räknat per genomsnittsstuderande till 23 900 kronor. Undervisningskostnaden uppgick 1997 till 15 800 kronor, vilket är två tredjedelar av den totala kostnaden. Tabell 8.13 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor läsåret 1997/98 Läsåret 1994/95 Läsåret 1995/96 Läsåret 1996/97 Läsåret 1997/98 varav andel kvinnor Träningsskolenivå 1 430 1 448 1 442 1 494 46 % Grundsärskolenivå 1 733 1 873 2 066 1 918 49 % Gymnasiesärskolenivå 208 299 389 585 50 % Samtliga nivåer 3 371 3 620 3 897 3 997 48 % Källa: Skolverket Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 3 997 särvuxdeltagarna gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per vecka läsåret 1997/98 vilket är något högre än läsåret 1995/96 då motsvarande siffra var 2,0. Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika enskild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika varandra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet deltagare per undervisningsgrupp är 2 personer, något som delvis kan förklaras av att antalet deltagare är litet i flertalet kommuner. En annan förklaring kan vara praktiska problem i små kommuner och glesbygdskommuner. Antalet deltagare per undervisningsgrupp i stora kommuner är något lägre än genomsnittet, vilket tyder på att detta inte är enda förklaringen. Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1997/98 var 371, varav 318 kvinnor och 53 män. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var 91 procent. Lärartätheten per 100 elever var 5,2 läsåret 1997/98. Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieavbrott. 8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi) Måluppfyllelse och kvalitet Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret det år de fyller sexton. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan anordnare som t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata utbildningsanordnare. Sfi är en skolform där de studerande kan börja och sluta utbildningen när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som börjat under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod. Tabell 8.14 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98 Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare som påbörjade studierna läsåret 95/96 läsåret 96/97 läsåret 97/98 Avslutat med sfi-nivå 37% 30% 16% Avslutat utan sfi-nivå 9% 6% 2% Avbrutit utbildningen 44% 43% 22% Fortsätter utbildningen 10% 21% 60% Källa Skolverket Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret 1995/96 hade 37 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98, medan 44 procent då hade avbrutit studierna och 10 procent fortsätter att studera även under läsåret 1998/99. Av de deltagare som påbörjade sfi-studierna läsåret 1996/97 hade 30 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98 och 21 procent fortsätter att studera även 1998/99. Av dem som påbörjade sfi-studierna läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån redan under samma läsår och 60 procent fortsätte sina sfi-studier. Kostnader och prestationer Kommunens totala kostnader för sfi var år 1997, 610 miljoner kronor, vilket var 101 miljoner, eller 14 procent, lägre än år 1996 i löpande priser. Tabell 8.15 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal elever Läsår Studieanordnare Antal Kommuner Antal studie- anordnare Antal elever 1994/95 totalt Kommun 277 255 310 262 61 017 53 092 Studieförbund 24 29 5 169 Annan 16 19 2 756 1995/96 totalt Kommun 276 259 309 267 51 486 45 995 Studieförbund 18 20 2 796 Annan 19 22 2 695 1996/97 totalt Kommun 268 255 306 273 41 134 37 550 Studieförbund 12 14 1 521 Annan 13 19 2 063 1997/98 totalt Kommun 255 245 288 260 35 746 32 421 Studieförbund 9 10 1 007 Annan 16 18 2 318 Källa: Skolverket Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 60,5 procent. Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i grundläggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara underskattade. Antalet heltidstjänster var läsåret 1997/98 1 153, vilket är en minskning jämfört med läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var läsåret 1997/98 drygt 82 procent, vilket var oförändrat sedan läsåret 1996/97. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig vuxenutbildning. I verksamhet som lagts ut på annan anordnare än kommunen är andelen däremot lägre. 9 Folkbibliotek Sammanfattande slutsatser De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet anges i Bibliotekslagen som infördes 1997. Något underlag med utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet föreligger ännu inte. Däremot finns sedan många år en relativt utförlig biblioteksstatistik. De slutsatser som kan dras av denna statistik är att kommunerna totalt sett under 1990-talet har rationaliserat folkbiblioteksverksamheten genom att minska antalet filialer, bokbussar och därmed personal. Med ett mindre antal filialer och bokbussar kan dock tillgången till biblioteksservice ha försämrats för många människor – i första hand barn, äldre och boende i förortsområden i stora befolkningstäta kommuner. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har dock utvecklats positivt i sin helhet trots nedskärningar. Biblioteken köper in färre nya böcker än i början av 1990-talet men har i takt med medieutvecklingen köpt in och lånat ut allt fler audiovisuella medier (AV-medier). Genom bl.a. det statliga inköpsstödet har kurvan över inköp av barn- och ungdomsböcker nu åter vänt uppåt. Få kommuner sparar på sina bokanslag. Det återstår ytterligare analyser för att regeringen skall kunna bedöma folkbibliotekens kvalitet och om service och tillgång, i enlighet med 2 § bibliotekslagen (1996:1596), skall anses tillfredställande för landets invånare. Situationen för skolbiblioteken har under 1998 närmare studerats av Statens kulturråd i samarbete med Statens skolverk. Utredningen publiceras under våren 1999. Nationella mål Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks- lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och tillgänglighet för alla. Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där stadgas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. I 7 § slås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner fast. Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten och landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Staten ansvarar för övriga högskolebibliotek och för lånecentralerna. Måluppfyllelse och kvalitet I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva bestämma i vilken form detta skall ske. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till bibliotekslag ansåg kulturutskottet att en viss översyn av lagen borde göras bl.a. med anledning av en motion med förslag om att det i lagen bör finnas en bestämmelse om att kommuner och landsting bör upprätta planer för sin biblioteksverksamhet (bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Frågan om en eventuell ny bestämmelse i lagen som anger huvudmännens ansvar för att upprätta planer för sin biblioteksverksamhet övervägs för närvarande inom Regeringskansliet. Antalet bibliotek Statistiken visar att det finns ett kommunalt huvudbibliotek i alla Sveriges kommuner. Flertalet kommuner har dessutom biblioteksfilialer. Antalet filialer har minskat med 16 procent under 1990-talet. Även antalet bokbussar har minskat under samma period. Vissa bokbussar var dock verksamma i mer än en kommun. Sammanlagt 118 av landets kommuner hade bokbusservice år 1997. Tabell 9.1 Antal filialbiblitek och bokbussar År 1990 År 1995 År 1997 Filialbibliotek Bokbussar 1 447 141 1 251 136 1 219 102 Källa: Statistiska centralbyrån Nedläggning av biblioteksfilialer har skett i alla län, men flest har lagts ned i befolkningsmässigt stora kommuner, vilket även gäller minskningen av bokbussar. När det gäller skolbiblioteken uppger Statens kulturråd i sin fördjupade anslagsframställning 1997-1999 att flera skolbibliotekscentraler har lagts ned, att lärarbibliotekarie- och skolbibliotekarietjänster har dragits in och att medieanslagen under 1990-talet har minskat. Samtliga län/regioner i landet har ett länsbibliotek. Därutöver finns 36 fristående sjukhusbibliotek i 15 län. Medieutbud och utlåning Av tabellen nedan framgår att det totala mediebeståndet har minskat mellan åren 1992 och 1997. Bilden är dock motstridig. Medan bokbeståndet har minskat, har beståndet av audiovisuella medier (AV- medier) ökat. AV-medier utgörs av talböcker, grammofonskivor, CD- skivor, kassettböcker, musikkassetter och videogram. Tabell 9.2 Mediebestånd och nyinköp av böcker År Medie- bestånd totalt (tusental) därav bok- bestånd (tusental) AV- medier (tusental) Nyinköp av böcker (tusental) Andel barnboks- inköp Antal nya böcker per 1 000 inv 1992 1996 1997 47 702 46 051 46 098 45 547 43 711 43 659 2 155 2 340 2 439 2 005 1 852 1 858 36% 29% 31% 230,7 209,0 209,0 Källa: Statistiska centralbyrån. Av tabellen ovan framgår att folkbiblioteken köpte in färre nya böcker år 1997 än de gjorde 1992. Andelen barnboksinköp har dock ökat något sedan år 1996. Kommunerna har sedan år 1997 möjlighet att ansöka om statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och skolbiblioteken. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina bokanslag, uppfylldes av 269 kommuner som fick del av stödet. När det gäller låneverksamheten, så visar utvecklingen att en tidigare nedåtgående trend har vänt under 1990-talet. Främst gäller detta utlåningen av AV-medier. Denna har nästan fördubblats mellan åren 1992 och 1997. Av AV-medier är det i första hand utlåningen av talböcker som har ökat. Tabell 9.3 Utlåning totalt och per invånare År Antal medielån totalt (tusental) därav boklån (tusental) AV- medier (tusental) Andel utlån. barnlitt Medie- lån per inv Barnboks- lån/barn 1992 1996 1997 71 073 81 168 80 479 66 535 73 348 72 345 4 539 7 820 8 134 42% 41% 41% 8,2 9,2 9,1 19,7 21,0 20,5 Källa: Statistiska centralbyrån Statens kulturråd uppger att bibliotekens uppsökande verksamhet har minskat i omfattning under 1990-talet. År 1990 nåddes ca 70 procent av landets förskolor och fritidshem av någon form av uppsökande biblioteksverksamhet. Tre år senare var motsvarande siffra 54 procent. I 20 kommuner hade den uppsökande verksamheten lagts ned under den aktuella perioden. (Statens kulturråds fördjupade anslagsframställning 1997-1999.) Undersökningar visar vidare att 100 av landets kommuner har genomfört en viss anpassning för rörelsehindrade av biblioteken i kommunen. I 35 kommuner saknas däremot all form av anpassning för rörelsehindrade. Teknik särskilt anpassad för funktionshindrade förekommer på ett fåtal bibliotek och vissa bibliotek har inrättat avdelningar med lättläst litteratur anpassade för utvecklingsstörda (rapport från Statens kulturråd 1998:3, Funktionshindrades tillgång till kultur). Allt fler kommunbibliotek erbjuder datorbaserad information till sina besökare. Mer än hälften av landets folkbibliotek tillhandahåller i dag internettjänster. Öppettider Folkbibliotekens öppethållande under 1997 varierade avsevärt mellan olika kommuner. I kommuner med färre än 15 000 invånare höll huvudbiblioteket öppet i genomsnitt 37 timmar. Motsvarande värde för kommuner med fler än 30 000 invånare var ett öppethållande med mer än 50 timmar per vecka. Folkbibliotekens sammanlagda öppettider under en vintervecka (exkl. bokbussar) minskade med 2 000 timmar mellan åren 1992 och 1997, från 33 000 till 31 000 timmar. En minskning som kan relateras till att antalet filialbibliotek minskat markant under samma tid. Kostnader och prestationer De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1997 till drygt 2,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 321 kronor per invånare. Kostnaderna har därmed ökat med tre procent per invånare jämfört med året innan. Bibliotekens investeringsutgifter uppgick samtidigt till 80 miljoner kronor. Av kostnaderna för drift stod personalkostnaderna för knappt hälften och lokalkostnaderna för en fjärdedel. Samtidigt köpte biblioteken medier för 354,7 miljoner kronor, vilket motsvarar tolv procent av de totala driftkostnaderna. Tabell 9.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter Tusentals kronor, löpande priser 1992 1996 1997 Driftkostnader totalt 2 670 957 2 761 491 2 837 093 därav medier 332 848 342 210 354 735 därav personal 1 316 530 1 311 707 1 358 834 därav lokaler o övrigt 1 021 579 1 107 574 1 123 524 Investeringar 88 265 68 535 79 584 Källa: Statistiska centralbyrån Som framgår av tabellen har driftkostnaderna i löpande priser successivt ökat under 1990-talet. Mediekostnadernas andel ökade med drygt sex procent och andelen kostnader för lokaler/övrigt med tio procent, medan personalkostnaderna endast ökade med drygt tre procent. Mellan åren 1996 och 1997 har driftkostnaderna ökat med ca tre procent. Investeringsutgifterna har mellan åren 1992 och 1997 minskat med tio procent. Antalet årsarbetare vid de kommunala folkbiblioteken var år 1997 5 228 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Det är en minskning med en procent jämfört med år 1996 och en minskning med tolv procent jämfört med år 1992. Andelen bibliotekarier har under hela 1990-talet ökat på bekostnad av kontors- och övrig personal. Under 1997 utgjorde andelen bibliotekarier 45 procent. Totalt sett har huvudbiblioteken tagit emot 48 miljoner besök under 1997. Det är en ökning med två procent jämfört med 1996. De små kommunerna har hög besöksfrekvens medan de största kommunerna har en jämförelsevis låg besöksfrekvens. 10 Nyanlända invandrare Sammanfattande slutsatser Riksdagen beslutade år 1997 om mål och riktlinjer för den framtida integrationspolitiken. Målet för nyanlända invandrare är att de så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet. Arbetslösheten har dock minskat. Under år 1998 var 27,2 procent av de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra för befolkningen som helhet var 6,5 procent. Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper där nyanlända invandrare som regel har haft större svårigheter att få fotfäste på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare har svårt att komma in på arbetsmarknaden är t.ex. strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språket, men också diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbetslösheten ökade. Bland annat till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en minskning av de totala socialbidragskostnaderna. De kostnadsuppföljningar som gjorts av olika instanser visar att kommunerna i stort sett fått kostnadstäckning för 1991 års mottagna flyktingar. För 1992 och 1993 års mottagna flyktingar beräknas ett mindre underskott och för flyktingar mottagna år 1994 beräknas ett motsvarande överskott. Regeringen har också kompenserat kommuner som haft stort flyktingmottagande med särskilda statsbidrag på sammanlagt 650 miljoner kronor under åren 1996-1998. Nationella mål Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för den framtida integrationspolitiken. Enligt regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik 1997/98:16 skall samhällets etniska och kulturella mångfald tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning på alla samhällsområden och nivåer. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. De som invandrar skall så snart som möjligt kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige. Ju förr detta sker, desto bättre bör det vara både ur individens synvinkel och samhällets perspektiv, eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och minskar beroendet av stöd från det allmänna. Flyktingar och skyddsbehövande Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av samhällets stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra invandrare genom att de inte har möjligheter att fritt återvända till sina hemländer. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har traumatiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser. Skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem erbjuds därför särskild introduktion i form av kommunala introduktionsprogram. Staten lämnar ersättning till kommunerna för denna verksamhet och det övergripande målet är att individen skall bli självförsörjande. I normalfallet bör en bas för det fortsatta livet i Sverige kunna erhållas inom två år förutsatt att introduktionen bedrivs på heltid. Regeringen har i nämnda proposition understrukit att introduktionen för nyanlända bör förbättras i flera av- seenden, bland annat genom att introduktionen bör individualiseras i högre grad. Måluppfyllelse och kvalitet En ny statlig myndighet, Integrationsverket, inrättades den 1 juni 1998 med övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Integrationsverket skall även stödja och tillsammans med kommunerna vidareutveckla introduktions- programmen för skyddsbehövande enligt intentionerna i regeringens proposition samt följa upp att nyanlända invandrares behov av samhällets stöd även i övrigt uppmärksammas. Mot bakgrund av svårigheterna för nyanlända invandrare att komma in på den svenska arbetsmarknaden skall Integrationsverket särskilt uppmärksamma strukturella hinder för vuxna nyanlända att få arbete. I syfte att motverka koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa storstadsområden har Integrationsverket bl.a. fått i uppdrag att utveckla och fördjupa den information som ges till nyanlända invandrare. Vägar till arbete för invandrare Svenska Kommunförbundet utkom år 1998 med en rapport om förhållanden som har betydelse för flyktingars och invandrares möjligheter att få arbete. I de verksamheter som på ett framgångsrikt sätt lyckas hjälpa flyktingar och invandrare att få arbete tycks det finnas några gemensamma inslag, av vilka en del är följande: - Individuellt arbetssätt och bemötande av den enskilde - En noggrann och strukturerad genomgång av individens bakgrund, utbildning och yrkeserfarenhet m.m. i syfte att klargöra resurser och behov - Hjälp att utveckla ett socialt nätverk och den sociala kompetensen (språk, information om regler i arbetslivet, sociala koder etc.) - Tidigt strukturerat samarbete mellan olika aktörer samt samordning av insatserna - Praktik som ett led i en medveten, genomtänkt strategi för arbete I rapporten betonas bland annat att det är viktigt att vara medveten om att olika instanser har olika utgångspunkter när det gäller att bistå människor som saknar arbete. Enligt rapporten kan den strikta arbetsfördelning som i bland finns mellan arbetsförmedling och socialtjänst leda till att inte någon av parterna får ett helhetsperspektiv och tar ansvar för att hjälpa dem. Vidare omnämns att den riktlinje som finns på många håll, och som innebär att flyktingar inte får registrera sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen innan svenskundervisningen är avslutad, inte är lyckad ur den enskilda människans synvinkel. Avslutningsvis framhålls i rapporten att samhällets stöd till arbetslösa i dag består av kortsiktiga, kollektiva arbetsmarknadsåtgärder och ett individuellt behovsprövat försörjningsstöd, dvs. socialbidrag. Frågan ställs om det inte borde vara tvärtom, dvs. individualiserade arbetsmarknadsåtgärder och ett generellt försörjningsstöd. Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare Sedan år 1995 har arbetslösheten bland flyktingar och invandrare minskat något. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet. År 1998 uppgick den till 27,2 procent, vilket kan jämföras med 6,5 procent för svenska medborgare. Andelen utomnordiska medborgare som har arbete har ökat sedan år 1995. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå. Framför allt har andelen som har arbete ökat för medborgare från östeuropeiska länder, där även flyktingar från f.d. Jugoslavien ingår, vilket kan bero på att invandrare från Östeuropa generellt sett har en mer gedigen utbildningsbakgrund. Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper och nyanlända invandrare har som regel haft större svårigheter att få fotfäste på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden är t.ex. strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språket, men också etnisk diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbetslösheten ökade. En fristående forskare, Mats Wingborg, har på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet under år 1998 genomfört en studie om somaliska och irakiska kvinnor på arbetsmarknaden. I rapporten framkommer att de somaliska kvinnornas ställning på den svenska arbetsmarknaden är extremt svag. En av orsakerna uppges vara att de i regel har låg utbildning och dåliga kunskaper i det svenska språket. De har ofta många småbarn vilket minskar möjligheten både att studera svenska och ta ett arbete. En stor del av de irakiska kvinnorna är högutbildade. Kvinnor från denna grupp har ofta haft stora förhoppningar om att kunna fortsätta sitt yrkesverksamma liv när de kommit till Sverige. Möjligheterna att få arbete i Sverige inom de områden de är utbildade för har dock visat sig vara mindre än vad de förväntat sig. Tänkbara förklaringar som lyfts fram i studien är bland annat den allmänt höga arbetslösheten i Sverige, att deras betyg och arbetslivserfarenhet undervärderas i Sverige eller att de inte alltid uppfyller kraven på kunskaper i svenska. En annan orsak som lyfts fram är etnisk diskriminering på arbetsmarknaden. Villkoren för lågutbildade irakiska kvinnor har stora likheter med villkoren för somaliska kvinnor i Sverige. Kostnader och prestationer Kostnader för socialbidrag Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Flyktinghushållens andel av utbetalda socialbidrag varierar mellan 18 procent och 29 procent under den senaste femårsperioden. Under år 1998 har dock kostnaderna för socialbidrag generellt sett minskat beroende på den sjunkande arbetslösheten samt det minskade flyktingmottagandet. Diagram 10.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1993–1997 Miljoner kronor, fasta priser Källa: Socialstyrelsen Statlig ersättning till kommunerna Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år flyktingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste kommunen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan som skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Som komplement till denna schablonersättning finns vissa andra ersättningsformer avsedda att täcka kommunens kostnader för särskilda flyktinggrupper och speciella situationer. Statens utgifter för kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt från och med år 1996 till följd av minskad flyktinginvandring. År 1998 ökade dock kostnaderna med cirka 0,7 miljarder jämfört med föregående år. Tabell 10.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande Miljarder kronor År 1994 1995 1996 1997 1998 Statsbidrag 6,8 6,0 2,7 1,6 2,3 Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket Uppgiften att betala ut dessa ersättningar överfördes den 1 juni 1998 från Statens invandrarverk till Integrationsverket. Regeringen har också kompenserat kommuner som haft ett stort flyktingmottagande med ett särskild statsbidrag på sammanlagt 400 miljoner kronor under åren 1996 och 1997. Ytterligare 250 miljoner kronor har utbetalats under år 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar. Kostnadsuppföljning av flyktingar mottagna åren 1991–1994 Uppföljningen av kostnader för 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av en arbetsgrupp knuten till Regeringskansliet. Kostnader för flyktingar mottagna åren 1993 och 1994 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Drygt hälften av flyktingarna som ingår i denna årskontingent kommer från Europa till skillnad från tidigare kontingenter som till övervägande del haft utomeuropeisk bakgrund. Utbildningsnivån har även varit högre i denna grupp jämfört med 1991 och 1992 års kontingenter. År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på nio procent. Detta år utbetalades ett stimulansbidrag på totalt 1,5 miljarder kronor. Utan stimulansbidraget skulle ett underskott på 0,5 miljarder kronor ha uppstått. I 1994 års flyktingkontingent hade 80 procent europeisk bakgrund. Enligt Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet är den främsta orsaken till underskotten att få flyktingar fått arbete. Antal kommunplacerade Flyktingmottagandet har minskat drastiskt från år 1994 då över 60 000 flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa flyktingar kom från f.d. Jugoslavien. Antalet minskade under år 1996 till följd av viseringsplikt och slutet på krigsförhållandena i Bosnien-Hercegovina. År 1997 ökade antalet flyktingar och år 1998 bosatte sig totalt knappt 12 000 personer i landets kommuner. De dominerande grupperna kom ifrån Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Bosnien-Hercegovina. Tabell 10.2 Mottagna flyktingar i landet kommuner år 1994–1998 År 1994 1995 1996 1997 1998 Mottagna flyktingar 61 500 15 900 6 700 13 200 11 800 Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket Integrationsverket har från och med den 1 juni 1998 övertagit Invandrarverkets uppgift att träffa överenskommelser med kommunerna om flyktingmottagande. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar under utredningstiden. Det innebär att de kommuner som inte har någon överenskommelse med Integrationsverket ändå får ta emot flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstillstånd. I slutet av år 1998 hade Integrationsverket överenskommelser med 115 kommuner om totalt 10 440 platser. Dessutom hade 43 kommuner tagit emot flyktingar från förläggningar eller kvotflyktingar utan gällande överenskommelse. 11 Räddningstjänst i fred Sammanfattande slutsatser För landet som helhet bedöms de kommunala räddningstjänsterna ha en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målsättningarna. En fortsatt utveckling av samverkan mellan kommunala och statliga räddningstjänster samt övriga aktörer är önskvärd. Bedömningen vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verksamheten är att det finns en förändringsvilja inom de kommunala räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten. Den kommunala räddningstjänsten är i dag i stora drag produktionsinriktad. Statens räddningsverk (SRV) har i samverkan med Svenska kommunförbundet påbörjat ett arbete med att genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys öka effektiviteten. Detta är ett löpande arbete som utvärderas kontinuerligt. Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten i Sverige – Rädda och Skydda (SOU 1998:59) överlämnades i april 1998 till regeringen. Betänkandet har behandlats i regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1997/98:74) i mars 1999. Nationella mål för den kommunala verksamheten Med begreppet räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107) föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Lagen delar in samhällets räddningstjänst i kommunal och statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och sanering efter sådant utsläpp. All annan räddningstjänst är kommunal. Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men Räddningsverket har, som sektorsansvarig myndighet, formulerat följande mål: – antalet olyckor skall minska, - skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall begränsas så långt som möjligt, - antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall begränsas så långt som möjligt, - naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt, - beredskapen inför naturolyckor skall vara god, - vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanaly- serna skall varning utomhus kunna ges. Måluppfyllelse och kvalitet Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Dessutom har Räddningsverket, som nämnts ovan, formulerat mål för verksamheten. Förebyggande arbete Alla kommuner har nu genomfört riskinventeringar/-analyser. Dessa ligger som underlag för de förebyggande åtgärder som inplaneras. Den kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala olycksutfallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas vad gäller det förebyggande arbetet främst till åtgärder som är inriktade mot brandhändelser. Länsstyrelsernas bedömning är att de personresurser som kommunerna lägger ned på förebyggande arbete i genomsnitt har ökat med 40 procent jämfört med år 1996. Kostnaden för förebyggande arbete motsvarar dock endast någon procent av kommunernas totala kostnader för räddningstjänst. Antalet olyckor skall minska Antalet olyckor mätt i totala antalet räddningstjänstinsatser har legat relativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 11.2). Behovet av insatser vid annan typ av olyckor än brand har minskat kraftigt i antal i förhållande till perioden 1993-95. Antalet insatser vid brand är däremot mer eller mindre konstant under perioden 1993-97. Skador skall begränsas så långt som möjligt I bränder omkommer årligen ca 100 personer. Denna siffra har varit relativt konstant över åren med undantag för år då mycket stora olyckor inträffat. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens skadebelopp, har legat på mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under perioden 1993-96. För år 1997 blev utfallet 3 000 miljoner kronor. Statistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande. För att öka insatsförmågan samordnar sig de kommunala räddningstjänsterna i allt högre utsträckning i räddningstjänstkommuner och ingår olika typer av samverkansavtal. Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall begränsas så långt som möjligt Säkerheten inom området bedöms som hög och olyckstillbuden har varit få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket stora. Beredskapen och räddningstjänstens kunskap om kemikalieolyckor förbättras successivt vilket sker genom utbildning och materielutveckling. Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt Räddningsverket gör bedömningen en översiktlig stabilitetskartering för ras och skred kan vara gjord för samtliga kommuner inom en tioårsperiod, förutsatt nuvarande resursinsats vad gäller riskområden. För översvämningar finns en färdig fyraårig planering. I och med den ökade kunskapen i kommunerna ökar också effektiviteten i de förebyggande åtgärderna. Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och informeras. Information via radio och TV bedöms fungera väl. Systemet för utomhusvarning är uppbyggt främst för att användas under höjd beredskap. Då driftskostnaderna för telesambandet blivit allt högre har några kommuner i lågriskkategorier lagt dessa i malpåse. Kostnader och prestationer Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägande del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap, och uppgick år 1997 till 4 miljarder kronor vilket är en minskning med 0,1 miljarder kronor i löpande priser jämfört med året innan. Tabell 11.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren 1993/94-1998 Miljoner kronor 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 Enligt 36, 37 §§ 4,4 16,5 7,0 11,7 10,2 Enligt 65 § 1,6 3,4 3,9 4,8 7,5 SUMMA 6,0 19,9 10,9 16,5 17,7 Anm.: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen. Siffror i löpande priser. Källa: Statens räddningsverk Enligt räddningstjänstlagstiftningen kan kommunerna söka statlig ersättning för kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk. Utfallet ger för åren en indikation på mängden mycket stora olyckor eller omfattningen därav. Tabell 11.2 Kommunala räddningsinsatser åren 1993-1997 1993 1994 1995 1996 1997 Brand Brand i byggnad 20 880 21 417 21 193 13 266 12 290 Brand, ej i byggnad 15 630 17 787 14 052 17 417 18 677 Delsumma, brand 36 510 39 204 35 245 30 683 30 967 Räddning Trafikolycka 7 849 7 646 8 052 7 530 7 835 Utsläpp av farligt ämne 3 566 3 836 3 932 2 451 2 008 Stormskada 2 102 937 1 006 477 1 256 Vattenskada 2 229 2 948 2 785 2 000 2 394 Övrig räddning 6 563 6 258 7 125 5 758 5 384 Delsumma, räddn. 22 309 21 625 22 900 18 216 18 877 Summa, skarplarm 58 819 60 829 58 145 48 899 49 844 Ej skarpa larm 27 413 29 605 31 061 30 926 32 036 SUMMA 88 281 92 412 91 074 88 651 91 403 Anm.: För åren 1996-97 har inte olyckstypen Falsklarm (inkl. förmodad brand) specifiserats eftersom den ej fanns med i insatsredovisningen för åren 1993-95. Källa: Statens räddningsverk Antalet räddningsinsatser har legat tämligen konstant under 90-talet, ca 90 000 insatser per år. Ungefär 45 procent av dessa insatser härrör från omotiverade automatlarm och falsklarm. Framförallt är den stora andelen automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner kronor per år. För närvarande håller Räddningsverket på med en översyn av denna fråga. 12 Civilt försvar Sammanfattande slutsatser Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Det finns vissa brister när det gäller övningsverksamheten, planläggningen och kommunernas samordningsroll. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Svenska Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra det statliga stödet till kommunerna på beredskapsområdet. Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74) lämnat vissa förslag som kan komma att påverka kommunerna. Här sägs bl.a. att förberedelser när det gäller väpnat angrepp i form av invasion skall minskas. Detta kan därvid komma att påverka ambitionsnivån vad gäller uppförande och modernisering av skyddsrum. Vidare anges att behovet skall styra inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna minska. Regeringen föreslår därför att ca 1 500 personer per år skall utbildas till kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två åren. Nationella mål för den kommunala verksamheten Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras bl.a. av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamhet under höjd beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner. I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret samt för de 18 olika funktionerna under perioden 1997-2001. Målen avser verksamheten under höjd beredskap, men de resurser som skapas för detta skall även kunna nyttjas vid internationella insatser och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Allmänt sett kan målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret sägas vara att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kom- muninnevånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap i enlighet med den lagstiftning som då gäller. År 1994 träffade staten en överenskommelse med Svenska Kommunförbundet om kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret och den statliga ersättningen för kommunernas uppgifter. Enligt överenskommelsen skall en särskild utvärdering genomföras under år 1999. Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp tillsatts med uppgift att förbereda denna utvärdering. Måluppfyllelse och kvalitet Graden av måluppfyllelse baseras på de bedömningar Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Statens räddningsverk (SRV) redovisat avseende beredskapsläget i kommunerna för år 1998. Relativt få kommuner har antagit övergripande mål för kommunens beredskap, säkerhet eller verksamhetsmål för prioriterade områden på basis av 1996 års totalförsvarsbeslut. En bidragande orsak till detta är att planeringsunderlag i form av länsstyrelsens och försvarsområdets gemensamma grundsyn funnits färdigt först under senare delen av år 1998. Övningsverksamheten avseende ledningsförmåga behöver intensifieras och planläggningen uppdateras. Den absolut största delen av landets kommuner har ändrat inriktning på verksamheten mot en tyngdpunkt i svåra påfrestningar i fred. Samverkan mellan kommunerna och Försvarsmakten har ökat betydligt de senaste åren, framför allt avseende övningar och materielutnyttjande. Beträffande räddningstjänsten i krig anger försvarsbeslutet att den skall vara uppbyggd inom en tioårsperiod dvs. till år 2007. Så gott som samtliga kommuner har dock fastställda räddningstjänstplaner som även omfattar räddningstjänst under höjd beredskap. Tabell 12.1 Ersättning till kommunerna, budgetåren 1995/96-1998 Miljoner kronor 1995/96 (18 mån) 1997 1998 SUMMA 243,3 162,8 163,1 Anm: Siffrorna avser löpande priser. Källa: Överstyrelsen för civil beredskap Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser regleras i lag och förordning om civilt försvar. Ersättning utgår med ett grundbidrag om 100 000 kr samt tilläggsbelopp som är beroende av kommunens riskutsatthet i krig, 8-24 kr per invånare och år. Ersättningsbeloppet bestäms och betalas ut av ÖCB. Ersättningssystemet kommer att ses över av den ovan nämnda arbetsgruppen. Kommunernas sammanlagda nettokostnader för civilförsvarsverksamheten uppgick år 1997 till ca 40 miljoner kronor, vilket är mindre ökning jämfört med året innan. Huvuddelen av kostnaderna finansieras således med den statliga ersättningen. Tabell 12.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar 1995/96-1998 Miljoner kronor 1995/96 (18 mån) 1997 1998 Räddningscentraler 155,1 85,8 81,3 Samband 27,1 51,5 33,0 Reservkraft 37,7 20,4 28,1 Anm: Siffrorna avser löpande priser. Källor: Statens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap Räddningsverket ger ekonomiskt stöd till kommunerna för de merkostnader som uppstår för att upprätta räddningscentraler och sambandssystem för ledning under höjd beredskap och i fredstida kriser. ÖCB ger ekonomiskt stöd vid installation av bl.a. reservkraft syftande till att minska sårbarheten, t.ex. i vattenförsörjningen. Av ÖCB:s och Räddningsverkets redovisning över beredskapsläget i kommunerna framgår bl.a. följande: - Så gott som alla kommuner har en bemannad ledningsgrupp, som kan träda i tjänst med kort varsel om en särskild händelse drabbar kommunen. Statusen är dock ojämn i fråga om övning och planläggning. - Drygt 40 kommuner har haft en ledningsövning under året, motsvarande ungefär 15 procent av samtliga kommuner. Under år 1997 övade ungefär 10 procent av kommunerna. Flera länsstyrelser har på grund av resursbrist inte haft möjlighet att stödja kommunerna i samband med övning. - Något mindre än hälften av landets kommuner har aktuella informationsplaner. De små och medelstora kommunerna har som regel sämre beredskap på området, framförallt beroende på att man saknar specialistkunskap. - Endast i ett fåtal län har kommunerna uppdaterat sina beredskapsplaner under de senaste åren. I de flesta länen har kommunerna nu börjat revidera sina planverk, som i regel är från slutet av 80-talet eller början av 1990-talet. - I och med att den kommunala räddningsledningen för krig är integrerad med den fredstida vad gäller personal och teknik finns den ständigt i beredskap. Tabell 12.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommunerna 1995/96 (18 mån) 1997 1998 Räddningsmän 946 715 946 Sanerare 51 96 44 Ammunitionsröjare 32 46 47 Beredskapsman - 408 777 Källa: Statens räddningsverk Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak av statliga medel via Räddningsverkets anslag. Riksdagen beslutade år 1994 och 1996 att förstärka det civila försvaret med grundutbildad pliktpersonal, såsom exempelvis räddningsmän och beredskapsmän för kommunernas krigsorganisation. Den långsiktiga inriktningen har varit att inkalla och utbilda 10 000 civilpliktiga per år. Regeringen har i propositionen 1998/99:74 angett att behovet skall styra inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna minska. Regeringen föreslår att ca 1 500 personer per år skall utbildas till kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två åren 13 Miljövård Sammanfattande slutsatser Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Kommunerna har flera centrala uppgifter i miljöpolitiken och i arbetet för en hållbar utveckling. Det är svårt – åtminstone med nuvarande mål som grund – att följa upp och bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå miljömålen. Den samlade bedömningen blir dock att kommunernas insatser verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet. Drygt hälften av kommunerna har fram till år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21-dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har 42 kommuner under år 1998 beviljats statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden 1998-2000. Bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor. Nationella mål Miljömål Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, , bevara den biologiska mångfalden, främja en långsiktigt god hushållning med naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskapet. Sverige har i dag en mängd nationella miljömål. Naturvårdsverket redovisar i en rapport cirka 170 miljömål av olika slag för olika nivåer (se Skr. 1997/98:155). Regeringen föreslår i proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, som behandlas av riksdagen under våren 1999, en ny struktur för miljömålen. Målen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås inom en generation. En förutsättning för att målen skall få genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga och uppföljningsbara. De nationella målen skall kunna utgöra en grund för de regionala och lokala målen. Med utgångspunkt i de övergripande målen för en hållbar utveckling pågår ett arbete med att utveckla nyckeltal eller indikatorer som kan ge vägledning huruvida utvecklingen går åt rätt håll och i rätt takt eller inte. Svenska kommunförbundet och Naturvårdsverket, enskilda kommuner och andra aktörer medverkar i arbetet. Ett av kommunens starkaste instrument för att verka för att miljömålen nås sker i samband med utövandet av miljötillsyn enligt ett antal lagar och föreskrifter med regler av direkt betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Flertalet av dessa lagar är från och med den 1 januari 1999 samlade i miljöbalken (1998:808). Inom renhållningen har kommunerna också det operativa ansvaret. Mål för den fysiska planeringen Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att bl.a. främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen fungerar som dels ett samlat beslutsunderlag för lokaliseringsprövningar och en kunskapsöversikt för miljöarbetet, dels ett styrinstrument för bebyggelseutvecklingen. Det kommunala Agenda 21-arbetet Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fått både ett större ansvar och förutsättningar för att på ett mer aktivt sätt driva på arbetet med att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Lokala investeringsprogram Riksdagen beslöt med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen för år 1998 om ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:1, utg.omr. 18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81). Stödet syftar till att dels påtagligt öka takten i omställningen av Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle, dels bidra till ökad sysselsättning. Kommunerna har möjlighet att i samverkan med lokala företag och organisationer ansöka om stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten. Måluppfyllelse och kvalitet Kommunerna har således en mycket viktig roll i miljöpolitiken och arbetet för en hållbar utveckling. Uppgiften som lokal tillsynsmyndighet inom miljö- och hälsoskyddsområdet har av tradition varit den viktigaste. I och med insikten om miljöproblemens komplexitet har under senare år den fysiska planeringens betydelse för en hållbar samhällsutveckling uppmärksammats allt mer. Kommunerna fungerar också som dels producenter, dels konsumenter av en rad varor och tjänster. Även här har kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i positiv riktning. Villkoren för kommunernas miljöarbete har förändrats snabbt under de senaste åren. Riokonferensens initiativ till lokala Agenda 21 har fått ett stort genomslag i landets kommuner. Även på andra sätt har förutsättningarna för arbetet med miljö- och resurshushållningsfrågor förändrats, bl.a. genom den nya miljöbalken och en ny energipolitik. Genom de lokala investeringsprogrammen ökar nu takten i arbetet med att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle. Med hänsyn till de nuvarande miljömålens karaktär är det svårt att fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Även i den fysiska planeringen är det svårt att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i planeringen i det enskilda fallet och om miljömålen beaktats. Den föreslagna nya målstrukturen bör avsevärt underlätta uppföljningen och värderingen av olika sektorers och aktörers betydelse för möjligheterna att nå miljömålen. Enligt de bedömningar som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket, har medvetenheten och kunskapen om miljöfrågornas betydelse ökat i kommunerna. Det tvärsektoriella arbetssättet har utvecklats, men också samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner, föreningar och organisationer. En annan effekt är att kommunerna i ökande utsträckning ställer miljökrav i samband med upphandling. I många kommuner arbetar man med att integrera frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i planer och program, särskilt i den fysiska översiktsplaneringen. Den största förändringen i miljön som brukar framhållas är de kraftigt minskade avfallsmängderna. Exakt vilken roll kommunerna spelat för den utvecklingen är givetvis svårt att bedöma. Kostnader och prestationer Lokalt Agenda 21-arbete Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden för ett vidareutvecklat samarbete med företag, organisationer och andra aktörer i arbetet för en hållbar utveckling. Under hösten 1998 genomförde Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet en enkätundersökning om Agenda 21-arbetet i kommunerna. Resultatet av enkäten visar bl.a. att cirka två tredjedelar av kommunerna har en eller flera tjänstemän som på hel- eller deltid arbetar med samordning av Agenda 21-arbetet. Förändringen av resurserna för Agenda 21-arbetet framgår av följande tabell. Tabell 13.1 Förändring av resurser för Agenda 21-arbetet mellan åren 1996 och 1998. Andel av kommunerna Ekonomiska Personal- resurser resurser Ökat 25% 20% Oförändrade 42% 45% Minskat 27% 30% Summa 94% 95% Bortfall/ej svar 6% 5% Anm: Sammanlagt 273 kommuner har besvarat enkäten. Resultaten av enkätundersökningen tyder på att ambitionsnivån i Agenda 21-arbetet sammantaget minskat något. Drygt hälften av kommunerna har antagit ett lokalt Agenda 21- dokument eller en handlingsplan. Ungefär hälften av kommunerna arbetar med gröna nyckeltal eller indikatorer för att följa upp arbetet. Två tredjedelar av kommunerna använder miljökriterier vid upphandling av varor. Nära hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera det lokala Agenda 21-arbetet i översiktsplaneringen. Detta överensstämmer väl med det ökade intresset för översiktsplaneringen som noterats i Agenda 21-arbetets spår. Lokala investeringsprogram Det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen innebär att kommunerna ges möjlighet att söka stöd till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten. Programmen tas fram i samverkan med lokala företag, organisationer och enskilda. Det är kommunens ansvar att bedöma deras förslag samt att prioritera och ställa samman ett investeringsprogram som kommunen står bakom. De kommuner vars investeringsprogram bedöms ge de bästa miljömässiga resultaten får statligt stöd till sina investeringar. Drygt hundra kommuner hade ansökt om investeringsstöd inför det första beslutstillfället år 1998. Under den första omgången beslut om stöd har regeringen beviljat 42 kommuner statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringsprogram för perioden 1998 - 2000. De investerare som får del av dessa medel satsar omkring 5,5 miljarder kronor av egna medel. Enligt bedömningar från berörda kommuner beräknas investeringarna sammantaget skapa drygt 8 000 årsarbeten under den treåriga programperioden (eventuella undanträngningseffekter ej medräknade). Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika produkter och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som tillhandahåller dessa. De åtgärder som beviljats stöd under år 1998 berör många olika sektorer. Omkring en tredjedel av stödet lämnas till åtgärder inom byggande och boende. Åtgärderna omfattar insatser inom exempelvis energihushållning, vatten och avlopp samt avfallshantering. Omkring en fjärdedel av stödet går till åtgärder inom energisystemet, såsom effektivare energianvändning och utveckling av förnyelsebara energikällor. Sanering av förorenade markområden samt vatten- och naturvårdsprojekt erhåller vardera en tiondel av stödet. Regeringen avser att fortsätta arbetet med de lokala investeringsprogrammen. Det är 176 kommuner som har ansökt om stöd för lokala investeringsprogram för perioden 1999 - 2001. De program som redan beviljats stöd kommer att följas upp och utvärderas. Övrigt Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100 personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet år 1997. Inga större neddragningar av verksamheten har skett under de senaste åren. År 1997 var den totala bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet cirka 1,3 miljarder kronor. Enligt Svenska kommunförbundets beräkningar var kostnadstäckningen genom avgifter för kommunernas myndighetsutövning på området totalt omkring 24 procent år 1996 för de områden där det då fanns lagstöd att ta ut avgifter . 14 Kommunerna och sysselsättningen Sammanfattande slutsatser Kommunerna har under de senaste åren givits en ökad roll i arbetsmarknadspolitiken. Den 1 oktober 1996 infördes arbetsförmedlingsnämnder som skall ha kommunal majoritet. Förändringen genomfördes som ett led i statens strävan att föra ut ansvaret för arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Under år 1996 skapades även möjligheterna för en del kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen och en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA), infördes. Åtgärden kan, liksom resursarbete som infördes den 1 juli 1997, tillämpas inom den offentliga sektorn. Försöksverksamheten med lokal samverkan har utvärderats av Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. Högskolan har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt på arbetslösheten. Statskontoret har utvärderat OTA och kommit fram till att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten. År 1995 fick kommunerna ansvaret för arbetslösa ungdomar under 20 år och år 1998 även för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k. utvecklingsgarantin. Ungdomsstyrelsens utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20 år visar att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har gått vidare till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver Statskontoret i sin utvärdering att ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. Nationella mål Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning). Effektmålen för Arbetsmarknadsverket (AMV) anger att den aktiva arbetsmarknadspolitiken allt mer skall inriktas mot att tillgodose behovet av arbetskraft genom en snabb tillsättning av lediga platser och kompetensutveckling. Detta skall medverka till att uppnå regeringens mål att öka sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20-64 år till 80 procent år 2004 samt delmålet att halvera den öppna arbetslösheten till 4 procent vid slutet av år 2000. Kommunernas ansvar för ungdomar Regeringens mål är att ingen ungdom skall vara arbetslös i mer än 100 dagar utan att få ett erbjudande om arbete, utbildning eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. År 1995 infördes en möjlighet för kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och den 1 januari 1998 tillkom den s.k. utvecklingsgarantin, vilket innebär att kommunen, efter överenskommelse med staten övertar ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år. De båda programmen omfattar ca 40 % av de ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Syftet med åtgärderna är att genom olika individanpassade insatser underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden eller övergång till reguljär utbildning. Måluppfyllelse och kvalitet Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20 år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå vidare till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver Statskontoret i utvärderingen Utvecklingsgarantin för ungdomar - det första året, att de som deltagit i garantin hittar i genomsnitt hittar ett arbete på mindre än hälften av den tid som ungdomar som inte gått igenom garantin behöver. Detta gäller även när tiden i utvecklingsgarantin räknas in i arbetslösheten. Under år 1998 har det skett en kraftig minskning av antalet långtidsarbetslösa ungdomar från 13 900 i december 1997 till 4 200 i december 1998. Totalt 87 procent av de långtidsarbetslösa ungdomarna hade ett beslut eller erbjudande om att påbörja utbildning, praktik eller sysselsättningsprogram. Regeringens mål att ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått beslut om eller erbjudande om en aktivitet är alltså inte helt uppfyllt. Prestationer Det kommunala programmet för 18-19-åringarna har sedan hösten 1997 minskat från drygt 16 000 till 12 000 i slutet av år 1998. Detta är en avspegling av det minskade antalet 18-19-åringar som är registrerade vid Arbetsförmedlingen. Av dessa ungdomar var 53 % kvinnor och 47 % män. Den nytillkomna utvecklingsgarantin för 20-24-åringarna har under året omfattat i genomsnitt 2 800 ungdomar. I samband med att avtalen blev klara i flertalet kommuner ökade dock antalet snabbt under hösten 1998 och uppgick vid årsskiftet till drygt 6 000 deltagare. Av dessa ungdomar var 43 % kvinnor och 57 % män. Arbetsförmedlingsnämnder Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1 oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner där några kommuner har valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd med ordförande utsedd av kommunerna. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbets- nämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i statens strävan att föra ut ansvaret för att förverkliga arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering fick den 10 december 1998 i uppdrag att utvärdera effekterna på den lokala arbetsmarknadspolitiken av arbetsförmedlingsnämndernas förändrade och utökade roll. Institutet skall lämna en slutrapport till regeringen senast den 16 augusti 1999. Försöksverksamhet med lokal samverkan Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om försöksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder fördelades till projekt som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt. Kommunerna bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga medel som ingick i projektet fick användas otraditionellt. En del kommuner satte också upp särskilda mål för sin försöksverksamhet, som att arbetslösheten i målgruppen skulle sjunka. Måluppfyllelse och kvalitet Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har utvärderat den lokala samverkan och överlämnade i juni 1998 en rapport till regeringen. I ungefär hälften av försökskommunerna uppmättes effekter med avseende på en eller flera av de tre målvariablerna: genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar, andelen återinskrivningar och genomsnittligt antal dagar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I de flesta fall rör det sig om effekter på en eller två av dessa variabler. Denna utvärdering av lokal samverkan har inte kunnat konstatera något entydigt resultat vad gäller målrelaterade effektvariabler. Högskolan anser att en möjlig förklaring kan vara att de studerade verksamheterna har haft alltför begränsad omfattning och varaktighet. En annan tänkbar tolkning av resultaten är, enligt Högskolan, att den lokala samverkan faktiskt inte har haft någon effekt på arbetsmarknadens funktionssätt. Högskolan i Växjö har fått ett förnyat uppdrag att utvärdera försöksverksamheten i de 19 kommuner som bedrivit verksamhet under år 1998. Rapporten skall lämnas till regeringen senast den 31 maj 1999. Resursarbete Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall pågå till och med utgången av december 1999. Den bygger på försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete regleras i kollektivavtal och är ett slags beredskapsarbete, vilket innebär att den som deltar utför reguljära arbetsuppgifter och betraktas som anställd, utan att lagen om anställningsskydd gäller. Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en arbetsgivare under 90 procent av en heltidstjänst. Under resterande del av en heltidstjänst deltar personen i kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som upprättats tillsammans med arbetsförmedlingen. Måluppfyllelse och kvalitet Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k. tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett halvår efteråt hade högre lön och arbetade fler timmar än tvillinggruppen. Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med andra åtgärder får beaktas som måttlig. Prestationer Antalet deltagare i resursarbete har ökat från drygt 1 500 i december 1997 till 4 500 i december 1998. I genomsnitt under året har programmet omfattat 4 100 personer per månad. 82 procent av deltagarna i åtgärden var kvinnor. Av samtliga resursarbeten var 90 procent inrättade i kommunerna och den genomsnittliga tiden i resursarbete uppgick till 20 veckor. Aktiv arbetslöshetsersättning För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Därför prövas till och med utgången av september år 1999 att i begränsad omfattning lämna arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet. Exempel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Projekt inom den aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen får inte medföra inlåsningseffekter, konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie arbetstillfällen. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Kostnader och prestationer Försöksverksamheten inleddes den 1 juli 1997 och fick under år 1997 uppgå till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år 1998 uppgick summan till 1 000 miljoner kronor. Vid utgången av 1998 hade beslut tagits som omfattade 3 500 personer. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering skall på uppdrag av regeringen följa upp den aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen. Uppdraget skall redovisas till Näringsdepartementet den 2 augusti 1999. Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden. Staten, kommunerna, landsting, kommunalt eller landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ, och de allmänna försäkringskassorna kan vara anordnare, kommunalt eller landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ. Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja kvaliten i verksamheten. Åtgärden fanns under budgetåren 1997 och 1998 och anvisningstiden var inom denna ram obegränsad. Deltagaren fick utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag. Måluppfyllelse och kvalitet I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten. Regeringen föredrog därför i budgetpropositionen för 1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999. Kostnader och prestationer Antalet som påbörjade offentligt tillfälligt arbete uppgick år 1998 till 8 800 vilket var 1 400 färre än 1997. Ca 47 procent av deltagarna i offentligt tillfälligt arbete var kvinnor. Kostnaden för OTA uppgick under budgetåret 1998 till knappt 972 miljoner kronor. 15 Ledning, uppgifter och organisation Kommunal indelning Fr.o.m. den 1 januari 1999 finns det 20 landsting och 289 kommuner i och med att det bildades två nya kommuner. Den ena kommunen benämns Nykvarns kommun och omfattar området för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen skall benämnas Södertälje kommun och omfatta övriga delar av nuvarande Södertälje kommun. En ny länsindelning har skett i Skåne och Västra Götaland då en sammanslagning av landsting genomförts. De allmänna valen år 1998 var de första till de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län. I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997. Den 1 januari år 1999 inleddes även en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i Västra Götalands län. Försöksverksamheten pågår t.o.m. utgången av år 2002. Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska systemet Det finns tydliga samband mellan medborgarens möjligheter att delta och påverka, tillfredsställelse med gemensam service och graden av politiker- och systemtilltro. Det finns också ett tydligt och starkt samband mellan känslan av samhörighet med andra människor och tilltron till det politiska systemet. Den demokratiska processen i våra kommuner ger medborgaren möjligheten att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och samtidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Verksamheterna i kommunerna har stor betydelse för sysselsättningen, samhällsekonomin och den enskildes välfärd. När beslutanderätten också utövas av lokala kommunala organ med representativt styrelseskick sprids makten i samhället genom att fler medborgare deltar aktivt, påverkar och utövar inflytande över verksamheten. Medborgaren kan i dag delta aktivt och utöva meningsfull påverkan i roller som medborgare, väljare, partipolitiskt aktiva, brukare, föreningsaktiva, förtroendevalda, etc. Oberoende av generationstillhörighet och partipolitisk uppfattning finns det höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet. Medborgarna uppskattar välfärdsstaten. Det finns ett grundläggande förtroende för de politiska institutionerna hos medborgarna och därtill en god tilltro till den egna förmågan att påverka (Politikerförakt eller mogen misstro?, Tommy Möller, 1998). Tilltron till de egna möjligheterna att påverka i samhället ökar dessutom över tiden. Inom flera delar av samhällslivet förefaller demokratiska beslutsprocesser numera ha blivit rutin. I rollerna som förvärvsarbetande, småbarnsförälder och skolbarnsförälder är det för många naturligt att kanalisera sitt missnöje, ställa bestämda krav, själva ta initiativ och förvänta sig resultat. Det finns bland medborgaren också en tilltro till systemets öppenhet. Det pågår därtill en generationsbetingad förändring i riktning mot tolerans och vidsynthet. (Demokrati och medborgarskap, Olof Petersson m.fl., 1998.) Arbetslösa och personer med utländsk bakgrund står i högre grad utanför det organiserade samhällslivet Av en omfattande intervjuundersökning som SNS Demokratiråd har gjort med ett urval av befolkningen framgår att det finns stora skillnader mellan olika delar av befolkningen. Arbetslösa står i stor utsträckning utanför det organiserade samhällslivet. De arbetslösa har betydligt lägre föreningsengagemang och tar sällan kontakter för att påverka allmänna samhällsfrågor. Även när det gäller valdeltagande och andra politiska uttrycksformer är de arbetslösa relativt passiva. Representationen av utomeuropeiska kandidater i kommunfullmäktige ökade i och med 1998 års allmänna val. Den steg med 25 procent jämfört med valet år 1994 i de 20 mest invandrartäta kommunerna. Personer med utländsk bakgrund fortsätter emellertid även efter det senaste valet att vara underrepresenterade vad gäller valdeltagande i de kommunala beslutande församlingarna och i de politiska partiernas arbete. Storstäderna ligger under genomsnittet och segregationen i valdeltagandet är tydlig. I vissa invandrartäta områden i Göteborg och Malmö röstade endast omkring 35 procent av de röstberättigade, trots särskilda satsningar på ökat valdeltagande. Personer med utländsk bakgrund anser sig ha sämre möjligheter att överklaga beslut av en myndighet, sämre möjligheter att påverka sin situation och tar färre initiativ för att påverka sin situation i olika sociala roller. Utvecklingen över tid är nedslående. Under det senaste årtiondet har klyftorna mellan invandrare och resten av befolkningen vidmakthållits eller vidgats. Demokratirådet menar att bakom dessa fakta ligger en kombination av svaga individuella resurser och bristfälligt fungerande institutioner enligt Demokratirådets bedömning. Det allmänna valet år 1998 på kommunal nivå Valdeltagandet sjönk kraftigt Ett högt valdeltagande är viktigt för demokratins legitimitet. Inter- nationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt. Sedan mitten av 1980-talet har dock valdeltagandet sjunkit. Vid 1998 års allmänna val sjönk valdeltagandet i riksdagsvalet från 87 procent till strax över 81 procent och i kommun- och landstingsvalen från drygt 84 procent till cirka 78 procent. Nästan en femtedel av befolkningen avstod från att använda sin rösträtt. Efter förra årets val är det uppenbart att valdeltagandet avtar över tiden. Mot bakgrund av det låga valdeltagandet har regeringen låtit initiera ett antal studier och forskningsinsatser. Regeringen har givit Integrations- verket i uppdrag att påbörja en undersökning kring det låga valdeltag- andet bland invandrare (In98/2272/IE). Regeringen har även givit Rådet för utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87) i uppdrag att studera det låga valdeltagandet. Vidare har den s.k. Demokratiutredningen (SB 1997:01), uppdragit åt tre forskargrupper att analysera varför deltagandet i valet 1998 sjönk. Tillsammans kommer dessa studier ge en god bild av valrörelsen och valdeltagande. Mandatfördelningen för män och kvinnor är i huvudsak oförändrad efter de allmänna valen år 1998 Det dröjde ända till 1970-talet innan kvinnorna fick ett starkt genombrott i svensk kommunalpolitik. Men det var först vid valet år 1994 som kvinnor fick fler än 40 procent av platserna i kommunfullmäktige. Efter de allmänna valen år 1998 är mandatfördelningen för män och kvinnor i huvudsak oförändrad både vad gäller landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Tabell 15.1 Mandatfördelning för män och kvinnor och typ av val åren 1994 och 1998. Antal och procent Typ av val Andel kvinnor Förändring 1998 1994 1994-1998 Landstingsfullmäktigeval 48,2 47,6 +0,6% Kommunfullmäktigeval 41,6 41,3 +0,3% Den medborgarundersökning som Maktutredningen (dir. 1985:36) lät genomföra år 1987 visade att kvinnors och mäns deltagande skiljde sig åt, där kvinnor inom vissa områden hade ett betydligt högre deltagande. Demokratirådets studie år 1997 visade att kvinnor är mer benägna att ta initiativ inom ramen för den lilla demokratin, särskilt i rollen som småbarnsförälder och i rollen som patient eller anhörig. Däremot dominerar männen i partiaktiviteter och kontakter med politiska företrädare och tjänstemän. Demokratirådets undersökning visar emellertid att könsskillnaderna i detta avseende har minskat sedan undersökningen år 1987 (Demokrati och medborgarskap, 1998). Över hälften av de som valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har litet förtroende för politiker Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Vid det senaste allmänna valet år 1998 uttryckte nästan 60 procent av de som valde att gå och rösta att de hade litet förtroende för politiker. Mätningarna visar att medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker och politiska partier succesivt har minskat under de senaste tjugo åren. Resultaten tolkas vanligtvis som att det finns ett relativt utbrett missnöje mot politiker i riksdagen, landstingen och kommunerna. Samtidigt det är naturligt att vara kritisk mot beslutsfattare i en demokrati. Missnöje med vissa politiska beslut eller partier behöver inte vara detsamma som en grundläggande misstro mot den representativa demokratin eller de demokratiska processerna. (Demokrati och medborgarskap, Olof Peterson m.fl., 1998.) Det finns dock ett tydligt samband mellan missnöjets styrka och förmågan att påverka och få gehör för synpunkter. Intervjuer med föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet (Möller, Brukare och klienter i välfärdsstaten, 1996). Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar Antalet politiskt förtroendevalda minskade från cirka 200 000 före år 1952 till cirka 50 000 år 1974. En viss ökning av antalet uppdrag och en större spridning av uppdragen ökade antalet förtroendevalda till cirka 70 000 år 1980. Därefter har antalet minskat igen till cirka 50 000 år 1995, bl.a. genom förändringar i organisationsstrukturer och färre antal nämnder. Inför mandatperioden 1998 - 2002 har kommunerna enligt enkäter i tidningen Kommunaktuellt planer på att plocka bort ytterligare 3 000 förtroendemannauppdrag. I dag har varje förtroendevald i genomsnitt 1,5 uppdrag. Väljarnas personliga bekantskap och kontakter med de valda har succesivt minskat. Alltmer av de förtroendevaldas tid avsätts till ledning och styrning. Detta kan till viss del förklaras av reduceringen och koncentrationen av uppdrag till färre förtroendevalda. Allt färre medborgare är medlemmar i de politiska partierna Enligt idén om den kommunala folkstyrelsen bör partier tillsammans med medborgarorganiseringar (folkrörelser m.m.) vara aktiva i att definiera problem, andra behov och utmaningar i lokalsamhället. I dag uppger färre än åtta procent av den svenska befolkningen att de är medlemmar i något politiskt parti (Demokrati och medborgarskap, 1998). Medborgarnas deltagande i och förtroende för de etablerade partiernas problemlösnings- och handlingsförmåga försvagas successivt. Detta samtidigt som medborgarnas kunnande i och intresse för samhällsfrågor är större än någonsin. Partierna utsätts i dag för allt starkare konkurrens från andra former av politiskt deltagande och inflytande. Medborgarna väljer även andra kanaler för politiskt inflytande än partierna och de förtroendevalda, t.ex. direktkontakter med tjänstemän i förvaltningen, brukarstyrda verksamheter eller brukarinflytande i olika former. Det är andra organisationer och händelser än partierna och deras verksamhet som mobiliserar medborgarna, t.ex. kampanjer, intresse- och ideella organisationer (Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44 och Kommunala förnyelseproblem, bilaga 1 till Förnyelse av kommuner och landsting, SOU 1996:169, Demokrati och medborgarskap, 1998 samt politikerförakt eller mogen misstro?, Möller, 1998). De lokala partierna blir fler och nya majoriteter formas Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden. Under de senaste 15 åren har det dock skett stora förändringar. Partibytena mellan valen har ökat. Den ökade rörligheten bland väljarna har flera orsaker. Klassröstningen har minskat. Den social strukturen betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många väljare att byta parti. Partidentifikationen, eller individens känslomässiga bindning till ett parti har minskat. I Sverige har andelen som på detta sätt uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. En liknande minskning har skett bland gruppen starkt övertygade partianhängare. Sverige är ett av de länder i europa där minskningen av andelen partianhängare varit störst. Denna utveckling gäller framförallt de yngre (På medborgarnas villkor, SOU 1996:162). Kommun- och landstingsvalen år 1998 kännetecknades av oklara majoriteter och omfattande förhandlingar mellan många olika partier. Nya tidigare otänkbara allianser har ingåtts. Lokala partier och småpartier stärkte på nytt sina positioner. De finns nu i nästan hälften av landets fullmäktige och utgör vågmästare i 64 kommuner. Nästan 95 procent av de kommunala väljarna röstar dock på rikspartier (Uppdrag demokrati, Kommunaktuellt, 1998). Antalet lokala partier utan riksrepresentation har ökat kraftigt under senare år. Erfarenheterna av lokala demokratiexperiment kan stärka den representativa demokratin De lokala demokratiförsök som i dag pågår på kommunal nivå och där medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och beslutsprocesser ger en god träning i demokratin och dess arbetsmetoder. De ger också i många fall en möjlighet att tillföra politiken ett aktuellt innehåll som baseras på lokalt intressanta frågor. Den av regeringen inrättade Demokratiutredningen (SB 1997:01) skall bl.a. närmare studera hur medborgarnas deltagande kan underlättas. I slutet av år 1998 publicerade Demokratiutredningen sin nionde skrift Lokala demokratiexperiment - exempel och analyser (SOU 1998:155). Med skriften vill Demokratiutredningen lyfta fram de många lokala och kommunala försök som pågår i landet på temat demokrati. I skriften ges en bild av det svenska samhället med engagerade medborgare som på lokal nivå tar sig an gemensamma angelägenheter. Föräldrar engagerar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att skapa en positiv utveckling i hembygden och många kommuner genomför lokala demokratiutvecklingsprogram. När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar på gemensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital som stärker deras demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsen för den kommunala politikens olika avvägningsproblem ökar genom täta kontakter med politiker och tjänstemän. Relationen mellan lokala utvecklingsgrupper och kommunen beskrivs ofta på detta sätt och diskussioner om socialt kapital, medborgaranda m.m. innehåller ofta tanken att engagemang i t.ex. en lokal brukarstyrelse leder till att medborgaren blir intresserad av den kommunala politiken i vidare mening och engagerar sig i ett politiskt parti. Men om allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls utanför de representativa organen av andra former av brukar- och medborgarsammanslutningar uppstår ett antal väsentliga frågor. Hur skall den politiskt förtroendevalde göra för att helhetssynen skall vara vägledande för resursfördelningen? Hur kommer relationen mellan den partibaserade representativa demokratin och de olika formerna av medborgarorganisering som sker i lokalsamhället att utvecklas? I skriften Lokala demokratiförsök - exempel och analyser framhålls att det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmåga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns en risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling snarare än en demokratisk. En slutsats är att demokratiska institutioner såsom partier och representativa organ inte kan ersättas av ett vittförgrenat nätverk av föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser. Det sociala kapital som utvecklas i dessa organiseringar måste länkas till de politiska institutionerna för att undvika en fragmentering. De olika demokrati- experimenten kan ses som en spridning av makt. Fler människor engageras och utövar inflytande. Samtidigt är det viktigt att påpeka att denna maktspridning faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder. Vilket i sin tur föranleder frågor om t.ex. hur dessa eliter representerar andra i lokalsamhället och hur deras ansvar kan utkrävas? Kommuner och landsting i förening med de politiska partierna har här en uppgift att bl.a. utveckla arbetsformer som tillvaratar medborgarnas engagemang och medborgarnas nyfikenhet på politikens innehåll. Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer Regeringen har i tidigare skrivelser till riksdagen om utvecklingen i den kommunala sektorn (skr 1996/97:118 s. 136 ff. och skr 1997/98:155 s. 149 ff.) beskrivit hur det kommunala förnyelsearbetet vad gäller styr-, organisations-, verksamhetsformer utvecklas över tiden. En slutsats är att mångfalden har ökat genom att kommunala styr-, verksamhets- och organisationsformer har blivit fler och mer lokalt anpassade. Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor uppmärksamhet. Regeringen gav i april år 1998 Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL) att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr- och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av förnyelsearbetets effekter på demokrati och rättsäkerhet. Arbetet bedrivs i nära samarbete med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, forskare och forskningsinstitutioner. Avsikten är att i möjligaste mån använda redan tillgängliga data och befintlig metodkunskap. Uppdraget skall slutredovisas till regeringen den 1 november år 1999. I skrivelsen till riksdagen år 2000 om utvecklingen i den kommunala sektorn kommer regeringen att kunna lämna en närmare redogörelse för styr-, organisations- och verksamhetsformer samt föreslå former för en fortsatt uppföljning av förnyelsearbetets effekter i kommuner och landsting. Statskontoret har lämnat en delrapport till regeringen den 1 mars år 1999 (Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisation åren 1995– 1998). Rapporten avser enbart förändringar i organisationsformer under perioden 1995–1998 och därmed endast en begränsad del av det samlade uppdraget. En slutsats är att det finns skäl att tro att en del av den styrning som tidigare låg på nämnder i växande utsträckning lagts på politiska organ med en mer varierad och oklar ställning i organisationen. I vissa fall handlar det om utskott/delegationer/beredningar direkt under full- mäktige. I andra fall om motsvarande typ av organ under kommun- styrelsen/landstingsstyrelsen. Det har också blivit vanligare med gemensamma nämnder mellan enskilda kommuner/landsting. Detta är en utveckling som förefaller ha gått längre inom landstingen än inom kommunerna. I det följande redovisas i korthet resultaten från denna delrapport. Förändringar i kommunernas organisation Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner år 1998 var enligt Statskontorets kartläggning 2 927. Under mandatperioden 1995- 1998 har antalet nämnder minskat med cirka tre procent. Andelen kommuner som minskat antalet nämnder utgör drygt 30 procent och de som ökat antalet uppgår till cirka 13 procent. Som helhet gäller dock att det rör sig om relativt små förändringar mellan åren. Totalt är det tolv procent av kommunerna som genomfört en stor förändring (tillskapat eller avskaffat mellan 3– 49 nämnder) av sin nämndorganisation. Det är också svårt att kunna se några entydiga genomgående tendenser eller mönster i de förändringar som skett. Det finns dock förändringar i sättet att organisera sig i vissa kommuner som i dessa kommuner tyder på en omvärdering av kommunfullmäktige, kommunstyrelsens och de förtroendevaldas roller. Omvärderingen innebär ofta åtgärder som syftar till att stärka kommunstyrelsen grepp om den kommunala ekonomin och aktivera kommunfullmäktige. I vissa kommuner slopas t.ex. flertalet facknämnder. Det gäller t.ex. för Upplands Väsby, Surahammar, Stenungsund och Nordanstig. (Kommunaktuellt nr 20 och 35, 1997 samt Kommunaktuellt nr 8, 1998). En utvärdering av försöken i Stenungsund visade att det hade blivit lättare att komma överens över partigränserna och att partiernas aktivitet hade ökat. Däremot hade det inte blivit lättare för medborgarna att hitta rätt person i kommunen och medborgarnas intresse för kommunala frågor hade inte ökat (Lokala demokratiexperiment, SOU 1998:155). Försöken att flytta ner den representativa demokratin till distrikt inom kommunerna tar sikte på de demokratiska arbetsformerna i lokalsamhäll- et. Sedan 1980 har kommunerna haft möjlighet att inrätta sektors- övergripande lokala beslutande nämnder. År 1998 var det 21 kommuner som hade inrättat sådana s.k. kommundelsnämnder eller motsvarande områdesstyrelser. Det var dock endast 14 kommuner som år 1998 hade en heltäckande kommundelsorganisation. Dit räknas de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. De övriga kommunerna hade en kommundelsorganisation som endast omfattade en del av kommunens yta och där ansvaret för resterande delar av kommunen exempelvis låg på olika kommuncentrala sektorsanknytna nämnder. Det totala antalet kommundelsnämnder har ökat från 139 år 1995 till 163 år 1998. (Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisation 1995–1998, Statskontoret.) Förändringar i landstingens organisation Det totala antalet politiska organ i landets 23 landsting var 1998, enligt Statskontorets kartläggning, 365 stycken. Motsvarande uppgift för år 1995 var 360 stycken. Förändringarna av politiska organ har generellt sett varit små från år 1995 till år 1998. Det totala antalet politiska organ var i praktiken oförändrat men någon motsvarighet till den fasta kärna av politiska organ som fanns under 1995 när 10 av 23 landsting hade 15 till 17 politiska organ fanns inte i slutet av mandatperioden. Det finns stora skillnader mellan landstingen. Bortsett från Västerbotten och Värmland utgör landstingen med en beställarstyrning en homogen grupp i mellansverige. På samma sätt är de södra och norra delarna av Sverige områden med traditionell styrning av sjukvården. Tabell 15.2 Styrsystem av sjukvården i landstingen 1998 Traditionell styrning Beställarstyrning Samling till Västernorrland Sörmland länsnivå Jönköping Skaraborg Blekinge Östergötland Kalmar Jämtland Lokala politiska Värmland Västmanland organ Kronoberg Bohus Norrbotten Älvsborg Halland Stockholm Malmöhus Örebro Kristianstad Gävleborg Västerbotten Uppsala Dalarna År 1998 var det lika vanligt med beställarstyrning av sjukvården som en mer traditionell form. För att räknas in i gruppen med stora organisatoriska förändringar krävs att minst hälften av de frivilliga politiska organen tillkommit eller avskaffats under mandatperioden. Dalarna, Kalmar, Malmöhus och Kristianstad har genomfört omfattande förändringar vad gäller nämnd- strukturen. Malmöhus och Kristianstads organisationsförändringar kan till stor del härledas till integrationsarbetet inför region Skånes start den 1 januari 1999. 16 Den internationella kommunen En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella sammanhang har inte i första hand nämnvärt påverkat kommuner och landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när t.ex. projekt skall förverkligas. Ordförandeskapet i EU och EU:s regionkommitté Sverige är angeläget om att följa de frågor, som funnits på tidigare och nuvarande dagordningar. Även om många frågeställningar ursprungligen är av en mera övergripande karaktär kan de vid införlivandet i nationell lagstiftning få genomslag på den lokala och regionala nivån. Det finns därför skäl att bevaka bl.a. frågor kring utvidgningen av medlemskretsen i EU samt sysselsättningen. I Regionkommittén finns representanter för olika regionala och lokala organ i de femton medlemsstaterna. Under år 1998 har Regionkommitt- éns andra mandatperiod påbörjats. Mandatperioden upphör den 25 januari 2002. De svenska ledamöterna i Regionkommittén nomineras av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Regionkommitténs arbete under år 1998 har beskrivits i regeringens skrivelse , Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen (1998/99:60), vartill hänvisas. Den svenska delegationen har svarat för sju rapportörskap under året, dvs yttranden som antagits av plenarsessionen. En viktig del av kommitténs arbete under året har varit arbetet med yttranden kring Agenda 2000. Europarådet Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och utvecklingen på kommunal och regional nivå. Regeringen har i skrivelsen 1998/99:55 om verksamheten inom Europarådets ministerkommitté under år 1998 redogjort för verksamheten under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl. a. arbetet inom styrkommittén för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) och Ministerkommitténs arbete med övervakning av efterlevnaden av medlemstaternas åtaganden. Vad gällde den lokala demokratin var den kanske viktigaste slutsatsen av ministerkommitténs arbete att författningarna i många medlemsländer saknar garantier för lokalt självstyre. Vänortssamarbete Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för Östersjöstaternas råd och Barentsområdet. En viktig roll spelar det samarbete där kommuner, landsting, län och regionala organisationer direkt samverkar med motparter i grannländerna. Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun- förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas fördjupade vänorts-samarbete med Östeuropa. Under år 1998 fick 152 projekt stöd till en sammanlagd summa av närmare 29 miljoner kronor. Drygt hälften av alla projekt var inriktade på samarbete med orter i de baltiska länderna. Därnäst följde projekt i Bosnien. Demokratiprojekt samt samarbete kring skola, social omsorg och miljö dominerade. Den tidigare trenden mot allt mer konkret inriktade sakprojekt (till skillnad från generella informationsprojekt) håller i sig. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, Freivalds, Åsbrink, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén Föredragande: Lars-Erik Lövdén Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa. Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersättning räknas om till heldagar. Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag. Sedan 1979 undersöker Socialstyrelsen vart tredje år hur många patienter som behandlas i den slutna psykiatriska vården. Lex Maria-ärenden avser bestämmelser för hälso- och sjukvårdens personal samt vårdgivare vad gäller skyldigheten att göra anmälan till Socialstyrelsen i de fall då en patient drabbats eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet i registret. Från privata kliniker rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige. Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig konsumtion. Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten. Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1 procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård. Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser. Skr. 1998/99:97 13 1 32 14 54 42 64 1 74 1 88 1 90 2 117 1 122 1 128 133 132 133 135 1 140 133 145 155 154 155 156 155 157 13