Post 724 av 729 träffar
Propositionsnummer ·
1998/99:97 ·
Hämta Doc ·
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Ansvarig myndighet: Finansdepartementet
Dokument: Skr. 97
Regeringens skrivelse
1998/99:97
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Skr.
1998/99:97
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 31 mars 1999
Göran Persson
Lars-Erik Lövdén
(Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-
min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-
naste åren.
Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av
sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och
landsting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det
utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur
kostnaderna för olika kommunala verksamheter förändrats mellan åren
1996 och 1997 samt en sammanvägd redovisning av prestationer och
kostnader för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.
Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-
fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och
syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella
mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.
Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-
hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1997. Det är nu möjligt att utifrån
underlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997
och 1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin
som sysselsättningen kan därvid noteras.
Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och
det internationella samarbetet.
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning Fel! Bokmärket är inte definierat.
1.1 Den kommunala ekonomin 3
1.2 De kommunala verksamheterna 6
1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete 12
2 Kommunsektorns ekonomi 13
2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin 13
2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 18
2.3 Kommunal koncernredovisning 25
2.4 Kommunala företag 27
2.5 Kommunal personal 27
2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och
landsting 28
2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan åren 1996
och 1997 34
2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader 36
3 Hälso- och sjukvård 41
4 Äldreomsorg 57
5 Handikappomsorg 67
6 Individ- och familjeomsorg Fel! Bokmärket är inte definierat.
6.1 Missbrukarvård 80
6.2 Barn- och ungdomsvård 84
6.3 Socialbidrag 88
7 Färdtjänst 93
8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 95
8.1 Barnomsorg 95
8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 99
8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi 113
9 Folkbibliotek 123
10 Nyanlända invandrare 129
11 Räddningstjänst i fred 137
12 Civilt försvar 141
13 Miljövård 145
14 Kommunerna och sysselsättningen 151
15 Ledning, uppgifter och organisation 157
16 Den internationella kommunen 167
1 Sammanfattning
1.1 Den kommunala ekonomin
Resursminskningen i kommunal verksamhet har varit måttlig
Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade
år 1991. Under åren 1992-1998 har, då bruttoproduktionens utveckling i
fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna
minskat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de
ekonomiska resurser som finns för att producera kommunala tjänster,
oavsett hur de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på
entreprenad. Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala
verksamheten som finansieras med annat än avgifter och
försäljningsinkomster, dvs. i huvudsak skatteinkomster och statsbidrag,
har minskat något mer. Detta beror på att avgifter och
försäljningsinkomster under 1990-talet har kommit att finansiera en allt
större andel av verksamheten. Utvecklingen sedan år 1991 framgår av
diagram 1.1.
Diagram 1.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-1998
Index (1991=100), 1991 års priser.
Källa: Statistiska centralbyrån
Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades år 1998
Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats under
perioden 1993-1997. Denna förbättring beror till största del på ett positivt
netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader
exkluderas blir resultatet negativt samtliga år under perioden. År 1997
förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan
oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej.
Preliminära uppgifter för år 1998 pekar sammantaget på ett årets
resultat på -0,3 miljarder kronor, varav extraordinära poster netto utgör
2,7 miljarder kronor. Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats
ytterligare. Resultatet för år 1998 innebar dock ett förbättrat resultat
exklusive extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan.
För år 1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett
negativt resultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997.
Landstingens ekonomiska resultat försämrades år 1998
Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år
under perioden 1993–1997. Till skillnad från kommunerna påverkas
landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets
resultat försämrades något år 1997 jämfört med år 1996.
För år 1998 visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen
uppgick till -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster
utgjorde -1 miljard kronor. Detta är en försämring jämfört med året
innan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat år 1998.
Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med
bostadsproblem
Sedan den 1 juli 1998 hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner
med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner
med en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd.
Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot
sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra
kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna
ansökningar om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar
pågår för närvarande med 23 kommuner.
De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet
Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k.
kommunkoncernen, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. Resultatet
exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna var bättre än
motsvarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar
till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är dock en
minskning med ca 1 miljard kronor sedan år 1996. Omsättningen i
landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av
landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrog
marginellt till ett förbättrat resultat år 1997.
Antalet kommunala företag minskade något år 1997
Under år 1997 minskade enligt Statistiska centralbyrån antalet
majoritetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är
främst en följd av att antalet fastighets- och uthyrningsföretag, där
bostadsföretagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har
minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.
Personalen i kommuner och landsting ökar
Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och
landsting minskat. Förra året ökade emellertid antalet anställda med ca
9 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer,
varav ca 80 procent är kvinnor.
Samtidigt som de totala resurserna för kommunal verksamhet, mätt
som bruttoproduktionen, minskat marginellt under 1990-talet har
sysselsättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En
bidragande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare
bedrivits i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är
att personalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre
lön än den genomsnittliga.
Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda
kommuner och landsting
Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent för enskilda
kommuner. Detta betyder att den kommun som betalar högst
utjämningsavgift, har en avgift som motsvarar knappt 29 procent av
skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst
utjämningsbidrag, erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av
kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två
tredjdelar av kommunerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive
en avgift som ligger inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter
och generella statsbidrag.
För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av
skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,5
procent. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift
återfinns inom intervallet +/- 5 procent av skatteintäkter och generella
statsbidrag.
De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga
I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för
vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av
skatteintäkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av
avgiften i inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande
bidrag. I teorin är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och
hög skattekraft, sammantaget skulle kunna få en viss inkomstminskning
om kommunens skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har
emellertid sådana marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan
förekommande. Marginaleffekterna har för ett fåtal kommuner inneburit
att den sammanlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning
vissa år blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av
skattekraften i riket.
Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård
Ökningar av kommunernas nettokostnader år 1997 jämfört med år 1996
har framförallt skett inom grundskolan, individ- och familjeomsorgen
och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom
sjukvården och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken.
Avgifterna i de flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt
under samma period.
Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi
En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts
för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa
verksamheter motsvarar tillsammans knappt sjuttiofem procent av
kommunernas sammanlagda kostnader.
Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför
många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända
förhållandet råder i princip för förortskommunerna. När hänsyn tas till
kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i
stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna
i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har
fortfarande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå.
Inga statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå,
prestationsnivå och ekonomiskt resultat.
1.2 De kommunala verksamheterna
Hälso- och sjukvård
Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika
villkor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska
hälso- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen
av befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns sociala
skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna
är större bland män än bland kvinnor.
Under senare år har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip
varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket
står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till
basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av
Landstingsförbundet hösten 1998, hade 25 procent av patienterna med
remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader.
Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,
har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har
antalet ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat
under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten
och inte antalet fel som ökat.
Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnads-
ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel
introducerats.
De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick år 1997 till knappt
96 miljarder kronor, varav drygt fyra miljarder utgjordes av
investeringar. Jämfört med år 1996 har kostnaderna för hälso- och
sjukvården ökat med tre procent i löpande priser.
Äldreomsorg
De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna
leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,
åldras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha
tillgång till god vård och omsorg.
En ökad efterfrågan på kommunal äldreomsorg och öppenvård har bl.a.
inneburit att kommunerna idag i allt högre utsträckning prioriterar
insatserna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel
vårduppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket
innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens
bestämmelser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och
oberoende liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och
omsorgen om äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det
ordinära och särskilda boendet samt när det gäller vården i livets
slutskede. Det förekommer dock mycket få fall av vanvård och grövre
underlåtelser. Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva
försöks- och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med
kvalitetsbristerna.
Andelen personer som är 65 år eller äldre som får hjälp i ordinärt eller
särskilt boende uppgick år 1997 till drygt 17 procent, vilket är en viss
minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i
ordinärt och särskilt boende år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 40
miljarder.
Handikappomsorg
Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall
kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och
omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.
Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom
handikappomsorgen. Det finns dock fortfarande brister som behöver
åtgärdas, t.ex. icke verkställda domar och beslut samt vissa brister i den
yttre miljön. Generellt sett har bostadsstandarden förbättrats för personer
med funktionshinder, men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden
har utvecklats på ett negativt sätt. Andelen personer under 65 år som får
hjälp i hemmet enligt socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket
delvis kan förklaras av att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt
assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,
LASS.
Den 1 januari 1998 hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i
kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat
från knappt 42 000 respektive ca 17 500 sedan 1 januari år 1997.
Kommunernas och landstingens nettoutgifter för handikappomsorgen
år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 17 miljarder kronor.
Individ- och familjeomsorg
Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social
omsorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser
den enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att
barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.
Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare
har eftersom det för närvarande saknas utvärderingssystem på nationell
nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård
och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå
förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen
om antalet missbrukare har Socialstyrelsen föreslagit att rapportering till
nationell nivå skall ske två gånger per år.
Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov
av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Socialstyrelsen anger
flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen
placerade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys
och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom
hemmet behövs.
Den höga arbetslösheten under 1990-talet har ökat kommunernas
kostnader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har
förändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt
försörjningsstöd utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd.
Enligt det preliminära utfallet för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6
procent jämfört med året innan. Förändringen beror dels på det
förbättrade arbetsmarknadsläget, dels på det minskade
flyktingmottagandet.
De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen
uppgick år 1997 till ca 28 miljarder kronor, vilket är en ökning med
knappt en procent i fasta priser jämfört med året innan.
Färdtjänst
Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder
möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen
(1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft.
Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska
utvecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik.
Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade år 1997.
Kostnaderna år 1997 uppskattas till ca 2 miljarder kronor för färdtjänsten
respektive knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten.
Barnomsorg, skola och vuxenutbildning
Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera
barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det
offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av
kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika
tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med
utgångspunkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa
och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och
fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet.
Barnomsorg
Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med
gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen,
men i långsammare takt än tidigare. Antalet barn per årsarbetare har ökat
främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland
barnomsorgspersonalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger
är oförändrad och andelen barnskötare minskar.
Bruttokostnaden uppgick år 1997 till ca 42 miljarder kronor och var i
princip densamma som år 1991 i fasta priser, trots att antalet inskrivna
barn ökat med ca 180 000 eller ca 30 procent. Avgiftsfinansieringsgraden
i verksamheten har samtidigt ökat från 10 till 16,5 procent.
Grund-, gymnasie- och särskola
Det nya betygssystemet för grundskolan som gäller från och med
avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in
för de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. Cirka 91
procent av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt
program. Endast cirka en procent av eleverna gick ut grundskolan utan
slutbetyg. Drygt två tredjedelar av rektorerna i grundskolan säger sig ha
fått ta del av de ökade generella statsbidragen för år 1997 och därigenom
kunnat täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i
skolan.
Antalet elever i grundskolan har ökat årligen sedan år 1992. Ökningen
mellan åren 1997 och 1998 uppgick till drygt två procent. Kostnaderna
för grundskolan år 1997 uppgick till ca 50 miljarder kronor och har ökat
något i löpande priser jämfört med året innan.
Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten
1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem
procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som
avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en
högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta
procentenheter jämfört med vårterminen året innan.
Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren.
Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De
sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997
till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande
priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.
Antalet elever i särskolan har ökat de senaste åren och ökningen
mellan åren 1996 och 1997 uppgick till ca 6 procent. Antalet elever i
särskolan utgör dock endast ca 1 procent av samtliga elever. Kostnaderna
i fasta priser ökade med fem procent mellan åren 1996 och 1997.
Vuxenutbildning
Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har
varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Den gymnasiala
vuxenutbildningen har emellertid fördubblats under de senaste fyra
läsåren. De volymmål för kunskapslyftet som staten har satt upp har till
fullo uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala
vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5
miljarder.
Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för
utvecklingsstörda har regeringen gett Skolverket i uppdrag att följa upp
måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick år 1997 till ca
0,1 miljarder kronor.
Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat
med drygt 40 procent mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt
hälften av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för
svenskundervisningen var år 1997 ca 0,6 miljarder kronor, vilket
motsvarar en minskning med 14 procent i löpande priser.
Folkbibliotek
De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att
främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag
för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser
som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna under 1990-talet
har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har
trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare
analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till
folkbibliotek.
Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick år 1997 till drygt 2,8
miljarder kronor, vilket är en ökning med ca tre procent i löpande priser
sedan år 1996.
Nyanlända invandrare
Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de
så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta
livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden.
Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var under år 1998 drygt
27 procent jämfört med ca 6,5 procent för svenska medborgare.
Strukturomvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska
men även diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på
arbetsmarknaden. År 1998 mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets
kommuner, vilket är en minskning med 11 procent jämfört med året
innan. Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av
socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats
under perioden 1990–1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll
står för nästan hälften av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år
1998 visar dock på en minskning av de totala socialbidragskostnaderna.
Räddningstjänst i fred
Det övergripande mål som Statens räddningsverk formulerat är att
allmänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den
lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och
att skador i samband med olyckor skall begränsas.
De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att
lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och
tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera
den förebyggande verksamheten. Räddningsverket har i samverkan med
Svenska Kommunförbundet påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten
genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys.
Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca 4 miljarder
kronor år 1997, vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med
året innan.
Civilt försvar
Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och
tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd
beredskap. Överstyrelsen för civil beredskap och Svenska
Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra
stödet till kommunerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i
kommunerna varierar. Övningsverksamheten behöver intensifieras och
planläggningen uppdateras.
Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till knappt 0,1
miljarder kronor år 1997, vilket är mindre ökning jämfört med året innan.
Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick åren 1997
och 1998 till knappt 0,2 miljarder kronor.
Miljövård
De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa,
minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska
mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur-
och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta
arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och
bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå
målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser
verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet.
Drygt hälften av kommunerna har år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21-
dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala
investeringsprogrammen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag
om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden
1998–2000. Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i
kommunerna uppgick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor.
Kommunerna och sysselsättningen
Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den
ekonomiska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.
Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i
arbetsmarknadspolitiken. Under år 1996 skapades bl.a. möjligheter för en
del kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om
arbetsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av
Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har
inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt
på arbetslösheten. År 1998 tillkom kommunernas ansvar för
långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k.
utvecklingsgarantin. I en utvärdering av Statskontoret konstateras att de
ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller
påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.
1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete
Ledning, uppgifter och organisation
I de allmänna valen år 1998 fortsatte valdeltagandet att sjunka på
kommunal nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och
förtroendeuppdrag fortsätter också att minska. Över hälften av de som
valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har ett lågt förtroende för
politiker. En annan allvarlig utveckling är att arbetslösa och invandrare
på många sätt står utanför det organiserade samhällslivet.
Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor upp-
märksamhet i syfte att stärka den representativa demokratin. I ca tolv
procent av landets kommuner genomförs stora förändringar som tyder på
en omvärdering av de förtroendevaldas roller. I många kommuner finns
det en strävan att involvera medborgarna i lokala berednings- och
beslutsprocesser.
Den internationella kommunen
En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella
sammanhang har inte i första hand direkt påverkat kommuner och
landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när
t.ex. projekt inom ramen för det Europeiska arbetet skall förverkligas.
Vad gäller vänortssamarbetet är det regionala arbetet i Östersjö- och
Barentsregionen högt prioriterat av den svenska regeringen. Här spelar
kommuner, landsting, län och regionala organisationer en viktig roll.
2 Kommunsektorns ekonomi
2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin
Kommunsektorns andel av samhällsekonomin
Kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting och kyrkokommuner
(församlingar), utgör en betydande del av samhällsekonomin. Enligt det
preliminära utfallet från nationalräkenskaperna för år 1998 motsvarade
kommunsektorns utgifter 24,7 procent av BNP, varav kommunal
konsumtion svarade för 18 procentenheter. I övrigt består utgifterna av
transfereringar och investeringar. Kommunsektorns inkomster
motsvarade 24,6 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde
21,3 procentenheter. Till detta kommer övriga inkomster, som i huvudsak
utgörs av transfereringsinkomster av olika slag. Enligt
nationalräkenskapernas definition ingår däremot inte
försäljningsinkomster, utan dessa redovisas på utgiftssidan vid beräkning
av konsumtion och investeringsutgifter som anges netto. Kommunalt
ägda bolag och affärsdrivande verk ingår inte i kommunsektorn, utan
räknas i detta sammanhang till företagssektorn.
Kommunerna svarade år 1998 för 67 procent av sektorns utgifter,
landstingen för 30 procent och församlingarna tillsammans med
kommunalförbunden för tre procent. När relationerna mellan staten och
Svenska kyrkan ändras år 2000, kommer församlingarna inte längre att
räknas till kommunsektorn.
Hur kommunsektorns inkomster, skatter och statsbidrag samt utgifter
och konsumtion utvecklats mätt som andel av BNP åren 1980-1998
framgår av diagram 2.1.
Diagram 2.1. Kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1980–1998,
Andel av BNP, löpande priser
Källa: Statistiska centralbyrån
Andelen kommunala utgifter respektive kommunal konsumtion av BNP
mäts i löpande priser. Att de kommunala utgifterna och konsumtionen
ökar eller minskar som andel av BNP kan ha flera orsaker. Priser och
löner kan utvecklas i olika takt i kommunsektorn respektive i övriga
delar av ekonomin. Även den reala förändringen (dvs. förändringen
rensat för pris- och löneförändringar) kan skilja sig åt. Om t.ex. både
BNP och kommunal konsumtion ökar, men BNP ökar snabbare, så
minskar konsumtionens andel av BNP. Diagram 2.1 ger därmed inte
någon direkt information om hur t.ex. kommunsektorns resurser
utvecklats. Hur resurserna utvecklats redovisas i stället längre fram.
Kommunsektorns betydelse för det offentliga finansiella sparandet
På grund av kommunsektorns storlek har sektorn stor betydelse för de
offentliga finansernas utveckling. Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt
mål för budgetpolitiken som innebär att de offentliga finanserna skall
uppvisa ett överskott på i genomsnitt två procent av BNP sett över en
konjunkturcykel. Överskotten skall användas för att amortera av den
offentliga nettoskulden. Avsikten var från början att målet skulle uppnås
år 2001. Mot bakgrund av den tilltagande oron på den finansiella
marknaden föreslog regeringen i 1999 års budgetproposition, främst i
syfte att ytterligare stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att
budgetmålet redan år 2000 skall höjas till två procent av BNP (prop.
1998/99:1, bet. 1998/99:FiU1, rskr. 1998/99:38). Eftersom även den
kommunala sektorn omfattas av målet för de offentliga finanserna är det
av stor vikt för staten att följa utvecklingen av de kommunala finanserna.
Det mått som det budgetpolitiska målet är relaterat till är den offentliga
sektorns finansiella sparande, som utgör skillnaden mellan inkomster och
utgifter. Det är således det finansiella sparandet som ska vara positivt och
motsvara två procent av BNP. Uppgifter om inkomster, utgifter och
finansiellt sparande för den offentliga sektorn hämtas från
nationalräkenskaperna.
Beträffande kommunsektorn så skiljer sig redovisningen enligt
nationalräkenskaperna från den kommunala redovisningen. I den
kommunala redovisningen periodiseras inkomster och utgifter, och
benämns då intäkter respektive kostnader. Det kommunala balanskrav
som träder i kraft år 2000 är uttryckt i intäkts- och kostnadstermer.
Kravet innebär att en kommuns eller ett landstings budget skall upprättas
så att intäkterna överstiger kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt.
Skulle bokslutet visa på ett negativt resultat har kommunen eller
landstinget två år på sig att ta igen underskottet. Vid bedömningar av den
ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn är därför
resultatutvecklingen av avgörande betydelse, men med hänsyn till målet
för de offentliga finanserna måste även det finansiella sparandet beaktas.
Resultatutvecklingen beskrivs i avsnitt 2.2.
Skillnaderna i redovisningsprinciper innebär att resultatet och det
finansiella sparandet kan skilja sig åt beloppsmässigt. Bland de poster
som måste beaktas kan nämnas investeringsutgifterna, vilka varierar över
tiden och påverkar det finansiella sparandet direkt, vilket däremot inte
gäller för resultatet. I stället påverkas resultatet av avskrivningar och
kostnaderna för framtida pensionsförpliktelser fr.o.m. år 1998. Detta
innebär att det inte går att ange en generell nivå på det finansiella
sparandet som leder till ett resultat som uppfyller balanskravet.
För att ge en bild av i vilken utsträckning kommunsektorn har påverkat
de offentliga finanserna redovisas i diagram 2.2 kommunsektorns
finansiella sparande åren 1980–1998 i kronor och som andel av BNP.
Diagram 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1980–1998
Miljarder kronor och andel av BNP
Källa: Statistiska centralbyrån
Även om det finansiella sparandet i kommunsektorn har varierat, inte
minst under 1990-talet, har variationerna inte varit lika stora som i
statens finansiella sparande. Dessutom har sparandet ofta gått i motsatt
riktning. Som exempel kan nämnas att när underskotten i den offentliga
sektorns sammanlagda finansiella sparande var som störst år 1993
(motsvarande 12,3 procent av BNP), uppvisade kommunsektorn ett
positivt finansiellt sparande motsvarande 0,7 procent av BNP.
Kommunsektorns finansiella sparande försämrades under senare delen
av 1980-talet, för att därefter kraftigt förbättras åren 1991-1992. Orsaken
till denna tillfälliga förbättring var att skatteinkomsterna ökade kraftigt
samtidigt som utgiftsökningarna bromsades upp. Eftersom
kommunalskattemedel under dessa år betalades ut från staten med två års
eftersläpning, fick de höga nominella löneökningarna i Sverige de
närmast föregående åren genomslag på de kommunala skatteinkomsterna
med ett par års fördröjning. Även lågkonjunkturen åren 1991-1993
påverkade kommunsektorn med viss eftersläpning. Den tvååriga
eftersläpningen vid utbetalningen av kommunalskattemedel upphörde i
praktiken år 1995. Numera erhåller kommuner och landsting preliminära
skattemedel baserade på en prognos, varefter en avräkning görs när
utfallet är klart.
Utvecklingen av kommunsektorns resurser
Nationalräkenskaperna kommer under våren 1999 att gå över till en
redovisning som baseras på det nya europeiska
nationalräkenskapssystemet (ENS 95). De siffror som redovisas i detta
avsnitt är baserade på det fram till nu gällande redovisningssystemet.
Uppgifter om kommunsektorns inkomster och utgifter redovisas dels för
hela sektorn, dels för tre delsektorer: kommuner, landsting samt en
"övrigsektor" bestående av församlingar och kommunalförbund.
Ofta används den kommunala konsumtionens utveckling i fasta priser
för att beskriva resursutvecklingen i kommunsektorn. Konsumtionen
motsvarar emellertid endast den del av resurserna som finansieras med
skattemedel. För att erhålla ett mått på den totala resursanvändningen i
kommunsektorn måste även den del av resurserna som finansieras med
försäljningsinkomster och avgifter beaktas. Det mått som närmast
motsvarar den totala resursanvändningen är bruttoproduktionen. Att
värdet av bruttoproduktionen jämställs med produktionskostnaderna
(resursåtgången) beror på att det är svårt att värdera tjänster som
tillhandahålls av den offentliga sektorn med marknadspriser. Hur
kommunal konsumtion och bruttoproduktion beräknas och utvecklats
redovisas i tabell 2.1.
Tabell 2.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion
Nivå 1991 (miljarder kronor) samt procentuell förändring åren 1991-1998 (1991
års priser).
Nivå 1991,
mdkr
1991-1998,
proc. förändr.
Förbrukning
65,9
24,2
Löner m.m.
220,4
-9,2
Kapitalförslitning
13,2
12,2
Bruttoproduktion
299,5
-0,9
Försäljningsinkomster
-22,0
30,3
Konsumtion
277,5
-3,4
Källa: Statistiska centralbyrån
Med förbrukning avses köp av materiel och tjänster. Löner m.m. omfattar
även arbetsgivaravgifter och indirekta löneskatter. Uppgifter om
förbrukning och löner m.m. hämtas från de kommunala
räkenskapssammandragen. Fastprisberäkningarna görs av SCB.
Kapitalförslitningen motsvarar avskrivningarna och beräknas av SCB.
Summan av dessa poster utgör bruttoproduktionen.
Kommunal konsumtion beräknas genom att försäljningsinkomster
(inkl. avgifter) dras av från bruttoproduktionen. Det innebär att
bruttoproduktion och konsumtion kan utvecklas på olika sätt, vilket
framgår av tabell 2.1. Att konsumtionen har minskat mer än
bruttoproduktionen beror på att försäljningsinkomster finansierar en
större del av resurserna jämfört med i början av 1990-talet.
Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden
kulminerade år 1991 (om församlingar och kommunalförbund
exkluderas). Under de följande åren fram t.o.m. år 1997 har, om
bruttoproduktionens utveckling i fasta priser används som ett mått på
resursutvecklingen, resurserna minskat med drygt två procent.
Exkluderas församlingar och kommunalförbund uppgår minskningen till
ca 2,5 procent. År 1998 ökade bruttoproduktionen med drygt en procent,
varför minskningen åren 1991–1998 blir knappt en procent. I dessa
siffror ingår samtliga kommunala verksamheter, även t.ex.
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kommunal vuxenutbildning.
Utvecklingen av bruttoproduktionen respektive konsumtionen åren 1991-
1998 framgår av diagram 2.3.
Diagram 2.3 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991–
1998.
Index (1991=100), 1991 års priser.
Källa: Statistiska centralbyrån
Sysselsättningen i kommuner och landsting har dock minskat betydligt
mer än bruttoproduktionen. Förklaringen till skillnaden mellan den totala
resursutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen framgår av tabell 2.1.
Lönesumman har i fasta priser minskat med ca nio procent, vilket
närmast motsvarar förändringen av antalet arbetade timmar. Samtidigt
har köp av materiel och tjänster ökat med ca 24 procent i fasta priser. En
bidragande orsak är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har
lagts ut på entreprenad. Dessutom har personalneddragningarna till stor
del gjorts inom personalkategorier med en lön lägre än den
genomsnittliga, vilket ger större utslag i reala termer (jfr. avsnitt 2.5
Kommunal personal).
Att enbart se till sysselsättningsutvecklingen ger därför inte alltid en
korrekt bild av den totala resursutvecklingen. Bl.a. bör förskjutningar i
lönestrukturen om möjligt beaktas, annars blir
sysselsättningsutvecklingen missvisande om den används som ett mått på
resursutvecklingen. En arbetad timme värderas i så fall lika, oavsett den
kompetens som den som utför arbetet har. Med andra ord beaktas inte
den höjning av den genomsnittliga kompetensen som skett i
kommunsektorn under 1990-talet, inte minst inom sjukvården. Även
produktivitetsmätningar kan av samma skäl bli något missvisande.
Sammanfattningsvis har resursminskningen inom kommunsektorn som
helhet varit tämligen begränsad under 1990-talet, även om
kompetenshöjningen inte beaktas. Sysselsättningen har minskat och
därmed även personalutgifterna, men detta uppvägs till stor del av att
utgifterna för materiel och tjänster har ökat. Men utvecklingen har också
inneburit att den genomsnittliga kompetensen har höjts bland de
anställda. Under 1990-talet har emellertid den demografiska utvecklingen
medfört att behoven av kommunala tjänster sammantaget har ökat, vilket
också måste beaktas vid en samlad bedömning av resurser kontra behov.
Även effektiviseringspotentialen i kommuner och landsting måste
beaktas. Det bör också framhållas att enskilda kommuner och landsting
uppvisar stora skillnader när det gäller gäller utvecklingen under 1990-
talet.
2.2 Ekonomiskt resultat och ställning
Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt
kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och
ställning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två
tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en
tredjedel i landstingen.
Kommunerna
Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning åren 1993–1997
Miljarder kronor
År
1993
1994
1995
1996
1997
Verksamhetens intäkter
81,8
81,7
80,1
75,6
74,9
Verksamhetens kostnader
-264,0
-269,5
-275,5
-290,8
-297,6
Verksamhetens nettokostnader
-182,3
-187,8
-195,4
-215,2
-222,7
Skatteintäkter
160,6
168,8
179,9
192,0
197,2
Generella statsbidrag
35,9
31,3
31,3
32,7
37,4
Finansnetto
-3,4
-1,8
-1,0
-0,1
0,3
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto
10,9
10,5
14,7
9,3
12,2
Avskrivningar
-8,8
-9,3
-10,0
-10,2
-10,7
Förändring av pensionsskuld 1
-6,7
-4,5
-5,3
-5,6
-6,1
Extraordinära poster
-0,9
4,4
3,5
9,0
7,7
Årets resultat (förändring av
eget kapital)
-5,5
1,1
2,9
2,5
3,1
– exkl. extraordinära poster
-4,6
-3,3
-0,6
-6,5
-4,6
1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Årets resultat har förbättrats för kommunerna sammantaget under
perioden 1993-1997. Extraordinära poster påverkade årets resultat
negativt år 1993. För de övriga åren har dessa poster sammantaget
bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.
Extraordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt väsentliga
poster i ett mindre antal kommuner, exempelvis reavinster vid försäljning
av kommunala företag.
Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto förbättrades år 1997
jämfört med år 1996. Finansnettot består exempelvis av
räntekostnader/intäkter och valutakursförändringar. Verksamhetens
nettokostnader ökade med 3,5 procent medan skatteintäkter och generella
statsbidrag ökade med 4,4 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i
förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag har dock ökat från
93 procent år 1993 till 95 procent år 1997. Nyckeltalet visar att det
utrymme som finns kvar för att exempelvis finansiera räntor på lån och
reinvesteringar har minskat sedan år 1993. För att kravet på god
ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga
på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. I ett längre
perspektiv innebär ett önskvärt resultatkrav att reinvesteringar kan göras
utan finansiering med nya lån. År 1997 var det 23 kommuner där
nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag
översteg 100 procent.
Sammanlagt 215 av landets 288 kommuner redovisade ett negativt
årets resultat år 1997, vilket är något fler än år 1996. Däremot redovisade
19 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto år
1997, vilket är färre än för år 1996 (jfr. tabell 2.4). Antalet kommuner
som inte klarar att täcka löpande kostnader (exklusive avskrivningar)
med löpande intäkter har således minskat i antal mellan åren 1996 och
1997 trots att antalet kommuner med negativt årets resultat ökat något.
Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock
kraftigt. År 1997 varierade årets resultatet efter skatteintäkter och
finansnetto mellan -1.225 kr/inv. och +5.308 kr/inv. Spridningen ökar
ytterligare om hänsyn också tas till extraordinära poster.
Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna i resultatet efter
skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, omräknat i
procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och
generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom
parentes.
Tabell 2.3 Spridning i resultat för kommunerna år 1997 (år 1996)
Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och
generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall.
Resultat efter skatteintäkter
Årets resultat
och finansnetto
upp till -10 %
0
(0)
15
(16)
-10 % – -5 %
0
(5)
59
(55)
-5 % – 0 %
19
(27)
141
(132)
0 % – 5 %
132
(140)
58
(58)
5 % – 10 %
129
(94)
3
(9)
10 % eller mer
8
(22)
12
(18)
Totalt antal
288
(288)
288
(288)
Vägt genomsnitt, %
4,3
(3,4)
0,8
(0,5)
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska
samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Variationerna i
det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt
geografiskt mönster. Kommungrupperna större städer och medelstora
städer redovisar sammantaget positiva årets resultat till skillnad från
övriga kommungrupper.
Som tidigare framgått har andelen som redovisar ett negativt årets
resultat ökat något mellan åren 1996 och 1997. Ökningen är dock mindre
än för de två föregående åren. Knappt hälften redovisade negativa
resultat år 1995 jämfört med år 1996 då andelen var uppe i närmare tre
fjärdedelar av kommunerna. Av de kommuner som redovisar ett negativt
resultat för år 1997 hade 65 procent ett negativt årets resultat även år
1996.
Från och med räkenskapsåret 1998 skall kommuner och landsting
redovisa enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta
innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis
annat sätt. En annan förändring är att pensionsförpliktelserna skall
redovisas enligt den s.k. blandade modellen vilket inledningsvis ger lägre
kostnader och även innebär att pensionskostnaderna delas upp i flera
poster i resultaträkningen. Från räkenskapsåret 1998 redovisas
pensionskostnaderna bland verksamhetens nettokostnader och ränta på
pensionsförpliktelser intjänade fr.o.m år 1998 redovisas bland finansiella
kostnader. Detta försvårar i viss mån jämförelser med tidigare år.
Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning år 1998
Prognos, miljarder kronor
År
1998
Verksamhetens intäkter
73,7
Verksamhetens kostnader
-303,3
Avskrivningar
-10,7
Verksamhetens nettokostnader
-240,3
Skatteintäkter
193,4
Generella statsbidrag och utjämning
43,5
Finansnetto
0,2
Resultat före extraordinära poster
-3,0
Extraordinära poster
2,7
Årets resultat (förändring av eget kapital)
-0,3
Källa: Finansdepartementets prognos utifrån preliminära uppgifter
från SCB:s räkenskapssammandrag för år 1998.
Prognosen för år 1998 pekar sammantaget på en svagt negativ förändring
av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till -0,3
miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, utan
vilka resultatet skulle ha försämrats ytterligare. För år 1998 är det ca
60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är
en minskning jämfört med år 1997.
Riksdagen har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i
kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Balanskravet innebär bl.a. att
budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt
en enkätundersökning som genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB)
på uppdrag av Finansdepartementet anger 80 procent av 225 svarande
kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli positivt. Uppgifterna
grundar sig på de ekonomiska planer som tagits fram i samband med att
budgeten för år 1999 fastställdes. Svaren indikerar att en relativt stor
andel av dessa kommuner – utifrån hittills fattade beslut – skulle klara
kravet på en balanserad budget.
En analys av enkätsvaren visar att över hälften av kommunerna
sannolikt måste minska verksamhetens nettokostnader för att klara ett
nollresultat år 2000. Då har inte hänsyn tagits till andra möjligheter att
förbättra resultatet. En femtedel kan behöva spara mer än fem procent av
verksamhetens nettokostnader i fasta priser under två år för att klara ett
nollresultat år 2000. Av dessa har drygt hälften uppgett att de kommer att
klara balanskravet och knappt hälften att de inte kommer att klara det.
Bland de kommuner som skulle behöva spara mest återfinns många av de
kommuner som sökt bidrag för särskilda insatser. Enkätsvaren visar en
viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt
resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning
när svaren jämförs länsvis.
Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett
mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av
kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. Soliditeten
har minskat sedan år 1991. År 1997 var soliditeten, exklusive
pensionsskulden 60 procent, vilket är en marginell minskning sedan år
1996. Tre kommuner redovisar en negativ soliditet år 1997 beroende på
att skulderna (exkl. pensionsskulden) överstiger tillgångarna. Enligt
preliminära siffror för år 1998 har soliditeten (exkl.
pensionsavsättningar) minskat till 57 procent.
Landstingen
Tabell 2.5 Landstingens resultaträkning åren 1993–1997
Miljarder kronor
År
1993
1994
1995
1996
1997
Verksamhetens intäkter
23,6
23,3
24,0
23,2
22,3
Verksamhetens kostnader
-111,8
-117,2
-115,8
-111,5
-113,0
Verksamhetens nettokostnader
-88,3
-93,9
-91,8
-88,3
-90,6
Skatteintäkter
90,1
87,5
87,2
85,7
86,3
Generella statsbidrag
9,3
9,0
8,5
5,8
6,8
Finansnetto
0,1
0,8
1,1
1,2
0,9
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto
11,2
3,4
4,9
4,5
3,4
Avskrivningar
-4,6
-4,3
-4,4
-4,4
-4,3
Förändring av pensionsskuld
-4,8
-4,8
-3,2
-3,6
-3,0
Extraordinära poster
-0,5
0,3
0,0
-0,2
-0,1
Årets resultat (förändring av eget
kapital)
1,3
-5,3
-2,7
-3,7
-4,0
– exkl. extraordinära poster
1,8
-5,6
-2,7
-3,5
-3,9
Källor: Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.
Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden
1993–1997. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.
Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto försämrades något år
1997 jämfört med år 1996. Verksamhetens nettokostnader ökade med 2,6
procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 1,7
procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter
och generella statsbidrag har ökat från 89 procent till 97 procent under
perioden 1993-1997. I över hälften av landstingen har nettokostnadernas
andel av skatteintäkter och generella statsbidrag successivt ökat från år
1993 till år 1997. I ytterligare några landsting har ökningen skett fram till
år 1996 varefter andelen minskat något. I två av landstingen överstiger
andelen 100 procent år 1997.
Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen
ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som
för kommunerna. För år 1997 redovisade endast ett landsting ett positivt
resultat.
Följande tabell visar spridningen mellan landstingen i resultatet efter
skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, räknat som
andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella
statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes.
Tabell 2.6 Spridning i resultat för landstingen år 1997 (år 1996)
Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och
generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall.
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto .
Årets resultat
upp till -10 %
0
(0)
2
(2)
-10 % – -5 %
2
(0)
7
(9)
-5 % – 0 %
16
(3)
13
(7)
0 % – 5 %
4
(9)
1
(5)
5 % – 10 %
1
(11)
0
(0)
10 % eller mer
0
(0)
0
(0)
Totalt antal
23
(23)
23
(23)
Vägt genomsnitt, %
3,6
(4,4)
-4,3
(-3,6)
Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.
Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av
SCB på uppdrag av Finansdepartementet kommer 12 av samtliga 20
landsting att – enligt nuvarande planer – ha ett positivt resultat år 2000.
Dessa skulle därmed komma att klara balanskravet. De planer för
kommande år som gjorts i anslutning till budgeten för år 1999 får dock i
flera fall ses som framskrivningar baserade på hittills fattade beslut.
För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av
resultaträkningen och andra principer för redovisning av
pensionsförpliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.
Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998
Miljarder kronor
År
1998
Verksamhetens nettokostnader
-106,0
- Varav avskrivningar
-4,6
Skatteintäkter
91,2
Generella statsbidrag och utjämning
9,1
Finansnetto
0,6
Resultat före extraordinära poster
-5,1
Extraordinära poster
-1,0
Årets resultat (förändring av eget kapital)
-6,2
Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.
Landstingen redovisar för år 1998 en förändring av det egna kapitalet om
-6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde
-1 miljard kronor. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat.
Landstingens soliditet var knappt 72 procent exklusive
pensionsskulden år 1997. Detta är en minskning med drygt två
procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag
för år 1994, ökat sedan år 1991. Spridningen i soliditet landstingen
emellan är inte lika kraftig som för kommunerna. Inget landsting har en
soliditet (exkl. pensionsskulden) under 50 procent. Enligt preliminära
siffror för år 1998 har den genomsnittliga soliditeten, exklusive
avsättning till pensioner, sjunkit till 62 procent.
Kyrkokommuner och kommunalförbund
Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.
Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning
är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets
resultat uppgick år 1997 till -0,4 miljarder kronor (-0,3 miljarder kronor
år 1996). Soliditeten, exklusive pensionsskulden, var år 1997 ca 70
procent, vilket är en minskning med åtta procentenheter sedan år 1996.
Soliditeten har minskat sedan år 1994.
Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting
Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens
förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt
bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter
kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag
till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till
utgången av år 1998 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader,
200 miljoner kronor för omstruktureringsprojekt samt 90 miljoner kronor
för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på knappt
340 miljoner kronor utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt
stöd.
Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 86 ansökningar
om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive
ansökningar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från
landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger.
Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag
till 13 kommuner.
Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut
Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden
(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,
bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första
hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast
kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i
fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden
som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på
kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit
nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska
situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med
enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex
möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.
Vid årsskiftet 1998/99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57
ansökningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och
fattat beslut om bidrag till tre kommuner. Under de tre första månaderna
år 1999 har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat
beslut om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår för
närvarande med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu
merparten av inkomna ansökningar om särskilda insatser.
De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild
ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal
samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling
vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta
inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört
ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men
ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp
till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal
ekonomi. Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att
möjliggöra en rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag.
Utan statligt bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga
för kommunen. Bidrag har även lämnats till Trosa kommun som efter
jordskredet i Vagnhärad drabbats av mycket stora kostnader vilket
innebar att kommunen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans.
För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har
besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i
respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats
om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för
statligt stöd.
2.3 Kommunal koncernredovisning
Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen
(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal
verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av
kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt
redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela
kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen
har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om
kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I
resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och
kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel
med eliminering av koncerninterna mellanhavanden.
Resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun-
koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1997 till 2,1
miljarder kronor. År 1997 redovisade 203 koncerner ett negativt resultat.
Variationerna mellan koncernerna är – liksom för kommunerna – stora.
Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av
landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar
marginellt till ett förbättrat resultat.
Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive
kommunernas resultaträkningar.
Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1997
Miljarder kronor
Koncern1
Kommun
Verksamhetens intäkter
160,5
74,9
Verksamhetens kostnader
-350,3
-297,6
Verksamhetens nettokostnader
-189,8
-222,7
Skatteintäkter
197,2
197,2
Generella statsbidrag
37,4
37,4
Finansiella intäkter
6,6
8,4
Finansiella kostnader
-24,5
-8,1
Resultat efter skatteintäkter
intäkter och finansnetto
26,9
12,2
Avskrivningar
-21,6
-10,7
Förändring av pensionsskuld
-6,1
-6,1
Extraordinära poster
3,9
7,7
Skattekostnader (bolagsskatt)
-1,0
–
Förändring av eget kapital
2,1
3,1
-exkl. extraordinära poster
-1,8
-4,6
1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag
eliminerats.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger
verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter.
Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande
delen av de finansiella kostnaderna i koncernen.
Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är
bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar
till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är en
minskning med 1 miljard kronor sedan år 1996.
Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende
extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-
och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I
kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,
som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.
De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det
faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de
kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin
verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och
andra ansvarsförbindelser uppgick till 220 miljarder kronor vid slutet av
år 1997. De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med år
1996. Borgensförbindelserna motsvarade ca 21 400 kronor per invånare,
vilket är något lägre än år 1996. Den övervägande delen, 62 procent,
avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag
representerar 13 procent av åtagandena. Knappt en procent av
kommunernas totala borgensförbindelser infriades under år 1997 såväl
som under år 1996.
För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt
mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått
borgensförbindelser för 3 miljarder kronor. Borgensåtagandena avser i
allt väsentligt åtaganden gentemot egna företag.
2.4 Kommunala företag
Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.
Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit
relativt konstant. Den sista december 1997 fanns det enligt SCB:s
inventering totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576
företag var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där
kommunen eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett
företag, s.k. majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag mellan
åren 1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt
på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet,
vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i
företagen ökade något mellan åren 1996 och 1997 medan omsättningen
minskade efter årliga ökningar sedan år 1995. Antalet anställda har
minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.
Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag
År
1993
1994
1995
1996
1997
Kommun
1 455
1 459
1 450
1 482
1 471
Landsting
121
120
126
114
105
Totalt
1 576
1 579
1 576
1 596
1 576
Källa: Statistiska centralbyrån
Den dominerade associationsformen för kommunala företag är
aktiebolag. År 1997 drevs 87 procent av de kommunala företagen i
aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9
procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste
verksamhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och
vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller
såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda som
omsättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329
kommunala bostadsföretag.
2.5 Kommunal personal
Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med i genomsnitt ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år
1998 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca
148 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer.
År 1998 är det första året under hela 1990-talet som det sammanlagda
antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var år
1998 ca 80 procent kvinnor och ca 20 procent män.
Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är ca 80 procent och således
motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare.
Sysselsättningsgraden har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet.
Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting
Tusental
År 1992 1993 1994 1995 1996
1994
1995
1996
1997
1998
Kommuner
734
755
758
742
746
Landsting
305
273
247
251
256
Totalt
1 039
1 028
1 005
993
1 002
Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
Anm: Uppgifterna för år 1998 är preliminära och avser anställningar i kommuner.
Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av
lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt
personal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas
bort har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i
kommunerna ökat med ca 11 000 under år 1998. Sedan år 1992 har
emellertid antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,6 procent per år.
Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har
antalet anställda i landstingen minskat med ca 2 000 under år 1998.
Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 2,9 procent
per år.
Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett
under perioden 1991–1998 inneburit minskade löneutbetalningar
motsvarande nio procent i fasta priser. Samtidigt har utgifter för köp av
materiel och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel
verksamhet på entreprenad. Av stor betydelse för den reala
utgiftsutvecklingen är även det sätt på vilket personalutgifterna har
minskats.
Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast
förändringen av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna
genomförs genom att personalminskningen i första hand görs bland
anställda med lägre lön än den genomsnittliga, blir minskningen av
antalet arbetade timmar större än om personalminskningen skulle
fördelas proportionellt över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer
än vad som annars varit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen
som detta medför.
Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets statistik
framgår att personalminskningarna under 1990-talet i stor utsträckning
skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det
gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten
inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre
bland landstingsanställda än bland kommunanställda. Åren 1991-1997
ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den
genomsnittliga lönen (i det här fallet månadslönen) med ca 30 procent i
landstingen och med ca 21 procent i kommunerna. Effekter av
överföringar av personal mellan kommuner och landsting har då rensats
bort.
2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan
kommuner och landsting
I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet.
Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning,
och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste
instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser
mellan olika delar av landet. Kommuner och landsting med goda
förutsättningar i olika avseenden betalar en utjämningsavgift till staten
och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i olika
avseenden erhåller ett utjämningsbidrag. Tillsammans med de generella
statsbidragen syftar utjämningssystemet till att garantera att alla
kommuner och landsting får likvärdiga ekonomiska förutsättningar
oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen
utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas respektive
landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och
landsting får ta del av den samhällsekonomiska utvecklingen.
År 1999 omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner
med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre
skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,4
miljarder kronor.
Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4
delmodeller för landstingen. I varje modell beräknas en teoretisk kostnad
som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala
servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella
förhållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade
kostnaden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller
landstinget. Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så
effektivt som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan
användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller
till att sänka skatter och avgifter.
De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna
är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och
sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de
för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta
verksamheterna.
Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen
mellan kommuner respektive landsting, år 1999
Modell
Omfördelning
(miljarder kr)
Kommuner
Individ- och familjeomsorg
4,8
Äldreomsorg
4,7
Barnomsorg
2,7
Grundskola
2,4
Gymnasieskola
1,1
Landsting
Hälso- och sjukvård
2,8
Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.
Totalt omfördelas 5,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från
kommuner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med
relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 3,3 miljarder
kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala
omfördelningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av
omfördelningen i alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa
modeller och betala en avgift i andra.
För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid
införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt
under en åttaårsperiod. Införandereglerna innebär att bidragsförändringar
som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare
systemet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda
införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned under
införandetiden.
Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst-
utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 1999
Kronor/invånare
Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.
Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går
till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en
kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av
kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta
beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa
kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i
inkomstutjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner
emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa
kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av
barnomsorg, grund- och gymnasieskola.
För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för
kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige samt
Gotlands kommun erhåller de största utjämningsbidragen samtidigt som
flera av landstingen i Götaland och Svealand betalar en utjämningsavgift.
Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning,
kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år 1999
Kronor/invånare
Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.
Anm: För Skåne och Västra Götalands län anges 1998 års länsindelning.
Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter
utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering)
andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999 (antal år 1998
inom parantes)
Utjämningsavgift Utjämningsbidrag
Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.
Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent. Detta betyder att den
kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som
motsvarar ca 29 procent av kommunens skatteintäkter och generella
statsbidrag. Den kommun som erhåller störst andel får ett
utjämningsbidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna
skatteintäkter och generella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid
64 procent utjämningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet
+/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de
kommuner med högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något
jämfört med år 1998. Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft
fortsätter att öka, vilket leder till en ökad omfördelning i
inkomstutjämningen.
För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del
kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än
kommunerna vad gäller skattekraft och struktur.
Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall
indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och
nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999
Utjämningsavgift Utjämningsbidrag
Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.
Tidigare gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet
mellan åren 1995 och 1996 och förändringar av årets resultat för samma
period har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen
mellan åren 1996–1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har
betydelse för utvecklingen av kommunens resultat.
Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från
utjämningssystemet mellan åren 1996 och 1997 redovisar 94 kommuner
en resultatförbättring mellan åren 1996 och 1997.
I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger
vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig
för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av
skatteintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av
utjämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom Regeringskansliet
visar att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av
de berörda kommunerna har varit mellan 0,01 och 0,1 procentenheter
lägre än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har
haft en högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa
marginaleffekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan
utjämningssystemet infördes den 1 januari 1996 är att en kommuns
tillväxt av skatteintäkter efter inkomstutjämning var 0,65 procentenheter
lägre än tillväxten av skattekraften i riket mellan de två åren.
2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan
åren 1996 och 1997
Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och
landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala
verksamheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett
utrymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom
ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa
resursfördelningen efter den demografiska utvecklingen.
Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen
att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting år 1997
med 4 miljarder kronor. Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och
stärka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna
skola, vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och
landsting till godo fr.o.m. andra halvåret 1997. Nedan redovisas hur
nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997. De ökade
generella statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av
skatteintäkterna mellan dessa två år som uppgick till knappt 6 miljarder
kronor för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt
2.7 avser genomgående löpande priser.
Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde
De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet,
har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca 5,6 miljarder
kronor mellan åren 1996 och 1997. Sammantaget har nettokostnaderna
inom ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små
ökningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a.
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår.
Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996
och 1997 för några verksamhetsområden
Miljarder kronor, löpande priser respektive procent
Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån
Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av
antalet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av
hur många som har behov av verksamheten. Grundskolan, där antalet
som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de
redovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat
näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med
automatik har fått ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner
ökat.
Förändring av landstingens nettokostnader
För landstingens del har det också skett förändringar av
nettokostnaderna. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och
sjukvården har ökat mest medan de största minskningarna skett inom
tandvården och kollektivtrafiken.
Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996
och 1997 för några verksamhetsområden
Miljoner kronor, löpande priser respektive procent
Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet
Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex.
ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso-
och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som
demografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling,
sjukvårdsstruktur m.m.
2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och
kostnader
För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs
effektivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting
presterar, kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna
har samt om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore
också av intresse att studera eventuella samband mellan kostnader,
prestationer, kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller
kommuner eller grupper av kommuner och om det finns systematiska
skillnader, t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting.
Avsaknaden av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en
sammanvägd redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på
uppgifter som rör prestationer och kostnader.
En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts
för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.
Metod
För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam-
heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet
har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader
respektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje
indextal beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer
över- eller understiger genomsnittet för riket.
De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res-
pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe-
terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter,
prestationsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för
prestationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnaderna för res-
pektive verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De
flesta av prestationsuppgifterna är viktade efter prestationens tyngd, t.ex.
används antal heltidsbarn inom barnomsorgen i stället för antalet
inskrivna barn. Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikapp-
omsorgen, där ett heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas
och där skillnader kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet
hjälptimmar per person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner.
Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen
Verksamhet
Prestationsmått
Vikt
Barnomsorg
Antal heltidsbarn
18 %
Grundskola
Antal elever
23 %
Gymnasieskola
Antal elever
9 %
Särskola, gymnasiesärskola och särvux
Antal elever
2 %
Vuxenutbildning
Antal heltidsstud.
2 %
Svenska för invandrare (SFI)
Antal elever
0 %
Omsorg om äldre och funktionshindrade
Antal med hjälp och stöd
35 %
Vård av barn och unga
Antal placeringsdygn
2 %
Missbrukarvård
Antal placeringsdygn
1 %
Enskilt bistånd (socialbidrag)
Antal bidragshushåll
7 %
Summa
100 %
Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till 100 % p.g.a.
avrundning. För omsorgen om äldre och funktionshindrade sker uppdelning av kostnaderna i
kommunernas räkenskapssammandrag på respektive grupp från och med verksamhetsåret
1998. För att möjliggöra sammanvägning av uppgifter om prestationer för dessa två grupper
används den skattade fördelningen av kommunernas nettoutgifter som redovisas i avsnitt 4
Äldreomsorg respektive avsnitt 5 Handikappomsorg. Nettoutgifterna för år 1996, exklusive
färdtjänst, uppgår till totalt 55,7 miljarder kronor varav 72 procent avser äldreomsorg och 28
procent handikappomsorg.
Ovanstående verksamheter motsvarar tillsammans knappt tre fjärdedelar
av kommunernas sammanlagda externa bruttokostnader.
En betydande del av den kommunala verksamheten är starkt beroende
av befolkningens åldersmässiga sammansättning. Även faktorer av social
karaktär, t.ex. andelen ensamhushåll, kan påverka behoven och därmed
efterfrågan på prestationer och kostnaderna för de prestationer
kommunerna utför. De sammanvägda måtten för kostnader och
prestationer som beräknats för varje enskild kommun har därför rensats
från strukturella behovsskillnader med hjälp av data från motsvarande
verksamheter i kostnadsutjämningen i utjämningsystemet. Beräkningarna
baseras på underlag från Kommunala utjämningsutredningens
betänkande (SOU 1998:151). De delar i kostnadsutjämningen som
används för att rensa för strukturella behovsskillnader förutsätts spegla
faktorer som påverkar efterfrågan på, samt kostnaderna för, enskilda
kommuners tjänster.
Resultatet av jämförelserna
Nedanstående tabell visar de sammanvägda indextalen för prestationer
respektive kostnader i de studerade verksamheterna för olika kommun-
grupper år 1997.
Tabell 2.13 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader för skola och
omsorg per kommungrupp år 1997
Per invånare samt med hänsyn till strukturella förhållanden i respektive kommun
Kommungrupp
Index för prestationer
Index för kostnader
(per inv.)
(struktur)
(per inv.)
(struktur)
Storstad
97
92
105
101
Förortskommun
96
101
92
96
Större stad
98
101
99
102
Medelstor stad
103
102
100
101
Industrikommun
103
102
100
100
Landsbygdskommun
103
100
102
99
Glesbygdskommun
117
110
117
99
Övrig större kommun
104
102
102
102
Övrig mindre kommun
105
104
102
101
Källa: Finansdepartementet
Det är framförallt glesbygdskommunerna som utför många prestationer
och har höga kostnader per invånare jämfört med rikets genomsnitt.
Omvänt förhållande råder i princip för förortskommunerna.
När hänsyn tas till strukturella faktorer minskar en del av de skillnader
som finns mellan kommungrupperna. Detta gäller särskilt
kostnadsmåtten. Det är i stort sett bara förortskommunerna som har en
kostnadsnivå som tydligt avviker från riksgenomsnittet. De skillnader
som finns i kostnader per invånare kan således till stor del hänföras till
strukturella faktorer.
För prestationsmåtten kvarstår dock vissa skillnader mellan
kommungrupperna. De ligger fortfarande högt för glesbygdskommuner
och lågt för storstäder. Efter rensning för strukturella faktorer är de
kvarstående skillnaderna mellan kommungrupperna större för
prestationer än för kostnader. Detta kan ha flera orsaker. För det första är,
som tidigare nämnts, prestationerna inom äldre- och handikappomsorgen
inte helt jämförbara kommunerna emellan, vilket kan förklara en del av
skillnaderna. Skillnaderna kan också spegla en skiftande servicenivå
bland kommunerna. En annan förklaring kan vara att kostnaderna för att
prestera samma tjänst kan variera mellan olika kommuner på grund av
skiftande kostnadseffektivitet.
Ytterligare intressanta iakttagelser kan göras om prestationsmåtten och
kostnadsmåtten ställs i relation till varandra. När såväl kostnads- som
prestationsmått rensats för strukturella behovs- respektive
kostnadsskillnader är det främst storstäderna och glesbygdskommunerna
som avviker från rikets genomsnitt. Storstädernas prestationsmått
understiger rikets genomsnitt och kostnadsmåttet överstiger
genomsnittet. För glesbygdskommunerna råder det omvända
förhållandet. Det kan, som nämnts ovan, finnas flera olika tänkbara
orsaker till dessa skillnader. Eftersom andelen äldre är relativt stor i
glesbygdskommuner och relativt låg i storstäder, är det vanskligt att dra
alltför långtgående slutsatser av underlaget om bl.a. kostnadseffektivitet.
Även inom kommungrupperna finns variationer. Nedanstående
diagram visar spridningen inom olika kommungrupper när det gäller
prestations- respektive kostnadsmått då hänsyn tagits till kommunernas
strukturella förhållanden.
Diagram 2.8 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader per
kommun för kommungrupp 1-9
Anm: De enskilda kommunerna har först sorterats i kommungruppsordning, därefter i
stigande ordning avseende det sammanvägda måttet för prestationer.
Källa: Finansdepartementet
I diagrammet framkommer tydligt hur glesbygdskommunerna avviker
när det gäller mängden prestationer. I denna grupp återfinns såväl det
högsta som det lägsta indextalet för prestationer. Dessutom kan stora
skillnader mellan indextalet för prestationer och det för kostnader för
enskilda kommuner iakttas. De skillnader mellan måttet för prestationer
och det för kostnader som kan utläsas i diagrammet är således skillnader
som inte kan förklaras av de enskilda kommunernas strukturella
förhållanden.
I grupperna glesbygdskommuner och förortskommuner finns störst
andel kommuner vars prestationsmått överstiger motsvarande
kostnadsmått.
Analys av kostnader, prestationer och ekonomiskt resultat
Den kommunala verksamheten består, som nämnts ovan, till knappt tre
fjärdedelar av verksamheterna barnomsorg, skola, vuxenutbildning,
äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg. Den
kommunala ekonomin är således starkt beroende av hur framförallt
kostnaderna inom dessa verksamheter utvecklas. Det är därför intressant
att genomföra analyser av sambandet mellan kostnaderna per invånare
för de aktuella verksamheterna och olika former av ekonomiskt resultat.
Den första resultatnivån i resultaträkningen för år 1997 är
verksamhetens nettokostnader, som består av verksamhetens intäkter
minus dess kostnader. Det är föga förvånande att det statistiska (linjära)
sambandet mellan indextalet för kostnader per invånare och detta
resultatbegrepp är starkt. (Detta framgår av att den s.k.
korrelationskoefficienten är ca 0,84 och förklaringsgraden ca 71 procent).
Däremot finns inget statistiskt samband för år 1997 mellan å ena sidan
nivån på kostnaderna per invånare och å andra sidan resultat efter
skatteintäkter och finansnetto. Detta gäller även för förhållandet mellan
kostnaderna och årets resultat (exkl. extraordinära poster). Utfallet är i
stort detsamma också om enskilda kommungrupper studeras, dvs.
statistiskt samband saknas. Detta visar bl.a. att en relativt omfattande
utjämning sker av redovisade kostnadsskillnader mellan enskilda
kommuner.
När liknande analyser utförs på indextalen för prestationer samt
indextalen för kostnader som rensats från strukturell påverkan, visar det
sig att inga samband finns med någon av nivåerna i resultaträkningen.
Detta kan förklaras med att det naturligtvis finns flera andra faktorer,
som t.ex. kostnader för övriga verksamheter, skattesats, generella
statsbidrag och utjämning, som har betydelse för det ekonomiska
resultatet i de enskilda kommunerna.
3 Hälso- och sjukvård
Sammanfattande slutsatser
Sjukvården har en central roll i det svenska välfärdssamhället. Målet
för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor
för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso-
och sjukvården bra även om det finns vissa brister. Utvecklingen
avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns
bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och
dödlighet. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor.
Sverige har uppnått, eller kommer troligen till år 2000 att uppnå
mer än hälften av de mål som Världshälsorganisationen, WHO,
angivit i Hälsa för alla år 2000.
Under senare år har kostnaderna och antalet prestationer (antal
läkarbesök, intagningar, vårddagar per invånare etc.) i hälso- och
sjukvården minskat i ungefär samma takt. Denna utveckling innebär
att produktiviteten har varit oförändrad åren 1996–1997. Enligt en ur-
valsundersökning hade 25 procent av patienterna med remiss från
primärvården en väntetid på mer än tre månader. Primärvårdens andel
av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med
riksdagens krav att göra primärvården till basen i sjukvården.
Det pågår en utveckling för att säkra och utveckla hälso- och
sjukvårdens kvalitet. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt stöd
för den medicinska kvalitetsutvecklingen. Antalet inkomna ärenden
till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en
indikator på kvaliteten, har fördubblats sedan början av 1990-talet.
Trots denna ökning har antalet ärenden som lett till påföljd varit
nästan oförändrat under samma period, vilket tyder på att det är
anmälningsbenägenheten och inte antalet fel som ökat.
Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet.
Kostnadsökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt
dyrare läkemedel introducerats.
Nationella mål
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige har även
anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för
hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000.
Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:
- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i
vården och behandlingen,
- vara lätt tillgänglig,
- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och
sjukvårdspersonalen (3 §).
En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med
utgångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna
förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka
av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att
minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen.
Kommittén har avlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:43). Ett andra
delbetänkande skall avlämnas under hösten 1999, och utredningsarbetet
skall vara slutfört under våren år 2000.
Måluppfyllelse och kvalitet
De hälsomål som WHO angivits, följs upp genom olika indikatorer. En
utvärdering genomförd under åren 1996–1997 (Ds. 1997:62) visade att
för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var
uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns
dock två viktiga mål – minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan
olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet
att utveckla och använda sin egen hälsopotential – som sannolikt inte
kommer att uppnås fram till år 2000.
Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är
att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen
redovisas bland annat i Socialstyrelsens återkommande
folkhälsorapporter. Den senaste rapporten presenterades av
Socialstyrelsen i juni 1997. Nästa folkhälsorapport skall avrapporteras
senast mars 2001.
Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller
hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora sociala
skillnader i ohälsa oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å
andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala
skillnaderna ökar. Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större
bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i
storstäder än i mindre tättbebyggda områden.
Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för
män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,8 år och kvinnor
81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år
1998. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-
talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Det främsta skälet,
som förklarar nästan hela ökningen av medellivslängden, är nedgången
av insjuknande och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar. Denna
förklaras till stor del av förändringar i levnadsvillkor och i levnadsvanor,
som t.ex. rökvanor. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har
dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårdagens hjärt-
och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minskningen i
dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minskningen i
nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom
hjärt-kärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättrats.
Samhällstrenden mot att allt fler slutar att röka samt mödrahälsovårdens
stöd till blivande mammor har lett till att rökning bland gravida har
minskat betydligt mer än bland kvinnor i allmänhet. Detta är en mycket
positiv utveckling eftersom rökning försämrar fosterutvecklingen och
nyfödda barns hälsa.
Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k.
ohälsotalet . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet har med
mindre variationer uppåt och nedåt legat på cirka 38 dagar sedan början
av 1990-talet. Variationerna mellan olika landsting (eller de allmänna
försäkringskassorna för olika län) är dock stora. Kronobergs län med
30,8 och Skaraborgs län med 31,5 hade år 1997 de lägsta partiella
ohälsotalen. Norrbottens län med 50,2 och Västerbottens län med 47,2
hade de högsta partiella ohälsotalen år 1997. Dessa skillnader har varit i
stort sett oförändrade sedan år 1992.
Hälso- och sjukvård för äldre
I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att
följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen
inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre
befolkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan
mellan länssjukvård och kommunal vård är det största kvarvarande
problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de
särskilda kommunala boendeformerna är det bristen på organiserad,
systematisk läkarmedverkan som efterlyses. Det gäller både
behandlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det
regelbundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbetet.
Regelverket hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag
åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som
landstingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för
äldrevården. Det är uppenbart att en förbättring av samverkan mellan
huvudmännen behövs för att Ädelreformen skall kunna fullföljas.
Även med tillskott av kompetens och resurser behöver den kommunala
hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att
prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för
kvalitetsutveckling och uppföljning. Avsaknaden av tradition
motsvarande länssjukvårdens patientregister och liknande databaser,
innebär för närvarande att få om ens några kommuner lever upp till
riksdagens krav på ett systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete.
Psykiatri
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag ansvaret för att följa upp och
utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Inom ramen för denna reform
har bl.a. försöksverksamheten med personliga ombud utvärderats.
Resultaten visar att effekterna av försöksverksamheten varit mycket
positiva. I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8)
gör Socialstyrelsen bedömningen att de psykiskt sjukas ställning i
samhället fortfarande är svag. De får ofta vård alltför sent som en följd
av deras egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk
sjukdom. Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom
sig, möts av fördomar som utgör ett allvarligt hinder för deras
rehabilitering.
Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i
öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes
ursprungliga miljö. Vid inventeringen år 1997 vårdades 6 000 personer i
sluten psykiatrisk vård (se tabell 3.3). Den fortsatta nedåtgående trenden
orsakas både av psykiatrireformen och den medicinskt motiverade
inriktningen mot öppna vårdformer, liksom av de resursminskningar som
genomförts inom hälso- och sjukvården. Liksom i all medicinsk
verksamhet innebär detta att den genomsnittliga vårdtyngden ökar
eftersom det är de sjukaste patienterna som erbjuds slutenvård. Antalet
öppenvårdsbesök befinner sig på samma nivå som år 1987.
Vid uppföljningen år 1997 hade andelen tvångsvårdade minskat med
en tredjedel sedan år 1987. Vårdtiderna vid tvångsvård hade också
minskat. Samtidigt ökade vårdtiderna för patienter som vårdades inom
rättspsykiatrisk vård. Tvångspsykiatrikommittén bekräftade de tidigare
fynden samt konstaterade att tvångsåtgärderna ökat (SOU 1998:32).
Många personer med psykisk störning har fortfarande svårt att få sina
vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att patienter, anhöriga
och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfattning påverka
vården.
Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska
problem (Barnpsykiatrikommittén) konstaterar att även med en försiktig
beräkning lider 5 till 10 procent av alla barn och ungdomar av psykiska
problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem
måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,
men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna
såsom skola och barnomsorg.
Kvalitet
En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och
problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit
till HSAN har fördubblats sedan början av 1990-talet. År 1998 uppgick
antal inkomna ärenden till ca 3 000 – av dessa var det ca 400 som ledde
till påföljd. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler
under senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten
snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser
behandling, diagnos samt operationer.
Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och
sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan
hämtas från olika håll och på olika sätt. Hösten 1997 gjorde
Socialstyrelsen en kartläggning av i vilken utsträckning
verksamhetschefer i hälso- och sjukvården kände till Socialstyrelsens
föreskrifter om kvalitetssystem i hälso- och sjukvården samt om de
tillämpades. De intervjuade uppgav att det fanns rutiner för hur anmälan
enligt Lex Maria skall göras vid 90 procent av enheterna. 70 procent av
de intervjuade uppgav också att deras enhet har rutiner för att säkerställa
att personalen har och underhåller den utbildning, erfarenhet och
kompetens som behövs. 60 procent av de tillfrågade uppgav att det fanns
rutiner för hur klagomål och förslag från patienter och anhöriga skall tas
om hand och beaktas. Endast hälften uppgav att det fanns dokumenterade
rutiner för hur patienter skall visas omtanke och respekt. Minst
utvecklade var rutinerna för hur nya metoder för diagnostik, vård och
omhändertagande skulle introduceras. Undersökningen visade också att
cirka hälften av enheterna genomför egenkontroll minst en gång varje
halvår, och att de övriga gör det mera sällan eller aldrig. Endast en
fjärdedel av enheterna gör en utvärdering av patienternas åsikter minst en
gång per halvår. Drygt 80 procent av de tillfrågade ansåg att de i mycket
eller ganska stor utsträckning arbetar med kvalitetssäkring.
Sammanfattningsvis kan sägas att minst 50 procent av vårdenheterna
uppger att de tillämpar Socialstyrelsens krav på kvalitetssystem i någon
del av verksamheten. Det går däremot inte att fastställa om enheterna har
ändamålsenliga kvalitetssystem för hela eller delar av verksamheten
enbart på grundval av denna undersökning.
Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k.
kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det
för närvarande ett fyrtiotal olika nationella kvalitetsregister i varierande
grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta
värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kliniker med
avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.
Ett exempel är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som
bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, operationsmetod, de
opererade som efter viss tid fått återfall osv. Under den tid
bråckregistreringen pågått har det skett en sänkning av den efterföljande
risken för omoperation inom två år. Det är rimligt att förvänta sig att
behovet av omoperation inom svensk bråckkirurgi kommer att fortsätta
att minska under kommande år.
Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett
annat exempel. Registreringen har visat att väntetiden till operation har
ökat under de senaste fyra åren. Operationsfrekvensen varierar mycket
mellan landstingen liksom vilken synskärpa man genomsnittligt har vid
tiden för operation. Utfallsregistreringen har visat på goda resultat av
kirurgin. Samtidigt har nyttoregistreringen inneburit utveckling av en ny
teknik.
Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och
slutenvårdsregistret saknas idag för primärvården. Socialstyrelsen anser
att de system som idag används för att följa upp primärvårdens innehåll
och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och
anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör
ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver
konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård,
hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vidare
behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med
uppföljning och utvärdering på nationell nivå.
Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur
patientens perspektiv. SCB genomförde under våren 1998 en
undersökning som riktade sig till 50 000 patienter i Västra Götalands län.
Resultaten visar att på en indexskala, NPI (NPI=Nöjd Patient Index) från
1 till 100 får sjukhusens slutenvård betyget 79, medan primärvården och
sjukhusvårdens öppna verksamhet får betyget 75. Undersökningen visar
också att äldre patienter samt patienter med sämre hälsa är mer nöjda
med vården än yngre patienter och patienter med god hälsa. Män och
kvinnor gav i huvudsak samma betyg på vården.
Vårdköer
Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år
1997 ingicks en ny vårdgaranti som tog sikte på att öka tillgängligheten
till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen mellan
staten och Landstingsförbundet om ersättningar under år 1999 för
insatser för att stärka patientens ställning m.m. enades staten och
landstingen om att bibehålla vårdgarantin, och att under åren 1998–1999
koncentrera insatserna för att förbättra tillgängligheten i vården.
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett frågan om hur en
behandlingsgaranti förhåller sig till besluten om prioriteringar i hälso-
och sjukvården, och dragit slutsatsen att köproblemen i vården inte löses
med en behandlingsgaranti. I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso-
och sjukvården – förutsättningar och konsekvenser” betonas att
väntetidsgarantier kan leda till att vårdinsatser för redan diagnostiserade
patienter och patienter under långtidsbehandling trängs undan. Under
hösten 1998 uppskattades att mer än 100 000 patienter fanns på väntelista
för operation och annan icke akut behandling.
Som en led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller
patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på
sjukhus har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av
väntetiderna vid ett 25–tal sjukhus i hela landet under en vecka i mars
och oktober 1998. Oktoberundersökningen visar att drygt hälften av
patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist inom en månad
vilket är i stort sett oförändrat jämfört med året innan. Cirka 69 procent
av patienterna med en fastställd diagnos fick träffa en specialist inom
vårdgarantins tre månader vilket kan jämföras med 90 procent i oktober
1997. Av samtliga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre
månader. Jämfört med undersökningen i mars 1998 har andelen patienter
med klar diagnos som väntat mer än tre månader ökat, från 22 procent till
31 procent. Andelen som fått komma till specialist inom en månad har
minskat från 36 procent till 30 procent.
Prestationer och kostnader
Prestationer
Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1997 till 24,7 miljoner, vilket är
en minskning med 2,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett
har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad
vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd
bl.a. i avsaknad av allmänläkare. Under tioårsperioden 1986–1996 har
läkartillgången i primärvården ökat så att antalet invånare per
distriktsläkare (per heltidstjänst, vakanssituationen ej inräknad) sjunkit
från 3 109 till 2 370. Detta har dock inte varit tillräckligt för att förbättra
Sveriges bottenläge i Europa när det gäller läkartäthet i primärvården. De
senaste årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis
kommunernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt
långtidssjuka, satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård,
innebär dock en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Som
framgår av tabell 3.1 har det totala antalet läkarbesök per invånare inom
allmänmedicin ökat starkt de senaste femton åren.
Eftersom det totala antalet läkarbesök per invånare varit i stort sett
oförändrat innebär detta att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus
respektive vårdcentraler successivt förskjutits i riktning mot
vårdcentralerna. Sålunda sjönk andelen läkarbesök på sjukhus (av
samtliga läkarbesök) mellan åren 1985 och 1997 från 54 till 45 procent.
Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall
utgöra basen i sjukvården.
Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna
inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten
för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta
och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse
Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och
barnhälsovård)
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997
Somatisk korttidsvård
1 182
1 049
1 005
1 022
1 022
940
907
Psykiatrisk vård
94
83
80
77
75
72
65
Långtidsvården (>70år)
151
125
89
99
99
88
93
Allmänmedicin
973
1 042
1 072
1 216
1 233
1 157
1 302
Övrigt
66
101
151
95
76
110
92
Totalt
2 334
2 291
2 320
2 413
2 419
2 290
2 378
Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har
beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70 år).
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.
Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under
hela perioden 1985–1997. En stor del av minskningen beror av Ädel-
reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har
dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för
den slutna vården till sju dagar jämfört med 10,1 dagar år 1992, vilket
motsvarar en nedgång med 7 procent per år. Denna mycket snabba
nedgång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett
reducerat antal platser i psykiatrisk vård och långtidsvård (jämför tabell
3.3 och 3.4).
Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska. Sedan år 1992 har en fjärdedel av vårdplatserna
inom kortidsvården försvunnit, eller mer än 5 procent per år. Likaså har
antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska
korttidsvården fortsatt att sjunka (jämför tabell 3.2). Bättre
behandlingsmetoder och en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av
förklaringarna till minskningen av medelvårdtiden. Den mer
behandlingsintensiva vården avspeglas i att antalet vårdplatser och
vårdtillfällen i den slutna vården minskar, medan antalet behandlingar i
den öppna vården ökar. Nya kunskaper och tekniker har möjliggjort vård
i mer öppna former som ingriper mindre i den normala livsföringen.
Skillnader mellan huvudmännen är betydande när det gäller antalet
vårddagar. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän, som
har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård åt andra
sjukvårdshuvudmän.
Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997
Antal vårdplatser
38 700
35 400
31 700
28 100
26 800
25 000
23 800
Vårdplatser per 1000
inv.
4,4
4,1
3,7
3,2
3,0
2,8
2,7
Intagningar per 1000
inv.
169
163
170
165
161
158
153
Medelvårdtid (dagar)
7,5
6,6
5,8
5,4
5,2
5,0
5,0
Vårddagar per 1000 inv.
1 270
1 080
991
895
839
795
759
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999
Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat mycket kraftigt
ända sedan början av 1980-talet. Under perioden 1992–1997 nästan
halverades antalet psykiatriska vårdplatser (tabell 3.3) och minskningen
det senaste året har varit lika stor som tidigare år. Gruppbostäder med
primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens
slutna vård.
Tabell 3.3 Psykiatrisk vård
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997
Antal vårdplatser
20 900
14 500
11 800
9 800
8 400
7 300
6 300
Vårdplatser per 1000 inv.
2,5
1,7
1,4
1,1
0,9
0,8
0,7
Intagningar per 1000 inv.
14
13
12
12
12
12
10
Medelvårdtid (dagar)
54,7
40,5
36,2
29,2
26,4
23,0
27,7
Vårddagar per 1000 inv.
777
513
433
365
319
269
276
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999
Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat
kraftigt sedan 1980-talets mitt (tabell 3.4). Endast ca 30 procent av de
platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns
kvar år 1997. Den totala minskningen av långvårdsplatserna överstiger
alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till
kommunerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den
geriatriska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt
med mer kortvariga stödjande och rehabiliterande insatser.
Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997
Antal vårdplatser
51 500
46 000
12 600
6 300
5 600
4 700
3 700
Vårdplatser per 1000 inv
(70>år)
50,9
42,4
11,3
5,5
4,9
4,1
3,2
Intagningar per 1000 inv
(70>år)
95
105
60
57
60
63
57
Medelvårdtid (dagar)
185,0
137,8
64,9
33,6
29,2
22,7
20,0
Vårddagar per 1000 inv
(70>år)
17 548
14 504
3 912
1 905
1 749
1 422
1 139
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999
Kostnader
Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i fasta priser har
sjunkit med totalt 7,5 procent under perioden 1992–1997, vilket
motsvarar 1,5% per år. Från år 1996 till år 1997 ökade dock kostnaderna
något (tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har
varit i stort sett oförändrad under perioden 1985–1996 efter korrigering
med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel,
sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för
läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under
tidsperioden. Andelen av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården,
som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74
procent år 1985 till 62 procent år 1996. Omkring hälften av denna
minskning beror dock på Ädel-reformen.
Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård
(miljarder kronor)
Miljarder kronor, löpande respektive fasta priser (1995 års nivå)
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997*
Löpande priser
Total kostnad/utgift
71,1
108,5
99,5
100,3
102,4
104,4
95,6
Fasta priser
Total kostnad/utgift
118,2
128,6
108,4
104,1
102,4
99,0
93,5
varav
Läns- och regions-sjukvård
104,1
78,4
75,8
74,4
73,5
69,8
67,8
Primärvård
1)
38,8
22,5
20,0
18,9
19,2
18,3
Tandvård
5,5
6,0
5,7
5,5
5,6
5,6
3,1
Investeringar
8,7
5,5
4,4
4,1
4,3
4,4
4,3
Kostnad/utgift per inv.
14 139
14 973
12 474
11 803
11 582
11 197
10571
1) Ingår i belopppet för läns- och regionsjukvård.
Källa: Socialdepartementet.
Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.
* OBS! Fr o m År 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.
Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 mrd. Kostnadsökningen i
löpande priser jämfört med år 1996 blir då 3,0 procent. I fasta priser blir ökningen 1,8
procent.
De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål enligt Statistiska
centralbyråns nationalräkenskaper uppgick år 1996 till 127,9 miljarder
kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP).
Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent . Som jämförelse kan
nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1996 uppgick till
14,0 procent i USA, 10,5 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,3 procent
i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock vara missvisande,
eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala
kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan
helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar. Den omfattande
verksamhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från
landstingen till kommunerna, räknas alltså numera inte in i den svenska
hälso- och sjukvårdsstatistiken.
Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner
man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger
sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län med 38 procent
motsvarande kostnad i Malmöhus län . Dessa kostnadsskillnader har
varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet.
Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.5) framkommer att
huvuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården
faller på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (år 1990) var
läns- och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade
andelen till 75 procent (år 1993). Under perioden 1993–1997 minskade
denna andel till 73 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan
läns- och regionsjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan
huvudmännen. Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade
sedan 1990-talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan
huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella
investeringsprojekt.
Under perioden 1991–1994 ökade produktiviteten inom hälso- och
sjukvården med hela 14 procent. Produktivitetsökningen var störst i
början av perioden och därefter har den successivt dämpats. Bakom den
stora produktivitetsökningen år 1992 (6,7 procent) och år 1993 (4,0
procent) ligger ett antal faktorer. En av de viktigaste faktorerna är
sannolikt Ädel-reformen år 1992 som medförde bl.a. att kapacitet
frigjordes på akutsjukhusen genom att kommunerna fick incitament att
överföra medicinskt färdigbehandlade patienter till vård i
primärkommunal regi. År 1995 ökade produktiviteten med 0,6 procent.
År 1996 och år 1997 var produktiviteten inom hälso- och sjukvården
oförändrad.
Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare
perspektiv t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och
sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet
med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och
sjukvård (FINSAM) bedrevs åren 1993–1997. I en utvärderingsrapport
(Finansiell samordning 1997:1) hävdas bl.a. att samarbetet mellan de
deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga
insatser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om
vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av
gemensamma insatser. Regeringen har därefter i proposition 1996/97:63
Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration,
m.m. lämnat förslag till inriktningen av samverkansformerna inom
rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr.
1996/97:273). I propositionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att
införa en möjlighet till frivillig samverkan för berörda myndigheter i
syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser och att arbetet
därför bör inriktas på generella lösningar.
Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).
Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De
genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.
Läkemedel
Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande
förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för
förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade
resurserna används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv.
Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997.
Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick år 1998 till
landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att
lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall
landstingen år 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar för
läkemedel. Avsikten är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall
inordnas i det generella statsbidraget till landstingen.
Under åren 1990–1998 ökade statens kostnader för
läkemedelsförmånerna från 6,9 miljarder kronor till 13,4 miljarder
kronor är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna
som lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård
framförallt tillkomsten av nya och dyrare läkemedel.
Den snabba ökningen av läkemedelskostnaderna under tidigare år
hejdades dock år 1997. Minskningen förklaras av att riksdagen beslutade
om en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.
Beslutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att
läkemedel hamstrades under hösten 1996. Kostnadsminskningen år 1997
har dock följts av åter ökade kostnader år 1998. En förklaring till de
ökande kostnaderna är att patienternas egenavgift av den totala
läkemedelskostnaden minskat i förhållande till år 1997. Eftersom år 1998
var det första året då kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen
överfördes från staten till landstingen, är det ännu för tidigt att uttala sig
om effekterna av denna överföring.
Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.
Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,
som är 75 år eller äldre, för ca 25 procent av den totala
läkemedelsförbrukningen. Det råder även skillnader i
läkemedelskonsumtion mellan könen – kvinnor konsumerar mer
läkemedel än män.
I samband med läkemedelsreformen år 1997 fick Socialstyrelsen
ansvar att följa upp läkemedelsförskrivningen. Inom ramen för detta
genomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i
oktober 1997 med syfte att ta reda på om människor avstår från att köpa
ut receptförskrivna läkemedel. Knappt 5 procent av alla hushåll hade
någon gång under år 1997 av kostnadsskäl avstått från att hämta
receptförskrivna läkemedel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit
andra åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt 10 procent
angav att de minskat sin användning av läkemedel medan 11 procent av
alla hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut
receptförskrivna läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand
avstod att lösa ut recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn.
Det går inte att utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper
är mer drabbade än andra.
Personal
Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under
perioden 1987–1997 med 136 000 personer. Av denna minskning hänför
sig dock omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i
första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning.
Denna utveckling har särskilt påverkat kvinnorna eftersom dessa är i
majoritet inom de korttidsutbildade yrkeskategorierna i hälso- och
sjukvården. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade
under perioden 1985–1997 från 21 200 till 25 900 personer. Mellan åren
1996 och 1997 ökade antalet anställda med 5 500 personer. Detta
beroende på att 13 300 anställda från Sahlgrenska sjukhuset och Östra
sjukhuset från år 1997 ingår i Landstingsförbundets statistik. Detta
betyder att antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården i
praktiken minskat med ca 8 000 personer mellan år 1996 och år 1997.
Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och
sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget
mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1997 (från 3,5 procent till 8,8
procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 procent till 28,3 procent) och
undersköterskor (från 5,3 procent till 15,1 procent) har också ökat medan
andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till
1,4 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats
av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om
överföring av verksamheter och personal från landstinget till
primärkommunerna. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av
tabell 3.6 nedan.
Tabell 3.6 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal
År
1985
1990
1992
1994
1995
1996
1997
Läkare
16 112
18 731
19 205
19 448
19 805
19 909
21 509
Tandläkare
4 383
4 401
4 190
3 992
3 909
3 723
3 625
Sjuksköterskor
74 536
85 391
77 541
75 531
75 710
73 975
78 854
Undersköterskor,
biträden
119 402
125 182
74 376
58 617
55 404
49 986
48 990
Övrig sjukvårds-
personal
1 092
2 134
2 023
128
136
130
156
Totalt
215 525
235 839
177 335
157 716
154 964
147 723
153 134
Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren
1993 och 1994.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.
4 Äldreomsorg
Sammanfattande slutsatser
Ökade åtaganden i samband med Ädel-reformen samt en betydande
minskning av antalet vårdplatser inom den slutna sjukvården har
skapat ett kraftigt ökat tryck på kommunernas äldreomsorg samt på
den öppna vården. Kommunerna har i allt högre utsträckning
prioriterat sina insatser till de allra äldsta med de största
hjälpbehoven. En följd av denna utveckling är att en ökad andel vård-
och omsorgsuppgifter har förts över på anhöriga och andra
närstående. Den minskade täckningsgraden för äldreomsorgens
tjänster innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på
socialtjänstlagens bestämmelser om äldres rätt till hjälp i hemmet, till
ett anpassat boende samt till ett självständigt och oberoende liv.
Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om
äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och
särskilda boendet. Vissa diagnosgrupper får inte den vård och omsorg
de behöver. Det gäller bl.a. psykiskt sjuka, personer med stroke och
frakturer samt reumatiker. Även vården i livets slutskede är bristfällig.
Dock förekommer mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser.
Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks-
och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med
kvalitetsbristerna.
Nationella mål
Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras huvudsakligen i
socialtjänstlagen (1980:620), SoL, men vissa regleringar finns även i
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt 5 § SoL skall
socialnämnden i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat
sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma
paragraf anges att socialnämnden genom stöd och avlösning bör
underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller
äldre eller som har funktionshinder. I 6f § anges att den som inte själv
kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har
rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service
och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för
funktionshindrade. I 7a § anges att socialtjänsten skall vara av god
kvalitet. I 8 § anges bl.a. att socialnämnden i den uppsökande
verksamheten skall upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och
enskilda sin hjälp. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst,
dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den
enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.
Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får
möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och
med respekt för deras självbestämmande och integritet.
I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får
goda bostäder. Socialnämnden skall också ge dem som behöver det stöd
och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges att
kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och
omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna
paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall
upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre. Möjligheterna för
kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och boende regleras i 35 §. Här
anges att avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga
kommunens självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas
tillräckliga medel för sina personliga behov. Vidare anges att kommunen
skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas
av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till följd av ett
avgiftsbeslut.
Riksdagen har den 8 juni 1998 beslutat om nationella mål för
äldrepolitiken. I målen anges att äldre skall:
- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin
vardag,
- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
- bemötas med respekt samt,
- ha tillgång till god vård och omsorg.
Målen korresponderar mot vissa av de bestämmelser i SoL och HSL som
rör verksamhet med inriktning mot äldre och funktionshindrade personer.
Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att
utveckla kvalitetsindikatorer samt system för uppföljning av dessa mål.
Måluppfyllelse och kvalitet
Den senast tillgängliga statistiken om utvecklingen av andelen personer
med hjälp i ordinärt boende samt utvecklingen av andelen personer inom
det särskilda boendet visar att allt färre personer erhåller dessa tjänster
(se vidare tabell 4.2 - 4.4). Socialstyrelsen har i sina uppföljningar inom
äldreomsorgen kunnat visa på att den minskade andelen personer med
vård och hjälp (täckningsgraden) till stor del förklaras av att
kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagarna. Idag är det i första
hand de svårast sjuka och mest hjälpbehövande som prioriteras när de
totala hjälpresurserna skall fördelas. Även innehållet i tjänsterna har
ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i sina
uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna blivit allt mer
restriktiva med att ge hjälp med vardagsaktiviteter såsom städning, tvätt
inköp av dagligvaror samt matlagning.
Den omfördelning och hårdare prioritering av insatser inom
äldreomsorgen som ägt rum under senare år förklaras bl.a. av en fortsatt
svag ekonomisk utveckling i kommunerna i kombination med ökade
kommunala åtaganden och en kraftig omstrukturering inom sjukvården.
Förändringarna har skapat ett ökat tryck inom kommunernas äldreomsorg
och inom den öppna sjukvården som innebär svårigheter för kommuner
och landsting att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av
vård- och omsorgsinsatser.
Det är således främst begränsade ekonomiska resurser i kommunernas
äldreomsorg i kombination med ett ökat kommunalt åtagande som
förklarar den minskade täckningsgraden för vård och hjälp enligt SoL
och inte minskade behov hos den enskilde. Denna slutsats gäller även vid
beaktande av att det finns faktorer som talar för att äldres behov av vård
och omsorgstjänster kan ha minskat något sedan år 1980. Dessa faktorer
är bl.a. ett förbättrat hälsotillstånd bland äldre samt en förbättrad
boendestandard i det ordinära boendet.
Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen blir slutsatsen att mål-
uppfyllelsen med avseende på 6f § SoL har försämrats under perioden.
Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av
hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant
boende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild
bekräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och
Socialstyrelsen. Därmed har även måluppfyllelsen med avseende på 10
och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda hemtjänst m.m. åt
den enskilde, stöd och hjälp i hemmet m.m. samt särskilda boendeformer
för äldre med behov av särskilt stöd försämrats. Även möjligheterna för
äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras
självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL påverkas negativt när
omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar.
Socialstyrelsens uppföljningar av boendestandarden i det särskilda
boendet visar att allt fler äldre har tillgång till egen toalett. Även andelen
bostäder i flerbäddsrum minskar (se vidare avsnitt om kostnader och
prestationer). Dessa uppgifter om utvecklingen av bostadsstandarden i
det särskilda boendet indikerar att måluppfyllelsen med avseende på 20 §
SoL om kommunens skyldighet att verka för att äldre får goda bostäder
har ökat under perioden inom det särskilda boendet. Det bör dock beaktas
att det saknas aktuella uppgifter om hur utvecklingen har varit i det
ordinära boendet eftersom den senaste folk- och bostadsräkningen (FoB)
genomfördes år 1990.
Socialstyrelsen har i en nyligen genomförd undersökning konstaterat
att knappt tre fjärdedelar av kommunerna bedriver någon form av
uppsökande verksamhet inom äldreomsorgen. Endast ett fåtal av dessa
utför emellertid uppsökande verksamhet av mer systematisk karaktär.
Det saknas bra underlag för att kunna bedöma hur den uppsökande
verksamheten har utvecklats under senare år, men enligt bl.a. Svenska
Kommunförbudet och Folkhälsoinstitutet var intresset för förebyggande
och hälsobefrämjande arbete i kommunerna betydligt lägre i början av
1990-talet än vad som är fallet idag. Detta tyder på att måluppfyllelsen
med avseende på 5, 7, 8 och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande
verksamhet har ökat något under senare år, dock från en mycket låg nivå.
Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av kommunernas avgifter inom
äldreomsorgen under de senaste åren konstaterat bl.a. att det år 1997
fortfarande var vanligt att vissa kommuner fastställde förbehållsbeloppen
i nivå med gällande socialbidragsnorm. Det innebär att hänsyn inte togs
till att äldre har många kostnader som inte ingår i socialbidragsnormen,
t.ex. kostnader för läkarvård, tandvård, medicin och resor. Kommunerna
tar heller inte alltid hänsyn till den äldres verkliga boendekostnad. En av
Socialstyrelsen genomförd studie av äldrehushållens ekonomi visar att
omkring en femtedel av de hushåll som har hemtjänst låg under
socialbidragsnormen redan före betalning av hemtjänstavgiften. När
äldreomsorgsavgiften är betald ökade andelen under norm till en
tredjedel av alla hemtjänsttagare. Studien visade samtidigt att de mest
avgörande faktorerna för ett lågt kvarvarande konsumtionsutrymme var
brister i systemet för bostadsstöd och låga pensionsnivåer. Avgifter för
äldreomsorg och sjukvård var totalt sett av mindre betydelse.
Tillgängliga uppgifter om utvecklingen på avgiftsområdet medger inte
att jämförelser görs mellan olika år i resultatperioden. Utifrån de
uppgifter som finns kan slutsatsen ändå dras att måluppfyllelsen med
avseende på bestämmelserna i 35 § SoL om kommunernas skyldighet att
garantera den enskilde ett förbehållsbelopp är bristfällig och har så varit
under senare år.
Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet. För att kunna
bedöma hur kvaliteten har utvecklats krävs dels att det finns bra
kvalitetsindikatorer, dels att en sammanvägning kan göras av dessa
indikatorer på ett sätt som ger en rättvisande bild av utvecklingen. I
Regeringskansliet och inom Socialstyrelsen pågår ett utvecklingsarbete
för att utveckla de nationella indikatorerna på detta område.
Socialstyrelsen har också gett ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i
kommunerna bör bedrivas och följas upp.
Socialstyrelsens bedömning av kvalitetsutvecklingen i kommunerna
under senare år ger en något motsägelsefull bild. Verksamheten fungerar
bra i de allra flesta kommuner och merparten av de äldre får den vård och
omsorg som de är i behov av. Vanvård, övergrepp och grava
underlåtelser är mycket ovanliga. Samtidigt finns det brister som gör att
vissa grupper samt personer som befinner sig i specifika vård- och
omsorgssituationer får en sämre vård och omsorg än vad som kan anses
vara rimligt. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det särskilda
boendet och i de ordinära boendet. Socialstyrelsen kan också konstatera
att bl.a. äldre med psykiska besvär och äldre med reumatiska sjukdomar
tenderar att bli bortglömda i vårdsystemet. Vidare har Socialstyrelsen
funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är
att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten på dessa och andra
områden nämnvärt under senare år trots att många av dessa
kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att
kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i
äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det
sker bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis
finansierade med statliga medel.
Kostnader och prestationer
Kostnader
Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av
att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte
särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive
funktionshindrade. Driftkostnaden för vård av och omsorg om äldre och
funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1997 (i 1995-års priser) till
ca 84 miljarder kronor jämfört med ca 56 miljarder kronor år 1993, en
ökning med 50 procent. En starkt bidragande orsak till denna
kostnadsutveckling har varit att kommunerna har fått ansvar för ny
verksamhet för de funktionshindrade genom handikappreformen (år
1994) och psykiatrireformen (år 1995).
Den statistik som Sverige rapporterar in till EU (ESSPROS) kan
användas för att följa utvecklingen av utgifterna enbart för omsorgerna
om äldre. Enligt denna redovisning som bygger på skattningar utifrån
verksamhetsvolymen utförda av SCB uppgick de totala offentliga
nettoutgifterna för omsorg om och hjälp till äldre personer till drygt 41
miljarder kronor år 1996. (Nettoutgifter fås genom att de totala utgifter
reduceras med inkomster, bl.a. avgifter.) År 1993 uppgick nettoutgifterna
drygt 39 miljarder kronor i 1995 års priser. Detta innebär en ökning
under dessa tre år med 6 procent.
Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre
Miljoner kronor, 1995 års priser
(deflaterat med BNP-deflatorn)
1993
1994
1995
1996
Förändring
1993-1996
Vård och hjälp i särskilt
boende
27 981
28 937
27 591
30 135
7,7%
kommunal
95%
94%
93%
92%
privat produktion 1
5%
6%
7%
8%
Vård och hjälp i ordinärt
boende
9 657
9 416
9 210
9 973
3,3%
kommunal
95%
94%
95%
92%
privat produktion 1
5%
6%
7%
8%
Färdtjänst
1 435
1 537
1 429
1 317
-8,2%
kommunal
59%
61%
65%
65%
landsting
41%
39%
35%
35%
Totala utgifter för äldre
(exkl. pensioner)
39 073
39 890
38 230
41 425
6,0%
kommunal
94%
93%
92%
91%
2,8%
landsting
2%
2%
1%
1%
-21,6%
privat produktion 1
4%
6%
7%
8%
85,4%
Kronor per inv. 65+ år
25 436
25 901
24 771
26 842
5,5%
Kronor per inv. 80+ år
98 226
97 739
92 178
98 448
0,2%
1 Offentligt finansierad
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet) Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)
och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare,
timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i
olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s rapport (Linköpings
universitet) ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt
LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett ålder.
Avgifter
Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen kan användas dels som en
finansieringskälla, dels för att påverka omfattningen av och inriktningen
på efterfrågan. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller
avgiftsintäkter i förhållande till bruttodriftskostnader är mycket stora. De
varierar år 1997 från 2 till 19 procent medan medianen för riket ligger på
9 procent. Variationerna mellan kommunerna beror till en del på att olika
principer för redovisningen tillämpas i olika kommuner. Bland annat
redovisar en del kommuner inte enbart avgifter för vård och omsorg utan
också avgifter för kost och boende.
Vård och hjälp totalt
År 1997 fick 17 procent av samtliga ålderspensionärer vård och hjälp
vilket kan jämföras med drygt 18 procent år 1993. Jämfört med år 1980
har andelen med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är de
yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen 80 år och äldre
med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av
samtliga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården
och omsorgen. Denna utveckling förklaras av den kraftiga ökningen av
antalet personer 80 år och äldre i befolkningen totalt.
Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med
vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men
har avtagit efter år 1995. Även de 50 procent av kommunerna med en
servicenivå närmast medianen visar en avtagande spridning och ligger år
1997 på en servicenivå på mellan 15 och 19 procent. Medianen är 17
procent.
Tabell 4.2 Antal och andel äldre med hjälp i ordinärt boende
65-w
(per 100
invånare)
65-79
(per 100
invånare)
80-w
(per 100
invånare)
1980
215 600
15,8
125 500
11,4
90 100
34,2
1993
149 700
9,7
57 500
5,1
92 200
23,2
1994
145 100
9,4
54 400
4,8
90 700
22,2
1995
137 600
8,9
50 900
4,5
86 700
20,9
1996 1)
133 800
8,7
48 100
4,3
85 700
20,4
1997
130 100
8,4
45 300
4,1
84 800
19,8
1) 1996-års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa
kommuner
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta, 1999-02-01
Andelen personer som får hjälp i det ordinära boendet har successivt
minskat från 9,7 procent år 1993 till 8,4 procent år 1997. Jämfört med år
1980 har andelen personer med vård och hjälp i det ordinära boendet
minskat med en dryg tredjedel. Andelen personer med hjälp varierar
mellan 3 och 21 procent i olika kommuner. I de 50 procent av
kommunerna som ligger närmast medianvärdet, varierar andelen mellan
sju och tio procent. Ingen nämnvärd förändring av spridningen har skett
sedan år 1993.
Hemtjänsttimmar
Nedanstående tabell visar hur fördelningen av hemtjänstens insats har
förändrats sedan år 1988. Enkäten ger information om det antal personer
i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer som erhållit
hemtjänst enligt ett individuellt beslut om social hemhjälp.
Tabell 4.3 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick
ett individuellt beslut om social hemhjälp i ordinärt boende eller i vissa
särskilda boendeformer, fördelade efter hjälptidens omfattning
Totalt antal
därav med hjälp i genomsnitt
(i % av samtl. med indiv. beslut)
65-w år
0–1 tim/dag
1–2 tim/dag
2-w tim/dag
1988
215 571
72,7 %
14,1 %
13,2 %
1992
183 284
66,3 %
15,8 %
17,8 %
1993
173 411
65,0 %
16,1 %
18,8 %
1994
175 942
63,8 %
16,7 %
19,5 %
1995
169 919
61,5 %
17,4 %
21,0 %
1996
163 777
61,1%
17,2%
21,6%
1997
159 642
60,5%
17,2%
22,3%
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01
Anm; Det bör observeras att det för närvarande inte finns någon särredovisning av
timfördelningen till hjälptagare i ordinärt boende. Från och med år 1999 kommer
Socialstyrelsens statistik att vara uppdelad på ordinärt och särskilt boende.
Den totala hjälpvolymen inom hemtjänsten och i servicehusen har
förändrats endast marginellt under de senaste åren om man ser till det
absoluta antalet hemtjänsttimmar som har delats ut respektive år. Om
man däremot väger in att andelen äldre har ökat, så har hjälpvolymen
minskat med ca 10 procent sedan år 1988. Räknat per person med hjälp
har i stället antalet hjälptimmar ökat från i genomsnitt 25 timmar i
månaden år 1988 till i genomsnitt 33 timmar i månaden år 1997.
En nordisk jämförelse av täckningsgrader inom den öppna hemtjänsten
åren 1993 - 1997 som Socialstyrelsen genomfört visar att det offentliga
åtagandet har ökat något i Danmark medan det minskat i de övriga
länderna, där Finland svarar för den största minskningen. År 1997
återfanns den högsta täckningsgraden i Danmark där drygt 24 procent av
antalet personer 65 år och äldre erhåller hemtjänst och/eller hemsjukvård
jämfört med knappt 19 procent i Norge, drygt 8 procent i Sverige och
knappt 7 procent i Finland. Utvecklingen i Danmark speglar en mycket
medveten satsning som där skett på en generell och alltmer generös
tilldelning av hjälpinsatser i hemtjänsten. Syftet med satsningen är bl.a.
att öka förutsättningarna för äldre att bo kvar hemma för att därigenom
minska belastningen på sjukhus och i särskilda boenden.
En annan och mer precis parameter på hemtjänstens omfattning är
antalet erhållna timmar hemtjänst för de äldre. Den genomsnittliga
hjälptiden per hjälpt person och månad uppgick i Sverige till drygt 33
timmar år 1997 att jämföra med knappt 22 timmar i Danmark.
Vård och omsorg i särskilt boende
Andelen personer i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under
perioden 1993–1997 om man inkluderar landstingens långvård (numera
geriatriska avdelningar).
Tabell 4.4 Antal och andel äldre i särskilt boende inklusive landstingens
långvård/geriatrik 1
65-w
(per 100
65-79
(per 100
80-w
(per 100
invånare)
invånare)
invånare)
1980
111 600
8,2
37 700
3,4
73 900
28,1
1993
129 600
8,4
34 500
3,0
95 100
23,9
1994
132 700
8,6
35 400
3,1
97 300
23,8
1995
134 000
8,7
35 600
3,2
98 400
23,7
1996 2
133 800
8,7
34 700
3,1
99 100
23,6
1997
133 500
8,7
34 200
3,1
99 300
23,2
1 landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att siffermaterialet före och efter Ädel-
reformen skall kunna jämföras.
2 1996 års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa
kommuner
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01
Ökningen av antalet platser i särskilt boende sedan år 1993 förklaras
huvudsakligen av det ökande antalet personer 80 år och äldre. Under
perioden 1993-1997 har antalet personer i denna åldersgrupp ökat med
7,5 procent. Jämfört med år 1980 är ökningen 60 procent. Andelen
personer med hjälp i det ordinära boendet har succcessivt minskat under
1980- och 90-talen. Det finns troligen ett samband mellan möjligheten att
erhålla hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det
särskilda boendet. Det minskade antalet platser inom hälso- och
sjukvården har också inneburit att de som idag bor i ett särskilt boende
har ett betydligt större vårdbehov än i slutet av 1980-talet.
Variationen av andelen personer i särskilt boende har ökat mellan
kommunerna jämfört med år 1993. I den kommun som vårdar högst
andel äldre i särskilt boende får 16 procent hjälp år 1997 mot knappt 5
procent i kommunen med den lägsta andelen. År 1993 var spridningen
ungefär densamma. Bland de 50 procent av kommunerna vars
servicenivå ligger närmast medianvärdet varierar hjälpen mellan 8 och 10
procent. Ingen nämnvärd förändring har skett sedan år 1993.
Som redovisats tidigare år finns det inte heller år 1997 något enhetligt
samband mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och hjälp i
särskilt boende i de enskilda kommunerna. I vissa kommuner finns både
en hög andel personer i särskilt boende och en hög andel i ordinärt
boende. På andra håll är täckningsgraden mycket låg i bägge
omsorgsformerna. I vissa kommuner kompenserar man låg täckningsgrad
i ordinärt boende med högre täckningsgrad i särskilda boendeformer. I
andra kommuner råder det omvända förhållandet.
Trots dessa olikheter har det förekommit en för alla kommuner
gemensam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i
ordinärt boende. År 1997 är första året då det för riket i genomsnitt går
mindre än en vårdad person i ordinärt boende på en plats i de särskilda
boendeformer. År 1993 var genomsnittet i riket 1,6 vårdade personer i
ordinärt boende per plats i särskilt boende.
I 57 procent av samtliga kommuner i riket finns fler vårdade personer i
särskilda boendeformer än i ordinärt boende.
Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika
standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget
rum. År 1997 saknade 22 procent av alla personer i särskilt boende egen
toalett. Detta är något fler än år 1996 (19 procent). År 1993 var det dock
betydligt fler av de boende som saknade tillgång till egen toalett (28
procent). Mellan enskilda kommuner varierar det mellan 0 och 100
procent. Det finns fortfarande en kommun där inte någon boende i
särskilda boendeformer har egen toalett.
Andelen personer i det särskilda boendet som delar rum med annan än
make/maka uppgick år 1997 till 9 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än
år 1996 och 6 procentenheter mindre än år 1993. Variationen mellan
kommunerna ligger mellan 0 och 39 procent vilket är samma spridning
som år 1996.
Andelen personer i det särskilda boendet som saknade tillgång till
kokvrå/kök uppgick år 1997 till 32 procent, dvs. 1 procentenhet mindre
än 1996. År 1993 var det 45 procent av de boende som saknade tillgång
till kokvrå/kök. Andelen varierar mellan olika kommuner från 0 till 100
procent.
Personal
Det finns idag ingen statistik som omfattar all personal inom den
offentligt finansierade äldreomsorgen, dvs. personal i såväl kommunal
som i privat regi. Svenska Kommunförbundets personalstatistik avser
enbart verksamhet i kommunal regi och omfattar både omsorgen om
äldre och omsorgen om funktionshindrade. De största yrkeskategorierna
inom kommunernas äldre- och handikappomsorg är vårdbiträden/
undersköterskor, sjuksköterskor samt arbetsledare/biståndshandläggare.
En bearbetning av Svenska kommunförbundets personalstatistik visar att
inom kommunernas äldre- och handikappomsorg arbetar de flesta deltid,
med undantag för yrkeskategorierna arbetsledare, arbetsterapeuter och
sjukgymnaster. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden för
vårdbiträden/undersköterskor respektive sjuksköterskor är drygt 70
procent. Kvinnorna är i majoritet och har en lägre sysselsättningsgrad än
män i samtliga yrkeskategorier. Av vårdbiträden/undersköterskor var år
1997 drygt 67 procent tillsvidareanställda, 9 procent visstidsanställda och
drygt 23 procent timanställda. Detta innebär en minskning av andelen
tillsvidareanställda och en ökning av andelen timanställda jämfört med år
1996 då 72 procent var tillsvidareanställda, 9 procent vikarier och 19
procent timanställda.
Medelåldern för nästan samtliga yrkeskategorier är över 40 år, i några
över 45 år. Av månadsanställda vårdbiträden/undersköterskor har drygt
60 procent en vårdinriktad utbildning. Av vårdbiträden/undersköterskor
som är timanställda är det drygt hälften så många som har en vårdinriktad
utbildning jämfört med de som är månadsanställda. Det är stor variation
mellan kommuner när det gäller andelen av vårdbiträden/undersköterskor
som har en vårdinriktad utbildning. Den externa personalrörligheten har
varit relativt låg under senare år om man undantar förändringarna av
huvudmannaskap. Personalrörligheten är störst bland de yngsta och bland
de äldsta.
5 Handikappomsorg
Sammanfattande slutsatser
Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall
kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och
omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.
Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade, LSS, har medfört förbättringar inom
handikappomsorgen. Situationen för barn med särskilda behov har
uppmärksammats. Trots detta finns det fortfarande brister som
behöver åtgärdas. Det förekommer t.ex. fortfarande icke verkställda
domar och beslut. Handikappombudsmannen har också konstaterat att
Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler. Standardreglerna har
tillkommit för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning
delaktighet och jämlikhet. Det finns brister i bl.a. den yttre miljön.
Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för
personer med funktionshinder men kvaliteten i det individuella stödet
i bostaden har utvecklats på ett negativt sätt.
Med personer med funktionshinder avses i de delar som gäller
socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och i vissa delar rörande personlig
assistans enligt LSS och assistansersättning enligt lagen (1993:389)
om assistansersättning, LASS, personer med fysiska och/eller
psykiska funktionshinder i åldern 0-64 år.
Andelen personer med funktionshinder som får social hemhjälp har
minskat. Störst har minskningen varit bland de personer som hade
hemhjälp under längre tid än 3 timmar om dagen. En del av dessa
personer kan dock ha fått personlig assistans enligt LSS samt
assistansersättning enligt LASS då antalet personer med dessa insatser
ökar.
Innan LSS trädde i kraft 1994 hade de personer som idag ingår i
lagens personkrets grupp 1 och 2 (ca 37 000 personer) rätt till stöd
enligt omsorgslagen (1985:568). Statistik den 1 januari 1998 över
antalet beslut enligt LSS visar att antalet personer i grupp 1 och 2 har
varit i stort sett oförändrat sedan lagens tillkomst. I den grupp som
tidigare ej hade stöd enligt omsorgslagen (grupp 3) hade ca 8 000
personer beslut om insats i kommunerna respektive knappt 1 400 i
landstingen jämfört med de 60 000 som beräknades ingå i gruppen.
När det gäller personer med psykiska funktionshinder har nu ett
stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting.
Nationella mål
Den svenska handikappolitiken bygger på principerna om full
delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och
tillgänglighet.
I 6f § socialtjänstlagen (SoL) anges att funktionshindrade som inte
själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat
sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild
service. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamhet
eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo
hemma och ha kontakt med andra. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden i
kommunen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra
skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att
delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a.
medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning utformad
på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Enligt 18 och 18a §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är
kommunerna skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård,
inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i en
sådan bostad som avses i 20 eller 21§ SoL samt till dem som vistas i
dagverksamhet enligt 10§ SoL.
Den som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § i denna lag
tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och
samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov. LSS
omfattar enligt 1§ tre grupper. Det är personer med utvecklingsstörning,
autism eller autismliknande tillstånd (grupp 1), personer med betydande
och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i
vuxen ålder (grupp 2) eller personer med andra varaktiga fysiska eller
psykiska stora funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i
den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller
service (grupp 3).
I regeringens skrivelse om handikappolitik (1996/97:120) har
regeringen i princip ställt sig bakom målen i FN:s standardregler samt
artikel 23 i FN:s konvention om barnets rättigheter som innehåller
särskilda regler om barn med funktionshinder. Målet är att personer med
funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till god
omsorg och vård som bygger på den enskilda människans delaktighet och
självbestämmande.
Måluppfyllelse och kvalitet
Allmänt
Utöver de mer generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för
människor med funktionshinder har de individuella stöden till
funktionshindrade stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv
som möjligt. Det finns dock fortfarande brister såväl när det gäller
tillgänglighet i samhällsmiljön som helhet som när det gäller de
individuella stöden.
Handikappombudsmannen konstaterade i sin årsrapport till regeringen
för år 1997 att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att
tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och
jämlikhet. Sverige är bra på individinriktade åtgärder för att kompensera
funktionsnedsättning såsom stöd, service och ekonomiskt bistånd enligt
SoL och LSS. Däremot finns det brister t.ex. i tillgängligheten i den yttre
miljön och inom allmänna kommunikationer (se även avsnitt 7 om
färdtjänst) när det gäller kommunens ansvarsområden.
Handikappombudsmannen konstaterade också att många personer med
funktionshinder har upplevt en ökande tendens hos ansvariga huvudmän
att bolla människor och ärenden mellan olika instanser.
Handikappombudsmannen menar att sparbetingen inom den offentliga
sektorn har ökat incitamenten för att lägga kostnaderna för åtgärder hos
någon annan huvudman än den egna.
Boverket konstaterar att tillgängligheten och användbarheten har blivit
sämre i nyproducerade bostäder i flerbostadshus i mitten av 1990-talet.
(Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket Rapport 1997:9.)
Förändringarna avseende de individuella stöden inom socialtjänsten
och LSS beskrivs i den följande texten.
Socialtjänsten
Länsstyrelsernas uppföljningar av vården och omsorgen visar att det
fortfarande finns brister. Cirka en tredjedel av länsstyrelserna
rapporterade att ekonomiska åtstramningar har lett till försämringar i
handikappomsorgen under år 1997 medan några konstaterade att
verksamheten håller god kvalitet men under stora påfrestningar. Övriga
länsstyrelser har inte kommenterat situationen. (Socialtjänsten i
länsstyrelsernas årsrapporter, Nationell tillsyn Socialtjänst,
Socialstyrelsen.)
Psykiatrireformen
I tidigare uppföljningsrapporter rörande psykiatrireformen har
Socialstyrelsen framförallt uppmärksammat att reformarbetet försenades
bl.a. på grund av att överenskommelserna mellan kommuner och
landsting drog ut på tiden. Efter många års kritik sker nu enligt
Socialstyrelsen en förbättring i behandlingen och omhändertagandet av
personer med psykiska funktionshinder. Samverkan utvecklas mellan
socialtjänsten och den psykiatriska öppenvården. Idag har ett stort antal
projektverksamheter startat i kommuner och landsting. Enligt
Socialstyrelsen finns det dock en oro i vissa verksamheter för att
verksamheter som finansieras med stimulansmedel hotas när dessa
försvinner. (Reformens första tusen dagar, Årsrapport för
psykiatrireformen 1998, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar
1998:4.)
Stöd enligt LSS
Införandet av LSS har, enligt länsstyrelsernas bedömningar, lett till
förbättringar inom handikappomsorgen. Kvalitetsutvecklingsprojekt
pågår i många kommuner. Personalens kompetens är under utveckling
och fortbildning pågår på flera håll. En positiv utveckling sker också vad
gäller daglig verksamhet. Villkoren för barn med särskilda behov har
uppmärksammats av kommunerna i högre grad.
Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för
personer med funktionshinder. För dem som tidigare bott på vårdhem har
det inneburit en positiv utveckling att få egna bostäder.
Funktionshindrade personers möjlighet att få individuellt anpassat stöd i
en lämplig boendeform och kvaliteten på det individuella stödet i
bostaden har dock utvecklats negativt. Som exempel på försämringar
nämns den s.k. trapphusmodellen, som inte är lämplig för personer med
vissa funktionshinder, och samlokalisering av gruppbostäder för olika
handikappgrupper. Länsstyrelserna har också iakttagit bristande tillgång
till bostäder och bristfällig bostadsstandard, t. ex. otidsenliga
gruppbostäder. Respekten för den enskildes integritet måste
uppmärksammas i det vardagliga arbetet och i fortbildningen för
personal, påpekar länsstyrelserna. (Socialtjänsten, Länsstyrelsernas
årsrapporter 1997.)
Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport 1998 för psykiatrireformen
att betydligt färre psykiskt funktionshindrade personer än förväntat
hittills har fått insatser enligt LSS. Handläggare gör ofta ingen skillnad i
tillämpningen mellan SoL och LSS och anser att tillämpningen av LSS
för denna målgrupp är svår.
Icke verkställda domar
Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande enligt
länsstyrelsernas årsrapporter 1997. Det gäller särskilt bostäder med
särskild service men länsstyrelserna nämner också personlig assistent,
kontaktperson och familjehem.
En begränsad uppföljning av icke verkställda domar genomfördes i sex
län under år 1997. Under år 1996 hade 40 gynnande domar avkunnats
varav 11 ännu inte var verkställda. Resursbrist har angetts som skäl i två
fall. I alla sex länen fanns domar från åren 1994 och 1995 som i mars
1997 inte var verkställda. Av sammanlagt 47 domar som följdes upp, var
36 ännu inte verkställda.
Kostnader och prestationer
Allmänt
Det är svårt att urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över
socialtjänstinsatserna. Insatserna är i huvudsak desamma som för äldre
som får stöd genom socialtjänsten och orsaken till behovet av stöd
redovisas inte. Det är också svårt att få entydiga uppgifter om antalet
personer i befolkningen med funktionshinder eftersom gruppen inte klart
kan avgränsas. Definitionen av vad som är att betrakta som ett
funktionshinder är flytande. Många människor har flera funktionshinder.
Om handikapp uppstår beror det dessutom på att den miljö som personen
med funktionshinder vistas i inte är tillgänglig.
Kostnader
De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med
funktionshinder genom kommunerna, landstingen, staten och privata
anordnare av handikappomsorg redovisas i tabell 5.4. Utgifterna för
kommunernas stöd och service till människor med funktionshinder
redovisas inte uppdelat på insatser enligt LSS respektive SoL eftersom
verksamheterna ofta är integrerade med varandra. På samma sätt är råd
och stöd enligt LSS inkluderat i landstingens övriga utgifter för stöd till
funktionshindrade. Det går därför inte att särskilja kostnaderna för
insatser enligt de olika lagrummen från varandra.
Den stora omfördelningen mellan landstingen och kommunerna
avseende kostnader för vård och stöd i särskilt boende respektive Övrig
service från år 1994 till år 1996 bör kunna hänföras till
huvudmannaskapsförändringen avseende ansvaret för insatser till
personer med utvecklingsstörning.
Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade
fördelade på funktion och ansvarig huvudman
Miljoner kronor, 1995-års priser
1993
1994
1995
1996
Föränd-
ring
1993-1996
Totala utgifter för funktions-
hindrade (exkl. pensioner)
15 914
17 440
23 050
22 923
44%
(Kronor per invånare 0-64 år
2 208
2 397
3 160
2 957)
Kommun
24%
22%
48%
61%
261%
Landsting
61%
52%
20%
7%
-83%
Privat produktion1
7%
7%
8%
7%
43%
Staten
8%
19%
24%
25%
368%
varav:
Vård och stöd i särskilt boende
9 056
8 774
8 434
7 514
-17%
Kommun
13%
15%
51%
84%
Landsting
78%
76%
39%
8%
Privat produktion 1
9%
9%
10%
7%
Stöd i den dagliga livsföringen
1 724
3 132
7 665
8 918
417%
Kommun
90%
34%
45%
47%
Privat produktion 1
10%
8%
6%
7%
Staten
0%
59%
48%
46%
Rehabilitering
1 886
2 049
2 170
2 041
8%
Landsting
51%
42%
29%
37%
Staten
49%
58%
71%
63%
Övrig service
3 248
3 485
4 781
4 450
37%
Kommun
34%
45%
70%
77%
Landsting
52%
44%
15%
5%
Privat produktion 1
5%
3%
9%
10%
Staten
10%
8%
6%
8%
1 Offentligt finansierad
Anm: Ansvarig huvudman för varje insats bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet). Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)
och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare,
timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i
olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärdering
av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang.uppföljningsstudier av
handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans) avser alla
oavsett ålder.
Vård och stöd i särskilt boende: Särskilda boendeformer (kommunal resp privat produktion),
boende för utvecklingsstörda (landsting t o m 1995)
Stöd i den dagliga livsföringen: Assistansersättning och vårdartjänst (staten), stöd i ordinärt
boende inkl. personlig assistans (kommunal resp. privat produktion),
Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, arbetshjälpsmedel, annan rehabilitering (staten),
hjälpmedels-, rehabiliterings- och habiliteringsverksamhet (landsting)
Övrig service: Förmedlingstjänst för textelefon, befordran av blindskriftförsändelser, bilstöd
(staten), färdtjänst till funktionshindrade 0-64 år, daglig verksamhet (landsting t o m 1995,
därefter kommun), bostadsanpassningsbidrag (kommun), ideella organisationers verksamhet
för handikappade (offentligt finansierat).
Stödinsatser enligt olika lagar
Det är svårt att få en helhetsbild av vilket stöd den enskilde personen får.
Som framgår av diagram 5.1 är det flera huvudmän, såväl kommuner
som landsting och staten, som svarar för olika delar av
handikappomsorgen och verksamheternas delar regleras i flera lagar.
Diagram 5.1 Antal personer som fått insatser enligt SoL, LSS och LASS
För att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och
utvärdering av stödet till funktionshindrade har Socialstyrelsen fått i
uppdrag att utarbeta ett förslag till system för rikstäckande
individbaserad statistik. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars
2000.
Tabell 5.1 Antal personer per 10 000 invånare i åldersgruppen 0-64 år med
stöd i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS respektive särskilt
boende enligt lagarna SoL och LSS.
Stöd i ordinärt boende
Stöd i särskilt boende
Årskiftet
1995/96
1996/97
1997/98
1995/96
1996/97
1997/98
SoL
23,6
21,1
21,6
SoL
7,7
8,2
7,4
LSS *)
4,5
5,3
5,4
LSS **)
19,6
20,6
21,2
LASS
9,9
10,4
10,7
Totalt
38,0
36,8
37,7
27,3
28,8
28,6
Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket
*) personlig assistans
**) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar och vuxna eller
annan anpassad bostad för vuxna.
Som framgår av tabellen ovan finns det en svag tendens att insatserna
enligt SoL minskar medan antalet beslut enligt LSS ökar. Bland dem som
har social hemhjälp minskar andelen med litet antal servicetimmar i
långsam takt medan antalet med mycket stöd och service (mer än 4
timmar per vecka) har minskat kraftigt mellan åren 1993 och 1997. Dessa
förändringar kan sedan år 1994, när LSS och LASS infördes, till en del
förklaras av att personer i egen bostad får tillgång till personlig assistans
i stället för kommunal hemhjälp. I dessa fall övergår ansvaret för den del
av kostnaden som överstiger 20 timmar per vecka till staten i form av
assistansersättning. Antalet personer med beslut om assistansersättning
ökar också.
Diagram 5.2 Variation mellan enskilda kommuner vad gäller stöd i form av
social hemhjälp eller personlig assistans i ordinärt boende respektive stöd i
särskilda boendeformer, totalt samt enligt SoL, LSS och LASS.
Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar
Läsanvisning: Diagrammet visar spridningen av en variabel mellan olika kommuner. Hälften
av kommunerna, vars värden ligger närmast medianvärdet, visas i det mörka fältet, med
medianvärdet i mitten. Den fjärdedel av kommunerna, vars värden ligger högst respektive
lägst, visas i de ljusgrå fälten.
Funktionshindrade inom socialtjänsten
Vid årsskiftet 1997/98 fick totalt 21 300 personer med funktionshinder
stöd enligt SoL inom kommunernas äldre- och handikappomsorg.
Det faktiska antalet personer med funktionshinder som bor i ordinärt
boende och har beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård har
minskat från knappt 21 000 personer år 1993 till knappt 16 000 år 1996
för att öka något året därefter. I relativa tal har andelen som får
kommunal hemhjälp enligt SoL minskat från 29 personer per 10 000
invånare till 22 personer per 10 000 invånare 0-64 år under perioden
1993-1997. Detta är bl.a. en följd av införandet av LSS.
Bland funktionshindrade har antalet hemhjälpstimmar, som tidigare
nämnts, minskat. Till skillnad från dem som är över 65 år är minskningen
i denna grupp störst bland dem som har ett stödbehov på mer än 1 timme
per dag.
Tabell 5.2 Antal personer med social hemhjälp i ordinärt boende och i vissa
särskilda boendeformer1 fördelade efter antal hjälptimmar
1995
1996
1997
per
per
per
förändring
antal
10 000
antal
10 000
antal
10 000
1995-1997
0-64 år totalt
17 555
24,1
16 672
22,8
16 375
22,4
-6,9%
0–1 timme/dag
11 956
16,4
11 396
15,6
11 363
15,6
-5,1%
1–3 timmar/dag
3 940
5,4
3 736
5,1
3 522
4,8
-10,7%
Fler än 3 timmar/dag
1 659
2,3
1 540
2,1
1 490
2,0
-10,3%
1 Från och med verksamhetsåret 1998 kommer Socialstyrelsen att kunna presentera siffror
fördelade på ordinärt och särskilt boende vilket hittills inte varit möjligt.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01
Antalet boende i särskilda boendeformer per 10 000 i befolkningen i
samma åldersgrupp har varit relativt oförändrat mellan åren 1993 och
1997. I absoluta tal har dock en liten minskning skett. Ca 80 procent av
dem som bor i särskilda boendeformer är i åldern 45-64 år.
Andelen personer med funktionshinder med stöd enligt SoL varierar
stort mellan kommunerna. Detta gäller både andelen personer med
hemhjälp i ordinärt boende och andelen under 65 år som bor i särskilda
boendeformer. För år 1997 gav samtliga kommuner social hemhjälp till
personer under 65 år i ordinärt boende. Däremot finns det kommuner där
ingen under 65 år bor i särskilt boende. I 16 kommuner bor det fler
personer under 65 år i särskilda boendeformer än som har social
hemhjälp i ordinärt boende. Bland dessa återfinns såväl stora som små
kommuner även om de mindre kommunerna dominerar.
Diagram 5.3 Variation mellan kommunerna , personer med stöd enligt SoL
Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar
Insatser enligt LSS
Mellan 48 000 och 50 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS
den 1 januari 1998. Det motsvarar drygt 0,5 procent av landets
befolkning. Kommunerna har redovisat att drygt 44 000 personer hade ett
eller flera beslut om insatser enligt LSS och landstingen har uppgivit att
ca 18 000 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS. Enligt
Socialstyrelsen hade en dryg fjärdedel av de personer som har råd och
stöd enligt LSS enbart denna insats.
Det finns påfallande stora variationer mellan huvudmännen, när det
gäller antalet personer som beviljats råd och stöd. Dessa skillnader kan
bero på hur utbyggda habiliterings- och rehabiliteringsverksamheterna är
och i vilken mån de faktiskt tillgodoser enskildas behov. Det har under
Socialstyrelsens uppföljning bl.a. konstaterats att landstingen inte har
tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det
gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del kan skillnaderna
bero på hur verksamheter vuxit fram och olika förvaltningskulturer
utvecklats. (Handikappreformen, Slutrapport 1997, Socialstyrelsen följer
upp och utvärderar 1997:4.)
En jämförelse mellan statistik från den 1 januari 1997 och 1998 visar
att det har skett en ökning av antal personer med beslut enligt LSS (ca 7
procent). Den procentuella ökningen är större i grupperna 2 och 3 än i
grupp 1 i LSS personkrets. Den 1 januari 1998 var det drygt 8 000
personer i grupp 3 som hade beslut om insats i kommunerna respektive
drygt 1 400 i landstingen, jämfört med tidigare förväntade 60 000
personer. Antalet har ökat från ca 6 200 respektive knappt 650.
Även antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat något mellan åren.
De insatser som procentuellt sett har ökat mest är ledsagarservice,
avlösarservice och kontaktperson. För två av insatserna – råd och stöd
samt boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och
ungdomar – har en viss minskning av antal beslut mellan åren skett.
Som framgår av tabell 5.3 gäller endast en liten del av alla beslut år
1998 personlig assistans. Personlig assistans är dock den insats som har
fått mest uppmärksamhet när det gäller LSS vilket lett till att hela
handikappreformen ibland felaktigt beskrivits som en assistansreform.
Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive
insats
Insats *)
Antal beslut om insatser
Jan. 1996
Jan. 1997
Jan. 1998
Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)
24 000
23 100
22 100
Assistansersättning enligt LASS
6 500
7 600
7 800
Personlig assistans enligt LSS
3 300
3 900
4 000
Ledsagarservice
3 300
4 600
5 600
Kontaktperson
10 500
11 800
13 100
Avlösarservice
2 200
2 800
3 200
Korttidsvistelse
7 500
8 000
8 500
Korttidstillsyn
2 800
2 700
2 700
Boende i familjehem eller bostad med särskild service
för barn och ungdomar som behöver bo utanför
föräldrahemmet
1 700
1 500
1 500
Bostad med särskild service för vuxna eller annan
särskilt anpassad bostad för vuxna
14 700
15 100
15 600
Daglig verksamhet
17 800
18 400
19 100
*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och samma
person kan redovisas på fler än en insats.
Källa: Socialstyrelsens statistik, socialtjänst 1998:6 samt Riksförsäkringsverkets statistik
rörande assistansersättning
Bostadsanpassningsbidrag
Bostadsanpassningsbidraget skall ge personer med funktionshinder
möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. De sammanlagda årliga
kostnaderna för bostadsanpassningsbidraget fortsätter att sjunka. År 1997
var kostnaderma 601 miljoner kronor vilket innebär en minskning i
löpande priser sedan år 1995 med 27 miljoner kronor. I fast penningvärde
kan man se en tendens till minskade kostnader ända sedan år 1988.
Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1997 ökat från
38 500 till över 50 000. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i
genomsnitt är ersättningen mindre. Det finns ett klart samband mellan
höga bidragskostnader och hög andel äldre i befolkningen. Det är ofta de
små kommunerna som har de högsta bidragskostnaderna.
6 Individ- och familjeomsorg
Nationella mål
Riksdagen har i samband med budgetpropositionen för år 1998 uttryckt
följande övergripande mål för individ- och familjeomsorgen.
- Att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv
resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av
stöd och bistånd i samband med sociala eller andra handikapp,
missbruksproblem och försörjningssvårigheter samt tillgodose att barn
och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.
Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,
missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till
individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det
familjerättsliga området. I socialtjänstlagen (1980:620), SoL, slås fast att
verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och
andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas
och gruppers egna resurser.
Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen
uppgick till 28,0 miljarder kronor i löpande priser år 1997 jämfört med
27,6 miljarder kronor året innan. I fasta priser uppgick ökningen till 0,8
procent mellan åren 1996 och 1997.
Nedanstående tabell visar kostnadernas fördelning på olika
utgiftsposter.
Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familje-
omsorg inklusive flyktingmottagande i löpande priser samt förändring av
den procentuella fördelningen på delsektorer
1995
1996
1997
Total kostnad i miljarder kronor
26,3
27,6
28,0
därav:
Socialbidrag
41,0%
43,0%
44,2%
Placering av vuxna missbrukare
10,7%
10,2%
9,4%
Placering barn o ungdom
16,0%
17,2%
17,5%
Öppen vård o beh. samt råd och stöd
15,3%
13,8%
14,3%
Kostnader för utredning
17,1%
15,8%
14,6%
1 Totala kostnader exklusive intäkter
Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1997
I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige
samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och
behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och unga,
till missbrukare och övriga samt råd och stöd till enskilda, t.ex.
familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk
rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning ingår
samtliga administrativa kostnader och utredningskostnader för
utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar
inkl. tolkarvoden.
6.1 Missbrukarvård
Sammanfattande slutsatser
I dagsläget är det svårt att bedöma resultaten av olika vårdinsatser
eftersom det för närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på
nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av
institutionsvård och insatser i öppna former bör dock ge goda
förutsättningar att nå förbättrade resultat.
I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om aktuella
förändringar när det gäller antalet missbrukare i den öppna och slutna
vården har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag lämnat förslag till
en rapportering som skall göras vid två tillfällen årligen.
Det är även svårt att bedöma kostnaderna för missbrukarvården
eftersom det saknas nationella uppgifter om kostnaderna för de öppna
vårdinsatserna. Från och med år 1998 kommer dock kommunernas
kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande
sätt för samtliga kommuner i riket. Kostnaden för placering av
missbrukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner.
Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans
mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård för att få till stånd en
effektiv vårdkedja. Av de 25 procent av kommunerna med högsta
andelen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av
storstadskommuner, Stockholmsförorter och kommuner från fem av
de nordligaste länen.
Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg har
minskat något de tre senaste åren.
Nationella mål
Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Kommunernas skyldighet att
tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ SoL och, i de
fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § SoL stadgas bl.a. att kommunerna
skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och
andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom
bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att
aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som
han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket.
Måluppfyllelse och kvalitet
Sammanfattningvis kan konstateras att det inte finns stöd för att någon
enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med
alkoholproblem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna
former bedöms dock ha goda förutsättningar att nå goda resultat. Det är
mer oklart vilken effekt vården har vid behandling av
narkotikamissbrukare. På nationell nivå saknas för närvarande mått och
utvärderingsmetoder för olika behandlingsmetoder.
Behandlingsforskningen ger inte heller några entydiga svar om vårdens
effekter.
Det finns brister i kommunernas dokumentation och uppföljning, bl.a.
saknas nationella uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av
vården samt det antal missbrukare som fått bistånd genom öppna
vårdinsatser. Det finns vissa tecken på att andelen missbrukare som får
den hjälp och vård de behöver har minskat. Socialstyrelsen har givit ut
skriften Dokumentation inom missbrukarvården (CUS 1996) som
redovisar olika system för dokumentation och uppföljning för att
stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.
Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare
som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att
utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en
försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och
socialtjänst. I årsrapporten (1998:4) från 1998 framgår att man ofta inom
psykiatrisk- och missbruksbehandling bortser från dubbelproblematiken
som dessa människor har. Det saknas både kunskap om och tillgång till
behandling i såväl öppen vård som inom behandlingshem. Vidare saknas
möjligheter till avgiftning under tillräckligt lång tid. Socialstyrelsens
slutrapport beräknas vara klar i maj 1999.
Socialstyrelsen har i december 1998 inkommit med ett förslag till ett
system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i
antalet missbrukare i den öppna och slutna missbrukarvården.
Kostnader och prestationer
Kostnader
De sammanlagda kostnaderna för öppna vårdinsatser för missbrukare,
barn och unga inklusive vård och stöd till enskilda har minskat något i
löpande priser de senaste tre åren. Kommunernas totala kostnader för
missbrukarvården kan för närvarande inte särskiljas från övriga
verksamheter. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer dock
kommunernas prestationer och kostnader för missbrukarvården att kunna
redovisas på ett heltäckande sätt.
Driftkostnaderna för intagna missbrukare har minskat under de senaste
tre åren.
Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för placering av vuxna missbrukare
Miljoner kronor, fasta priser i 1995-års nivå (defl. med BNP-deflator)
1995
1996
1997
förändring i
procent
Institutionsvård för vuxna
2 430
2 334
2 227
-8,3
Familjehemsvård för vuxna
377
445
333
-11,6
Kostnad för placering av
vuxna missbrukare
2 807
2 779
2 561
-8,8
Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag samt Socialdepartementets beräkning i
fasta priser
Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan
olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker:
ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ och grad av
missbruk osv.
Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen
missbrukare intagen i hem för vård eller boende enligt SoL eller LVM
uppgick år 1997 till knappt 1 000 kronor. Medianen ligger strax ovanför
1 000 kronor och har inte förändrats nämnvärt sedan år 1994.
Kostnadsbilden för de olika kommuntyperna är mycket spridd. Endast
storstäderna utmärker sig med en tydlig lägsta genomsnittliga
vårdkostnad per dygn. Däremot har de den längsta placeringstiden (110
dagar), närmast följda av förortskommunerna. Den genomsnittliga
placeringstiden i riket uppgick till 100 dagar år 1997 vilket är en
minskning med ca 25 procent jämfört med år 1996.
Prestationer
Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av
inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem
för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.
Personer som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och
sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan
fortsätter i institutionsvård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas
in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-
och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av
samtliga avgiftade år 1990 till 13 procent år 1997. För avgiftade
missbrukare över 65 år har andelen som placeras i institutionsvård
minskat från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1997.
Utbyggnaden av öppenvården samt kommunernas ansträngda
ekonomiska situation kan vara tänkbara orsaker till minskningen.
Informationen om avgiftade missbrukare erhålles från Socialstyrelsens
patientregister. Med all sannolikhet påverkar ett klassifikationsskifte
(från ICD 9 till ICD 10) jämförbarheten mellan åren 1996 och 1997.
Diagram 6.1 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i
hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar som
reglerar vården av missbrukare.
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen,
Socialtjänst 1998:5
Det totala antalet kvinnor intagna för vård har minskat under 1990-talet
med ca 10 procent. Minskningen av antalet män intagna för vård har
under samma period varit det tredubbla. Merparten av all vård ges i
frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk
var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har minskat sedan år
1991.
Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende andelen
intagna missbrukare, om de 50 procenten av kommunerna närmast
medianen undantas. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av
befolkningen i åldrarna 18–64 år kan man jämföra förhållandena åren
1993 - 1997 i nedanstående diagram.
Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende med
stöd av LVM eller SoL
Variation mellan kommunerna
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen,
Socialtjänst 1998:5
Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna
missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner,
stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen.
Kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare utgörs till drygt 60
procent av glesbygdskommuner, landsbygdskommuner samt övriga
mindre kommuner (kommuner med mindre än 15 000 invånare).
6.2 Barn- och ungdomsvård
Sammanfattande slutsatser
De ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari
1998 gällande kvalitet i socialtjänstens insatser för barn och ungdomar
och deras familjer har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i
kommunerna. Resultatet från detta arbete kommer att kunna redovisas
under kommande år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar
om barn som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida
ökat. Styrelsen anger flera, och delvis motstridiga, tänkbara orsaker
till denna ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har
noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av
öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs.
Nationella mål
Socialnämnden har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar
växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som
riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen,
ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat,
placeras utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa
specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1
§ SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets
bästa särskilt beaktas.
Föräldrar skall vidare enligt 12a § SoL erbjudas möjlighet till
samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och
umgänge. Socialnämnden skall tillgodose det behov av stöd och hjälp
som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller
adoption har avgjorts.
Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för
socialnämnden att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är
gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar
gällande vårdnad, boende och umgänge.
Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra
regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga
åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till
kriminalitet.
Måluppfyllelse och kvalitet
SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att
staten och kommunerna konkretiserar de nationella målen. I många
kommuner utvecklas i dag metoder för att på lokal nivå på ett mer
systematiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Socialstyrelsen
följer detta utvecklingsarbete. Det är vanskligt att dra långtgående
slutsatser om kvalitet och måluppfyllelse i vården av barn och unga
enbart utifrån den nationella statistiken. Från och med år 1998 kommer
den nationella statistiken att utökas med uppgifter om vård i öppna
former samt inom det familjerättsliga området med uppgifter om
vårdnads/umgängesrättsutredningar och samarbetssamtal.
Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet
i socialtjänstens arbete samt krav på dokumentation har genererat
åtskilligt utvecklingsarbete i kommunerna. Eftersom arbetet påbörjats
under år 1998 är det, enligt Socialstyrelsen, ännu för tidigt att uttala sig
om vad det resulterat i. Det kan dock vara av intresse att kortfattat
redogöra för utvecklingen hittills.
Påbörjad kvalitetsstudie
Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen
(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbete inom barn- och
ungdomsområdet i socialtjänsten påbörjats. Endast mycket preliminära
resultat kan redovisas detta år. Cirka 90 procent av kommunerna arbetar
specialiserat med barn och ungdomar. Kommunerna anser att de har god
inblick i personalens kompetens, den egna verksamhetens
kostnadsredovisning och kostnadsuppföljning. Tre fjärdedelar anser att
de har god inblick i att bedöma kvaliteten på verksamheten när det gäller
rättssäkerhetsaspekter på handläggningen. Drygt hälften uppger att de har
tillräcklig inblick i att bedöma kvaliteten ur aspekten ”klienternas
erfarenheter och synpunkter på verksamheten”. Drygt en tredjedel av
cheferna anser att de inte har tillräcklig inblick i verksamheten för att
kunna bedöma kvaliteten när det gäller klienteffekter i verksamheten.
Barnets bästa i barnavårdsarbetet
Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt
uppmärksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i
verksamheten. Ett fåtal rapporter över 1998 års verksamhet har
redovisats. Där framkommer att det finns ett stort intresse i kommunerna
att arbeta med att barnets ställning stärks genom kompetenshöjande och
metodutvecklande insatser.
Kostnader och prestationer
Socialnämnden skall enligt SoL utreda barns och ungas förhållanden och
vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp
vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem
eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i
öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Den officiella
socialtjänststatistiken redovisar inte insatser i öppenvård, vilket gör det
vanskligt att dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom
socialtjänstens arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga
statistiken.
Nedanstående redovisning bygger dels på den officiella statistiken för
verksamhetsåret 1997, dels på två mer omfattande kartläggningar som
Socialstyrelsen presenterade under år 1998 Anmälan, utredning, insats
(SoS-rapport 1998:4) och Individ- och familjeomsorgens arbete med
ungdomar (SoS-rapport 1998:5).
Kostnader
Kommunernas totala kostnader för vården av barn och unga kan för
närvarande inte presenteras då den öppna vården för barn och unga
samredovisas med den för vuxna missbrukare samt inkluderar även råd
och stöd till enskilda. De förbättringar av den nationella statistiken fr o m
år 1998, som tidigare nämnts, kommer att göra en heltäckande
redovisning möjlig.
Kostnaderna för placering av barn och unga, se tabell 6.6, har ökat med
närmare 80 procent sedan år 1992. Kostnaden för HVB-vården
fördubblades medan familjehemskostnaden ökade med ca 50 procent.
Tabell 6.3 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga åren
Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn)
Verksamhet
1992
1993
1994
1995
1996
1997
HVB-vård
1 504,8
1 579,4
1 715,8
2 619,0
2 905,8
2 990,1
Familjehem
1 237,9
1 216,2
1 340,5
1 588,0
1 791,4
1 804,0
Totala
kostnader
2 742,7
2 795,6
3 168,6
4 207,0
4 697,2
4 794,1
Källa: Statistiska centralbyrån och Socialdepartementets beräkning av fasta priser.
Kostnaderna för placering av barn och unga i fasta priser har ökat
successivt under 1990-talet. Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad
för vården i HVB och i familjehem har däremot förändrats mycket lite
sedan 1994. Spridningen av den genomsnittliga dygnskostnaden i olika
kommuner varierade år 1997 mellan 700 kronor och 3 000 kronor för
HVB och för familjehem mellan 117 kronor och 629 kronor.
Prestationer
Enligt Socialstyrelsens kartläggning har antalet anmälningar vad gäller
barns behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. De skäl
som anges till ökningen är bl.a. att anmälningsskyldigheten efterlevs
bättre, att anmälningarna registeras på ett mer effektivt sätt av
socialtjänsten, att skolproblem definieras som sociala problem och att en
bättre utvecklad samverkan på lokal nivå ger fler anmälningar. Samtidigt
ställs frågan om det är så att fler barn far illa. Tänkbara orsaker till detta
kan exempelvis vara den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen
under 1990-talets tidigare år med de integrationssvårigheter detta fört
med sig. Från flera länder i västvärlden rapporteras en liknande
utveckling som här i Sverige.
Andra rapporter tyder på en viss underrapportering från
barnavårdscentralernas och från barnomsorgens och skolans sida.
Socialstyrelsen följer utvecklingen.
Socialstyrelsen redovisar i sin kartläggning också en specialstudie
gällande invandrarungdomar, som visar att dessa i högre utsträckning än
svenska barn vårdas utom hemmet men att andelen minskar i ”andra
generationen”. Utrikes födda ungdomar blir oftare föremål för
omedelbara omhändertaganden än övriga ungdomar.
Under år 1997 var cirka 31 000 barn och ungdomar någon gång under
året föremål för insatser från socialtjänstens sida som visas i tabellen. Av
dessa är cirka 17 000 pojkar och 14 000 flickor. De senaste åren har
denna siffra varit relativt stabil i absoluta tal men ökat svagt beräknat
som andel av befolkningen i åldersgruppen 0-17 år.
Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0–17 år, som har varit
föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året
1990
1993
1994
1995
1996
1997
Barn med någon insats *)
129
140
144
151
158
159
därav:
Med kontaktperson enl SoL
61
78
84
91
97
99
Vård utom hemmet enl SoL
59
58
57
59
61
61
Med kontaktperson enl LVU
0,3
0,3
0,2
0,2
0,4
0,3
Omedelb. omhändert. enl LVU
6
7
7
7
7
7
Barn med vård enligt LVU totalt
23
22
23
23
23
23
SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga
*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte
summerar till totala antalet barn som haft någon insats.
Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11
Andelen barn som vårdas utanför hemmet har mellan åren 1993 och 1997
ökat från 74 till 77 barn per 10 000 barn i befolkningen 0-17 år. Under
samma tidsperiod har den genomsnittliga placeringstiden per individ
förändrats mycket litet. Det har dock skett en viss en ökning under år
1997. Variationen mellan kommunerna är stor, men har minskat under de
senaste åren. Hög andel placerade barn förekommer oftare i storstäderna
och i en del förortskommuner, medan låg andel företrädesvis
förekommer i några landsbygds-, glesbygds- och övriga mindre
kommuner.
Socialstyrelsen och några länsstyrelser har redovisat att antalet
omedelbara omhändertaganden har ökat, främst bland ungdomar. En
fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till
placeringar utom hemmet är enligt Socialstyrelsen nödvändig.
Familjerätt
Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det
gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap. Under år
1997 föddes drygt 90 000 barn i landet. Av dessa föddes drygt hälften i
familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga
dessa barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Antalet faderskap
som fastställts genom dom har minskat under hela 1990-talet.
6.3 Socialbidrag
Sammanfattande slutsatser
Den höga arbetslösheten under 1990-talet har utsatt
socialbidragssystemet för en ökad påfrestning. En tydlig konsekvens
är att socialbidragets roll förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt
ha fungerat som ett sista skyddsnät för människor med
försörjningssvårigheter som uppkommit under kortare perioder har
socialbidraget nu för vissa grupper kommit att fungera som ett
långvarigt försörjningsstöd. Den kraftiga ökning av socialbidragen
som skett större delen av under 1990-talet har emellertid planat ut och
enligt preliminära uppgifter för år 1998 har utgifterna minskat med
7,6 procent jämfört med föregående år. Förändringen avspeglar dels
det förbättrade arbetsmarknadsläget, dels det minskade
flyktingmottagandet.
Nationella mål
Rätten till ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag, regleras i SoL.
Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot
fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom
förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när
socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället
inte kan garantera tillräcklig försörjning. Den enskilde skall genom
biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till
egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker
hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
Den första januari 1998 infördes en rad ändringar i SoL. En av de
viktigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till
bistånd preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och
annat bistånd. I socialtjänstlagen anges vad som ingår i den s.k.
riksnormen samt vilka övriga kostnader som skall täckas av
försörjningsstödet. Som ett komplement till försörjningsstödet har
kommunen rätt att ge bistånd även i andra fall. Detta stöd kan omfatta
t.ex. mer omfattande tandvård, hemutrustning, psykoterapikostnader samt
olika former av stöd, vård- och behandlingsinsatser. Beslut om bistånd av
detta slag kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsen har i uppdrag att följa effekterna av ändringarna i SoL.
Förändringen har inneburit en ökad frihet för kommunerna att besluta om
bistånd utöver försörjningsstödet. Kommunerna har dock fortfarande
ansvar för att uppfylla socialtjänstens intentioner om att tillförsäkra den
enskilde en skälig levnadsnivå. Genom uppföljningarna erhålles
information om hur kommunerna hanterar ekonomiskt bistånd och i
vilken utsträckning individen genom biståndet tillförsäkras en skälig
levnadsnivå.
I studien "Inskränkt besvärsrätt i Socialtjänstlagen Ny praxis?" (SoS-
rapport 1999:2), görs en första kartläggning av hur kommunerna under
våren 1998 ändrat sin praxis och sina riktlinjer för den del av biståndet
som ligger utanför det lagstadgade försörjningsstödet. Ändringen i SoL
innebär att domstolarnas möjlighet att utforma en vägledande praxis för
detta område har försvunnit. Resultaten av studien tyder på att det finns
en tendens till en större återhållsamhet när det gäller att bevilja bistånd.
Hälften av kommunerna har infört nya mer restriktiva riktlinjer. Störst
var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till
tandvård.
Studien visar också att det i vissa avseenden finns stora variationer när
det gäller kommunernas ställningstagande till den enskildes ansökan om
bistånd. Variationerna följer tydliga sociala och regionala mönster. Den
som bor i en kommun där många andra är beroende av socialtjänsten
tycks ha sämre förutsättningar att få bistånd utöver försörjningsstödet än
den som bor i en kommun som definieras som mindre "socialt utsatt".
Resultaten måste dock tolkas försiktigt, med tanke på den korta tid de
nya lagreglerna varit i kraft samt det begränsade urval studien bygger på.
Länsstyrelsen bidrar till den samlade kunskapen om individ-och
familjeomsorgen genom en redovisning av erfarenheterna från
tillsynsarbetet. Man pekar på en fortsatt positiv utveckling när det gäller
kommunernas aktiva arbete för att socialbidragstagare skall komma ur
sitt bidragsberoende. Många kommuner samverkar med andra
myndigheter som arbetsförmedlingen och eller försäkringskassan. Några
kommuner samarbetar även med frivilligorganisationer. Detta möjliggör
en effektivare planering för individen och bidrar till att bryta isolering
och att bygga upp sociala nätverk. Några länsstyrelser uppger att antalet
klagomål som rör kränkande bemötande har minskat något under år 1997
jämfört med år 1996.
En kärv ekonomisk situation och hög arbetslöshet präglar alltjämt
många kommuner, villket påverkar socialtjänstens handläggning av
ekonomiska biståndsärenden. Flera länsstyrelser konstaterar i likhet med
tidigare år att man med oro iakttar hur begreppet "skälig levnadsnivå" har
urholkats och att ärendena hanteras på ett alltför schablonartat sätt.
En tydlig konsekvens av de samhällsförändringar som skett under
1990-talet är att socialbidragets roll förändrats. Socialbidraget är tänkt att
vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska
problem. De flesta socialbidragstagare har också bidrag under kort tid,
men för en allt större grupp har socialbidraget kommit att fungera som ett
långvarigt försörjningsstöd. Det långvariga socialbidragstagande har ökat
kraftigt under 1990-talet. För ungdomar och nyanlända invandrare är det
i huvudsak 90-talets höga arbetslöshet i kombination med avsaknad av
arbetslöshetsersättning som ökat bidragstagandet. Ett ökat antal ålders-
pensionärer med invandrarbakgrund är inte berättigade till full
folkpension. Inom ramen för Socialstyrelsens s.k. försörjningsprojekt
pågår en analys av det långvariga socialbidragstagandets orsaker och
konsekvenser.
En särskild utredare har i uppdrag att till den 31 maj 1999 analysera
och lämna förslag som bl.a. rör socialtjänstens uppgifter och
kompetensområden (dir. 1997:109). Utredaren skall även lämna förslag
på hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall
utformas (dir. 1997:109).
Kostnader och prestationer
Antalet hushåll med socialbidrag sjönk något under år 1997 och utgör nu
närmare elva procent av det totala antalet hushåll i befolkningen mellan
18 och 64 år. Minskningen i antalet bidragshushåll beror helt och hållet
på att antalet flyktinghushåll med socialbidrag sjunkit, vilket i sin tur är
en avspegling av det kraftigt minskade flyktningmottagandet under de
senaste åren. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushållen
De utgör drygt 60 procent.
Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen uppgick
år 1997 till 8,5 procent, dvs. samma andel som året innan.
Socialbidragstagandet varierar över landet. Skillnaderna mellan olika
kommuner har successivt ökat under 1990-talet avseende
socialbidragstagarnas genomsnittliga andel av befolkningen, från 1–10
procent år 1990 till 2-13 procent år 1997. I storstäderna och i de större
städerna återfinns den högsta andelen socialbidragstagare i befolkningen.
Andelen bidragstagare i storstäderna fortsatte att öka under år 1997. I
övriga kommuntyper har andelen bidragstagare minskat under år 1997.
Lägre andelar av befolkningen med socialbidrag återfinns i de norra
delarna av Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en högre andel
som erhåller statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och
sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118,
underlagsrapport till Storstadskommittén).
Utgifterna för socialbidrag har ökat under hela 1990-talet fram till år
1997, sammanlagt drygt en fördubbling i fasta priser. Under år 1998 kom
en vändning. Enligt det preliminära resultatet för helåret 1998 har
utgifterna (inkl. introduktionsersättning till flyktingar) sjunkit med 7,6
procent under året, räknat i fasta priser. I nedanstående diagram redovisas
socialbidragsutbetalningar totalt respektive fördelad på flyktinghushåll
och samtliga icke flyktinghushåll.
Diagram 6.3 Utgivet socialbidrag till totalt samt till flyktinghushåll och till
samtliga icke flyktinghushåll åren 1990–1998
Miljoner kronor, fasta priser enl. KPI, basår 1995
Källa: SCB, S33 1990–1994 och SoS, Socialtjänst 1995:6 - 1998:8
Orsaken till de minskande socialbidragsutbetalningarna är den
förbättrade arbetsmarknadssituationen samt den minskade mottagningen
av flyktingar. Utbetalningen till flyktinghushållen minskar för tredje året
i rad medan utbetalningarna till samtliga icke flyktinghushåll fortfarande
ökar något, dock med en utplanande tendens. Detta beror på att många
flyktingar behöver socialbidrag även efter det att den sk.
introduktionsperioden upphört.
Tabell 6.5 Socialbidrag, antal bidragshushåll, bidragstagare,
bidragsmånader och utbetald socialbidrag
Miljoner kronor, löpande o fasta priser (KPI, basår 1995)
År
Antal
bidrags-
Förändr.
från
Antal
bidrags-
Förändr.
från
Antal
bidrags-
Social-
bidrag i
Social-
bidrag i
Förändr
från.
hushåll
föreg.
år %
mottagar
e
föreg.
år %
månader
löpande
priser
fasta
priser
föreg.
år %
1985
293 354
535 557
4,2
942
1 561
1990
277 146
516 825
4,1
4 721
5 797
1991
297 498
7,3%
537 653
4,0%
4,2
5 642
6 329
9,2%
1992
327 824
10,2%
589 371
9,6%
4,4
7 012
7 689
21,5%
1993
373 034
13,8%
671 303
13,9%
4,6
8 712
9 126
18,7%
1994
391 800
5,0%
715 212
6,5%
5,0
10 285
10 546
15,6%
1995
388 702
-0,8%
720 783
0,8%
5,3
10 786
10 786
2,3%
1996
403 204
3,7%
753 109
4,5%
5,5
11 884
11 827
9,6%
1997
402 869
-0,1%
749 104
-0,5%
5,6
12 377
12 259
3,7%
1998*
..
..
..
..
..
11 420
11 327
-7,6%
* preliminärt utfall
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1999-02-01 med komplettering av
preliminärt utfall för 1998 års socialbidrag.
I landets kommuner uppgick genomsnittligt utbetalt socialbidrag per
bidragshushåll till ca 26 900 kronor år och ca 30 400 kronor år 1997.
Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan
olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och
högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den
genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner
och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-
kommunerna.
Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990
då den i medeltal var 4,1 månader till 5,6 månader år 1997. En fjärdedel
av hushållen hade en långvarig bidragstid år 1997, vilket var oförändrat
jämfört med året innan. År 1992 hade 14 procent av samtliga
bidragshushåll långvariga bidragstider. Enligt socialstyrelsen har det
långvariga bidragstagandet ökat med 180 procent under hela 1990-talet.
7 Färdtjänst
Sammanfattande slutsatser
Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder
möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde
lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om
riksfärdtjänst i kraft. Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men
kostnaderna kan uppskattas till ca 2 miljarder kronor per år. För att
bl.a. möjliggöra minskade färdtjänstkostnader har riksdagen beslutat
om ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder för
anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov. En
utvärdering av färdtjänstlagarna, statsbidraget och övrig
handikappolitik inom transportområdet har påbörjats år 1998. Det är
dock för tidigt att entydigt uttala sig om effekterna av lagarna och
statsbidraget.
Nationella mål
Målet för färdtjänsten är att bereda dem, som på grund av
funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand
eller att resa med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa
med särskilt anordnade transporter. Målet för riksfärdtjänsten är att
kommuner skall lämna ersättning för kostnader för resor mellan
kommuner för personer, som till följd av stora och varaktiga
funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt.
Kostnaderna för färdtjänsten är delvis beroende av hur tillgänglig
kollektivtrafiken är. I propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop.
1996/97:115) lades flera förslag, som syftade till att göra
kollektivtrafiken mer tillgänglig samt sänka kostnaderna för färdtjänst
och riksfärdtjänst. Genom att ge kommuner och landsting en möjlighet
att hantera såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie
kollektivtrafik genom trafikhuvudmannen ges ekonomiska incitament till
bättre samordning och handikappanpassning av kollektivtrafiken. Detta
realiserades via nya lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i
kraft den 1 januari 1998. Lagen om färdtjänst ersätter den tidigare
regleringen i socialtjänstlagen (1980:620).
För att skynda på denna utveckling beslöt riksdagen att för åren 1998
t.o.m. 2002 anvisa ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder,
med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade.
Ett villkor för bidrag är bl.a. att det har skett en samordning av planerna
för färdtjänst respektive kollektivtrafik.
Måluppfyllelse och kvalitet
Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål-
formuleringar och någon måluppfyllelse är därför svår att mäta.
I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig
kollektivtrafik uttalade Riksdagen att handikappolitiken inom
trafikområdet skall utvärderas. Regeringen har gett Vägverket m.fl. i
uppdrag att genomföra utvärderingen. Här ingår bl.a. att studera hur
kostnaderna för och kvaliteten i färdtjänsten har utvecklats samt om det
finns behov av en tillsynsmyndighet.
Handikappombudsmannen har nyligen redovisat en undersökning där
man analyserat länsrätternas tillämpning av färdtjänstlagen. Majoriteten
av de ca 700 färdtjänstmål som har prövats av länsrätterna under 1998
har lett till att överklagandena har avslagits. Dock har drygt 20% av
överklagandena avseende färdtjänsttillstånd bifallits. Handikappombuds-
mannen anser att vissa resultat tyder på att kvinnor missgynnas i
förhållande till män med avseende på rätten till färdtjänst.
Kostnader och prestationer
Det saknas tillförlitlig statistik för färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Kommunförbundet uppskattar kostnaderna till i storleksordningen 2
miljarder kronor per år. Den 31 december 1997 var knappt 419 000
personer färdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. Andelen
personer i åldern 0-64 år med färdtjänsttillstånd är mindre än 1 procent. I
kategorin 65 år och äldre är andelen ca 23 procent. Andelarna har i stort
varit oförändrade under åren 1993–1997. Andelen varierar mycket
mellan enskilda kommuner, som mest mellan 9 och 37 procent. Uppgifter
om kvaliteten i tjänsterna saknas.
Kommunförbundet inventerar f.n. uppgifter om antal tillstånd,
föreskrifter, organisation, samordning, upphandling och rättsfall m.m.
om färdtjänsten i landets kommuner. Statens Institut för
Kommunikationsanalys m.fl. driver med stöd av
Kommunikationsforskningsberedningen ett utvecklingsprojekt för att ta
fram bättre system för statistik om kollektivtrafik och samhällsbetalda
resor.
Regeringen bedömer att dessa insatser samt den utvärdering, som
nämnts tidigare kommer att ge bättre underlag för utvärdering av
verksamheten under kommande år.
8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning
8.1 Barnomsorg
Sammanfattande slutsatser
Barnantalet fortsätter att öka inom barnomsorgen, men i långsammare
takt än tidigare. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna
i enlighet med gällande lagstiftning. Antalet barn i daghem har
minskat det senaste året, vilket är första gången sedan utbyggnaden
påbörjades i början av 1970-talet. Antalet årsarbetare i daghem har
också minskat, men ökat i fritidshem och deltidsgrupper. Familje-
daghemmen minskade med 14 procent. Förskollärarnas andel av de
anställda fortsätter att öka, medan fritidspedagogernas andel är
oförändrad trots att barnantalet i fritidshem ökat kraftigt. Antal barn
per årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Bruttokostnaden var
densamma år 1997 som år 1991, trots att ca 180 000 fler barn skrivits
in. Ökningen under år 1997 var dock relativt liten.
Skolverket har aviserat kvalitetsstudier under de närmaste tre åren
avseende tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen,
fritidshemmen, barn i behov av särskilt stöd, de yngsta barnen i
daghem samt arbete i mångkulturella grupper.
Nationella mål
Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att genom
pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande
samt bidra till goda uppväxtvillkor. Barn i behov av särskilt stöd skall
ges den omsorg de behöver. Verksamheten skall utformas i samarbete
med föräldrarna och underlätta för dem att förena förvärvsarbete och
föräldraskap. Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att, utan oskäligt
dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för
barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till
föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det
skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens
behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses.
Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna
skall vara ändamålsenliga.
Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg
överfördes från socialtjänstlagen till skollagen den 1 januari 1998. Vid
samma tidpunkt blev Skolverket tillsynsmyndighet för barnomsorgen.
Förskolans pedagogiska roll har förstärkts och tydliggjorts genom att en
läroplan (Lpfö 98) infördes den 1 augusti 1998.
Måluppfyllelse och kvalitet
Behovstäckning
Under år 1997 ökade andelen inskrivna barn i alla åldersgrupper. Cirka
85 procent av de förvärvsarbetande och studerande föräldrarnas barn har
plats inom barnomsorgen, vilket motsvarar efterfrågan. Av sexåringarna
gick 94 procent i förskola, vilket är en oförändrad andel sedan flera år.
Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med
gällande lagstiftning inom såväl förskoleverksamheten som
skolbarnsomsorgen. Enstaka kommuner kan dock fortfarande ha mer
eller mindre tillfälliga problem att tillhandahålla barnomsorg utan
oskäligt dröjsmål.
Tabell 8.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp)
fritidshem och familjedaghem
Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp
År
Åldersgrupp
1-6 år
7-9 år
10-12 år
1990
57
49
8
1995
67
54
6
1996
70
56
6
1997
72
58
7
Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal
Kvalitet
Barnomsorgen har varit utsatt för stora besparingar under nittiotalet.
Trots att barnantalet ökade med ca 180 000 barn var bruttokostnaden
densamma år 1997 som år 1991, 42 miljarder kronor. Någon utvärdering
av kvaliteten på nationell nivå har emellertid inte gjorts under senare år.
Förändringar i den strukturella kvaliteten går dock att följa löpande i
den officiella statistiken. Barngrupperna i daghem och fritidshem har
blivit större. Samtidigt har personaltätheten minskat och antalet barn per
årsarbetare ökat. Utbudet av öppna förskolor samt öppen
fritidsverksamhet fortsätter att minska och har i det närmaste halverats
under nittiotalet. Andelen barn som får modersmålsstöd i förskolan
fortsätter att minska och är nu 17 procent av barnen med annat
modersmål än svenska. År 1990 var denna andel 57 procent.
Personalens utbildningsnivå har höjts inom samtliga
verksamhetsformer. Andelen högskoleutbildade – förskollärare och
fritidspedagoger – är nära 60 procent. Utvärderingar tyder på att
resurserna för barn i behov av särskilt stöd inte har minskat under 1990-
talet. Rapporter visar dock att även om inte resurserna skurits ned så har
behoven ökat.
Skolverket har i oktober 1998 i en rapport till regeringen om planer
och prioriteringar för sitt arbete med barnomsorgen redovisat ett antal
områden som verket bedömer särskilt bör uppmärksammas under den
närmaste treårsperioden. Områdena rör tillgång till förskola bland olika
grupper i befolkningen, barnomsorgens kvalitet - särskilt för de yngsta
barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i
mångkulturella grupper, samt genomförandet av förskolans läroplan.
Personaltäthet och barngruppernas storlek
Antalet årsarbetare i daghem har minskat under 1990-talet, trots att
antalet inskrivna barn ökat kraftigt. I fritidshem och deltidsgrupp har
antalet årsarbetare ökat, dock inte lika snabbt som antalet inskrivna barn.
Tabell 8.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper
fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare
(inklusive enskilda utförare)
År
Daghem
Fritidshem
Deltidsgr.
Total
antal
barn/
antal
barn/
antal
barn/
antal
barn/
årsarb
årsarb1
årsarb
årsarb1
årsarb
årsarb1
årsarb
årsarb1
1992
64 410
4,9
11 047
11,5
3 586
17,0
79 044
6,4
1994
65 296
5,2
16 870
10,6
3 618
18,4
85 784
6,8
1995
66 040
5,5
18 268
11,4
4 367
15,3
88 675
8,0
1996
66 983
5,4
20 911
11,4
4 084
18,3
91 978
8,5
1997
63 590
5,7
21 262
12,4
5 396
15,0
90 256
8,4
1 Inskrivna barn per årsarbetare
Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört
svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna
om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med viss
försiktighet.
Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal.
Barngruppernas storlek har ökat i daghem och fritidshem under 1990-
talet. År 1997 fortsatte ökningen framför allt vid fritidshemmen, där den
genomsnittliga gruppstorleken ökade från 24,1 barn till 26,2. Detta
innebär att den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen ökat
med nästan 50 procent under 1990-talet. Vid daghemmen förändrades
inte den genomsnittliga gruppstorleken under år 1997. Sedan år 1990 är
ökningen av barngruppernas storlek i daghemmen 22 procent. I slutet av
år 1997 fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp.
Ökningen av gruppstorlekarna har inte bara skett som en följd av
besparingskrav, utan har också varit ett sätt för kommunerna att
tillgodose behovet av platser som de höga födelsetalen i slutet av 1980–
talet och början av nittiotalet medförde. Skillnaderna mellan
kommunerna när det gäller barngruppernas storlek är relativt stora.
Många kommuner har en uttalad ambition att hålla nere gruppstorlekarna
för de yngsta barnen. Trots detta befinner sig 62 procent av barnen under
tre år i barngrupper med 16 eller fler barn.
Personalens utbildning
Utbildningsnivån bland de anställda har höjts under nittiotalet. Enstaka
procent av de anställda saknar utbildning för arbete med barn. Andelen
personal med pedagogisk högskoleutbildning – förskollärare och
fritidspedagoger, har ökat med tre procent från året innan. En knapp
procent hade lärarutbildning. Även bland dagbarnvårdarna har
utbildningsnivån höjts, där 72 procent har utbildning för arbete med barn.
Kostnad och prestationer
Antal inskrivna barn
Vid slutet av år 1997 var cirka 753 000 barn i åldrarna 1-12 år inskrivna i
någon form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg - knappt 6 000
fler än året innan. Antalet barn i fritidshemmen har ökat mest, bl.a.
beroende på att den s.k. sexårsverksamheten (förskoleklassen fr.o.m. den
1 januari 1998) integrerats med skola och fritidshem, vilket innebär att
många sexåringar går i en kombination av förskoleklass och fritidshem.
Samma år minskade för första gången antalet inskrivna barn i daghem.
Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen
och i stället går i särskilda sexårsgrupper. Antalet barn i familjedaghem
har minskat under hela 1990-talet.
Tabell 8.3 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp),
fritidshem och familjedaghem (1000-tal) samt bruttokostnad för
barnomsorgen år 1990 samt åren 1994–1997
År Antal inskrivna barn i Summa2 Netto3 Brutto-
daghem deltids- fritids- familjedaghem kostn.
grupp1 hem 0-6 år 7-12 år totalt mdkr
1990 268 63 109 111 45 156 595 571 42,0
1994 338 66 178 101 28 129 712 679 40,1
1995 361 67 210 100 24 123 761 725 40,9
1996 366 75 239 92 18 110 790 747 42,0
1997 363 84 264 81 15 96 807 753 42,3
1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem
2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är
dubbelräknade
3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade
endast en gång
Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen, Skolverket, rapport nr 155, Barnomsorg och
skola i siffror 1998, del 3, Kostnader
Ökningen av antalet inskrivna barn under 1990-talet motsvarar cirka 30
procent. Trots detta har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat.
Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som år 1991.
Personalkostnaderna utgör i genomsnitt 70 procent av de totala
kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel är i
genomsnitt 12,3 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer.
Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i barnomsorgen var
56 200 kronor. I daghem var den genomsnittliga kostnaden per inskrivet
barn 71 200 kronor, i familjedaghem 60 300 kronor och i fritidshem
26 400 kronor.
Avgifter
Den andel av kommunernas bruttokostnad för barnomsorgen som
finansieras genom föräldraavgifter år 1997 var 16,5 procent, vilket är en
ökning med en och en halv procentenhet jämfört med året innan. År 1991
var andelen tio procent. Skillnaden mellan och inom kommungrupperna
är stora, från 12 procent i glesbygdskommuner till 18 procent i
förortskommuner. Under nittiotalet har flertalet kommuner förändrat sina
barnomsorgsavgifter. Så gott som samtliga kommuner har infört någon
form av tidsrelaterade avgifter. Andelen kommuner med
inkomstrelaterade avgifter har ökat under 1990-talet och är nu omkring
85 procent.
Kombinationen av avgiftsnivå och tids- och inkomstrelaterade taxor
gör att avgiften för enskilda familjer kan variera mycket kraftigt
beroende på bosättningsort, vistelsetid och inkomst.
Barnomsorg vid arbetslöshet
Kommunernas regelsystem för barnomsorg vid arbetslöshet skiljer sig åt.
I 60 procent av kommunerna behåller förskolebarn sin plats om någon av
föräldrarna blir arbetslös. I resterande kommuner mister barnet platsen
direkt eller efter kort tid. För barn till arbetslösa som inte har någon
barnomsorgsplats erbjuder endast 28 procent av kommunerna plats.
Från den 1 juli 1999 kommer 150 miljoner kronor per helår under en
treårsperiod att fördelas till ett antal kommuner i storstadsområdena, för
att dessa skall anordna förskola i socialt utsatta bostadsområden.
Förskolan skall avse barn i åldern 3-5 år som står utanför den reguljära
barnomsorgen. Verksamheten skall vara avgiftsfri, omfatta minst tre
timmar om dagen och ha en särskild inriktning på barns språkutveckling.
Syftet är att förbättra barnens integrationsmöjligheter i samhället.
8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom
Sammanfattande slutsatser
Skolorna ägnar en allt större uppmärksamhet åt den lokala
uppföljningen, utvärderingen och egenkontrollen. Ett intensivt
utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den kommunala
organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många
organisatoriska förändringar. Det nya betygssystemet som gäller från
och med avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på skolan när det gäller
att sätta in resurser och åtgärder för de elever som inte får godkänt
betyg i något ämne. Cirka 91 procent av eleverna i grundskolan
uppnådde behörighet till nationellt program och endast cirka en
procent av eleverna slutade årskurs 9 utan slutbetyg. Under år 1998
har Skolverket genomfört kvalitetsgranskningar av den svenska
skolan inom tre områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever
i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocesserna i
undervisningen.
Kostnaderna för grundskolan har ökat något år 1997 jämfört med år
1996. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev
mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De ökade statsbidragen har i
större utsträckning riktats till grundskolan, där drygt två av tre
rektorer säger sig ha blivit berörda, än till gymnasieskolan.
Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten
1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem
procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som
avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en
högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta
procentenheter jämfört med vårterminen året innan.
Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste
åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De
sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år
1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i
löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.
En mycket liten andel, ca en procent, av eleverna har valt
grundskola i stället för särskola med stöd av försökslagen med val av
skolform inför läsåret 1996/97. Flertalet av dessa elever har
svårigheter att uppnå eller uppges inte ha förutsättningar att nå
grundskolans mål.
Under år 1998 var 15 481 antal barn inskrivna i särskolan, varav
11 148 i den obligatoriska. Allt fler elever har skrivits in i skolformen
de senaste åren, men fortfarande rör det sig om ca 1 procent av
samtliga elever i grundskoleåldern. Antalet elever ökade med ca 6
procent mellan åren 1996 och 1997 medan kostnaderna i fasta priser
ökade med 5 procent.
8.2.1 Grundskolan
Nationella mål
Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper
och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i
samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i
gymnasieskolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna
utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte
skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja
sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.
De mål som styr grundskolan finns fastställda i Läroplan för det
obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för
grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras målen som
anger inriktningen på en rad olika områden, som t.ex. kunskaper och
normer och värden. De är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva
mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall ges
möjlighet att nå. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot
målen åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som skolans övriga
personal. I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och
vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde
skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med
början i årskurserna 1–7 från och med hösten 1995.
Måluppfyllelse och kvalitet
Styrningen
Styrsystemet för det svenska skolväsendet innebär en ansvarsfördelning
mellan central och lokal nivå. Skolhuvudmännen har genom innehåll,
utvärdering och uppföljning av den kommunala skolplanen ett
grundläggande ansvar att styra sin skolverksamhet mot de nationella mål
som staten ställer upp. På motsvarande sätt ställs kravet på en lokal
arbetsplan för den enskilda skolan.
I en granskning av den kommunala styrningen konstaterar Skolverket
att det inom kommunerna finns stora brister i den lokala uppföljningen,
utvärderingen och egenkontrollen. Den kommunala styrningen av skolan
har inte hittat rätt tillvägagångssätt och skolan saknar också former för
uppföljning och utvärdering av det egna arbetet. Skolorna visar nu detta
område en allt större uppmärksamhet. (Skola i utveckling - en temabild
av grundskolan 1998).
Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den
kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många
organisatoriska förändringar. Rapporten konstaterar att det finns en stor
legitimitet för grundskolans läroplan och kursplaner bland skolor och
kommuner. Dock finns det en tendens till att kursplaner och
betygskriterier inte uppfattas ge den stora frihet i undervisningen som var
avsikten. Däremot är legitimiteten för skolplaner och i viss mån
arbetsplaner låg. Kopplingen mellan skolplaner och arbetsplaner är,
enligt Skolverket, i många kommuner dålig eller obefintlig och
skolplanerna saknar koppling till budget.
Grundskoleelevers kunskaper
Från och med avgångsåret 1998 får eleverna i årskurs nio slutbetyg enligt
det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet
innefattar tre steg: Godkänt, Väl Godkänt och Mycket Väl Godkänt. För
nivån VG finns centralt fastställda kriterier för årskurs 9. De elever som
inte når upp till målen för godkänt i ämnet får inget betyg. För att vara
behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst
betyget godkänt i ämnena svenska/svenska 2, engelska och matematik.
Det nya betygssystemet ställer tydliga krav på skolan när det gäller att
sätta in resurser och åtgärder för elever som inte får godkänt betyg i
något ämne. Den andel elever som i dag inte når betyget godkänt i ett av
ämnena är cirka sex procent.
Tabell 8.4 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1998
Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen
Totalt
I ett ämne
I två eller fler
ämnen
I alla ämnen
(saknar slutbetyg)
Samtliga kommuner
20,3
7,2
12,1
1,0
Storstäder
24,1
7,6
14,7
1,9
Förortskommuner
21,7
7,5
13,0
1,3
Större städer
19,6
6,7
11,8
1,1
Medelstora städer
18,5
6,9
10,7
0,8
Industrikommuner
20,3
7,5
11,9
0,9
Landsbygdskommuner
20,3
7,4
12,5
0,5
Glesbygdskommuner
17,2
6,6
10,3
0,3
Övr. större kommuner
20,2
7,5
12,1
0,7
Övr. mindre kommuner
18,4
7,3
10,6
0,5
Fristående skolor
25,0
12,2
12,4
0,4
Källa: Skolverket
Skolverket beskriver i sin rapport Barnomsorg och skola i siffror att cirka
91 procent av eleverna uppnådde våren 1998 behörighet, dvs. godkänt
betyg i svenska/svenska 2, engelska och matematik, till ett nationellt
program.
Flickor klarar sig bättre i skolan än vad pojkar gör, sett till det
genomsnittliga meritvärdet. Flickorna hade i större utsträckning betygen
VG eller MVG utom i ämnena Idrott och hälsa, Fysik och Teknik där
pojkarna i större utsträckning fick betyget MVG. Skolverket ställer
frågan om skillnaderna mellan pojkar och flickor uttrycker faktiska
skillnader i kunskap eller om det är uttryck för en ojämlikhet i
bedömningssystemet. Här finns det, enligt Skolverket, anledning att i
uppföljande studier kring betyg och betygssystem särskilt
uppmärksamma könsskillnaderna.
Sveriges Lärarförbund genomförde våren 1998 en undersökning som
belyser vad kommunerna gör för de elever som går ut årskurs nio utan
slutbetyg. I stort sett samtliga av de 239 undersökta kommunerna hade
vidtagit särskilda åtgärder för de elever som inte fått godkänt betyg i
svenska, engelska och matematik. Mer undervisningstid i det eller de
ämnen eleverna inte förväntats klara under terminen har erbjudits i 88
procent av kommunerna. Ungefär hälften av kommunerna har gett
eleverna specialprogram och cirka en femtedel har utformat individuella
åtgärdsprogram.
Kvaliteten i skolan
Skolverket har enligt ett särskilt regeringsuppdrag under år 1998
genomfört granskningar av kvaliteten i skolan med avseende på tre
områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt
stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Ett 70-tal grund-
och gymnasieskolor i 15 kommuner har granskats och genom
urvalsförfarandet bedömer Skolverket att slutsatserna i rapporten speglar
förhållanden på svenska skolor i allmänhet.
När det gäller granskningen av rektorsuppdraget så konstateras att
rektorerna i allmänhet är högt motiverade för sitt uppdrag och
engagerade i sin skolas utveckling. De har en stor arbetsbörda vilket gör
det svårt att utveckla kvaliteten i undervisningen samt att bedöma
personalens arbetsinsatser vilket oftast leder till att personal som bidrar
till att höja kvaliteten inte blir belönade. Inspektörerna konstaterar att
ansvarsområdena behöver klargöras som gör det möjligt för rektorn att
utöva ett verkligt ledarskap.
Granskningen av insatser för elever i behov av särskilt stöd visar att
området nästan alltid är prioriterat i skolplaner och på skolor. Stora
ansträngningar görs för att hitta dessa elever tidigt genom t.ex. tester och
diagnoser. Stödundervisningen behöver emellertid en bättre pedagogisk
ledning och uppföljningen och utvärderingen behöver förbättras.
Detsamma gäller för kvaliteten på åtgärdsprogrammen.
Läs- och skrivprocessen har granskats med inriktning på vilka
förutsättningar elever ges att utveckla sitt läsande och skrivande i olika
ämnen och hur dessa kan förbättras. Granskningen visar att stor variation
råder på skolorna och det vanligaste är att arbetet sker mindre
systematiskt och medvetet. Vidare pekar granskningen på att en översyn
av grundutbildningen för skolans personal behövs och att skolledare bör
ges särskilda möjligheter att förbättra sina kunskaper om
andraspråksutveckling.
IT i skolan
Under år 1997 fanns det en dator per 13 elever i grundskolan. I
gymnasieskolan är däremot tillgången på datorer per elev mer än dubbelt
så stor. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna
placeras allt oftare i klassrummen. Under år 1998 initierades ett nationellt
program, "Lärandets verktyg", som innebär en strategisk satsning på IT i
skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskap och möjlighet
att använda datorer som ett modernt informationsverktyg. Under tre år,
1999–2001, kommer nära 1,5 miljarder kronor att satsas på detta
program.
Internationella jämförelser
OECD har i en undersökning (Education at a Glance 1998) bedömt i
vilken mån beslutsnivåerna för grundskolans högstadium är
decentraliserade. Av undersökningen framgår att det centrala inflytandet
över skolornas verksamhet omfattar relativt få beslut jämfört med de
andra OECD-länderna. Detta gäller även beslut om fördelning och
användning av ekonomiska resurser inom skolan.
TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) är en
världsomspännande undersökning där Sverige deltar. De svenska 13-
åriga elevernas resultat skiljer sig inte särskilt från genomsnittet. De
befinner sig på ungefär samma nivå som Irland och Kanada.
Kostnader och prestationer
Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1997 till 49,7
miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts. Detta
motsvarar en kostnad på 52 400 kronor per elev, vilket är en ökning med
en procent i löpande priser jämfört med år 1996. De fristående
grundskolorna kostade totalt 1 174 miljoner kronor år 1997.
Tabell 8.5 Elever, lärare och kostnader
År
Elever i
kommunal
grundskola
Lärare i
kommunal
grundskola
Lärare per
100 elever
Elever i
fristående
grundskola
Kostnader
(miljarder kronor)
samtliga huvudmän
1994
889 703
73 524
8,31
15 481
44,2
1995
908 882
73 380
8,11
18 760
46,6
1996
927 004
72 669
7,8
21 778
49,02
1997
946 444
71 894
7,6
25 105
49,4
1998
968 229
73 006
7,5
28 808
Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).
Källa: Skolverket
1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995 räknats om
för att bli jämförbara med senare år.
2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor
Lärartätheten i grundskolan har minskat under 1990-talet på grund av att
antalet lärare inte ökat i samma takt som antalet elever. På grund av
resursbrist har kommunerna försökt hålla tillbaka kostnaderna för
undervisningen, särskilt inom hemspråk, svenska som andraspråk och
specialundervisning. År 1991 uppgick lärartätheten till 9,1 lärare per 100
elever vilket kan jämföras med 7,6 lärare per 100 elever år 1997.
Vid en internationell jämförelse var antalet lärare per 100 elever år
1996 genomgående högre i Sverige både på grundskole- och
gymnasienivåerna. En undersökning gjord av OECD (Education at a
Glance 1998) visar att på utbildningsnivån primary och lower secondary,
vilket motsvarar grundskolan, går det cirka 7,9 respektive 8,2 lärare per
100 elever. Genomsnittet för OECD-länderna är ungefär 5,5 respektive
6,7 lärare per 100 elever. Andelen manliga lärare var lägre än
genomsnittet i övriga OECD-länder på grundskolenivån motsvarande
årskurs 1-6.
Kostnaden per elev varierade mellan de kommunala skolhuvudmännen
från 37 300 kronor till 73 100. Skillnaderna i kostnader mellan
kommunerna kan till drygt hälften förklaras av bebyggelsestruktur, dvs.
ju längre avstånd mellan invånarna och många mindre skolor i en
kommun, desto högre är kostnaden per elev, invandrarbakgrund hos
eleverna samt befolkningsminskning. Den övervägande delen, tre
fjärdedelar, av kommunerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500
kronor och 55 000 kronor. De fristående grundskolorna kostade totalt sett
1 174 miljoner kronor år 1997.
Diagram 8.1 Förändringav kostnaden per elev för några kostnadsslag
Index (1991=100), fasta priser enligt skolkostnadsindex
Källa: Skolverket
För den kommunala skolan är läromedel, utrustning och skolbibliotek det
kostnadsslag som ökat mest sedan föregående år. Förklaringen till detta
kan vara den ökade satsning på IT-användning som många skolor nu
genomför med bland annat stöd från KK-stiftelsen. Undervisningens
kostnader är de enda som minskat under perioden. Lokalkostnaderna är
nästan tillbaka på samma nivå som år 1991.
Det statliga resurstillskottet till kommunerna
I syfte att kartlägga om kommunerna fattat särskilda beslut om de höjda
generella statsbidragen år 1997 inom skolans verksamhet gjorde
Skolverket en undersökning i början av år 1998. Undersökningen visar
att av de 190 kommuner av totalt 280 svarande som fattat särskilda beslut
i fullmäktige och/eller på nämndnivå, hade ca 57 procent fattat beslut om
en eller flera åtgärder som kan härledas till intentionerna i
vårpropositionen inom skolverksamheten. Den övervägande delen
satsningar som beslutats om är inriktade på elever i behov av särskilt stöd
och personalförstärkningar. Resurstillskottet har i större utsträckning
riktats till grundskolan än till gymnasieskolan. Drygt två av tre rektorer i
grundskolan säger sig ha blivit berörda.
I Svenska Kommunförbundets rapport, Kommunernas ekonomiska
läge, beräknas kostnaderna för grundskolan öka under år 1998 med 1,3
procent i fasta priser jämfört med år 1997. Kommunförbundet gör
bedömningen att detta till en del speglar hur de ökade statsbidragen, de
s.k. Perssonpengarna, har använts. Orsaker till de beräknade ökade
kostnaderna är, enligt kommunerna, ett ökat antal elever, högre lärarlöner
och olika former av åtgärder, t.ex. sommarskola och läxhjälp med syfte
att hjälpa elever att klara betygskraven för inträde till gymnasieskolans
nationella program. Finansdepartementet genomförde i början av år 1999
en fördjupad analys av hur den ekonomiska situationen utvecklas i
kommuner och landsting. Totalt 227 kommuner svarade på enkäten och
nio av tio uppgav bl.a. att grundskolans volym kommer att öka eller vara
oförändrad under år 1999 jämfört med år 1998. Grundskolan är den
verksamhet av de undersökta verksamheterna som enligt enkätsvaren i
störst utsträckning får utökade reala resurser. Den huvudsakliga orsaken
till volymförändringarna uppges i enkätundersökningen vara
demografiska förändringar.
8.2.2 Gymnasieskolan
Nationella mål
Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid
universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som
samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv.
Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på
nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan
för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat
grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.
Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller
i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.
Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas
med hänsyn till elevernas önskemål.
Måluppfyllelse och kvalitet
Andel ungdomar i gymnasieskolan
Det är en större andel av en årskull som idag slutför gymnasieskolan än
som överhuvudtaget togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all
gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en
avsevärd förbättring av gymnasieskolans måluppfyllelse och vad gäller
innehållet i utbildningen en kvalitetshöjning genom att alla nu får en
bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.
Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella
och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96–
1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Antalet elever i år 1 på det
individuella programmet ökade till läsåret 1998/99 med ca 15 procent.
Ökningen kan huvudsakligen antas bero på de nya
behörighetsbestämmelserna för tillträde till nationella och
specialutformade program vilka beslutades i oktober 1996 men
tillämpades första ingången inför läsåret 1998/99.
Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier
Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller
linjer läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt sin utbildning på samma
eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande
till de som börjat läsåret 1993/94 då 80 procent fullföljt utbildningen
inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på
naturvetenskapsprogrammet, drygt 91 procent, och
samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (drygt 86
procent) än på program linjer med yrkesämnen, där övergångsfrekvensen
varierar mellan knappt 60 procent för industriprogrammet och drygt 85
procent för medieprogrammet.
Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen
1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en
ökning med åtta procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade
gymnasieskolan våren 1994. Motsvarande andel för de som avslutade
gymnasieskolan våren 1990 var 32 procent. Variationen i
övergångsfrekvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel
uppvisar elever från storstäder och större städer medan lägst andel har
glesbygdskommuner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i
betydligt större utsträckning över till högskolan än elever från övriga
linjer och kvinnor hade högre övergångsfrekvens än män.
Bedömning och betyg
Av de elever som avslutade gymnasieskolan läsåret 1997/98 var det 83
procent som erhöll slutbetyg. Andelen elever med slutbetyg varierar
mellan de olika programmen. Störst andel hade
naturvetenskapsprogrammet (92%) medan den lägsta andelen gällde för
industriprogrammet (68%). Trots att det individuella programmet (IV)
främst syftar till att leda eleven över till ett nationellt program återfanns
läsåret 1997/98 ett litet antal elever i år 3 på IV. Av dessa erhöll 27%
slutbetyg. Drygt 19 % av eleverna på nationellt program som erhöll
slutbetyg läsåret 1997/98 hade utökat studieprogram medan 7 % hade
reducerat program.
Den genomsnittliga betygsfördelningen i alla kärnämnen på nationella
program vårterminen 1998 framgår av följande sammanställning.
Tabell 8.6 Betygsfördelning på nationella och individuellt program
Ämne Betyg
Nationellt program Individuellt program
IG G VG MVG IG G VG MVG
Engelska A 4 43 40 13 25 54 18 3
Estetisk verksamhet 2 49 40 10 20 59 18 3
Idrott och hälsa 4 43 39 13 33 52 14 1
Matematik A 6 49 32 13 36 54 9 1
Naturkunskap A 4 50 34 12 35 60 5 0
ReligionskunskapA 5 44 36 15 34 55 11 0
Samhällskunskap 4 49 36 11 26 57 15 2
Svenska A 1 54 37 7 24 66 10 1
Svenska B 5 45 39 11 43 49 6 2
Svenska 2 A 3 65 30 3 20 80 0 0
Svenska 2 B 10 52 29 9 - - - -
Högst andel icke godkänd bland kärnämnen fanns – om man undantar
svenska som andraspråk – i matematik. Samtidigt som det kan vara stor
andel IG inte godkänd i kärnämnen på vissa program kan resultaten i
karaktärsämnen dessa program vara goda eller t.o.m. mycket goda.
De olika programmen visar stor variation mellan de olika
betygsvärdena. Andelen IG var störst för elever på de yrkesförberedande
programmen samtidigt som dessa elever hade förhållandevis bra resultat i
karaktärsämnena.
Individuellt program
Individuellt program (IV) skall erbjudas elever som inte tagits in på ett
nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad
utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt
program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.
Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare
studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en
tredjedel av eleverna som hösten 1997 fanns på individuellt program gick
nämligen på ett nationellt program hösten 1997.
Lokal gren
Styrelsen för kommunens gymnasieskola får enligt 2 kap. 9 §
gymnasieförordningen (1992:394) besluta att inrätta lokala grenar för att
tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de
nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal
gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på
programmet. En lokal gren kan få vara riksrekryterande enligt beslut av
regeringen vilket innebär bl.a. att en elev har rätt att söka och bli
mottagen på en sådan utbildning utan hemkommunens samtycke.
Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar som
i allt väsentligt avser yrkesutbildningar. Av antalet kontinuerligt
inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för
lokal gren noteras.
Specialutformade program
Specialutformade program, som är likvärdiga med nationellt program, är
avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de
nationella programmen. Samma kärnämneskurser som på nationellt
program skall ingå i specialutformade program. Intresset för att inrätta
specialutformade program tenderar att öka. Det är främst fem program
som bildar basen vid konstruktion av specialutformade program
nämligen naturvetenskapsprogrammet, industriprogrammet,
elprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och mediaprogrammet.
Regeringen kan medge en kommun att ett specialutformat program får
anordnas med riksrekrytering. Regeringen har medgivit riksrekrytering
för nio specialutformade program.
Elever med behov av särskilt stöd
Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov
av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en
faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad
uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det
nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Av rektorernas svar på
en enkät Skolverket riktade till rektorerna för grund- och gymnasieskolor
framgår att en större andel elever fått möjlighet att ta del av ett ökat
utrymmet för fördelning av resurser i behov av särskilt stöd år 1998 i
jämförelse med föregående år.
Arbetsplatsförlagd utbildning
Många elever får inte tillgång till arbetsplatsförlagd utbildning (APU) i
den utsträckning som föreskrivs i 5 kap. 17 § gymnasieförordningen.
Räknat på samtliga program kommer 63% av eleverna i år 3 att ha fått
APU. Tiden för APU varierar starkt mellan olika program. Program som
lyckas bäst är barn- och fritidsprogrammet och omvårdnadsprogrammet
som också har bäst stöd från avnämarna. En bedömning av APU:s
betydelse för att nå programmets program- och kursplanemål visar att
den växer i betydelse för varje läsår. Mer än tre fjärdedelar av eleverna i
år 3 anser att den arbetsplatsförlagda utbildningen har "Stor betydelse"
eller "Mycket stor betydelse" för att nå utbildningens mål. (Skolverket:
Samverkan Skola-Arbetsliv. Rapport nr 153.)
Kostnader och prestationer
Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste
sex läsåren.
Tabell 8.7 Elevutvecklingen under åren 1993–1998
År
Gymnasieskolan
Kommunala
Landstingskom.
Fristående
totalt
skolor
(%)
skolor
(%)
skolor
(%)
1993
313 662
281 216
(90)
26 876
(9)
5 570
(2)
1994
309 952
279 509
(90)
24 375
(8)
6 068
(2)
1995
312 375
284 484
(91)
20 691
(7)
7 200
(2)
1996
309 661
283 462
(92)
17 886
(6)
8 313
(3)
1997
312 936
286 576
(92)
16 781
(5)
9 579
(3)
1998
309 118
284 964
(92)
13 238
(4)
10 916
(4)
Intresset inför hösten 1999 för de 16 nationella programmen varierar,
störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (ca 26 procent av
antalet förstahandssökande) respektive naturvetenskapsprogrammet (ca
23 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (ca en halv
procent) och energiprogrammet (knappt en procent).
Kostnader
De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller
landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom
elevantalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden
något per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i
enbart kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i
landstingskommunal gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer
som lokalutnyttjande och lärartäthet samt programutbud.
Antalet lärare läsåret 1998/99 var 28 929 varav 627 lektorer en
ökning/minskning i förhållande till läsåret 1997/98 då antalet var 28 460
varav 697 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 499
lärare läsåret 1998/99 vilket ger 13,2 elever per lärare. Motsvarande tal
för år 1997 var 13,6.
Tabell 8.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan
1995–1997
Löpande priser, kronor per elev respektive miljoner kronor
Huvudman År 1995 År 1996 År 1997
kommuner/ landsting
Samtliga
Totalt, mkr 19 100 19 108 19 914
Kostnad per elev, kr 60 800 63 000 64 100
Kommun
Totalt, mkr 17 247 17 314 17 617
Kostnad per elev, kr 60 850 60 900 61 800
Landsting
Totalt, mkr 1 876 1 793 1 676
Kostnad per elev, kr 89 000 100 400 100 000
Anm: Kostnaderna redovisas exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar
Av de totala kostnaderna utgör ca 40% undervisningskostnader och
ungefär 25 % kostnader för lokaler och inventarier.
8.2.3 Särskolan
Nationella mål
Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar
som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och
gymnasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar.
Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och
träningsskola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och
individuella program). För särskolan gäller läroplanen för det
obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive läroplanen för de
frivilliga skolformerna (Lpf 94). Särskolan har därtill särskilda
kursplaner som är anpassade efter elevernas förutsättningar. Eleverna i
den obligatoriska särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt
till ett tionde skolår. Gymnasiesärskolans utbildning är fyraårig.
Måluppfyllelse och kvalitet
Att bedöma måluppfyllelsen i särskolan stöter på svårigheter. Elevernas
individuella förutsättningar varierar stort genom att elevgruppen är
mycket heterogen. Skolverket har fått i uppdrag att presentera en samlad
redogörelse för prioriteringar och planerade insatser i syfte att öka tillsyn,
uppföljning och utvärdering av särskolan.
Sedan läsåret 1996/97 fram till juni år 2000 gäller en lag om
försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda
barns skolgång. I oktober 1998 redovisades att ca 1 procent av de som
kunnat åberopa lagen hade använt den. I de kommuner där föräldrarna
fått information hade betydligt fler använt sig av lagen än i de kommuner
där ingen information lämnats av de kommunalt ansvariga.
De flesta elever som valt grundskola i stället för särskola inför läsåret
1996/97 har flyttat upp en årskurs trots att flertalet inte klarat
grundskolans mål. Det framkom att det för vissa elever inte varit möjligt
att ha samma mål som för grundskolans övriga elever trots att de fått
extra individuell hjälp. Skolverket kommer att slutredovisa
försöksverksamheten i slutet av sommaren 1999.
Under 1998 har Skolverket studerat fem av gymnasiesärskolans åtta
nationella program. Undersökningen visar att i Industriprogrammet och
Medieprogrammet ges möjligheter att i hög grad individualisera
utbildningen efter elevernas behov, önskemål och förutsättningar. Det
framkommer dock att en översyn av målen behöver göras. Den sociala
kompetensen anses viktigare än betygen för elevernas möjligheter att få
ett arbete efter utbildningen.
Kostnader och prestationer
Kommunernas kostnader för den kommunala särskolan var 2,7 miljarder
kronor år 1997. Varje elev kostade i genomsnitt 218 700 kronor, två
procent mer i löpande priser än föregående år. Kostnaden per elev är
något högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan. Den
därnäst största posten är lokalkostnaderna. De genomsnittliga
kostnaderna för riket säger emellertid inte mycket om de enskilda
elevernas eller kommunernas kostnader. Variationerna är stora p.g.a.
elevernas olika förutsättningar samt skillnader i elevantal.
Tabell 8.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader
Antal elever
Lärare
Kostnader
Obligatoriska
särskola
Gymnasie-
heltid/100
mkr, fasta
Kalenderår
särskolan
särskolan
Totalt
elever
priser
1993
8 426
3 713
12 139
32,9
2 145
1994
8 857
3 766
12 623
30,9
2 285
1995
9 320
3 814
13 134
29,3
2 362
2
9,
3
1996
9 708
3 962
13 670
27,6
2 535
1997
10 291
4 186
14 477
26,6
2 724
1998
11 148
4 333
15 481
25,8
..
Källa: Skolverket
Antalet elever i särskolan har successivt ökat de senaste åren, vilket
enligt Skolverket kan bero på att särskolan blivit mer accepterad och
geografiskt mer tillgänglig sedan den blev kommunaliserad. Övergången
från grundskola till särskola sker under hela grundskoletiden.
Av de 4 510 eleverna inskriva i gymnasiesärskolan läsåret 1998/99 går
2 341 på specialutformade/nationella program. De vanligaste nationella
programmen är hotell- och restaurangprogrammet och
industriprogrammet.
I särskolan fanns hösten 1998 5 219 lärare, vilka omräknade till
heltidstjänster blir 3 537. I grundsärskolan är antalet heltidstjänster
2 486. Drygt 90 procent av dessa har pedagogisk utbildning, något färre
än föregående läsår. Lärartätheten i den obligatoriska särskolan har
sjunkit i och med att allt fler elever skrivits in i särskolan.
8.3 Vuxenutbildning – komvux, särvux, sfi
Sammanfattande slutsatser
Vuxenutbildningen befinner sig mitt i ett omfattande förnyelse- och
reformarbete och omfattar genom kunskapslyftet samtliga kommuner.
De volymmål som staten har satt upp har till fullo uppnåtts.
Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta
studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.
Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de
senaste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet
studerande under de senaste fyra läsåren. Den totala omfattningen av
den grundläggande vuxenutbildningen, motsvarande grundskolenivån,
har dock varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Bland
kommunerna är däremot variationerna stora.
Platserna i påbyggnadsutbildningarna skall som ett led i den
pågående reformeringen av vuxenutbildningen fr.o.m. andra halvåret
1999 fördelas utifrån ett tydligare arbetsmarknadsbehov.
Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för
utvecklingsstörda (särvux) har regeringen i regleringsbrev för
budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina
utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till
målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att
kvalitetssäkra särvux.
Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi)
kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar
från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår
till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent.
Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna
Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i
skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna
(Lpf 94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala
vuxenutbildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning
och livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för
deltagande i samhällslivet.
Orienteringskurser syftar till att ge den studerande underlag för väl
underbyggda beslut om studie- och yrkesval, att ge ökade studietekniska
färdigheter och att utgöra introduktion till kurser i olika ämnen.
Orienteringskursernas omfattning och innehåll skall utgå från de enskilda
individernas behov och kan i tid omfatta allt från en dag till ett par
veckor eller månader. Studiestöd kan utgå om kursen omfattar minst 12
dagar.
Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till
att lägga en grund för fortsatta studier.
Gymnasial vuxenutbildning syftar till att vuxna skall ha möjlighet att få
kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i
gymnasieskolan.
Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.
Påbyggnadsutbildning tillkom genom gymnasie- och
vuxenutbildningsreformen i början på 90-talet. Ett antal utbildningar som
inte kom att inrymmas inom de nationella programmen anordnas därefter
som påbyggnadsutbildningar enbart inom vuxenutbildningen.
Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för
utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter
motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och
på de nationella eller specialutformade programmen i gymnasieskolan.
Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända
invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det
svenska samhället.
Kunskapslyftet, som en del i den kommunala vuxenutbildningen
inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning. Målgruppen för
kunskapslyftet är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis
saknar treårig gymnasiekompetens, men också anställda med kort
utbildning. Kunskapslyftet skall medverka till en utveckling och
förnyelse av vuxenutbildningen för att svara mot de förändrade krav som
individen, arbetslivet och samhället kommer att ställa på 2000-talet.
Särskilt viktigt är att förnya utbildningen vad gäller organisation, innehåll
och arbetssätt så att den kan nå och motivera nya grupper vuxna till
studier.
8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Orienteringskurser
I samband med kunskapslyftet infördes under år 1997 orienteringskurser
i komvux. Orienteringskurserna, med de inslag av vägledning som
förekommer för att motivera studieovana och kortutbildade människor
till fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.
Att ett ökande antal studerande sökt sig till orienteringskurserna stämmer
med de mål som satts upp.
Grundläggande vuxenutbildning
Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare
som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får
tillgång till det. Kommunerna skall aktivt verka för att nå dem i
kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera
dem att delta.
De uppgifter som i dagsläget samlas in är inte av karaktären att man
kan utläsa i vilken utsträckning och hur kommunerna aktivt verkar för att
nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Det
finns därför anledning att fördjupa uppföljningen av den grundläggande
vuxenutbildningen
Gymnasial vuxenutbildning
Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial
nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt
svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att
delta i komvux från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga
fyller 20 år.
Även vad gäller måluppfyllelsen för den gymnasiala
vuxenutbildningen saknas det i dagsläget närmare preciserade uppgifter
om i vilken utsträckning kommunerna har erbjudit utbildning utifrån
individens efterfrågan och behov. Däremot ger uppgifterna om
förändringen av exempelvis antalet studerande, den ökande andelen
externa utbildningsanordnare, förändringar i kurstyp etc. vissa
indikationer på en ökad individualisering av utbildningen och på att en
högre måluppfyllelse har uppnåtts. Detta är en följd av utvecklingen och
förnyelsen av vuxenutbildningen som sker genom kunskapslyftet.
Påbyggnadsutbildning
Kommuner, landsting och skolhuvudmän har under senare år framfört
önskemål om förändringar av påbyggnadsutbildningar. Huvuddelen av
frågorna har rört de riksrekryterande platserna. För att få en bild av dessa
utbildningar genomförde Skolverket under våren 1998 en enkätstudie.
Resultaten från studien visar att endast drygt hälften av platserna
utnyttjas. Den nuvarande grunden för fördelning av riksrekryterande
platser utgår från förhållanden som rådde år 1991. Många av dagens
utbildningar uppfyller enligt regeringens bedömning inte det
ursprungliga syftet och motsvarar inte dagens krav från arbetsmarknaden.
Som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen, och
för att nå bättre måluppfyllelse beslutade regeringen i januari 1999 om
nya regler för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till
interkommunal ersättning. Skolverket har enligt förordning direktiv att
vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt
respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om
utbildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens
inom ett yrkesområde och om utbildningen främjar kvinnors och mäns
otraditionella yrkesval.
Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov
År 1997 genomförde Skolverket en undersökning i syfte att kartlägga om
andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning
förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resultatet av
Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med
funktionshinder har ökat i komvux under jämförelseperioden. Av
utredningen framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre
utbildningsnivå än befolkningen i stort. Trots att andelen
funktionshindrade har ökat inom komvux så föreligger många hinder
inom vuxenutbildningen för dessa personer.
I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla?
Andra året med Kunskapslyftet (SoU 1999:39) 1 april 1999 redovisas
olika undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har
ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning.
Kunskapslyftskommittén har fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att
utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former
av vuxenutbildning. Kommittén har fått förlängd tid för uppdraget som
skall redovisas senast 1 mars år 2000.
Större andel kurser på dagtid
Under nittiotalet har andelen kvällskurser inom den kommunala
vuxenutbildningen minskat kraftigt. Läsåret 1994/95 studerade drygt 15
procent av kursdeltagarna på kvällstid och läsåret 1997/98 hade
motsvarande andel minskat till 8,6 procent. Det är främst inom den
gymnasiala vuxenutbildningen och påbyggnadsutbildningarna som
minskningen skett. Det är sannolikt till stor del den ökade andelen
arbetslösa i vuxenutbildningen till följd av kunskapslyftet som medför att
fler studerar på dagtid. Kvinnor studerar i något högre grad på dagtid än
män. Antalet studerande på kvällstid har inte minskat i absoluta tal men i
förhållande till att antalet studerande totalt sett ökat har andelen
kvällsstuderande blivit mindre. Även detta tyder på att kunskapslyftets
tillskott av i första hand arbetslösa bidragit till att andelen dagstuderande
ökat.
Personaltäthet och personalkompetens
Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret 1997/98 till 12 600
varav 5 403 män och 7 197 kvinnor. Av dem hade ca 80 procent
pedagogisk utbildning. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt
2 000 sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på
kunskapslyftet. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,4
heltidstjänstgörande lärare per 100 heltidsstuderande i komvux läsåret
1997/98 vilket är en minskning jämfört med föregående läsår då
lärartätheten var 5,0 per 100 studerande. Skolverket anger dock att
lärartätheten kan vara något underskattad då det bl.a. är svårt att få in
uppgifter från de externa utbildningsanordnarna som tillkommit genom
kunskapslyftet.
Resultat och studieavbrott
Tabell 8.10 Kursdeltagare* som slutfört, avbrutit eller fortsätter
utbildningen
Procentuell andel
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Läsåret
1997/98
Kursdeltagare som slutfört kurs
Grundläggande vuxenutbildning
54
55
54
60
Gymnasial vuxenutbildning
76
77
77
80
Påbyggnadsutbildning
82
82
80
86
Kursdeltagare som avbrutit kurs
Grundläggande vuxenutbildning
24
24
25
23
Gymnasial vuxenutbildning
16
15
16
13
Påbyggnadsutbildning
8
8
8
10
Kursdeltagare som fortsätter
Grundläggande vuxenutbildning
22
20
21
17
Gymnasial vuxenutbildning
8
7
6
7
Påbyggnadsutbildning
10
9
12
4
Antal kursdeltagare totalt
920 152
1 015 242
1 214 347
1 717 655
*Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan
således utgöra flera kursdeltagare.
Källa: Skolverket
Under läsåret 1997/98 slutförde ca 80 procent av kursdeltagarna inom
den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom både
den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen har minskat
under det senaste läsåret. Inom påbyggnadsutbildningen har däremot
andelen som avbrutit studierna ökat jämfört med föregående läsår.
Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas
även när kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en
kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper.
Ytterligare en anledning till kursavbrott är att man har fått arbete.
Tabell 8.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå
Procentuell andel
1994/95
1995/96
1996/97
1997/98
varav
män kvinnor
Icke godkänd
6
6
7
7
10
6
Godkänd
46
42
40
38
41
37
Väl godkänd
36
38
38
38
34
40
Mycket väl godkänd
11
13
14
16
14
17
Källa: Skolverket
Anm: För kursdeltagare med avslutad kurs under läsåret 1997/98 saknas uppgift om betyg
för 17 procent.
Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det
målrelaterade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att
vuxenstuderande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter.
Det har inte skett några dramatiska förändringar av de studerandes
resultat under dessa år. Andelen icke godkända betyg har ökat något de
senaste läsåren. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnorna i
genomsnitt högre betyg än männen.
Kostnader och prestationer
Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning av det första året med
kunskapslyftet anordnar samtliga kommuner gymnasial vuxenutbildning
läsåret 1997/98. Under våren 1998 har 74 procent av utbildningen
bedrivits i egen regi. Sju procent har bedrivits av annan kommun eller
landsting. 19 procent av utbildningen har bedrivits av andra än kommun
eller landsting. Andelen utbildning hos annan utbildningsanordnare har
ökat från 14 till 19 procent mellan hösten 1997 och våren 1998.
Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom den totala
komvux till 316 698 vilket innebär en ökning med 34 procent jämfört
med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befokningen
mellan 20-64 år har ökat från knappt fyra procent läsåret 1994/95 till att
utgöra ungefär sex procent läsåret 1997/98. Varje studerande har i
genomsnitt deltagit i 5,4 kurser.
Mellan hösten 1997 och våren 1998 ökade orienteringskursernas
omfattning med 25 procent. Trots ökningen var omfattningen inte lika
stor som kommunerna hade planerat.
Inom ramen för Kunskapslyftet avsatte regeringen under åren 1997 och
1998 medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande
vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 125 kommuner.
För att få del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera
en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande
vuxenutbildning.
På riksnivå är omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen i
det närmaste konstant under de senaste åren. På kommunnivå är däremot
variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på
den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat
volymökningar på över 10 procent.
Tabell 8.12 Antal studerande* i komvux på olika nivåer
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Läsåret
1997/98
varav
kvinnor
1997/98
Grundläggande
vuxenutbildning
48 460
47 643
47 422
47 705
64 %
Gymnasial vuxen-
utbildning
140 868
157 599
177 732
260 612
65 %
Påbyggnadsutbildning
6 563
5 798
11 974
8 381
52 %
Samtliga nivåer
195 891
211 040
237 128
316 698
65,2 %
*Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser
Källa: Skolverket
Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste
åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under
de senaste fyra läsåren. Denna kraftiga expansion kan i första hand
förklaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som
infördes i komvux läsåret 1993/94 och föregick kunskapslyftet.
Kunskapslyftet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det
senaste läsåret med närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret
1996/97 till 1997/98 kan bl.a. förklaras av att många kommuner behövde
tid att bygga upp en organisation för kunskapslyftet. Det rörde sig också
om rutiner för information, uppsökande verksamhet och vägledning,
vilket tillsammans med insatser för upphandling av utbildning hos olika
utbildningsanordnare innebar att all undervisning inte kom igång i full
omfattning det första halvåret.
Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom
påbyggnadsutbildningen till ca 8 400.
Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive
kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Räknat per
genomsnittsstuderande var kostnaden 33 900 kronor.
8.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall
sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan
inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om
möjligheterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar
i sådan utbildning. Någon rättighet för den enskilde att delta i särvux - på
samma sätt som för grundläggande vuxenutbildning – finns inte.
Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och
träningsskolenivå.
Regeringen har identifierat vissa problemområden när det gäller
särvux. Mot den bakgrunden har regeringen därför i regleringsbrev för
budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina
utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till
målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att
kvalitetssäkra särvux.
Kostnader och prestationer
Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000.
De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300
personer. Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer
känt i och med övergången till kommunalt huvudmannaskap och
därigenom på många håll integrerats i den kommunala
vuxenutbildningen. Grundsärskolenivån utgör dock ett undantag där
antalet deltagare minskat det senaste läsåret.
Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 48 procent.
Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1997 räknat per
genomsnittsstuderande till 23 900 kronor. Undervisningskostnaden
uppgick 1997 till 15 800 kronor, vilket är två tredjedelar av den totala
kostnaden.
Tabell 8.13 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor
läsåret 1997/98
Läsåret
1994/95
Läsåret
1995/96
Läsåret
1996/97
Läsåret
1997/98
varav
andel
kvinnor
Träningsskolenivå
1 430
1 448
1 442
1 494
46 %
Grundsärskolenivå
1 733
1 873
2 066
1 918
49 %
Gymnasiesärskolenivå
208
299
389
585
50 %
Samtliga nivåer
3 371
3 620
3 897
3 997
48 %
Källa: Skolverket
Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 3 997
särvuxdeltagarna gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt
fick varje studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per
vecka läsåret 1997/98 vilket är något högre än läsåret 1995/96 då
motsvarande siffra var 2,0.
Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika
enskild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika
varandra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet
deltagare per undervisningsgrupp är 2 personer, något som delvis kan
förklaras av att antalet deltagare är litet i flertalet kommuner. En annan
förklaring kan vara praktiska problem i små kommuner och
glesbygdskommuner. Antalet deltagare per undervisningsgrupp i stora
kommuner är något lägre än genomsnittet, vilket tyder på att detta inte är
enda förklaringen.
Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1997/98 var 371, varav
318 kvinnor och 53 män. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var
91 procent. Lärartätheten per 100 elever var 5,2 läsåret 1997/98.
Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och
studieavbrott.
8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)
Måluppfyllelse och kvalitet
Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret
det år de fyller sexton. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast
i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på
annan anordnare som t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata
utbildningsanordnare.
Sfi är en skolform där de studerande kan börja och sluta utbildningen
när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart
som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända
invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens
omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas
beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att
uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom
deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när
målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För
att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som börjat
under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod.
Tabell 8.14 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98
Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare
som påbörjade studierna
läsåret
95/96
läsåret
96/97
läsåret
97/98
Avslutat med sfi-nivå
37%
30%
16%
Avslutat utan sfi-nivå
9%
6%
2%
Avbrutit utbildningen
44%
43%
22%
Fortsätter utbildningen
10%
21%
60%
Källa Skolverket
Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret
1995/96 hade 37 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98, medan
44 procent då hade avbrutit studierna och 10 procent fortsätter att studera
även under läsåret 1998/99. Av de deltagare som påbörjade sfi-studierna
läsåret 1996/97 hade 30 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98
och 21 procent fortsätter att studera även 1998/99. Av dem som
påbörjade sfi-studierna läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån
redan under samma läsår och 60 procent fortsätte sina sfi-studier.
Kostnader och prestationer
Kommunens totala kostnader för sfi var år 1997, 610 miljoner kronor,
vilket var 101 miljoner, eller 14 procent, lägre än år 1996 i löpande
priser.
Tabell 8.15 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal
elever
Läsår
Studieanordnare
Antal
Kommuner
Antal studie-
anordnare
Antal
elever
1994/95 totalt
Kommun
277
255
310
262
61 017
53 092
Studieförbund
24
29
5 169
Annan
16
19
2 756
1995/96 totalt
Kommun
276
259
309
267
51 486
45 995
Studieförbund
18
20
2 796
Annan
19
22
2 695
1996/97 totalt
Kommun
268
255
306
273
41 134
37 550
Studieförbund
12
14
1 521
Annan
13
19
2 063
1997/98 totalt
Kommun
255
245
288
260
35 746
32 421
Studieförbund
9
10
1 007
Annan
16
18
2 318
Källa: Skolverket
Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort
antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från
detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40
procent. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 60,5 procent.
Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i
grundläggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna
redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av
detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar
i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara
underskattade.
Antalet heltidstjänster var läsåret 1997/98 1 153, vilket är en
minskning jämfört med läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk
utbildning var läsåret 1997/98 drygt 82 procent, vilket var oförändrat
sedan läsåret 1996/97. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen
lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig
vuxenutbildning. I verksamhet som lagts ut på annan anordnare än
kommunen är andelen däremot lägre.
9 Folkbibliotek
Sammanfattande slutsatser
De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet anges i
Bibliotekslagen som infördes 1997. Något underlag med utvärdering
av kommunernas folkbiblioteksverksamhet föreligger ännu inte.
Däremot finns sedan många år en relativt utförlig biblioteksstatistik.
De slutsatser som kan dras av denna statistik är att kommunerna
totalt sett under 1990-talet har rationaliserat
folkbiblioteksverksamheten genom att minska antalet filialer,
bokbussar och därmed personal. Med ett mindre antal filialer och
bokbussar kan dock tillgången till biblioteksservice ha försämrats för
många människor – i första hand barn, äldre och boende i
förortsområden i stora befolkningstäta kommuner.
Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har dock utvecklats positivt
i sin helhet trots nedskärningar. Biblioteken köper in färre nya böcker
än i början av 1990-talet men har i takt med medieutvecklingen köpt
in och lånat ut allt fler audiovisuella medier (AV-medier). Genom
bl.a. det statliga inköpsstödet har kurvan över inköp av barn- och
ungdomsböcker nu åter vänt uppåt. Få kommuner sparar på sina
bokanslag.
Det återstår ytterligare analyser för att regeringen skall kunna
bedöma folkbibliotekens kvalitet och om service och tillgång, i
enlighet med 2 § bibliotekslagen (1996:1596), skall anses
tillfredställande för landets invånare. Situationen för skolbiblioteken
har under 1998 närmare studerats av Statens kulturråd i samarbete
med Statens skolverk. Utredningen publiceras under våren 1999.
Nationella mål
Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-
lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa
bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och
tillgänglighet för alla.
Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där
stadgas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur,
information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i
övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek.
Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs
tillgänglig för alla medborgare. I 7 § slås ansvarsfördelningen mellan
stat, landsting och kommuner fast. Kommuner ansvarar för folk- och
skolbiblioteksverksamheten och landstingen ansvarar för länsbiblioteken
och för biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt
huvudmannaskap. Staten ansvarar för övriga högskolebibliotek och för
lånecentralerna.
Måluppfyllelse och kvalitet
I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen
att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar
folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen
för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva
bestämma i vilken form detta skall ske.
Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till bibliotekslag
ansåg kulturutskottet att en viss översyn av lagen borde göras bl.a. med
anledning av en motion med förslag om att det i lagen bör finnas en
bestämmelse om att kommuner och landsting bör upprätta planer för sin
biblioteksverksamhet (bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Frågan om
en eventuell ny bestämmelse i lagen som anger huvudmännens ansvar för
att upprätta planer för sin biblioteksverksamhet övervägs för närvarande
inom Regeringskansliet.
Antalet bibliotek
Statistiken visar att det finns ett kommunalt huvudbibliotek i alla
Sveriges kommuner. Flertalet kommuner har dessutom biblioteksfilialer.
Antalet filialer har minskat med 16 procent under 1990-talet. Även
antalet bokbussar har minskat under samma period. Vissa bokbussar var
dock verksamma i mer än en kommun. Sammanlagt 118 av landets
kommuner hade bokbusservice år 1997.
Tabell 9.1 Antal filialbiblitek och bokbussar
År 1990
År 1995
År 1997
Filialbibliotek
Bokbussar
1 447
141
1 251
136
1 219
102
Källa: Statistiska centralbyrån
Nedläggning av biblioteksfilialer har skett i alla län, men flest har lagts
ned i befolkningsmässigt stora kommuner, vilket även gäller
minskningen av bokbussar.
När det gäller skolbiblioteken uppger Statens kulturråd i sin fördjupade
anslagsframställning 1997-1999 att flera skolbibliotekscentraler har lagts
ned, att lärarbibliotekarie- och skolbibliotekarietjänster har dragits in och
att medieanslagen under 1990-talet har minskat.
Samtliga län/regioner i landet har ett länsbibliotek. Därutöver finns 36
fristående sjukhusbibliotek i 15 län.
Medieutbud och utlåning
Av tabellen nedan framgår att det totala mediebeståndet har minskat
mellan åren 1992 och 1997. Bilden är dock motstridig. Medan
bokbeståndet har minskat, har beståndet av audiovisuella medier (AV-
medier) ökat. AV-medier utgörs av talböcker, grammofonskivor, CD-
skivor, kassettböcker, musikkassetter och videogram.
Tabell 9.2 Mediebestånd och nyinköp av böcker
År
Medie-
bestånd
totalt
(tusental)
därav
bok-
bestånd
(tusental)
AV-
medier
(tusental)
Nyinköp
av böcker
(tusental)
Andel
barnboks-
inköp
Antal nya
böcker
per 1 000
inv
1992
1996
1997
47 702
46 051
46 098
45 547
43 711
43 659
2 155
2 340
2 439
2 005
1 852
1 858
36%
29%
31%
230,7
209,0
209,0
Källa: Statistiska centralbyrån.
Av tabellen ovan framgår att folkbiblioteken köpte in färre nya böcker år
1997 än de gjorde 1992. Andelen barnboksinköp har dock ökat något
sedan år 1996. Kommunerna har sedan år 1997 möjlighet att ansöka om
statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och
skolbiblioteken. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina
bokanslag, uppfylldes av 269 kommuner som fick del av stödet.
När det gäller låneverksamheten, så visar utvecklingen att en tidigare
nedåtgående trend har vänt under 1990-talet. Främst gäller detta
utlåningen av AV-medier. Denna har nästan fördubblats mellan åren
1992 och 1997. Av AV-medier är det i första hand utlåningen av
talböcker som har ökat.
Tabell 9.3 Utlåning totalt och per invånare
År
Antal
medielån
totalt
(tusental)
därav
boklån
(tusental)
AV-
medier
(tusental)
Andel
utlån.
barnlitt
Medie-
lån per
inv
Barnboks-
lån/barn
1992
1996
1997
71 073
81 168
80 479
66 535
73 348
72 345
4 539
7 820
8 134
42%
41%
41%
8,2
9,2
9,1
19,7
21,0
20,5
Källa: Statistiska centralbyrån
Statens kulturråd uppger att bibliotekens uppsökande verksamhet har
minskat i omfattning under 1990-talet. År 1990 nåddes ca 70 procent av
landets förskolor och fritidshem av någon form av uppsökande
biblioteksverksamhet. Tre år senare var motsvarande siffra 54 procent. I
20 kommuner hade den uppsökande verksamheten lagts ned under den
aktuella perioden. (Statens kulturråds fördjupade anslagsframställning
1997-1999.)
Undersökningar visar vidare att 100 av landets kommuner har
genomfört en viss anpassning för rörelsehindrade av biblioteken i
kommunen. I 35 kommuner saknas däremot all form av anpassning för
rörelsehindrade. Teknik särskilt anpassad för funktionshindrade
förekommer på ett fåtal bibliotek och vissa bibliotek har inrättat
avdelningar med lättläst litteratur anpassade för utvecklingsstörda
(rapport från Statens kulturråd 1998:3, Funktionshindrades tillgång till
kultur).
Allt fler kommunbibliotek erbjuder datorbaserad information till sina
besökare. Mer än hälften av landets folkbibliotek tillhandahåller i dag
internettjänster.
Öppettider
Folkbibliotekens öppethållande under 1997 varierade avsevärt mellan
olika kommuner. I kommuner med färre än 15 000 invånare höll
huvudbiblioteket öppet i genomsnitt 37 timmar. Motsvarande värde för
kommuner med fler än 30 000 invånare var ett öppethållande med mer än
50 timmar per vecka.
Folkbibliotekens sammanlagda öppettider under en vintervecka (exkl.
bokbussar) minskade med 2 000 timmar mellan åren 1992 och 1997, från
33 000 till 31 000 timmar. En minskning som kan relateras till att antalet
filialbibliotek minskat markant under samma tid.
Kostnader och prestationer
De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1997 till
drygt 2,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 321 kronor per invånare.
Kostnaderna har därmed ökat med tre procent per invånare jämfört med
året innan. Bibliotekens investeringsutgifter uppgick samtidigt till 80
miljoner kronor.
Av kostnaderna för drift stod personalkostnaderna för knappt hälften
och lokalkostnaderna för en fjärdedel. Samtidigt köpte biblioteken
medier för 354,7 miljoner kronor, vilket motsvarar tolv procent av de
totala driftkostnaderna.
Tabell 9.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter
Tusentals kronor, löpande priser
1992
1996
1997
Driftkostnader totalt
2 670 957
2 761 491
2 837 093
därav medier
332 848
342 210
354 735
därav personal
1 316 530
1 311 707
1 358 834
därav lokaler o övrigt
1 021 579
1 107 574
1 123 524
Investeringar
88 265
68 535
79 584
Källa: Statistiska centralbyrån
Som framgår av tabellen har driftkostnaderna i löpande priser successivt
ökat under 1990-talet. Mediekostnadernas andel ökade med drygt sex
procent och andelen kostnader för lokaler/övrigt med tio procent, medan
personalkostnaderna endast ökade med drygt tre procent. Mellan åren
1996 och 1997 har driftkostnaderna ökat med ca tre procent.
Investeringsutgifterna har mellan åren 1992 och 1997 minskat med tio
procent.
Antalet årsarbetare vid de kommunala folkbiblioteken var år 1997
5 228 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Det är en
minskning med en procent jämfört med år 1996 och en minskning med
tolv procent jämfört med år 1992. Andelen bibliotekarier har under hela
1990-talet ökat på bekostnad av kontors- och övrig personal. Under 1997
utgjorde andelen bibliotekarier 45 procent.
Totalt sett har huvudbiblioteken tagit emot 48 miljoner besök under
1997. Det är en ökning med två procent jämfört med 1996. De små
kommunerna har hög besöksfrekvens medan de största kommunerna har
en jämförelsevis låg besöksfrekvens.
10 Nyanlända invandrare
Sammanfattande slutsatser
Riksdagen beslutade år 1997 om mål och riktlinjer för den framtida
integrationspolitiken. Målet för nyanlända invandrare är att de så
snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta
livet i Sverige.
Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Enligt SCB
var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997
33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet.
Arbetslösheten har dock minskat. Under år 1998 var 27,2 procent av
de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra
för befolkningen som helhet var 6,5 procent. Det finns emellertid
stora skillnader mellan olika invandrargrupper där nyanlända
invandrare som regel har haft större svårigheter att få fotfäste på
arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare
har svårt att komma in på arbetsmarknaden är t.ex.
strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i
svenska språket, men också diskriminering. Ytterligare en orsak är att
det kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt
som arbetslösheten ökade.
Bland annat till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen
av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än
fördubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska
medborgare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa
kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en
minskning av de totala socialbidragskostnaderna.
De kostnadsuppföljningar som gjorts av olika instanser visar att
kommunerna i stort sett fått kostnadstäckning för 1991 års mottagna
flyktingar. För 1992 och 1993 års mottagna flyktingar beräknas ett
mindre underskott och för flyktingar mottagna år 1994 beräknas ett
motsvarande överskott. Regeringen har också kompenserat kommuner
som haft stort flyktingmottagande med särskilda statsbidrag på
sammanlagt 650 miljoner kronor under åren 1996-1998.
Nationella mål
Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för den
framtida integrationspolitiken. Enligt regeringens proposition Sverige,
framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik
1997/98:16 skall samhällets etniska och kulturella mångfald tas som
utgångspunkt för den generella politikens utformning på alla
samhällsområden och nivåer. Målet för integrationspolitiken är lika
rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.
De som invandrar skall så snart som möjligt kunna skaffa sig en god
grund för det fortsatta livet i Sverige. Ju förr detta sker, desto bättre bör
det vara både ur individens synvinkel och samhällets perspektiv,
eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och minskar
beroendet av stöd från det allmänna.
Flyktingar och skyddsbehövande
Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av
samhällets stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra
invandrare genom att de inte har möjligheter att fritt återvända till sina
hemländer. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har
traumatiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser.
Skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem erbjuds därför särskild
introduktion i form av kommunala introduktionsprogram. Staten lämnar
ersättning till kommunerna för denna verksamhet och det övergripande
målet är att individen skall bli självförsörjande. I normalfallet bör en bas
för det fortsatta livet i Sverige kunna erhållas inom två år förutsatt att
introduktionen bedrivs på heltid. Regeringen har i nämnda proposition
understrukit att introduktionen för nyanlända bör förbättras i flera av-
seenden, bland annat genom att introduktionen bör individualiseras i
högre grad.
Måluppfyllelse och kvalitet
En ny statlig myndighet, Integrationsverket, inrättades den 1 juni 1998
med övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får
genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera
integrationsprocesserna i samhället. Integrationsverket skall även stödja
och tillsammans med kommunerna vidareutveckla introduktions-
programmen för skyddsbehövande enligt intentionerna i regeringens
proposition samt följa upp att nyanlända invandrares behov av samhällets
stöd även i övrigt uppmärksammas.
Mot bakgrund av svårigheterna för nyanlända invandrare att komma in
på den svenska arbetsmarknaden skall Integrationsverket särskilt
uppmärksamma strukturella hinder för vuxna nyanlända att få arbete.
I syfte att motverka koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa
storstadsområden har Integrationsverket bl.a. fått i uppdrag att utveckla
och fördjupa den information som ges till nyanlända invandrare.
Vägar till arbete för invandrare
Svenska Kommunförbundet utkom år 1998 med en rapport om
förhållanden som har betydelse för flyktingars och invandrares
möjligheter att få arbete. I de verksamheter som på ett framgångsrikt sätt
lyckas hjälpa flyktingar och invandrare att få arbete tycks det finnas
några gemensamma inslag, av vilka en del är följande:
- Individuellt arbetssätt och bemötande av den enskilde
- En noggrann och strukturerad genomgång av individens bakgrund,
utbildning och yrkeserfarenhet m.m. i syfte att klargöra resurser och
behov
- Hjälp att utveckla ett socialt nätverk och den sociala kompetensen
(språk, information om regler i arbetslivet, sociala koder etc.)
- Tidigt strukturerat samarbete mellan olika aktörer samt samordning av
insatserna
- Praktik som ett led i en medveten, genomtänkt strategi för arbete
I rapporten betonas bland annat att det är viktigt att vara medveten om att
olika instanser har olika utgångspunkter när det gäller att bistå människor
som saknar arbete. Enligt rapporten kan den strikta arbetsfördelning som
i bland finns mellan arbetsförmedling och socialtjänst leda till att inte
någon av parterna får ett helhetsperspektiv och tar ansvar för att hjälpa
dem.
Vidare omnämns att den riktlinje som finns på många håll, och som
innebär att flyktingar inte får registrera sig som arbetssökande på
arbetsförmedlingen innan svenskundervisningen är avslutad, inte är
lyckad ur den enskilda människans synvinkel.
Avslutningsvis framhålls i rapporten att samhällets stöd till arbetslösa i
dag består av kortsiktiga, kollektiva arbetsmarknadsåtgärder och ett
individuellt behovsprövat försörjningsstöd, dvs. socialbidrag. Frågan
ställs om det inte borde vara tvärtom, dvs. individualiserade
arbetsmarknadsåtgärder och ett generellt försörjningsstöd.
Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare
Sedan år 1995 har arbetslösheten bland flyktingar och invandrare
minskat något. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska
medborgare under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för
befolkningen som helhet. År 1998 uppgick den till 27,2 procent, vilket
kan jämföras med 6,5 procent för svenska medborgare.
Andelen utomnordiska medborgare som har arbete har ökat sedan år
1995. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå. Framför allt har
andelen som har arbete ökat för medborgare från östeuropeiska länder,
där även flyktingar från f.d. Jugoslavien ingår, vilket kan bero på att
invandrare från Östeuropa generellt sett har en mer gedigen
utbildningsbakgrund.
Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper och
nyanlända invandrare har som regel haft större svårigheter att få fotfäste
på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare
har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden är t.ex.
strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska
språket, men också etnisk diskriminering. Ytterligare en orsak är att det
kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som
arbetslösheten ökade.
En fristående forskare, Mats Wingborg, har på uppdrag av
Arbetsmarknadsdepartementet under år 1998 genomfört en studie om
somaliska och irakiska kvinnor på arbetsmarknaden. I rapporten
framkommer att de somaliska kvinnornas ställning på den svenska
arbetsmarknaden är extremt svag. En av orsakerna uppges vara att de i
regel har låg utbildning och dåliga kunskaper i det svenska språket. De
har ofta många småbarn vilket minskar möjligheten både att studera
svenska och ta ett arbete.
En stor del av de irakiska kvinnorna är högutbildade. Kvinnor från
denna grupp har ofta haft stora förhoppningar om att kunna fortsätta sitt
yrkesverksamma liv när de kommit till Sverige. Möjligheterna att få
arbete i Sverige inom de områden de är utbildade för har dock visat sig
vara mindre än vad de förväntat sig. Tänkbara förklaringar som lyfts
fram i studien är bland annat den allmänt höga arbetslösheten i Sverige,
att deras betyg och arbetslivserfarenhet undervärderas i Sverige eller att
de inte alltid uppfyller kraven på kunskaper i svenska. En annan orsak
som lyfts fram är etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.
Villkoren för lågutbildade irakiska kvinnor har stora likheter med
villkoren för somaliska kvinnor i Sverige.
Kostnader och prestationer
Kostnader för socialbidrag
Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag
och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under
perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive
flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader.
Flyktinghushållens andel av utbetalda socialbidrag varierar mellan 18
procent och 29 procent under den senaste femårsperioden. Under år 1998
har dock kostnaderna för socialbidrag generellt sett minskat beroende på
den sjunkande arbetslösheten samt det minskade flyktingmottagandet.
Diagram 10.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat
efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1993–1997
Miljoner kronor, fasta priser
Källa: Socialstyrelsen
Statlig ersättning till kommunerna
Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig
ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och
vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget skall täcka
kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år
flyktingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader
som följer av flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste
kommunen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell
introduktionsplan som skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att
snabbast möjligt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Som
komplement till denna schablonersättning finns vissa andra
ersättningsformer avsedda att täcka kommunens kostnader för särskilda
flyktinggrupper och speciella situationer. Statens utgifter för
kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt från och med år
1996 till följd av minskad flyktinginvandring. År 1998 ökade dock
kostnaderna med cirka 0,7 miljarder jämfört med föregående år.
Tabell 10.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande
Miljarder kronor
År
1994
1995
1996
1997
1998
Statsbidrag
6,8
6,0
2,7
1,6
2,3
Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket
Uppgiften att betala ut dessa ersättningar överfördes den 1 juni 1998 från
Statens invandrarverk till Integrationsverket. Regeringen har också
kompenserat kommuner som haft ett stort flyktingmottagande med ett
särskild statsbidrag på sammanlagt 400 miljoner kronor under åren 1996
och 1997. Ytterligare 250 miljoner kronor har utbetalats under år 1998
till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar.
Kostnadsuppföljning av flyktingar mottagna åren 1991–1994
Uppföljningen av kostnader för 1991 och 1992 års mottagna flyktingar
har genomförts av en arbetsgrupp knuten till Regeringskansliet.
Kostnader för flyktingar mottagna åren 1993 och 1994 har undersökts av
Invandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet.
De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fått sina
kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av
arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna
på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras
med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som
togs emot under år 1991.
För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och
Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än
mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll
kommunerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag.
Inräknat stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju
procent för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Drygt hälften
av flyktingarna som ingår i denna årskontingent kommer från Europa till
skillnad från tidigare kontingenter som till övervägande del haft
utomeuropeisk bakgrund. Utbildningsnivån har även varit högre i denna
grupp jämfört med 1991 och 1992 års kontingenter.
År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på nio procent.
Detta år utbetalades ett stimulansbidrag på totalt 1,5 miljarder kronor.
Utan stimulansbidraget skulle ett underskott på 0,5 miljarder kronor ha
uppstått. I 1994 års flyktingkontingent hade 80 procent europeisk
bakgrund. Enligt Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet är den
främsta orsaken till underskotten att få flyktingar fått arbete.
Antal kommunplacerade
Flyktingmottagandet har minskat drastiskt från år 1994 då över 60 000
flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa flyktingar
kom från f.d. Jugoslavien. Antalet minskade under år 1996 till följd av
viseringsplikt och slutet på krigsförhållandena i Bosnien-Hercegovina.
År 1997 ökade antalet flyktingar och år 1998 bosatte sig totalt knappt 12
000 personer i landets kommuner. De dominerande grupperna kom ifrån
Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Bosnien-Hercegovina.
Tabell 10.2 Mottagna flyktingar i landet kommuner år 1994–1998
År
1994
1995
1996
1997
1998
Mottagna flyktingar
61 500
15 900
6 700
13 200
11 800
Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket
Integrationsverket har från och med den 1 juni 1998 övertagit
Invandrarverkets uppgift att träffa överenskommelser med kommunerna
om flyktingmottagande. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna
bostad på egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo
hos vänner och släktingar under utredningstiden. Det innebär att de
kommuner som inte har någon överenskommelse med Integrationsverket
ändå får ta emot flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en
kommun beviljas uppehållstillstånd. I slutet av år 1998 hade
Integrationsverket överenskommelser med 115 kommuner om totalt 10
440 platser. Dessutom hade 43 kommuner tagit emot flyktingar från
förläggningar eller kvotflyktingar utan gällande överenskommelse.
11 Räddningstjänst i fred
Sammanfattande slutsatser
För landet som helhet bedöms de kommunala räddningstjänsterna ha
en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de
övergripande målsättningarna. En fortsatt utveckling av samverkan
mellan kommunala och statliga räddningstjänster samt övriga aktörer
är önskvärd.
Bedömningen vad gäller den olycks- och skadeförebyggande
verksamheten är att det finns en förändringsvilja inom de kommunala
räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver
dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.
Den kommunala räddningstjänsten är i dag i stora drag
produktionsinriktad. Statens räddningsverk (SRV) har i samverkan
med Svenska kommunförbundet påbörjat ett arbete med att genom
förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys öka
effektiviteten. Detta är ett löpande arbete som utvärderas
kontinuerligt.
Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten i
Sverige – Rädda och Skydda (SOU 1998:59) överlämnades i april
1998 till regeringen. Betänkandet har behandlats i regeringens
proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1997/98:74)
i mars 1999.
Nationella mål för den kommunala verksamheten
Med begreppet räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och
kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara
för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller
egendom eller i miljön.
Räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen
(1986:1107) föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras
och bedrivas. Lagen delar in samhällets räddningstjänst i kommunal och
statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar fjäll-,
flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra
fall, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av
radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och sanering efter sådant
utsläpp. All annan räddningstjänst är kommunal.
Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men
Räddningsverket har, som sektorsansvarig myndighet, formulerat
följande mål:
– antalet olyckor skall minska,
- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall
begränsas så långt som möjligt,
- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna
skall begränsas så långt som möjligt,
- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad
som möjligt,
- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,
- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet
eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanaly-
serna skall varning utomhus kunna ges.
Måluppfyllelse och kvalitet
Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för
att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan
olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Dessutom har
Räddningsverket, som nämnts ovan, formulerat mål för verksamheten.
Förebyggande arbete
Alla kommuner har nu genomfört riskinventeringar/-analyser. Dessa
ligger som underlag för de förebyggande åtgärder som inplaneras. Den
kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala
olycksutfallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas vad gäller det
förebyggande arbetet främst till åtgärder som är inriktade mot
brandhändelser.
Länsstyrelsernas bedömning är att de personresurser som kommunerna
lägger ned på förebyggande arbete i genomsnitt har ökat med 40 procent
jämfört med år 1996. Kostnaden för förebyggande arbete motsvarar dock
endast någon procent av kommunernas totala kostnader för
räddningstjänst.
Antalet olyckor skall minska
Antalet olyckor mätt i totala antalet räddningstjänstinsatser har legat
relativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 11.2). Behovet av insatser vid
annan typ av olyckor än brand har minskat kraftigt i antal i förhållande
till perioden 1993-95. Antalet insatser vid brand är däremot mer eller
mindre konstant under perioden 1993-97.
Skador skall begränsas så långt som möjligt
I bränder omkommer årligen ca 100 personer. Denna siffra har varit
relativt konstant över åren med undantag för år då mycket stora olyckor
inträffat. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens
skadebelopp, har legat på mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under
perioden 1993-96. För år 1997 blev utfallet 3 000 miljoner kronor.
Statistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande.
För att öka insatsförmågan samordnar sig de kommunala
räddningstjänsterna i allt högre utsträckning i räddningstjänstkommuner
och ingår olika typer av samverkansavtal.
Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall
begränsas så långt som möjligt
Säkerheten inom området bedöms som hög och olyckstillbuden har varit
få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket
stora. Beredskapen och räddningstjänstens kunskap om kemikalieolyckor
förbättras successivt vilket sker genom utbildning och
materielutveckling.
Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som
möjligt
Räddningsverket gör bedömningen en översiktlig stabilitetskartering för
ras och skred kan vara gjord för samtliga kommuner inom en
tioårsperiod, förutsatt nuvarande resursinsats vad gäller riskområden. För
översvämningar finns en färdig fyraårig planering. I och med den ökade
kunskapen i kommunerna ökar också effektiviteten i de förebyggande
åtgärderna.
Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras.
Information via radio och TV bedöms fungera väl. Systemet för
utomhusvarning är uppbyggt främst för att användas under höjd
beredskap. Då driftskostnaderna för telesambandet blivit allt högre har
några kommuner i lågriskkategorier lagt dessa i malpåse.
Kostnader och prestationer
Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till
övervägande del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap,
och uppgick år 1997 till 4 miljarder kronor vilket är en minskning med
0,1 miljarder kronor i löpande priser jämfört med året innan.
Tabell 11.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren
1993/94-1998
Miljoner kronor
1993/94
1994/95
1995/96
1997
1998
Enligt 36, 37 §§
4,4
16,5
7,0
11,7
10,2
Enligt 65 §
1,6
3,4
3,9
4,8
7,5
SUMMA
6,0
19,9
10,9
16,5
17,7
Anm.: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen. Siffror i
löpande priser.
Källa: Statens räddningsverk
Enligt räddningstjänstlagstiftningen kan kommunerna söka statlig
ersättning för kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens
självrisk. Utfallet ger för åren en indikation på mängden mycket stora
olyckor eller omfattningen därav.
Tabell 11.2 Kommunala räddningsinsatser åren 1993-1997
1993
1994
1995
1996
1997
Brand
Brand i byggnad
20 880
21 417
21 193
13 266
12 290
Brand, ej i byggnad
15 630
17 787
14 052
17 417
18 677
Delsumma, brand
36 510
39 204
35 245
30 683
30 967
Räddning
Trafikolycka
7 849
7 646
8 052
7 530
7 835
Utsläpp av farligt ämne
3 566
3 836
3 932
2 451
2 008
Stormskada
2 102
937
1 006
477
1 256
Vattenskada
2 229
2 948
2 785
2 000
2 394
Övrig räddning
6 563
6 258
7 125
5 758
5 384
Delsumma, räddn.
22 309
21 625
22 900
18 216
18 877
Summa, skarplarm
58 819
60 829
58 145
48 899
49 844
Ej skarpa larm
27 413
29 605
31 061
30 926
32 036
SUMMA
88 281
92 412
91 074
88 651
91 403
Anm.: För åren 1996-97 har inte olyckstypen Falsklarm (inkl. förmodad brand) specifiserats
eftersom den ej fanns med i insatsredovisningen för åren 1993-95.
Källa: Statens räddningsverk
Antalet räddningsinsatser har legat tämligen konstant under 90-talet, ca
90 000 insatser per år. Ungefär 45 procent av dessa insatser härrör från
omotiverade automatlarm och falsklarm. Framförallt är den stora andelen
automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner
kronor per år. För närvarande håller Räddningsverket på med en översyn
av denna fråga.
12 Civilt försvar
Sammanfattande slutsatser
Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Det finns vissa brister när
det gäller övningsverksamheten, planläggningen och kommunernas
samordningsroll.
Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Svenska
Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att
förbättra det statliga stödet till kommunerna på beredskapsområdet.
Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld - omdanat
försvar (prop. 1998/99:74) lämnat vissa förslag som kan komma att
påverka kommunerna. Här sägs bl.a. att förberedelser när det gäller
väpnat angrepp i form av invasion skall minskas. Detta kan därvid
komma att påverka ambitionsnivån vad gäller uppförande och
modernisering av skyddsrum. Vidare anges att behovet skall styra
inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna
minska. Regeringen föreslår därför att ca 1 500 personer per år skall
utbildas till kommunala räddnings- och beredskapsmän under de
kommande två åren.
Nationella mål för den kommunala verksamheten
Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras bl.a. av lagen
(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de
beredskapsförberedelser som behövs för verksamhet under höjd
beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda
statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner.
I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret samt för
de 18 olika funktionerna under perioden 1997-2001. Målen avser
verksamheten under höjd beredskap, men de resurser som skapas för
detta skall även kunna nyttjas vid internationella insatser och vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.
Allmänt sett kan målet för kommunernas verksamhet inom det civila
försvaret sägas vara att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kom-
muninnevånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap i
enlighet med den lagstiftning som då gäller.
År 1994 träffade staten en överenskommelse med Svenska
Kommunförbundet om kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret
och den statliga ersättningen för kommunernas uppgifter. Enligt
överenskommelsen skall en särskild utvärdering genomföras under år
1999. Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp tillsatts med uppgift att
förbereda denna utvärdering.
Måluppfyllelse och kvalitet
Graden av måluppfyllelse baseras på de bedömningar Överstyrelsen för
civil beredskap (ÖCB) och Statens räddningsverk (SRV) redovisat
avseende beredskapsläget i kommunerna för år 1998.
Relativt få kommuner har antagit övergripande mål för kommunens
beredskap, säkerhet eller verksamhetsmål för prioriterade områden på
basis av 1996 års totalförsvarsbeslut. En bidragande orsak till detta är att
planeringsunderlag i form av länsstyrelsens och försvarsområdets
gemensamma grundsyn funnits färdigt först under senare delen av år
1998.
Övningsverksamheten avseende ledningsförmåga behöver intensifieras
och planläggningen uppdateras.
Den absolut största delen av landets kommuner har ändrat inriktning
på verksamheten mot en tyngdpunkt i svåra påfrestningar i fred.
Samverkan mellan kommunerna och Försvarsmakten har ökat
betydligt de senaste åren, framför allt avseende övningar och
materielutnyttjande.
Beträffande räddningstjänsten i krig anger försvarsbeslutet att den skall
vara uppbyggd inom en tioårsperiod dvs. till år 2007. Så gott som
samtliga kommuner har dock fastställda räddningstjänstplaner som även
omfattar räddningstjänst under höjd beredskap.
Tabell 12.1 Ersättning till kommunerna, budgetåren 1995/96-1998
Miljoner kronor
1995/96
(18 mån)
1997
1998
SUMMA
243,3
162,8
163,1
Anm: Siffrorna avser löpande priser.
Källa: Överstyrelsen för civil beredskap
Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser
regleras i lag och förordning om civilt försvar. Ersättning utgår med ett
grundbidrag om 100 000 kr samt tilläggsbelopp som är beroende av
kommunens riskutsatthet i krig, 8-24 kr per invånare och år.
Ersättningsbeloppet bestäms och betalas ut av ÖCB. Ersättningssystemet
kommer att ses över av den ovan nämnda arbetsgruppen. Kommunernas
sammanlagda nettokostnader för civilförsvarsverksamheten uppgick år
1997 till ca 40 miljoner kronor, vilket är mindre ökning jämfört med året
innan. Huvuddelen av kostnaderna finansieras således med den statliga
ersättningen.
Tabell 12.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar
1995/96-1998
Miljoner kronor
1995/96
(18 mån)
1997
1998
Räddningscentraler
155,1
85,8
81,3
Samband
27,1
51,5
33,0
Reservkraft
37,7
20,4
28,1
Anm: Siffrorna avser löpande priser.
Källor: Statens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap
Räddningsverket ger ekonomiskt stöd till kommunerna för de
merkostnader som uppstår för att upprätta räddningscentraler och
sambandssystem för ledning under höjd beredskap och i fredstida kriser.
ÖCB ger ekonomiskt stöd vid installation av bl.a. reservkraft syftande till
att minska sårbarheten, t.ex. i vattenförsörjningen.
Av ÖCB:s och Räddningsverkets redovisning över beredskapsläget i
kommunerna framgår bl.a. följande:
- Så gott som alla kommuner har en bemannad ledningsgrupp, som
kan träda i tjänst med kort varsel om en särskild händelse drabbar
kommunen. Statusen är dock ojämn i fråga om övning och
planläggning.
- Drygt 40 kommuner har haft en ledningsövning under året,
motsvarande ungefär 15 procent av samtliga kommuner. Under år
1997 övade ungefär 10 procent av kommunerna. Flera länsstyrelser
har på grund av resursbrist inte haft möjlighet att stödja
kommunerna i samband med övning.
- Något mindre än hälften av landets kommuner har aktuella
informationsplaner. De små och medelstora kommunerna har som
regel sämre beredskap på området, framförallt beroende på att man
saknar specialistkunskap.
- Endast i ett fåtal län har kommunerna uppdaterat sina
beredskapsplaner under de senaste åren. I de flesta länen har
kommunerna nu börjat revidera sina planverk, som i regel är från
slutet av 80-talet eller början av 1990-talet.
- I och med att den kommunala räddningsledningen för krig är
integrerad med den fredstida vad gäller personal och teknik finns
den ständigt i beredskap.
Tabell 12.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i
kommunerna
1995/96
(18 mån)
1997
1998
Räddningsmän
946
715
946
Sanerare
51
96
44
Ammunitionsröjare
32
46
47
Beredskapsman
-
408
777
Källa: Statens räddningsverk
Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak
av statliga medel via Räddningsverkets anslag.
Riksdagen beslutade år 1994 och 1996 att förstärka det civila försvaret
med grundutbildad pliktpersonal, såsom exempelvis räddningsmän och
beredskapsmän för kommunernas krigsorganisation. Den långsiktiga
inriktningen har varit att inkalla och utbilda 10 000 civilpliktiga per år.
Regeringen har i propositionen 1998/99:74 angett att behovet skall styra
inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna
minska. Regeringen föreslår att ca 1 500 personer per år skall utbildas till
kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två åren
13 Miljövård
Sammanfattande slutsatser
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation
kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige
är lösta. Kommunerna har flera centrala uppgifter i miljöpolitiken och
i arbetet för en hållbar utveckling. Det är svårt – åtminstone med
nuvarande mål som grund – att följa upp och bedöma den kommunala
verksamhetens specifika betydelse för att nå miljömålen. Den samlade
bedömningen blir dock att kommunernas insatser verksamt bidragit
till att förbättra miljötillståndet i landet.
Drygt hälften av kommunerna har fram till år 1998 antagit ett lokalt
Agenda 21-dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de
lokala investeringsprogrammen har 42 kommuner under år 1998
beviljats statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till
investeringar för perioden 1998-2000. Bruttokostnaden för miljö- och
hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1997 till drygt
1,3 miljarder kronor.
Nationella mål
Miljömål
Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, , bevara den
biologiska mångfalden, främja en långsiktigt god hushållning med
naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskapet. Sverige har i
dag en mängd nationella miljömål. Naturvårdsverket redovisar i en
rapport cirka 170 miljömål av olika slag för olika nivåer (se Skr.
1997/98:155).
Regeringen föreslår i proposition 1997/98:145 Svenska miljömål –
Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, som behandlas av riksdagen under
våren 1999, en ny struktur för miljömålen. Målen anger vilket
miljötillstånd som skall uppnås inom en generation. En förutsättning för
att målen skall få genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga
och uppföljningsbara. De nationella målen skall kunna utgöra en grund
för de regionala och lokala målen.
Med utgångspunkt i de övergripande målen för en hållbar utveckling
pågår ett arbete med att utveckla nyckeltal eller indikatorer som kan ge
vägledning huruvida utvecklingen går åt rätt håll och i rätt takt eller inte.
Svenska kommunförbundet och Naturvårdsverket, enskilda kommuner
och andra aktörer medverkar i arbetet.
Ett av kommunens starkaste instrument för att verka för att miljömålen
nås sker i samband med utövandet av miljötillsyn enligt ett antal lagar
och föreskrifter med regler av direkt betydelse för en ekologiskt hållbar
utveckling. Flertalet av dessa lagar är från och med den 1 januari 1999
samlade i miljöbalken (1998:808). Inom renhållningen har kommunerna
också det operativa ansvaret.
Mål för den fysiska planeringen
Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om
planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna
syftar till att bl.a. främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för
människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela
kommunen. Översiktsplanen fungerar som dels ett samlat
beslutsunderlag för lokaliseringsprövningar och en kunskapsöversikt för
miljöarbetet, dels ett styrinstrument för bebyggelseutvecklingen.
Det kommunala Agenda 21-arbetet
Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och
utveckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fått både ett större
ansvar och förutsättningar för att på ett mer aktivt sätt driva på arbetet
med att nå en ekologiskt hållbar utveckling.
Lokala investeringsprogram
Riksdagen beslöt med anledning av regeringens förslag i
budgetpropositionen för år 1998 om ett stöd till lokala
investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:1, utg.omr.
18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81). Stödet syftar till att dels
påtagligt öka takten i omställningen av Sverige till ett ekologiskt hållbart
samhälle, dels bidra till ökad sysselsättning. Kommunerna har möjlighet
att i samverkan med lokala företag och organisationer ansöka om stöd till
investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten.
Måluppfyllelse och kvalitet
Kommunerna har således en mycket viktig roll i miljöpolitiken och
arbetet för en hållbar utveckling. Uppgiften som lokal tillsynsmyndighet
inom miljö- och hälsoskyddsområdet har av tradition varit den viktigaste.
I och med insikten om miljöproblemens komplexitet har under senare år
den fysiska planeringens betydelse för en hållbar samhällsutveckling
uppmärksammats allt mer. Kommunerna fungerar också som dels
producenter, dels konsumenter av en rad varor och tjänster. Även här har
kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i positiv riktning.
Villkoren för kommunernas miljöarbete har förändrats snabbt under de
senaste åren. Riokonferensens initiativ till lokala Agenda 21 har fått ett
stort genomslag i landets kommuner. Även på andra sätt har
förutsättningarna för arbetet med miljö- och resurshushållningsfrågor
förändrats, bl.a. genom den nya miljöbalken och en ny energipolitik.
Genom de lokala investeringsprogrammen ökar nu takten i arbetet med
att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle.
Med hänsyn till de nuvarande miljömålens karaktär är det svårt att
fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Även i den fysiska
planeringen är det svårt att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i
planeringen i det enskilda fallet och om miljömålen beaktats. Den
föreslagna nya målstrukturen bör avsevärt underlätta uppföljningen och
värderingen av olika sektorers och aktörers betydelse för möjligheterna
att nå miljömålen.
Enligt de bedömningar som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket, har
medvetenheten och kunskapen om miljöfrågornas betydelse ökat i
kommunerna. Det tvärsektoriella arbetssättet har utvecklats, men också
samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner, föreningar och
organisationer. En annan effekt är att kommunerna i ökande utsträckning
ställer miljökrav i samband med upphandling. I många kommuner arbetar
man med att integrera frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i
planer och program, särskilt i den fysiska översiktsplaneringen. Den
största förändringen i miljön som brukar framhållas är de kraftigt
minskade avfallsmängderna. Exakt vilken roll kommunerna spelat för
den utvecklingen är givetvis svårt att bedöma.
Kostnader och prestationer
Lokalt Agenda 21-arbete
Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden för ett vidareutvecklat
samarbete med företag, organisationer och andra aktörer i arbetet för en
hållbar utveckling.
Under hösten 1998 genomförde Statsvetenskapliga institutionen vid
Umeå universitet en enkätundersökning om Agenda 21-arbetet i
kommunerna. Resultatet av enkäten visar bl.a. att cirka två tredjedelar av
kommunerna har en eller flera tjänstemän som på hel- eller deltid arbetar
med samordning av Agenda 21-arbetet. Förändringen av resurserna för
Agenda 21-arbetet framgår av följande tabell.
Tabell 13.1 Förändring av resurser för Agenda 21-arbetet mellan åren 1996
och 1998.
Andel av kommunerna
Ekonomiska
Personal-
resurser
resurser
Ökat
25%
20%
Oförändrade
42%
45%
Minskat
27%
30%
Summa
94%
95%
Bortfall/ej svar
6%
5%
Anm: Sammanlagt 273 kommuner har besvarat enkäten.
Resultaten av enkätundersökningen tyder på att ambitionsnivån i Agenda
21-arbetet sammantaget minskat något.
Drygt hälften av kommunerna har antagit ett lokalt Agenda 21-
dokument eller en handlingsplan. Ungefär hälften av kommunerna
arbetar med gröna nyckeltal eller indikatorer för att följa upp arbetet.
Två tredjedelar av kommunerna använder miljökriterier vid upphandling
av varor.
Nära hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera det
lokala Agenda 21-arbetet i översiktsplaneringen. Detta överensstämmer
väl med det ökade intresset för översiktsplaneringen som noterats i
Agenda 21-arbetets spår.
Lokala investeringsprogram
Det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen innebär att
kommunerna ges möjlighet att söka stöd till lokala investeringsprogram
som ökar den ekologiska hållbarheten. Programmen tas fram i samverkan
med lokala företag, organisationer och enskilda. Det är kommunens
ansvar att bedöma deras förslag samt att prioritera och ställa samman ett
investeringsprogram som kommunen står bakom. De kommuner vars
investeringsprogram bedöms ge de bästa miljömässiga resultaten får
statligt stöd till sina investeringar.
Drygt hundra kommuner hade ansökt om investeringsstöd inför det
första beslutstillfället år 1998. Under den första omgången beslut om stöd
har regeringen beviljat 42 kommuner statsbidrag om sammanlagt drygt
2,3 miljarder kronor till investeringsprogram för perioden 1998 - 2000.
De investerare som får del av dessa medel satsar omkring 5,5 miljarder
kronor av egna medel. Enligt bedömningar från berörda kommuner
beräknas investeringarna sammantaget skapa drygt 8 000 årsarbeten
under den treåriga programperioden (eventuella undanträngningseffekter
ej medräknade). Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika
produkter och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som
tillhandahåller dessa.
De åtgärder som beviljats stöd under år 1998 berör många olika
sektorer. Omkring en tredjedel av stödet lämnas till åtgärder inom
byggande och boende. Åtgärderna omfattar insatser inom exempelvis
energihushållning, vatten och avlopp samt avfallshantering. Omkring en
fjärdedel av stödet går till åtgärder inom energisystemet, såsom
effektivare energianvändning och utveckling av förnyelsebara
energikällor. Sanering av förorenade markområden samt vatten- och
naturvårdsprojekt erhåller vardera en tiondel av stödet.
Regeringen avser att fortsätta arbetet med de lokala
investeringsprogrammen. Det är 176 kommuner som har ansökt om stöd
för lokala investeringsprogram för perioden 1999 - 2001. De program
som redan beviljats stöd kommer att följas upp och utvärderas.
Övrigt
Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100
personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet år 1997.
Inga större neddragningar av verksamheten har skett under de senaste
åren. År 1997 var den totala bruttokostnaden för miljö- och
hälsoskyddsnämndernas verksamhet cirka 1,3 miljarder kronor. Enligt
Svenska kommunförbundets beräkningar var kostnadstäckningen genom
avgifter för kommunernas myndighetsutövning på området totalt
omkring 24 procent år 1996 för de områden där det då fanns lagstöd att ta
ut avgifter .
14 Kommunerna och sysselsättningen
Sammanfattande slutsatser
Kommunerna har under de senaste åren givits en ökad roll i
arbetsmarknadspolitiken. Den 1 oktober 1996 infördes
arbetsförmedlingsnämnder som skall ha kommunal majoritet.
Förändringen genomfördes som ett led i statens strävan att föra ut
ansvaret för arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån.
Under år 1996 skapades även möjligheterna för en del kommuner att
bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om
arbetsmarknadsutvecklingen och en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA), infördes.
Åtgärden kan, liksom resursarbete som infördes den 1 juli 1997,
tillämpas inom den offentliga sektorn. Försöksverksamheten med
lokal samverkan har utvärderats av Centrum för
arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. Högskolan
har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt
effekt på arbetslösheten. Statskontoret har utvärderat OTA och
kommit fram till att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten.
År 1995 fick kommunerna ansvaret för arbetslösa ungdomar under
20 år och år 1998 även för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24
år, den s.k. utvecklingsgarantin. Ungdomsstyrelsens utvärdering av
det kommunala programmet för ungdomar under 20 år visar att 58
procent av de ungdomar som genomgått programmet har gått vidare
till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver
Statskontoret i sin utvärdering att ungdomar som deltagit i
utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning
snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.
Nationella mål
Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den
ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå
regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis
fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att
främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav
(tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra
politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av
åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall
arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett
förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande
inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).
Effektmålen för Arbetsmarknadsverket (AMV) anger att den aktiva
arbetsmarknadspolitiken allt mer skall inriktas mot att tillgodose behovet
av arbetskraft genom en snabb tillsättning av lediga platser och
kompetensutveckling. Detta skall medverka till att uppnå regeringens
mål att öka sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20-64 år till 80
procent år 2004 samt delmålet att halvera den öppna arbetslösheten till 4
procent vid slutet av år 2000.
Kommunernas ansvar för ungdomar
Regeringens mål är att ingen ungdom skall vara arbetslös i mer än 100
dagar utan att få ett erbjudande om arbete, utbildning eller
arbetsmarknadspolitisk åtgärd. År 1995 infördes en möjlighet för
kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och
den 1 januari 1998 tillkom den s.k. utvecklingsgarantin, vilket innebär att
kommunen, efter överenskommelse med staten övertar ansvaret för
långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år. De båda programmen
omfattar ca 40 % av de ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Syftet med åtgärderna är att genom olika individanpassade
insatser underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden eller övergång till
reguljär utbildning.
Måluppfyllelse och kvalitet
Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20
år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar
att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå
vidare till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver
Statskontoret i utvärderingen Utvecklingsgarantin för ungdomar - det
första året, att de som deltagit i garantin hittar i genomsnitt hittar ett
arbete på mindre än hälften av den tid som ungdomar som inte gått
igenom garantin behöver. Detta gäller även när tiden i
utvecklingsgarantin räknas in i arbetslösheten. Under år 1998 har det
skett en kraftig minskning av antalet långtidsarbetslösa ungdomar från 13
900 i december 1997 till 4 200 i december 1998. Totalt 87 procent av de
långtidsarbetslösa ungdomarna hade ett beslut eller erbjudande om att
påbörja utbildning, praktik eller sysselsättningsprogram. Regeringens
mål att ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått
beslut om eller erbjudande om en aktivitet är alltså inte helt uppfyllt.
Prestationer
Det kommunala programmet för 18-19-åringarna har sedan hösten 1997
minskat från drygt 16 000 till 12 000 i slutet av år 1998. Detta är en
avspegling av det minskade antalet 18-19-åringar som är registrerade vid
Arbetsförmedlingen. Av dessa ungdomar var 53 % kvinnor och 47 %
män.
Den nytillkomna utvecklingsgarantin för 20-24-åringarna har under
året omfattat i genomsnitt 2 800 ungdomar. I samband med att avtalen
blev klara i flertalet kommuner ökade dock antalet snabbt under hösten
1998 och uppgick vid årsskiftet till drygt 6 000 deltagare. Av dessa
ungdomar var 43 % kvinnor och 57 % män.
Arbetsförmedlingsnämnder
Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1
oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner där några kommuner har
valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd med ordförande utsedd av
kommunerna. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbets-
nämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat
ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för
en lokal anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i
statens strävan att föra ut ansvaret för att förverkliga
arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Institutet för
arbetsmarknadspolitisk utvärdering fick den 10 december 1998 i uppdrag
att utvärdera effekterna på den lokala arbetsmarknadspolitiken av
arbetsförmedlingsnämndernas förändrade och utökade roll. Institutet
skall lämna en slutrapport till regeringen senast den 16 augusti 1999.
Försöksverksamhet med lokal samverkan
Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och
pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om
försöksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att
medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder fördelades till
projekt som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt.
Kommunerna bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga
medel som ingick i projektet fick användas otraditionellt. En del
kommuner satte också upp särskilda mål för sin försöksverksamhet, som
att arbetslösheten i målgruppen skulle sjunka.
Måluppfyllelse och kvalitet
Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har
utvärderat den lokala samverkan och överlämnade i juni 1998 en rapport
till regeringen. I ungefär hälften av försökskommunerna uppmättes
effekter med avseende på en eller flera av de tre målvariablerna:
genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar, andelen återinskrivningar och
genomsnittligt antal dagar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I de flesta
fall rör det sig om effekter på en eller två av dessa variabler. Denna
utvärdering av lokal samverkan har inte kunnat konstatera något entydigt
resultat vad gäller målrelaterade effektvariabler. Högskolan anser att en
möjlig förklaring kan vara att de studerade verksamheterna har haft
alltför begränsad omfattning och varaktighet. En annan tänkbar tolkning
av resultaten är, enligt Högskolan, att den lokala samverkan faktiskt inte
har haft någon effekt på arbetsmarknadens funktionssätt.
Högskolan i Växjö har fått ett förnyat uppdrag att utvärdera
försöksverksamheten i de 19 kommuner som bedrivit verksamhet under
år 1998. Rapporten skall lämnas till regeringen senast den 31 maj 1999.
Resursarbete
Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall
pågå till och med utgången av december 1999. Den bygger på
försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete
regleras i kollektivavtal och är ett slags beredskapsarbete, vilket innebär
att den som deltar utför reguljära arbetsuppgifter och betraktas som
anställd, utan att lagen om anställningsskydd gäller.
Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid
arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som
uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en
arbetsgivare under 90 procent av en heltidstjänst. Under resterande del av
en heltidstjänst deltar personen i kompetensutveckling enligt en
individuell handlingsplan som upprättats tillsammans med
arbetsförmedlingen.
Måluppfyllelse och kvalitet
Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i
vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få
ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock
utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och
eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k.
tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och
arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett
halvår efteråt hade högre lön och arbetade fler timmar än tvillinggruppen.
Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med
andra åtgärder får beaktas som måttlig.
Prestationer
Antalet deltagare i resursarbete har ökat från drygt 1 500 i december
1997 till 4 500 i december 1998. I genomsnitt under året har programmet
omfattat 4 100 personer per månad. 82 procent av deltagarna i åtgärden
var kvinnor. Av samtliga resursarbeten var 90 procent inrättade i
kommunerna och den genomsnittliga tiden i resursarbete uppgick till 20
veckor.
Aktiv arbetslöshetsersättning
För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen
bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel
för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Därför prövas till och
med utgången av september år 1999 att i begränsad omfattning lämna
arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet.
Exempel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga
praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Projekt inom den
aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen får inte medföra
inlåsningseffekter, konkurrenssnedvridningar eller leda till
undanträngning av ordinarie arbetstillfällen. Projekt skall kunna gälla
hela arbetsmarknaden.
Kostnader och prestationer
Försöksverksamheten inleddes den 1 juli 1997 och fick under år 1997
uppgå till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år
1998 uppgick summan till 1 000 miljoner kronor. Vid utgången av 1998
hade beslut tagits som omfattade 3 500 personer. Institutet för
arbetsmarknadspolitisk utvärdering skall på uppdrag av regeringen följa
upp den aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen. Uppdraget
skall redovisas till Näringsdepartementet den 2 augusti 1999.
Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa
Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har
fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning
från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden.
Staten, kommunerna, landsting, kommunalt eller landstingskommunalt
finansierade privata och kooperativa alternativ, och de allmänna
försäkringskassorna kan vara anordnare, kommunalt eller
landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ.
Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt
att höja kvaliten i verksamheten. Åtgärden fanns under budgetåren 1997
och 1998 och anvisningstiden var inom denna ram obegränsad.
Deltagaren fick utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45
kronor per dag.
Måluppfyllelse och kvalitet
I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas
att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller
föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till
reguljära arbeten. Regeringen föredrog därför i budgetpropositionen för
1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999.
Kostnader och prestationer
Antalet som påbörjade offentligt tillfälligt arbete uppgick år 1998 till
8 800 vilket var 1 400 färre än 1997. Ca 47 procent av deltagarna i
offentligt tillfälligt arbete var kvinnor. Kostnaden för OTA uppgick
under budgetåret 1998 till knappt 972 miljoner kronor.
15 Ledning, uppgifter och organisation
Kommunal indelning
Fr.o.m. den 1 januari 1999 finns det 20 landsting och 289 kommuner i
och med att det bildades två nya kommuner. Den ena kommunen
benämns Nykvarns kommun och omfattar området för Taxinge och
Turinge församlingar. Den andra kommunen skall benämnas Södertälje
kommun och omfatta övriga delar av nuvarande Södertälje kommun. En
ny länsindelning har skett i Skåne och Västra Götaland då en
sammanslagning av landsting genomförts. De allmänna valen år 1998 var
de första till de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län.
I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet
med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997.
Den 1 januari år 1999 inleddes även en försöksverksamhet med ändrad
regional ansvarsfördelning i Västra Götalands län. Försöksverksamheten
pågår t.o.m. utgången av år 2002.
Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet
Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska
systemet
Det finns tydliga samband mellan medborgarens möjligheter att delta och
påverka, tillfredsställelse med gemensam service och graden av politiker-
och systemtilltro. Det finns också ett tydligt och starkt samband mellan
känslan av samhörighet med andra människor och tilltron till det
politiska systemet.
Den demokratiska processen i våra kommuner ger medborgaren
möjligheten att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och
samtidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Verksamheterna
i kommunerna har stor betydelse för sysselsättningen, samhällsekonomin
och den enskildes välfärd. När beslutanderätten också utövas av lokala
kommunala organ med representativt styrelseskick sprids makten i
samhället genom att fler medborgare deltar aktivt, påverkar och utövar
inflytande över verksamheten. Medborgaren kan i dag delta aktivt och
utöva meningsfull påverkan i roller som medborgare, väljare,
partipolitiskt aktiva, brukare, föreningsaktiva, förtroendevalda, etc.
Oberoende av generationstillhörighet och partipolitisk uppfattning
finns det höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet.
Medborgarna uppskattar välfärdsstaten. Det finns ett grundläggande
förtroende för de politiska institutionerna hos medborgarna och därtill en
god tilltro till den egna förmågan att påverka (Politikerförakt eller mogen
misstro?, Tommy Möller, 1998). Tilltron till de egna möjligheterna att
påverka i samhället ökar dessutom över tiden. Inom flera delar av
samhällslivet förefaller demokratiska beslutsprocesser numera ha blivit
rutin. I rollerna som förvärvsarbetande, småbarnsförälder och
skolbarnsförälder är det för många naturligt att kanalisera sitt missnöje,
ställa bestämda krav, själva ta initiativ och förvänta sig resultat. Det finns
bland medborgaren också en tilltro till systemets öppenhet. Det pågår
därtill en generationsbetingad förändring i riktning mot tolerans och
vidsynthet. (Demokrati och medborgarskap, Olof Petersson m.fl., 1998.)
Arbetslösa och personer med utländsk bakgrund står i högre grad
utanför det organiserade samhällslivet
Av en omfattande intervjuundersökning som SNS Demokratiråd har gjort
med ett urval av befolkningen framgår att det finns stora skillnader
mellan olika delar av befolkningen. Arbetslösa står i stor utsträckning
utanför det organiserade samhällslivet. De arbetslösa har betydligt lägre
föreningsengagemang och tar sällan kontakter för att påverka allmänna
samhällsfrågor. Även när det gäller valdeltagande och andra politiska
uttrycksformer är de arbetslösa relativt passiva.
Representationen av utomeuropeiska kandidater i kommunfullmäktige
ökade i och med 1998 års allmänna val. Den steg med 25 procent jämfört
med valet år 1994 i de 20 mest invandrartäta kommunerna. Personer med
utländsk bakgrund fortsätter emellertid även efter det senaste valet att
vara underrepresenterade vad gäller valdeltagande i de kommunala
beslutande församlingarna och i de politiska partiernas arbete.
Storstäderna ligger under genomsnittet och segregationen i
valdeltagandet är tydlig. I vissa invandrartäta områden i Göteborg och
Malmö röstade endast omkring 35 procent av de röstberättigade, trots
särskilda satsningar på ökat valdeltagande. Personer med utländsk
bakgrund anser sig ha sämre möjligheter att överklaga beslut av en
myndighet, sämre möjligheter att påverka sin situation och tar färre
initiativ för att påverka sin situation i olika sociala roller. Utvecklingen
över tid är nedslående. Under det senaste årtiondet har klyftorna mellan
invandrare och resten av befolkningen vidmakthållits eller vidgats.
Demokratirådet menar att bakom dessa fakta ligger en kombination av
svaga individuella resurser och bristfälligt fungerande institutioner enligt
Demokratirådets bedömning.
Det allmänna valet år 1998 på kommunal nivå
Valdeltagandet sjönk kraftigt
Ett högt valdeltagande är viktigt för demokratins legitimitet. Inter-
nationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt. Sedan mitten av
1980-talet har dock valdeltagandet sjunkit. Vid 1998 års allmänna val
sjönk valdeltagandet i riksdagsvalet från 87 procent till strax över 81
procent och i kommun- och landstingsvalen från drygt 84 procent till
cirka 78 procent. Nästan en femtedel av befolkningen avstod från att
använda sin rösträtt. Efter förra årets val är det uppenbart att
valdeltagandet avtar över tiden.
Mot bakgrund av det låga valdeltagandet har regeringen låtit initiera ett
antal studier och forskningsinsatser. Regeringen har givit Integrations-
verket i uppdrag att påbörja en undersökning kring det låga valdeltag-
andet bland invandrare (In98/2272/IE). Regeringen har även givit Rådet
för utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87) i uppdrag att studera det
låga valdeltagandet.
Vidare har den s.k. Demokratiutredningen (SB 1997:01), uppdragit åt
tre forskargrupper att analysera varför deltagandet i valet 1998 sjönk.
Tillsammans kommer dessa studier ge en god bild av valrörelsen och
valdeltagande.
Mandatfördelningen för män och kvinnor är i huvudsak oförändrad efter de
allmänna valen år 1998
Det dröjde ända till 1970-talet innan kvinnorna fick ett starkt genombrott
i svensk kommunalpolitik. Men det var först vid valet år 1994 som
kvinnor fick fler än 40 procent av platserna i kommunfullmäktige. Efter
de allmänna valen år 1998 är mandatfördelningen för män och kvinnor i
huvudsak oförändrad både vad gäller landstingsfullmäktige och
kommunfullmäktige.
Tabell 15.1 Mandatfördelning för män och kvinnor och typ av val åren 1994
och 1998.
Antal och procent
Typ av val
Andel kvinnor
Förändring
1998
1994
1994-1998
Landstingsfullmäktigeval
48,2
47,6
+0,6%
Kommunfullmäktigeval
41,6
41,3
+0,3%
Den medborgarundersökning som Maktutredningen (dir. 1985:36) lät
genomföra år 1987 visade att kvinnors och mäns deltagande skiljde sig
åt, där kvinnor inom vissa områden hade ett betydligt högre deltagande.
Demokratirådets studie år 1997 visade att kvinnor är mer benägna att
ta initiativ inom ramen för den lilla demokratin, särskilt i rollen som
småbarnsförälder och i rollen som patient eller anhörig. Däremot
dominerar männen i partiaktiviteter och kontakter med politiska
företrädare och tjänstemän. Demokratirådets undersökning visar
emellertid att könsskillnaderna i detta avseende har minskat sedan
undersökningen år 1987 (Demokrati och medborgarskap, 1998).
Över hälften av de som valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har litet
förtroende för politiker
Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Vid det senaste
allmänna valet år 1998 uttryckte nästan 60 procent av de som valde att gå
och rösta att de hade litet förtroende för politiker. Mätningarna visar att
medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker och politiska
partier succesivt har minskat under de senaste tjugo åren. Resultaten
tolkas vanligtvis som att det finns ett relativt utbrett missnöje mot
politiker i riksdagen, landstingen och kommunerna. Samtidigt det är
naturligt att vara kritisk mot beslutsfattare i en demokrati. Missnöje med
vissa politiska beslut eller partier behöver inte vara detsamma som en
grundläggande misstro mot den representativa demokratin eller de
demokratiska processerna. (Demokrati och medborgarskap, Olof
Peterson m.fl., 1998.)
Det finns dock ett tydligt samband mellan missnöjets styrka och
förmågan att påverka och få gehör för synpunkter. Intervjuer med
föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav
bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte
lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom
påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro
mot det politiska systemet (Möller, Brukare och klienter i välfärdsstaten,
1996).
Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar
Antalet politiskt förtroendevalda minskade från cirka 200 000 före år
1952 till cirka 50 000 år 1974. En viss ökning av antalet uppdrag och en
större spridning av uppdragen ökade antalet förtroendevalda till cirka
70 000 år 1980. Därefter har antalet minskat igen till cirka 50 000 år
1995, bl.a. genom förändringar i organisationsstrukturer och färre antal
nämnder. Inför mandatperioden 1998 - 2002 har kommunerna enligt
enkäter i tidningen Kommunaktuellt planer på att plocka bort ytterligare
3 000 förtroendemannauppdrag. I dag har varje förtroendevald i
genomsnitt 1,5 uppdrag. Väljarnas personliga bekantskap och kontakter
med de valda har succesivt minskat. Alltmer av de förtroendevaldas tid
avsätts till ledning och styrning. Detta kan till viss del förklaras av
reduceringen och koncentrationen av uppdrag till färre förtroendevalda.
Allt färre medborgare är medlemmar i de politiska partierna
Enligt idén om den kommunala folkstyrelsen bör partier tillsammans
med medborgarorganiseringar (folkrörelser m.m.) vara aktiva i att
definiera problem, andra behov och utmaningar i lokalsamhället. I dag
uppger färre än åtta procent av den svenska befolkningen att de är
medlemmar i något politiskt parti (Demokrati och medborgarskap, 1998).
Medborgarnas deltagande i och förtroende för de etablerade partiernas
problemlösnings- och handlingsförmåga försvagas successivt. Detta
samtidigt som medborgarnas kunnande i och intresse för samhällsfrågor
är större än någonsin. Partierna utsätts i dag för allt starkare konkurrens
från andra former av politiskt deltagande och inflytande. Medborgarna
väljer även andra kanaler för politiskt inflytande än partierna och de
förtroendevalda, t.ex. direktkontakter med tjänstemän i förvaltningen,
brukarstyrda verksamheter eller brukarinflytande i olika former. Det är
andra organisationer och händelser än partierna och deras verksamhet
som mobiliserar medborgarna, t.ex. kampanjer, intresse- och ideella
organisationer (Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44 och
Kommunala förnyelseproblem, bilaga 1 till Förnyelse av kommuner och
landsting, SOU 1996:169, Demokrati och medborgarskap, 1998 samt
politikerförakt eller mogen misstro?, Möller, 1998).
De lokala partierna blir fler och nya majoriteter formas
Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden.
Under de senaste 15 åren har det dock skett stora förändringar.
Partibytena mellan valen har ökat. Den ökade rörligheten bland väljarna
har flera orsaker. Klassröstningen har minskat. Den social strukturen
betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många
väljare att byta parti. Partidentifikationen, eller individens känslomässiga
bindning till ett parti har minskat. I Sverige har andelen som på detta sätt
uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två
tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. En
liknande minskning har skett bland gruppen starkt övertygade
partianhängare. Sverige är ett av de länder i europa där minskningen av
andelen partianhängare varit störst. Denna utveckling gäller framförallt
de yngre (På medborgarnas villkor, SOU 1996:162).
Kommun- och landstingsvalen år 1998 kännetecknades av oklara
majoriteter och omfattande förhandlingar mellan många olika partier.
Nya tidigare otänkbara allianser har ingåtts. Lokala partier och
småpartier stärkte på nytt sina positioner. De finns nu i nästan hälften av
landets fullmäktige och utgör vågmästare i 64 kommuner. Nästan 95
procent av de kommunala väljarna röstar dock på rikspartier (Uppdrag
demokrati, Kommunaktuellt, 1998). Antalet lokala partier utan
riksrepresentation har ökat kraftigt under senare år.
Erfarenheterna av lokala demokratiexperiment kan stärka den
representativa demokratin
De lokala demokratiförsök som i dag pågår på kommunal nivå och där
medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och
beslutsprocesser ger en god träning i demokratin och dess arbetsmetoder.
De ger också i många fall en möjlighet att tillföra politiken ett aktuellt
innehåll som baseras på lokalt intressanta frågor.
Den av regeringen inrättade Demokratiutredningen (SB 1997:01) skall
bl.a. närmare studera hur medborgarnas deltagande kan underlättas. I
slutet av år 1998 publicerade Demokratiutredningen sin nionde skrift
Lokala demokratiexperiment - exempel och analyser (SOU 1998:155).
Med skriften vill Demokratiutredningen lyfta fram de många lokala och
kommunala försök som pågår i landet på temat demokrati.
I skriften ges en bild av det svenska samhället med engagerade
medborgare som på lokal nivå tar sig an gemensamma angelägenheter.
Föräldrar engagerar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att skapa en
positiv utveckling i hembygden och många kommuner genomför lokala
demokratiutvecklingsprogram.
När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar på
gemensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital som stärker deras
demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsen för den kommunala
politikens olika avvägningsproblem ökar genom täta kontakter med
politiker och tjänstemän. Relationen mellan lokala utvecklingsgrupper
och kommunen beskrivs ofta på detta sätt och diskussioner om socialt
kapital, medborgaranda m.m. innehåller ofta tanken att engagemang i
t.ex. en lokal brukarstyrelse leder till att medborgaren blir intresserad av
den kommunala politiken i vidare mening och engagerar sig i ett politiskt
parti.
Men om allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls utanför de
representativa organen av andra former av brukar- och
medborgarsammanslutningar uppstår ett antal väsentliga frågor. Hur
skall den politiskt förtroendevalde göra för att helhetssynen skall vara
vägledande för resursfördelningen? Hur kommer relationen mellan den
partibaserade representativa demokratin och de olika formerna av
medborgarorganisering som sker i lokalsamhället att utvecklas?
I skriften Lokala demokratiförsök - exempel och analyser framhålls att
det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de
politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring
gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika
organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har
förmåga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns
en risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling
snarare än en demokratisk.
En slutsats är att demokratiska institutioner såsom partier och
representativa organ inte kan ersättas av ett vittförgrenat nätverk av
föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser. Det sociala
kapital som utvecklas i dessa organiseringar måste länkas till de politiska
institutionerna för att undvika en fragmentering. De olika demokrati-
experimenten kan ses som en spridning av makt. Fler människor
engageras och utövar inflytande. Samtidigt är det viktigt att påpeka att
denna maktspridning faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder.
Vilket i sin tur föranleder frågor om t.ex. hur dessa eliter representerar
andra i lokalsamhället och hur deras ansvar kan utkrävas?
Kommuner och landsting i förening med de politiska partierna har här
en uppgift att bl.a. utveckla arbetsformer som tillvaratar medborgarnas
engagemang och medborgarnas nyfikenhet på politikens innehåll.
Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer
Regeringen har i tidigare skrivelser till riksdagen om utvecklingen i den
kommunala sektorn (skr 1996/97:118 s. 136 ff. och skr 1997/98:155 s.
149 ff.) beskrivit hur det kommunala förnyelsearbetet vad gäller styr-,
organisations-, verksamhetsformer utvecklas över tiden. En slutsats är att
mångfalden har ökat genom att kommunala styr-, verksamhets- och
organisationsformer har blivit fler och mer lokalt anpassade. Åtskilliga
kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor uppmärksamhet.
Regeringen gav i april år 1998 Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL)
att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr-
och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt
utvecklingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av
förnyelsearbetets effekter på demokrati och rättsäkerhet. Arbetet bedrivs
i nära samarbete med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,
forskare och forskningsinstitutioner. Avsikten är att i möjligaste mån
använda redan tillgängliga data och befintlig metodkunskap. Uppdraget
skall slutredovisas till regeringen den 1 november år 1999. I skrivelsen
till riksdagen år 2000 om utvecklingen i den kommunala sektorn kommer
regeringen att kunna lämna en närmare redogörelse för styr-,
organisations- och verksamhetsformer samt föreslå former för en fortsatt
uppföljning av förnyelsearbetets effekter i kommuner och landsting.
Statskontoret har lämnat en delrapport till regeringen den 1 mars år
1999 (Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska
organisation åren 1995– 1998). Rapporten avser enbart förändringar i
organisationsformer under perioden 1995–1998 och därmed endast en
begränsad del av det samlade uppdraget.
En slutsats är att det finns skäl att tro att en del av den styrning som
tidigare låg på nämnder i växande utsträckning lagts på politiska organ
med en mer varierad och oklar ställning i organisationen. I vissa fall
handlar det om utskott/delegationer/beredningar direkt under full-
mäktige. I andra fall om motsvarande typ av organ under kommun-
styrelsen/landstingsstyrelsen. Det har också blivit vanligare med
gemensamma nämnder mellan enskilda kommuner/landsting. Detta är en
utveckling som förefaller ha gått längre inom landstingen än inom
kommunerna. I det följande redovisas i korthet resultaten från denna
delrapport.
Förändringar i kommunernas organisation
Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner år 1998 var
enligt Statskontorets kartläggning 2 927. Under mandatperioden 1995-
1998 har antalet nämnder minskat med cirka tre procent. Andelen
kommuner som minskat antalet nämnder utgör drygt 30 procent och de
som ökat antalet uppgår till cirka 13 procent. Som helhet gäller dock att
det rör sig om relativt små förändringar mellan åren. Totalt är det tolv
procent av kommunerna som genomfört en stor förändring (tillskapat
eller avskaffat mellan 3– 49 nämnder) av sin nämndorganisation. Det är
också svårt att kunna se några entydiga genomgående tendenser eller
mönster i de förändringar som skett. Det finns dock förändringar i sättet
att organisera sig i vissa kommuner som i dessa kommuner tyder på en
omvärdering av kommunfullmäktige, kommunstyrelsens och de
förtroendevaldas roller.
Omvärderingen innebär ofta åtgärder som syftar till att stärka
kommunstyrelsen grepp om den kommunala ekonomin och aktivera
kommunfullmäktige. I vissa kommuner slopas t.ex. flertalet
facknämnder. Det gäller t.ex. för Upplands Väsby, Surahammar,
Stenungsund och Nordanstig. (Kommunaktuellt nr 20 och 35, 1997 samt
Kommunaktuellt nr 8, 1998). En utvärdering av försöken i Stenungsund
visade att det hade blivit lättare att komma överens över partigränserna
och att partiernas aktivitet hade ökat. Däremot hade det inte blivit lättare
för medborgarna att hitta rätt person i kommunen och medborgarnas
intresse för kommunala frågor hade inte ökat (Lokala
demokratiexperiment, SOU 1998:155).
Försöken att flytta ner den representativa demokratin till distrikt inom
kommunerna tar sikte på de demokratiska arbetsformerna i lokalsamhäll-
et. Sedan 1980 har kommunerna haft möjlighet att inrätta sektors-
övergripande lokala beslutande nämnder. År 1998 var det 21 kommuner
som hade inrättat sådana s.k. kommundelsnämnder eller motsvarande
områdesstyrelser. Det var dock endast 14 kommuner som år 1998 hade
en heltäckande kommundelsorganisation. Dit räknas de tre storstäderna
Stockholm, Göteborg och Malmö. De övriga kommunerna hade en
kommundelsorganisation som endast omfattade en del av kommunens
yta och där ansvaret för resterande delar av kommunen exempelvis låg på
olika kommuncentrala sektorsanknytna nämnder. Det totala antalet
kommundelsnämnder har ökat från 139 år 1995 till 163 år 1998.
(Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisation
1995–1998, Statskontoret.)
Förändringar i landstingens organisation
Det totala antalet politiska organ i landets 23 landsting var 1998, enligt
Statskontorets kartläggning, 365 stycken. Motsvarande uppgift för år
1995 var 360 stycken. Förändringarna av politiska organ har generellt
sett varit små från år 1995 till år 1998. Det totala antalet politiska organ
var i praktiken oförändrat men någon motsvarighet till den fasta kärna av
politiska organ som fanns under 1995 när 10 av 23 landsting hade 15 till
17 politiska organ fanns inte i slutet av mandatperioden. Det finns stora
skillnader mellan landstingen.
Bortsett från Västerbotten och Värmland utgör landstingen med en
beställarstyrning en homogen grupp i mellansverige. På samma sätt är de
södra och norra delarna av Sverige områden med traditionell styrning av
sjukvården.
Tabell 15.2 Styrsystem av sjukvården i landstingen 1998
Traditionell styrning
Beställarstyrning
Samling till
Västernorrland
Sörmland
länsnivå
Jönköping
Skaraborg
Blekinge
Östergötland
Kalmar
Jämtland
Lokala politiska
Värmland
Västmanland
organ
Kronoberg
Bohus
Norrbotten
Älvsborg
Halland
Stockholm
Malmöhus
Örebro
Kristianstad
Gävleborg
Västerbotten
Uppsala
Dalarna
År 1998 var det lika vanligt med beställarstyrning av sjukvården som en
mer traditionell form.
För att räknas in i gruppen med stora organisatoriska förändringar krävs
att minst hälften av de frivilliga politiska organen tillkommit eller
avskaffats under mandatperioden. Dalarna, Kalmar, Malmöhus och
Kristianstad har genomfört omfattande förändringar vad gäller nämnd-
strukturen. Malmöhus och Kristianstads organisationsförändringar kan
till stor del härledas till integrationsarbetet inför region Skånes start den 1
januari 1999.
16 Den internationella kommunen
En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella
sammanhang har inte i första hand nämnvärt påverkat kommuner och
landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när
t.ex. projekt skall förverkligas.
Ordförandeskapet i EU och EU:s regionkommitté
Sverige är angeläget om att följa de frågor, som funnits på tidigare och
nuvarande dagordningar. Även om många frågeställningar ursprungligen
är av en mera övergripande karaktär kan de vid införlivandet i nationell
lagstiftning få genomslag på den lokala och regionala nivån. Det finns
därför skäl att bevaka bl.a. frågor kring utvidgningen av medlemskretsen
i EU samt sysselsättningen.
I Regionkommittén finns representanter för olika regionala och lokala
organ i de femton medlemsstaterna. Under år 1998 har Regionkommitt-
éns andra mandatperiod påbörjats. Mandatperioden upphör den 25
januari 2002. De svenska ledamöterna i Regionkommittén nomineras av
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Regionkommitténs arbete under år 1998 har beskrivits i regeringens
skrivelse , Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen
(1998/99:60), vartill hänvisas. Den svenska delegationen har svarat för
sju rapportörskap under året, dvs yttranden som antagits av
plenarsessionen. En viktig del av kommitténs arbete under året har varit
arbetet med yttranden kring Agenda 2000.
Europarådet
Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för
Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och
utvecklingen på kommunal och regional nivå.
Regeringen har i skrivelsen 1998/99:55 om verksamheten inom
Europarådets ministerkommitté under år 1998 redogjort för
verksamheten under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl. a.
arbetet inom styrkommittén för kommunala och regionala myndigheter
(CDLR) och Ministerkommitténs arbete med övervakning av
efterlevnaden av medlemstaternas åtaganden.
Vad gällde den lokala demokratin var den kanske viktigaste slutsatsen
av ministerkommitténs arbete att författningarna i många medlemsländer
saknar garantier för lokalt självstyre.
Vänortssamarbete
Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av
den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för
Östersjöstaternas råd och Barentsområdet. En viktig roll spelar det
samarbete där kommuner, landsting, län och regionala organisationer
direkt samverkar med motparter i grannländerna.
Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun-
förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas
fördjupade vänorts-samarbete med Östeuropa. Under år 1998 fick 152
projekt stöd till en sammanlagd summa av närmare 29 miljoner kronor.
Drygt hälften av alla projekt var inriktade på samarbete med orter i de
baltiska länderna. Därnäst följde projekt i Bosnien. Demokratiprojekt
samt samarbete kring skola, social omsorg och miljö dominerade. Den
tidigare trenden mot allt mer konkret inriktade sakprojekt (till skillnad
från generella informationsprojekt) håller i sig.
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Åsbrink, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Östros, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson,
Lejon, Lövdén
Föredragande: Lars-Erik Lövdén
Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.
Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa.
Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning,
arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med
partiell ersättning räknas om till heldagar.
Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de
regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under
sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning
och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.
Sedan 1979 undersöker Socialstyrelsen vart tredje år hur många patienter som behandlas i
den slutna psykiatriska vården.
Lex Maria-ärenden avser bestämmelser för hälso- och sjukvårdens personal samt
vårdgivare vad gäller skyldigheten att göra anmälan till Socialstyrelsen i de fall då en
patient drabbats eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom.
För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet i registret. Från privata kliniker
rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella
kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.
Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus
intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av
löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet
av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso-
och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för
sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi.
Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig
konsumtion.
Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten.
Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1
procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den
kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas
i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och
handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.
Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det
svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa
kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i
behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.
Skr. 1998/99:97
13
1
32
14
54
42
64
1
74
1
88
1
90
2
117
1
122
1
128
133
132
133
135
1
140
133
145
155
154
155
156
155
157
13