Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2020/21:100 2021 års ekonomiska vårproposition - Förslag till riktlinjer Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 8 april 2021 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2022. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av finanspolitikens övergripande inriktning, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken 7 2.1 Inledning 7 2.2 Utsikter för svensk ekonomi 14 2.3 Det finanspolitiska ramverket 23 3 Den makroekonomiska utvecklingen 27 3.1 Utsikterna i omvärlden 2021 och 2022 28 3.2 Tillväxtutsikterna för Sverige 2021 och 2022 29 3.3 Stor osäkerhet om hur långvarig lågkonjunkturen blir 36 3.4 Utvecklingen 2023 och 2024 37 3.5 Alternativa scenarier 38 3.6 Prognosrevideringar 39 3.7 Utvecklingen enligt andra bedömare 40 3.8 Utvärdering av prognoser för den makroekonomiska utvecklingen 42 3.9 Regeringens mått på välstånd 44 4 De budgetpolitiska målen 53 4.1 Uppföljning av målet för det finansiella sparandet 53 4.2 Uppföljning av skuldankaret 54 4.3 Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå för 2024 55 4.4 Uppföljning av det kommunala balanskravet 58 5 Inkomster 61 5.1 Offentligfinansiella effekter av ändrade skatte- och avgiftsregler 61 5.2 Offentliga sektorns skatteintäkter 65 5.3 Statens inkomster 73 5.4 Uppföljning av statens inkomster 74 6 Utgifter 79 6.1 Utveckling av de takbegränsade utgifterna över tid 81 6.2 Utgiftsprognos för 2021 90 6.3 Förändring av de takbegränsade utgifterna 2022 och 2023 sedan budgetpropositionen för 2021 93 7 Statens budgetsaldo och statsskulden 101 7.1 Statens budgetsaldo 102 7.2 Statsskulden 105 7.3 Uppföljning av statens budgetsaldo 106 8 Den offentliga sektorns finanser 107 8.1 Den offentliga sektorns finanser 108 8.2 Statens finanser 112 8.3 Ålderspensionssystemets finanser 114 8.4 Kommunsektorns finanser 116 8.5 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet 121 8.6 Finansiellt sparande enligt olika bedömare 123 8.7 Uppföljning av offentliga sektorns finanser 124 8.8 Sveriges återhämtningsplan inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens 126 9 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 129 9.1 Långsiktiga utmaningar för finanspolitiken 129 9.2 Vad avses med att finanspolitiken är hållbar? 130 9.3 Ett scenario för utvecklingen på lång sikt 130 9.4 Finanspolitiken bedöms vara hållbar 133 10 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden 135 10.1 Gentekniknämnden 135 10.2 Elsäkerhet 135 Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Fördelningspolitisk redogörelse Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2021 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: 1. Riksdagen godkänner förslaget till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 2). 2. Riksdagen godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 4 Rättsväsendet respektive utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (avsnitt 10.1). 3. Riksdagen godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap respektive utgiftsområde 21 Energi (avsnitt 10.2). 2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken 2.1 Inledning Spridningen av sjukdomen covid-19 har ställt Sverige och hela världen inför en situation som saknar motsvarighet i modern tid. Utöver de allvarliga konsekvenserna för liv och hälsa har smittspridningen slagit hårt mot jobb och företagande. Efter en oväntat stark ekonomisk återhämtning det tredje kvartalet 2020 tog smittspridningen åter fart i slutet av året och aktiviteten i ekonomin minskade, om än inte lika påtagligt som den gjorde under våren 2020. Sverige kommer under lång tid att påverkas av pandemin, men den rekordsnabba utvecklingen av vaccin skänker hopp. Vaccinerna räddar först och främst liv och hälsa, men också jobb och företag. Ju snabbare restriktioner kan fasas ut, desto tidigare kan samhället och ekonomin återhämta sig och arbetslösheten pressas tillbaka. Pandemin medför stora påfrestningar på samhället. Brister i Sveriges välfärd har synliggjorts, bland annat inom äldreomsorgen. Skolstängningar och distansundervisning riskerar att ha en negativ påverkan på elevers lärande och hälsa. Även på arbetsmarknaden är läget allvarligt. Människor som redan före pandemin hade en svag anknytning till arbetsmarknaden riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet. En tudelning har vuxit fram i näringslivet. Industrin är tillbaka på samma aktivitetsnivåer som före pandemin, medan många tjänstebranscher fortfarande är hårt drabbade av restriktioner och rekommendationer om fysisk distansering. Fortsatt reformarbete krävs för att lösa de samhällsproblem som Sverige hade före pandemin. Den globala uppvärmningen fortsätter, vilket bland annat leder till att extremväder blir allt vanligare. Klimatutsläppen minskar alltför långsamt och hoten mot den biologiska mångfalden finns kvar. Fler åtgärder krävs för bättre kunskapsresultat och ökad likvärdighet i svensk skola. Arbetet för att minska och motverka segregation måste fortsätta. Fattigdom och trångboddhet riskerar att försämra barns uppväxtvillkor. Utsatta områden måste lyftas. Den grova organiserade brottsligheten skapar otrygghet och splittring. Klyftan mellan stad och land måste slutas, inte minst när det gäller jobb och företagande. Regeringen och riksdagen har sedan smittspridningen startade vidtagit ett stort antal åtgärder för att värna människors liv, hälsa och möjlighet att försörja sig (se fördjupningsrutan Regeringens vidtagna åtgärder med anledning av pandemin). Brist på ekonomiska resurser får inte hindra arbetet med att begränsa smittspridning och att vårda sjuka. Kommuner, regioner och myndigheter har därför fått stora tillskott. Omfattande ekonomiska stöd och tidigarelagda och tillfälliga skattesänkningar har genomförts för att lindra de negativa konsekvenser som pandemin fört med sig för jobb och företagande, men också för andra aktörer och för enskilda. Arbetslösa har fått stärkt ekonomisk trygghet och fler möjligheter till omställning. Särskilda satsningar har gjorts på skolan och civilsamhället. En kraftfull grön ekonomisk återstart genomförs. Sammantaget beräknas utgifterna för de åtgärder som vidtagits sedan smittspridningen började nu uppgå till mer än 400 miljarder kronor. I samband med denna proposition lämnas propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99). Regeringen lämnade även propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166) till riksdagen den 6 april 2021. Dessa två propositioner med ändringar i statens budget innehåller ytterligare åtgärder för att jobba Sverige ur krisen och bygga ett bättre och mer hållbart samhälle än före pandemin. Såväl 2021 års ekonomiska vårproposition som de föreslagna ändringarna i budgeten bygger på en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna. Begränsa smittspridningen och genomför vaccineringen En snabb och säker vaccinering är grundläggande för att ta Sverige ur pandemin. Samtidigt måste arbetet med att begränsa smittspridningen och vårda sjuka fortsätta. Hela samhället - staten, myndigheter, regioner, kommuner och enskilda - har ett gemensamt ansvar för att bekämpa smittspridningen och möjliggöra en snabb och omfattande vaccinering. Vaccinationsprogrammet som nu har inletts är det mest omfattande någonsin i Sverige. Staten åtar sig att betala för vaccin och vaccinationer och regionerna genomför vaccineringarna i enlighet med Folkhälsomyndighetens rekommendationer. Regeringen föreslår att ytterligare 1,7 miljarder kronor avsätts för att säkerställa nödvändiga resurser för vaccinkostnader och för ersättning till regionerna. Enligt den överenskommelse som regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner har ingått ska alla i Sverige som är 18 år och äldre samt personer under 18 år tillhörande en riskgrupp skyndsamt erbjudas vaccinering mot covid-19. Sverige samarbetar inom Europeiska unionen för att ta fram ett internationellt accepterat bevis om vaccination mot covid-19. Belastningen på vården är fortsatt hög. Regeringen föreslår därför att ytterligare 2 miljarder kronor tillförs regionerna, utöver de 4 miljarder kronor som hittills har avsatts 2021, för att ersätta kostnader för uppskjuten vård och för vård av patienter med covid-19. Regeringen följer noga utvecklingen i hälso- och sjukvården till följd av smittspridningen och är beredd att återkomma vid behov. Genom att fortsatt begränsa smittspridningen minskar risken att vården överbelastas. Det är vidare av största vikt att fortsätta skydda riskgrupper. För att möta behovet av fortsatt storskalig testning och smittspårning föreslår regeringen att ytterligare 1,65 miljarder kronor tillförs. Regeringen har också föreslagit att ett antal tillfälliga åtgärder förlängs till och med den 30 juni 2021, bland annat karensersättningen och undantaget från kravet på läkarintyg samt ersättningar till riskgrupper. Regeringen avser att förlänga dessa till dess att vaccinationsmålet är uppnått. De särskilda bestämmelser som gäller för sjukpenning vid uppskjuten vård och rehabilitering har föreslagits förlängas. Vidare föreslås att statsbidraget för skyddsutrustning för personliga assistenter förlängs. Det finns av smittskyddsskäl ett fortsatt behov av att kunna ta sig till arbetet på annat sätt än med kollektiva färdmedel. Den tillfälliga skatte- och avgiftsfrihet för förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen som infördes 2020 har därför föreslagits förlängas. Åtgärder för att lindra pandemins följdverkningar Vid sidan av konsekvenser för liv och hälsa har pandemin gett upphov till allvarliga följdverkningar i hela samhället. De omfattande stödåtgärderna har lindrat konsekvenserna för många, men mer måste göras. Pandemin har medfört en tydligt minskad efterfrågan i ekonomin, med allvarliga konsekvenser för jobb och företagande i hela landet. För att fortsatt stödja livskraftiga företag och minska antalet förlorade arbetstillfällen har regeringen föreslagit att flera tillfälliga åtgärder förlängs. Dessa inkluderar omställningsstödet, det förstärkta omställningsstödet till företag som drabbats av specifika förbud och rekommendationer, omsättningsstödet till enskilda näringsidkare, stödet till handelsbolag och hyresstödet, liksom stödet till arbetsgivare för sjuklönekostnader över normal nivå. Regeringen har vidare föreslagit ett antal tillfälliga skattesänkningar. Anstånd med inbetalning av skatt ska kunna beviljas för fler redovisningsperioder och nivån på anståndsavgiften ska sänkas. För att stödja olika branscher inom det lokala näringslivet utökas och förlängs arbetsgivares möjlighet till skattefri gåva. Några av de värst drabbade branscherna har många unga anställda. Regeringen aviserar att arbetsgivaravgifterna för unga sänks juni-augusti 2021 för att underlätta för unga att komma i arbete. Regeringen bedömer att det finns behov av ytterligare åtgärder för landsbygden och föreslår därför att landsbygdsprogrammet förstärks. Medel föreslås tillföras Visit Sweden för att främja besöksnäringen och Business Sweden för att förstärka den regionala exportrådgivningen. Även kultursektorn och idrottsrörelsen har drabbats negativt. Regeringen har därför föreslagit att krisstöden till kultur och idrott förlängs samt att medel tillförs flera avgiftsfinansierade museer och vissa scenkonstinstitutioner. Medel föreslås tillföras mediestödet för att möjliggöra fortsatt spridning av tryckta nyhetstidningar i hela landet och för att kompensera för ökade utgifter för driftsstödet. Vidare införs ett evenemangsstöd som består av en garanti och utökade bidrag. Barn och unga riskerar att påverkas negativt på flera sätt av de restriktioner som införts, till exempel av långa perioder med distansundervisning och inställda fritidsaktiviteter. Konsekvenserna har varit särskilt kännbara för de som redan före pandemin behövde olika former av stöd. Behovet av att ta igen kunskapstappet finns i alla årskurser och regeringen föreslår därför att skolväsendet tillförs medel för extraundervisning och andra insatser. Bland annat utökas möjligheten för elever i årskurs 3 i gymnasiet att delta i lovskola för att motverka att elever lämnar gymnasieskolan utan tillräckliga kunskaper. För att bidra till goda uppväxtvillkor för alla barn och unga innehåller regeringens förslag medel till kommuner för att arrangera avgiftsfria och smittsäkra lovaktiviteter samt medel för att stödja kommunernas arbete med att skapa fler sommarjobb för unga. Många hushåll har fått eller riskerar att få kraftigt sänkta disponibla inkomster på grund av den ekonomiska nedgången. Regeringen föreslår därför att bostadsbidraget till barnfamiljer förstärks med ett tillfälligt tilläggsbidrag. Fortsatt grön ekonomisk återstart En tillfälligt expansiv finanspolitik behövs för att så snabbt som möjligt ta Sverige ur lågkonjunkturen. Regeringen genomför omfattande gröna investeringar, resurstillskott till välfärden och skattesänkningar på jobb och företagande. Samtidigt förbättras möjligheterna till omställning på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår att ytterligare medel avsätts för klimatomställningen och för att fler ska komma i arbete i hela landet. Klimatomställningen och arbetet för biologisk mångfald prioriteras i återhämtningen. Sverige ska bli ett fossilfritt föregångsland. Omställningen till en fossilfri och cirkulär ekonomi är nödvändig både för att Sverige ska uppnå sina miljö- och klimatmål och de globala målen i Agenda 2030. Med investeringar för sänkta koldioxidutsläpp, minskad miljöpåverkan och fler cirkulära lösningar stärks konkurrenskraften och grunden läggs för nya och framtida jobb. För att fortsätta klimatomställningen föreslår regeringen en rad åtgärder. Miljökompensation för godstransporter på järnväg föreslås förstärkas. Regionerna föreslås tillföras medel för att upprätthålla kapaciteten i kollektivtrafiken under pandemin och nästa steg föreslås tas för att införa ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige. För att begränsa samhällets sårbarhet till följd av klimatförändringar föreslås medel tillföras för klimatanpassning genom kunskapshöjande och förebyggande insatser kring klimatets förändring och dess effekter. Regeringen föreslår en förstärkning av länsstyrelsernas klimatarbete på regional nivå. Ytterligare medel för solcellsstöd föreslås tillföras. Åtgärder mot nedskräpning och en satsning på naturnära jobb för unga föreslås för att bidra till att värna vår natur och ge fler vägar till jobb. Fler ska komma i arbete och ta del av den frihet som kommer med jobb och egen inkomst. Samtidigt som många har blivit av med jobbet har nya jobb tillkommit och fler kommer att tillkomma när ekonomin vänder. I en lågkonjunktur kan dock risken att fastna i långtidsarbetslöshet eller helt lämna arbetskraften vara särskilt stor för personer som redan tidigare hade en svag förankring på arbetsmarknaden, bland annat ungdomar utan gymnasieutbildning och utrikes födda kvinnor. En bred utbyggnad av utbildningsplatser genomförs nu för att arbetslösa ska kunna söka sig till nya jobb som växer fram. Regeringen föreslår även riktade utbildningssatsningar, bland annat fler yrkesutbildningar i kombination med svenska för invandrare eller svenska som andraspråk. Möjligheten att studera på deltid vid sidan av deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin har utökats. Utöver det föreslås medel för att öka antalet sommarkurser vid universitet och högskolor. Regeringen föreslår vidare att medel tillförs för att fler som står långt från arbetsmarknaden ska kunna delta i insatser som leder till arbete, som introduktionsjobb, extratjänster och matchningstjänster. Ökade resurser till matchningstjänster förstärker arbetet med att reformera Arbetsförmedlingen. För att fler arbetssökande med funktionsnedsättning ska komma i arbete eller börja studera föreslår regeringen ökade resurser för arbetsförberedande insatser. Medel föreslås avsättas för uppstart av den statliga omställningsorganisation som följer av partsöverenskommelsen om anställningsskydd och omställning. Sverige ska vara ett tryggt land för alla Brotten och deras orsaker ska bekämpas. Den grova kriminaliteten drabbar hela samhället och slår särskilt hårt mot de som bor i socialt utsatta områden. För att intensifiera arbetet mot kriminella gäng och nätverk samt bryta rekryteringen av unga till kriminalitet, föreslår regeringen flera åtgärder. Tidigare förstärkningar av rättskedjan föreslås utökas med nya tillskott till Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Domstolsverket, Rättsmedicinalverket, Kriminalvården och Tullverket. Regeringen föreslår att medel tillförs för att sprida projektet Sluta skjut till fler orter eftersom samarbete mellan olika aktörer har visat sig vara framgångsrikt. Regeringen föreslår även att medel avsätts till Kriminalvården för att stärka det återfallsförebyggande arbetet där ett särskilt fokus ska riktas mot insatser för unga dömda. Delar av arbetet ska bedrivas i utsatta områden. Den pågående pandemin har förvärrat situationen för kvinnor, barn och hbtqi-personer som utsätts för våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. För att utöka stödet till dem som utsätts föreslås statsbidraget till civilsamhället förstärkas. Medel föreslås tillskjutas för det förebyggande arbetet mot våld i nära relationer, särskilt mäns våld mot kvinnor, och för stöd till ungdomar som blir utsatta i sina relationer. Pandemin har även påverkat barn och vuxna i socialt särskilt utsatta situationer negativt. För att mildra konsekvenser som ökad psykisk ohälsa bland barn och unga och bostadslöshet föreslås statsbidragen till organisationer i civilsamhället som bedriver verksamhet riktad till dessa grupper förstärkas. Tabell 2.1 Förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2021 och propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset Miljarder kronor 2021 Begränsa smittspridningen och genomför vaccineringen Förstärkning av resurser för en snabb vaccinering 1,7 Uppskjuten vård och merkostnader 2,0 Fortsatt storskalig testning och smittspårning 1,7 Förlängning av ersättning för karensavdrag 0,8 Förlängning av undantag i sjukpenningen på grund av uppskjuten vård 0,3 Förlängning av ersättning till riskgrupper och vissa anhöriga till riskgrupper 0,1 Förlängning av skatte- och avgiftsfrihet för förmån av fri parkering 0,1 Förlängning av undantaget krav på läkarintyg 0,1 Övriga åtgärder för vaccinering och begränsad smittspridning 0,3 Åtgärder för att lindra pandemins följdverkningar Förlängning av omställningsstödet 6,2 Förstärkning av omställningsstödet för företag som drabbas av specifika förbud 2,3 Förlängning av omsättningsstödet till enskilda näringsidkare 2,0 Förlängning av stöd till handelsbolag 0,6 Förlängning av stöd för hyreskostnader 3,0 Förlängning och ökade kostnader för ersättning för kostnader för sjuklön 5,1 Ökat antal personer inom stöd till korttidsarbete 3,2 Sänkt arbetsgivaravgift för unga under sommarmånaderna1 1,5 Förstärkning av landsbygdsprogrammet 0,4 Förlängning av stöd till kultursektorn och idrottsrörelsen 2,0 Evenemangsstöd 3,5 Lovskola 0,4 Åtgärder för barn och unga 0,4 Ökat bostadsbidrag till barnfamiljer 0,6 Övriga åtgärder för att lindra pandemins följdverkningar 0,3 Fortsatt grön ekonomisk återstart Förstärkning av stödet till kollektivtrafiken 1,0 Ersättning till skogsägare med fjällnära skog 0,4 Förstärkning av miljökompensationen för godstransporter på järnväg 0,2 Fler utbildningsplatser med mera 1,3 Ökade medel för extratjänster, matchningstjänster med mera 0,4 Övriga åtgärder för en kraftfull grön återstart 0,3 Sverige ska vara ett tryggt land för alla Ytterligare förstärkning av rättsväsendet 0,3 Medel till civilsamhället samt för att motverka mäns våld mot kvinnor 0,2 Övriga oundvikligheter 2,5 Summa 44,8 1 Avisering av förslag i kommande extra ändringsbudget. Källa: Egna beräkningar. Fördjupning 2.1 Regeringens vidtagna åtgärder med anledning av pandemin Regeringen och riksdagen har sedan smittspridningen började vidtagit ett stort antal åtgärder för att värna människors liv, hälsa och möjlighet att försörja sig. Totalt uppgår åtgärderna för 2020 och 2021 med anledning av pandemin och den gröna ekonomiska återstarten till mer än 400 miljarder kronor. För att säkerställa en fungerande sjukvård och omsorg, utöka antalet tester och genomföra en snabb vaccinering samt för att hantera merkostnader som spridningen av covid-19 medfört har betydande ekonomiska resurser tillförts kommuner och regioner. Medel har också avsatts för stärkt kompetens i äldreomsorgen. För att begränsa smittspridningen och skydda riskgrupper har ett antal tillfälliga åtgärder införts. Livskraftiga företag har fått ekonomiskt stöd för att minska antalet förlorade arbetstillfällen. Kostnaden för att anställa har minskat genom tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter bland annat för 19-23-åringar. Flera åtgärder har vidtagits för att minska kostnader, stärka likviditeten och förbättra finansieringsmöjligheterna för företagen. Betydande medel har betalats ut (diagram 2.1). Åtgärderna har främst fördelats utifrån hur hårt företagen har drabbats ekonomiskt, men vissa stöd har riktats till specifika sektorer som medier, kultur, idrott, kollektivtrafik, järnväg samt flyg- och sjöfart. Därtill har tillfälliga och tidigarelagda skattesänkningar för jobb och företag genomförts under 2021. Regioner och kommuner har tillförts generella resurser för att klara av det ansträngda ekonomiska läget och hålla uppe sysselsättningsnivån. För att stötta människor som hamnar i en mer utsatt situation har civilsamhället fått ökade resurser och bostadsbidraget höjts tillfälligt. Diagram 2.1 Utbetalt stöd samt beviljade anstånd och utställda garantier Miljarder kronor Anm.: De tillfälligt nedsatta arbetsgivaravgifterna gäller från och med januari 2021 och avser personer mellan 19 och 23 år. Nedsättningen innebär att arbetsgivaren betalar 19,73 procent i arbetsgivaravgifter i stället för 31,42 procent. Ersättning för sjuklönekostnader avser full kompensation för perioden april-juli 2020 och därefter ersätts sjuklönekostnader som kan antas vara utöver det normala. Alla uppgifter är per den 31 december 2020. Källor: Skatteverket, Tillväxtverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar. Trots de krisåtgärder som har införts har många blivit arbetslösa eller drabbats på andra sätt. Tillfälliga förändringar har gjorts i arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen har förändrats och möjligheterna till omställning har förstärkts. Kunskapslyftet har förstärkts med fler utbildningsplatser som bättre möter samhällets behov (diagram 2.2). Diagram 2.2 Utökat antal utbildningsplatser Tillförda medel omräknat till utbildningsplatser Källor: Myndigheten för yrkeshögskolan och egna beräkningar. För att så snabbt som möjligt ta Sverige ur lågkonjunkturen bedrivs en expansiv finanspolitik 2021 och 2022. En kraftfull grön ekonomisk återstart genomförs. I statens budget för 2021 presenterade regeringen reformer för gröna investeringar, resurstillskott till välfärden och skattesänkningar på jobb, företagande och investeringar samt förbättrade möjligheter till omställning på arbetsmarknaden. Många länder i omvärlden har, precis som Sverige, vidtagit omfattande åtgärder för att mildra de ekonomiska konsekvenserna av pandemin. I internationella jämförelser delas det ekonomiska stödet ofta upp i två kategorier. Det är dels stöd som har direkt budgetär effekt, till exempel korttidsarbete, dels stöd som förbättrar hushållens eller företagens likviditetssituation, till exempel lån och garantier. Jämförelserna är förenade med osäkerhet, bland annat eftersom länder hade olika system på plats innan pandemin och kan använda olika definitioner för stödåtgärder. IMF:s uppskattning av länders ekonomiska stödåtgärder tyder på att Sveriges åtgärder ligger väl i linje med några jämförbara länder (diagram 2.3). Diagram 2.3 Ekonomiska stödåtgärder Procent av BNP Anm.: Uppskattningen av åtgärder med budgeteffekt avser insatser till slutet av 2020, vilka kan ha budgeteffekt samma år eller senare. Uppskattningen av andra åtgärder avser kapitalförstärkningar, lån och garantier, men till exempel inte uppskov med skatteinbetalningar som i vissa fall kan uppgå till betydande belopp. Källa: Internationella valutafonden (Fiscal Monitor Reports, januari 2021). 2.2 Utsikter för svensk ekonomi Återhämtningen i världsekonomin har stannat av Pandemin fortsätter att påverka stora delar av världsekonomin. I slutet av 2020 tog smittspridningen fart igen. Den ekonomiska tillväxten stannade då tydligt av efter att ha ökat snabbt i början av hösten 2020. I euroområdet, Storbritannien och USA var BNP-nivån i slutet av 2020 betydligt lägre än vad den var innan pandemin bröt ut. Den ekonomiska aktiviteten i Kina har dock vuxit stadigt och BNP-nivån där är nu högre än vad den var före pandemin. Den ökade smittspridningen i slutet av 2020 hade inte lika stor effekt på den ekonomiska aktiviteten som den hade under våren samma år. Restriktionerna runt om i världen var generellt sett mer välriktade i syfte att minimera negativa bieffekter. Därtill har företag och konsumenter delvis anpassat sig till de nya förutsättningarna. Den starka återhämtningen i Kina bidrog bland annat till att leverantörskedjor inte drabbades av lika stora problem under slutet av året som våren 2020. Världshandeln med varor var redan i slutet av 2020 lika omfattande som den var innan pandemin bröt ut, vilket delvis speglar en omfördelning i konsumtion från tjänster till varor. Den globala industriproduktionen har utvecklats starkt, vilket har varit en motvikt till den fortsatt svaga utvecklingen inom tjänstesektorn och detaljhandeln. Återhämtningen i omvärlden väntas framför allt ta fart igen andra halvåret 2021. När återhämtningen kommer igång varierar dock mellan länder eftersom tillväxtutsikterna i hög grad beror på när regeringar kan lätta på restriktioner och hur hushåll och företag reagerar på lättnaderna. Vaccineringen bedöms stärka tillförsikten om den framtida ekonomiska utvecklingen i många länder redan första halvåret 2021. I euroområdet väntas därför den ekonomiska aktiviteten återhämta sig i snabb takt andra halvåret. Hushållens delvis ofrivilliga sparande det senaste året väntas bidra till en kraftig återhämtning i hushållens konsumtion. Stigande efterfrågan utanför euroområdet bidrar också till ökad export. I USA bedöms återhämtningen ta rejäl fart något tidigare än i euroområdet. Det beror på de mycket expansiva stimulanspaketen och en snabb vaccineringstakt. Penningpolitiska stimulanser och en expansiv finanspolitik väntas bidra till återhämtningen i världsekonomin. De största finanspolitiska stimulanserna har genomförts av enskilda länder. Även Europeiska unionens återhämtningsplan, med en stark tonvikt på grön återhämtning, bedöms bidra till att stimulera den europeiska ekonomin. Trots det bedöms det ta flera år innan lågkonjunkturen är över i många ekonomier. Aktiviteten i svensk ekonomi har tillfälligt minskat Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 2020 var nära kopplad till smittspridningen. En snabb återhämtning under det tredje kvartalet följdes av en nedgång under årets sista månader. Ökad smittspridning bidrog då till att minska efterfrågan i ekonomin. Efterfrågan minskade dock inte lika påtagligt i slutet av 2020 som den gjorde i början av samma år, när pandemin bröt ut. Det förklaras delvis av att den globala industriproduktionen, som är viktig för svensk export, inte påverkades lika kraftigt. Det finns dock en betydande tudelning i svenskt näringsliv. Industrin återvände till tidigare aktivitetsnivåer under andra halvåret 2020, medan många tjänstebranscher fortsatt är hårt drabbade (diagram 2.4), bland annat hotell och restaurang, resetjänster samt kultur och nöje. Diagram 2.4 Industri- och tjänsteproduktion Index, december 2019 = 100 Källa: Statistiska centralbyrån. Aktiviteten i svensk ekonomi minskade med 2,8 procent 2020. Aktiviteten föll dock inte lika mycket i Sverige som i många andra länder (diagram 2.5). I euroområdet föll BNP med 6,6 procent. Diagram 2.5 BNP-tillväxt 2020 jämfört med andra länder Årlig procentuell förändring Källa: Macrobond. Den ekonomiska aktiviteten väntas åter minska något i början av 2021, för att därefter successivt tillta. Förtroendeindikatorer som Konjunkturbarometern och Inköpschefsindex är på höga nivåer som indikerar att företagen har en positiv framtidstro, i synnerhet inom industrin. Regeringens finanspolitiska åtgärder och Riksbankens penningpolitiska stimulanser, bland annat i form av tillgångsköp, väntas bidra till den ekonomiska återhämtningen. Under det tredje kvartalet 2021 väntas svensk BNP vara tillbaka på samma nivå som före virusutbrottet. Nivån är dock fortfarande betydligt lägre än vad den skulle ha varit om pandemin inte hade brutit ut. Svensk ekonomi bedöms befinna sig i en lågkonjunktur 2021 och 2022. Det är framför allt hushållens konsumtion och exporten som bedöms bidra till BNP-tillväxten 2021. Ett högt sparande bedöms tillsammans med ett uppdämt konsumtionsbehov bidra till att konsumtionen ökar snabbt andra halvåret 2021, när tillförsikten stiger och restriktionerna gradvis lättar. Stöd vid korttidsarbete, sänkta inkomstskatter samt förstärkningar i arbetslöshetsförsäkringen och andra transfereringssystem bidrar dessutom till att hålla uppe hushållens disponibla inkomster. Exporten väntas successivt öka i snabbare takt 2021 allteftersom efterfrågan i omvärlden tilltar. År 2021 väntas den offentliga sektorns konsumtion återhämta sig efter förra årets svaga utveckling. Den svaga utvecklingen 2020 förklaras bland annat av att antalet vårdkontakter var lägre än tidigare år, trots att regionerna ökade sina konsumtionsutgifter för vård av patienter sjuka i covid-19. Även i kommunerna utvecklades konsumtionsutgifterna svagt. Trots den ekonomiska nedgången ökade inte kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd jämfört med 2019 (diagram 2.6). Statliga resurstillskott 2020 och 2021 bedöms medföra en relativt hög inkomstnivå som kan användas för att återuppta utebliven verksamhet i takt med att smittspridningen avtar. År 2022 och framåt bedöms de offentliga konsumtionsutgifterna öka långsammare igen. Det är en följd av att regeringens principer för prognoser innebär att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Diagram 2.6 Ekonomiskt bistånd Miljoner kronor Procent av kommunernas totala utgifter Källa: Statistiska centralbyrån. De totala investeringarna bedöms öka både 2021 och 2022. De offentliga investeringarna, i bland annat infrastruktur, steg snabbt 2020 jämfört med den genomsnittliga utvecklingstakten. Näringslivets investeringar minskade dock något, men minskningen var inte lika stor som vid tidigare konjunkturnedgångar. Förtroendeindikatorer, till exempel ett stigande kapacitetsutnyttjande inom industrin, pekar på ljusare investeringsutsikter framöver. Därtill sker allt fler initiativ inom industrin för att ställa om till fossilfrihet och en cirkulär ekonomi. Trots den ekonomiska nedgången ökade bostadsbyggandet 2020. En viss nedgång i bygglov och påbörjade bostäder i slutet av 2020 indikerar dock att bostadsinvesteringarna minskar något framöver och nybyggnationen bedöms plana ut. Bostadspriserna, som steg tydligt 2020, bedöms fortsätta öka 2021, men i långsammare takt. Återhämtningen på arbetsmarknaden fortsatte i slutet av 2020, trots tilltagande smittspridning under hösten. Sysselsättningen steg och antalet tillsvidareanställda var i slutet av året tillbaka på samma nivå som före pandemin. Antalet tidsbegränsat anställda var dock fortsatt på en betydligt lägre nivå bland både kvinnor och män. De branscher som har drabbats hårdast under pandemin sysselsätter i stor utsträckning tidsbegränsat anställda, ofta ungdomar och utomeuropeiskt födda. Sysselsättningen minskade mer bland kvinnor än bland män 2020, medan arbetslösheten ökade ungefär lika mycket. Det beror på att arbetskraftsdeltagandet minskade bland kvinnor och ökade något bland män. Arbetslösheten är fortsatt på betydligt högre nivåer än vad den var före pandemin. Korttidsarbete har dock gjort det möjligt för företag att behålla personal och undvika uppsägningar trots minskad aktivitet, vilket har dämpat den negativa effekten på arbetslösheten. Det totala arbetskraftsdeltagandet har inte påverkats i särskilt hög utsträckning av det försämrade arbetsmarknadsläget. Det kan bland annat bero på att Sverige har ett ersättningssystem som är kopplat till aktivitet, vilket bidrar till att arbetskraftsdeltagandet bibehålls på en hög nivå och att många står till arbetsmarknadens förfogande. Ett högt arbetskraftsdeltagande kan på kort sikt ge en högre arbetslöshet, men är en förutsättning för en långsiktigt hög sysselsättning. När efterfrågan i ekonomin stiger och produktionen gradvis ökar väntas återhämtningen på arbetsmarknaden återupptas. Flera indikatorer på hur arbetsmarknaden utvecklas, till exempel anställningsplanerna i näringslivet, fortsatte att förbättras i början av 2021. Dessutom har inrapporterade varsel och företagskonkurser, som steg tydligt under pandemins initiala skede, varit på normala nivåer sedan andra halvåret 2020 (diagram 2.7). Sysselsättningsgraden bedöms öka och arbetslösheten minska något under andra halvåret 2021. Takten hålls tillbaka av att många företag i första hand ökar produktionen genom att öka arbetstiden bland redan anställda när stöd vid korttidsarbete inte längre är möjligt. Nyttjandet av korttidsarbete väntas vara på relativt höga nivåer våren 2021, men lägre än våren 2020. Arbetslösheten riskerar dock att vara högre i slutet av 2022 än vad den var före pandemin. Risken för att bli långvarigt arbetslös är särskilt stor i grupper som redan tidigare hade en svag förankring på arbetsmarknaden, till exempel bland utomeuropeiskt födda och personer som saknar gymnasial utbildning. Diagram 2.7 Varsel och företagskonkurser Antal konkurser, säsongsrensade kvartalsvärden. Antal varsel, kvartalsvärden Källor: Tillväxtanalys och Arbetsförmedlingen. Inflationen ökade tydligt i början av 2021 efter en svag utveckling under 2020. Energipriserna, som bidrog till den dämpade inflationen 2020, väntas i stället bidra till högre inflation 2021. Ett lågt resursutnyttjande i Sverige väntas samtidigt hålla tillbaka inflationen som bedöms understiga inflationsmålet de närmaste åren. Centralbanker världen över väntas hålla styrräntorna låga en längre tid i syfte att stimulera efterfrågan och i förlängningen inflationen. De låga styrräntorna och omfattande köp av tillgångar, till exempel statsobligationer, bidrar till att ränteläget bedöms bli fortsatt lågt en lång tid framöver. I prognosen antas reporäntan sänkas 2022. Det är en följd av att regeringens principer för prognoser innebär att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Effekterna av detta motverkas till viss del av att penningpolitiken antas bli mer expansiv än vad som annars skulle ha varit fallet. Tabell 2.2 Makroekonomiska nyckeltal Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 BNP1 -2,8 3,2 3,8 1,9 1,6 BNP, kalenderkorrigerat1 -3,1 3,1 3,8 2,1 1,6 BNP-gap2 -3,9 -2,6 -0,5 0,0 0,0 Produktivitet3, 4 0,5 0,3 1,4 0,9 1,1 Arbetade timmar4 -3,8 3,0 2,4 1,1 0,5 Sysselsatta, 15-74 år -1,3 0,3 1,9 1,7 0,6 Sysselsättningsgrad, 15-74 år5 -1,1 0,0 1,0 0,8 0,1 Sysselsättningsgrad, 20-64 år5 -1,3 0,0 1,0 1,1 0,2 Arbetslöshet, 15-74 år6 8,3 8,7 7,9 7,0 7,0 Timlön7 2,0 2,5 2,3 2,5 2,7 KPI8 0,5 1,4 1,0 1,3 2,1 KPIF9 0,5 1,5 1,3 1,7 2,0 Reporänta 0,0 0,0 -0,3 -0,5 -0,5 BNP i världen, KIX-vägd10 -4,4 4,5 3,7 2,5 2,1 Anm.: Från och med den 1 januari 2021 anpassas arbetskraftsundersökningarna (AKU) till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1700. Det innebär ett tidsseriebrott i AKU från och med 2021. Tidsseriebrottet har inte beaktats i den här prognosen då osäkerheten kring dess storlek bedöms vara för stor. Här redovisas enbart uppgifter i procentuell förändring eller förändring i procentenheter eftersom nivåerna kommer att revideras. 1 Fasta priser. 2 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 3 Förädlingsvärde i hela ekonomin till baspris per arbetad timme. 4 Enligt nationalräkenskaperna, kalenderkorrigerad. 5 Förändring i sysselsättningsgrad i procentenheter (sysselsättning som andel av befolkningen i den aktuella åldersgruppen). 6 Procent av arbetskraften. 7 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken är en prognos även för 2020. 8 Konsumentprisindex. 9 KPI med fast ränta. 10 BNP sammanviktad med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för svensk utrikeshandel. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Macrobond och egna beräkningar. Tillfällig nedgång i den offentliga sektorns finanser Den offentliga sektorns finanser omfattar sektorns totala inkomster och utgifter, liksom bruttoskulden för staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Finanserna är konsoliderade, vilket innebär att inbördes transfereringar är exkluderade. De offentliga finanserna försvagades kraftigt 2020 och väntas försvagas ytterligare 2021 (tabell 2.3). Utvecklingen är en följd av konjunkturnedgången och de finanspolitiska åtgärder som regeringen föreslagit för att bemöta pandemins effekter. Skatteintäkterna har utvecklats svagt i och med den ekonomiska nedgången, men utfallet har ändå varit starkare än förväntat. Från och med 2022 förstärks de offentliga finanserna i takt med att ekonomin återhämtar sig. Eftersom konjunkturnedgången bedöms vara tillfällig påverkas det strukturella sparandet mindre än det finansiella sparandet. Det strukturella sparandet bedöms dock uppvisa underskott till och med 2022. En ansvarsfull finanspolitik bidrog till att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld var låg före pandemin. Sverige har därför goda förutsättningar att hantera lågkonjunkturen som följer av pandemin. Bruttoskulden var cirka 35 procent av BNP 2019 och ökade till cirka 40 procent av BNP 2020. Som en del av skuldens förvaltning genomfördes 2020 för första gången en emission av gröna obligationer. Bruttoskulden beräknas fortsätta öka 2021, främst till följd av de ytterligare finanspolitiska åtgärder som vidtas. Skulden beräknas dock vara oförändrad som andel av BNP, vilket beror på att tillväxten ökar och att Riksbanken betalar tillbaka delar av valutareserven. Bruttoskulden faller snabbt som andel av BNP från och med 2022, bland annat på grund av att tillfälliga finanspolitiska åtgärder fasas ut. Regeringens principer för prognoser innebär vidare att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Skuldkvoten beräknas vara lägre i Sverige efter pandemin än vad den var för flertalet länder inom Europeiska unionen före konjunkturnedgången. Europeiska kommissionen beräknar att den genomsnittliga skuldkvoten för unionens 27 medlemsstater uppgick till 77,6 procent av BNP 2019, innan den samlade skuldnivån inom unionen började öka till följd av lågkonjunkturen. Kommunsektorn uppvisade 2020 det högsta finansiella sparandet som andel av BNP sedan 2005. De stora statliga tillskotten medförde att kommuners och regioners inkomster ökade kraftigt 2020. Samtidigt utvecklades konsumtionsutgifterna svagt, vilket framför allt förklaras av begränsad verksamhet till följd av pandemin. År 2021 väntas kommunsektorn kunna återuppta verksamhet och konsumtionsutgifterna väntas därmed öka. Inkomstnivån hålls dock fortsatt uppe av statliga tillskott. Det finansiella sparandet beräknas därför bli betydligt högre även 2021 jämfört med genomsnittet de senaste tio åren. Tabell 2.3 Den offentliga sektorns finanser Procent av BNP om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Finansiellt sparande, mdkr -152 -235 -53 31 56 Finansiellt sparande, procent av BNP -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1,0 varav stat -3,2 -4,7 -0,4 1,1 1,4 varav ålderspensionssystemet -0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 varav kommunsektor 0,3 0,1 -0,7 -0,7 -0,6 Strukturellt sparande, procent av potentiell BNP -1,3 -2,7 -0,3 0,6 1,1 Konsoliderad bruttoskuld, mdkr 1 974 2 081 2 037 1 916 1 847 Konsoliderad bruttoskuld, procent av BNP 39,9 39,9 37,0 33,7 31,4 Anm.: Förstärkningen som kan ses i slutet av perioden beror främst på att regeringens principer för prognoser innebär att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Stor osäkerhet om hur långvarig lågkonjunkturen blir Den ekonomiska utvecklingen som beskrivits ovan är regeringens huvudscenario. Osäkerheten när det gäller utvecklingen i den globala och svenska ekonomin är dock fortsatt förhöjd och det är därför viktigt att belysa faktorer som kan leda till en svagare eller starkare ekonomisk utveckling. Riskerna för att utvecklingen blir sämre än i huvudscenariot är framför allt kopplade till pandemin. Vaccineringen mot covid-19 har kommit igång i många länder, men det finns logistiska och produktionsrelaterade utmaningar som kan leda till förseningar i vaccineringen. Det finns även osäkerhet kring hur effektiva de framtagna vaccinen är mot muterade former av covid-19. Om den globala tillgången till vaccin är ojämlik kan det innebära att smittan fortsätter spridas och att skadliga och svårkontrollerade mutationer uppstår. Restriktioner och rekommendationer för att begränsa smittspridningen kan därmed komma att förlängas och utökas både i Sverige och omvärlden. Det skulle kunna påverka hushållens konsumtion och företagens investeringsvilja negativt och göra den ekonomiska återhämtningen än mer utdragen. En mer långvarig smittspridning kan även påverka länders produktionskapacitet, till exempel om leverans- och värdekedjor störs. En annan osäkerhetsfaktor är att de ökade spänningarna mellan länder som har uppstått i och med pandemin, till exempel kring vaccindistribution, kan leda till minskad världshandel. Redan före utbrottet av covid-19 präglades världshandeln av handelskonflikten mellan USA och Kina. Om relationerna i omvärlden försämras ytterligare kan det på sikt leda till långsammare tillväxt. Pandemin och den ekonomiska nedgången riskerar dessutom att leda till negativa effekter på längre sikt. Uppgången i arbetslöshet kan, i kombination med att människor inte hinner ställa om när branschstrukturer förändras, medföra att arbetslösheten blir kvar på en högre nivå. Långa perioder av arbetslöshet riskerar att försämra de arbetslösas yrkeskunskaper och försvåra matchningen på arbetsmarknaden. Effekterna kan medföra att redan svaga grupper drabbas särskilt hårt, bland annat genom ett minskat arbetskraftsdeltagande. Skolstängningar och distansundervisning riskerar att påverka elevers lärande och hälsa negativt, särskilt för elever i utsatta familjeförhållanden och elever som redan före pandemin var i behov av olika former av stöd. För vissa unga och utrikes födda vuxna som studerar riskerar detta att få långsiktiga negativa effekter på arbetsmarknadsutfallet. En längre period av förhöjd osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen kan även hålla tillbaka investeringar och dämpa tillväxten. Ytterligare en osäkerhetsfaktor är risken för betydande prisfall på bostäder och kommersiella fastigheter i Sverige, om lågkonjunkturen blir än mer utdragen. Det är ännu osäkert om de förändringar i människors beteende som pandemin gett upphov till - till exempel ökad näthandel, förändrade resvanor och distansarbete - kommer att bli beständiga i någon del. Nya beteendemönster kan medföra såväl möjligheter som risker för den ekonomiska utvecklingen. Den ekonomiska utvecklingen kan också bli starkare än vad som bedöms i prognosen, framför allt om smittspridningen minskar i snabbare takt än väntat och sedan förblir under kontroll. Hushållens uppdämda konsumtionsbehov kan vidare vara större än vad som antas i prognosen, vilket kan innebära att konsumtionen utvecklas snabbare. Det beror på att hushållens sparande har ökat under pandemin, vilket innebär det finns möjlighet för en tillfälligt ökad konsumtion. Den starka återhämtningen sommaren och hösten 2020 visade att det finns en underliggande styrka i ekonomin. När smittspridningen minskade och ekonomierna öppnades upp steg också den ekonomiska aktiviteten i snabb takt. Flera länder har dessutom beslutat om nya stabiliseringspolitiska stödpaket för att återstarta sina ekonomier. En starkare ekonomisk utveckling i omvärlden skulle gynna svensk exportindustri. Det finns även andra osäkerhetsfaktorer som riskerar att påverka ekonomin. Klimatförändringar, extrema väderhändelser och förlust av biologisk mångfald utgör risker för den globala ekonomin, eftersom de kan medföra stora kostnader för såväl enskilda och företag som samhället som helhet. I Sverige kan konsekvenserna av ett förändrat klimat bli stora för exempelvis kustnära infrastruktur och bebyggelse, vattenkvaliteten i sjöar och hav och människors hälsa. En ökad risk för bränder, torka, invasiva arter och skadedjur kan också hota produktionen från jord- och skogsbruk. Även om osäkerheten är stor, och det är svårt att jämföra olika studier, visar resultaten i viktiga globala makroekonomiska klimatmodeller att de ekonomiska konsekvenserna av klimatförändringarna kommer att bli omfattande om inte utsläppen minskar. Pandemin väntas ha effekter för välståndet Det är viktigt att följa den långsiktiga samhällsutvecklingen även i bredare bemärkelse. Sedan 2017 redovisas därför indikatorer på välståndet i Sverige, uppdelat på ekonomiskt, miljömässigt och socialt välstånd. Pandemin förväntas ha effekter för välståndet i Sverige, framför allt på kort sikt. De ekonomiska välståndsindikatorerna har försämrats. För de miljömässiga och sociala indikatorerna är den senaste tillgängliga statistiken från 2019, vilket innebär att dessa indikatorer först i nästa års redovisning kan återspegla pandemins eventuella effekter. Under 2019 minskade bland annat Sveriges utsläpp av växthusgaser och partikelhalterna i luften. Befolkningens utbildningsnivå ökade under året, men även andelen med låg ekonomisk standard. De flesta av de sociala indikatorerna var dock oförändrade under 2019 jämfört med 2018 (se tabell 2.4). Tabell 2.4 Indikatorer på välstånd och deras utveckling Indikator Utveckling jämfört med senaste mättillfälle Period som förändring avser Beskrivning Ekonomiska BNP per capita Minskning 2019-2020 Det samlade värdet av alla varor och tjänster som produceras i Sverige per person i befolkningen. Sysselsättningsgrad Minskning 2019-2020 Andel av befolkningen 15-74 år som har ett arbete. Arbetslöshet Ökning 2019-2020 Andelen arbetslösa i arbetskraften 15-74 år. Hushållens skuldsättning Ökning 2019-2020 Hushållssektorns låneskulder i procent av disponibel inkomst och av hushållens finansiella tillgångar. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Ökning 2019-2020 Den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, minus AP-fondernas innehav av statsobligationer. Kallas också för Maastrichtskulden. Miljömässiga Luftkvalitet Minskning 2018-2019 Halter av kväveoxid (NO2) och små partiklar (PM2,5) i svenska städer. Vattenkvalitet Ökning 2010-2016 - 2016-20211 Vattenförekomster med hög eller god ekologisk status enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Rödlisteindex Oförändrad 2010-2015 - 2015-20211 Förändring i olika artgruppers livskraft och hur stor andel av artgruppen som förväntas finnas kvar inom den närmsta framtiden. Kemikaliebelastning Ej uppdaterad 2016-2017 Förekomst av miljögifterna PCB, DDE, dioxiner och PBDE i modersmjölk. Utsläpp av växthusgaser Minskning 2018-2019 Sveriges utsläpp av växthusgaser (koldioxid, metan, dikväveoxid och fluorerade gaser) inom svenskt territorium. Sociala Låg ekonomisk standard Ökning 2018-2019 Andel av befolkningen med ekonomisk standard lägre än 60 procent av medianinkomsten. Självskattad allmän hälsa Oförändrad 2018-2019 Andel i befolkningen 16 år och äldre som på frågan "Hur tycker du din hälsa är i allmänhet svarat "Mycket bra "eller "bra". Utbildningsnivå Ökning 2018-2019 Högsta avklarade utbildning för befolkningen i åldern 16-74 år. Mellanmänsklig tillit Oförändrad 2018-2019 I vilken grad tillfrågade uppfattar att andra människor går att lita på. Mäts genom frågan "Enligt din uppfattning, i vilken utsträckning går det att lita på människor i allmänhet?". En svarssiffra över 7 på en skala 0-10 anses utgöra hög tillit. Nöjd med livet Oförändrad 2018-2019 Mäter subjektivt välbefinnande med frågan "Hur nöjd är du på det hela taget med det liv du lever?". Andelen avser de som svarat "ganska nöjda" eller "mycket nöjd". Hushållens kontantmarginal Oförändrad 2018-2019 Andel i befolkningen, 16 år och äldre, som svarat nej på frågan "Skulle du/ditt hushåll inom en månad klara av att betala en oväntad utgift på 12 000 kronor utan att låna eller be om hjälp?". 1 Avser förändring mellan två genomsnitt av mätningar som pågått under längre perioder. Källor: Statistiska centralbyrån, Naturvårdsverket, SOM-institutet, Vatteninformationssystem Sverige, Sveriges lantbruksuniversitet och Livsmedelsverket. 2.3 Det finanspolitiska ramverket Det finanspolitiska ramverket är ett verktyg för att utforma en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. De budgetpolitiska målen är en del av det finanspolitiska ramverket och skapar förutsättningar för att uppnå de politiska målen på ett sätt som är offentligfinansiellt hållbart. De budgetpolitiska målen består av ett överskottsmål och ett skuldankare för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten samt det paala balanskravet. Det finanspolitiska ramverket ger stor handlingsfrihet att bedriva en aktiv finanspolitik i stabiliseringspolitiskt syfte vid allvarliga ekonomiska nedgångar. Uppföljning av de budgetpolitiska målen Lågkonjunkturen motiverar en avvikelse från överskottsmålet Överskottsmålet är ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Det finansiella sparandet ska, i genomsnitt över en konjunkturcykel, uppgå till en tredjedels procent av BNP. Målet följs upp med det strukturella sparandet. En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande budgetåret. Regeringen bedömer att det strukturella sparandet tydligt avviker från överskottsmålet, men att avvikelsen är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl. Regeringen bedömer att Sverige kommer att befinna sig i en lågkonjunktur till och med 2022. Det strukturella sparandet bedöms uppgå till -2,7 procent av potentiell BNP 2021 och till -0,3 procent 2022. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålet när de ekonomiska förhållandena medger det. Bruttoskulden avviker inte från skuldankaret Skuldankaret är ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, och är fastställt till 35 procent av BNP. Ankaret styr inte finanspolitiken på kort sikt, utan ska i huvudsak användas för att utvärdera om överskottsmålet behöver anpassas för att säkerställa hållbarheten och marginalerna i de offentliga finanserna. Regeringen ska varje år redogöra för bruttoskuldens utveckling i den ekonomiska vårpropositionen. Om skuldkvoten avviker med mer än 5 procent av BNP från skuldankaret ska regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen lämna en skrivelse till riksdagen och förklara vad som orsakat avvikelsen och hur den ska hanteras. Bruttoskulden bedöms vara förenlig med skuldankarets riktmärke på 35 procent av BNP. Skuldkvoten var 39,9 procent av BNP 2020 och bedöms bli 39,9 procent 2021. En viktig anledning till att skuldkvoten inte ökar 2021, trots att underskottet i de offentliga finanserna ökar, är att Riksbanken från och med 2021 inleder en övergång till en helt egenfinansierad valutareserv efter att tidigare finansierat en del av sin valutareserv genom Riksgäldskontoret. Övergången ska ske gradvis till och med 2023 och bidrar också till att skuldkvoten minskar under prognosperioden. En första bedömning av utgiftstakets nivå för 2024 Utgiftstaket utgör en övre gräns för utgiftsnivån i statens budget och beslutas för tre år framåt. För att utgiftstaket ska främja en kontrollerad utgiftsutveckling, och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser, är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normalfallet inte ändras. Det finns dock inte några formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Nivån kan exempelvis ändras om finanspolitiken behöver anpassas till betydande nya yttre förutsättningar, men detta bör endast ske i väldigt speciella undantagssituationer. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. För att kunna vidta nödvändiga åtgärder med anledning av effekterna av covid-19 föreslog regeringen i propositionen Vårändringsbudget för 2020 en höjning av utgiftstakets nivå för 2020 med 350 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2021 föreslogs en höjning av utgiftstakets nivå för 2021 och 2022 med 250 miljarder kronor respektive 130 miljarder kronor. I denna proposition görs för första gången en bedömning av nivån på utgiftstaket 2024 men, i enlighet med budgetlagens bestämmelser, kommer regeringen att återkomma med förslag till nivå på utgiftstaket 2024 i budgetpropositionen för 2022. Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå för 2024 bör uppgå till 1 595 miljarder kronor (se tabell 2.5) Det innebär att nivån på utgiftstaket 2024 ökar jämfört med 2023. I förhållande till potentiell BNP uppgår takets nivå till 27,1 procent, vilket är i linje med takets nivå för 2023. Tabell 2.5 Utgiftstakets nivåer Miljarder kronor om inte annat anges 2021 2022 2023 2024 Av riksdagen beslutade nivåer på utgiftstaket 1 695 1 634 1 539 Regeringens bedömning av nivå på utgiftstaket 1 595 Utgiftstak, procent av potentiell BNP 31,7 29,6 27,1 27,1 Utgiftstak, procent av BNP 32,5 29,7 27,1 27,1 Takbegränsade utgifter 1 621 1 477 1 456 1 471 Budgeteringsmarginal 74 157 83 124 Källa: Egna beräkningar. 3 Den makroekonomiska utvecklingen I detta avsnitt redovisas prognosen för den makroekonomiska utvecklingen i Sverige och i övriga världen 2021-2024. Tyngdpunkten i avsnittet ligger på utvecklingen 2021 och 2022. Prognosen är baserad på de anslagsnivåer och de regelverk för skatter och transfereringssystem som har beslutats av riksdagen, samt de som har föreslagits eller aviserats av regeringen i propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99), propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166) eller tidigare propositioner. Prognosen baseras inte på några framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar därutöver. I prognosen har information om omvärldshändelser och statistikutfall som fanns tillgänglig t.o.m. den 8 mars 2021 beaktats. Tabeller med prognosens innehåll i detalj redovisas i bilaga 1. Sammanfattning - Den starka återhämtningen som skedde under tredje kvartalet i flera stora ekonomier avstannade under fjärde kvartalet 2020 till följd av den höga smittspridningen av sjukdomen covid-19 och utökade restriktioner. - Prognosen baseras på antagandet att åtgärder för att minska smittspridningen kvarstår i Sverige och flera andra länder under första halvåret 2021 och att omfattningen av åtgärderna minskar under andra halvåret. Återhämtningen i omvärlden väntas således framför allt ta fart under andra halvåret 2021. - I Sverige minskade den ekonomiska aktiviteten under fjärde kvartalet 2020 efter en stark återhämtning sedan sommaren. En hög smittspridning och restriktioner innebar minskad inhemsk efterfrågan på framför allt tjänster, inte minst inom besöksnära tjänstebranscher, såsom hotell och restaurang, resebyråer och turism. - Förtroendeindikatorer visar på en positiv framtidstro inom industrin medan utsikterna inom tjänstebranschen är svagare. Den inhemska efterfrågan bedöms bli fortsatt svag under första kvartalet 2021. I takt med att smittspridningen minskar och restriktionerna gradvis lättar bedöms BNP-tillväxten åter tillta. Återhämtningen understöds av omfattande ekonomisk-politiska stimulanser. Resursutnyttjandet är dock fortsatt betydligt lägre än normalt och svensk ekonomi bedöms befinna sig i en djup lågkonjunktur 2021. - Även återhämtningen på arbetsmarknaden hålls tillbaka under första halvåret 2021. Nyttjandet av korttidsarbete väntas vara på relativt höga nivåer och bedöms, tillsammans med andra företagsstöd, bromsa ytterligare sysselsättningsfall. Arbetslösheten bedöms minska under 2022. - Inflationen, mätt med konsumentprisindex med fast bostadsränta (KPIF), väntas öka 2021. Samtidigt innebär det låga resursutnyttjandet i Sverige att inflationen bedöms bli fortsatt dämpad. - Prognosen är behäftad med osäkerhet som främst beror på smittspridningens utveckling. Osäkerheten belyses med två alternativa scenarier. Om smittspridningen avtar snabbare än väntat kommer sannolikt även återhämtningen att gå snabbare än väntat. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige och i omvärlden kan också bli sämre än i prognosen om t.ex. vaccineringen försenas och restriktionerna ligger kvar längre än väntat. 3.1 Utsikterna i omvärlden 2021 och 2022 Återhämtningen i världsekonomin har stannat av Spridningen av sjukdomen covid-19 fortsätter att påverka världsekonomin. Under hösten 2020 tog smittspridningen i USA och stora delar av Europa fart igen och den ekonomiska tillväxten bromsade in efter att ha ökat snabbt under inledningen av hösten. I euroområdet, Storbritannien och USA var BNP-nivån i slutet av 2020 betydligt lägre än innan pandemin bröt ut. Återhämtningen i Kina har dock varit stadig och BNP-nivån där var högre än vad den var före pandemin. Den ökade smittspridningen under slutet av 2020 hade inte lika stor effekt på den ekonomiska aktiviteten som den hade under våren samma år. Restriktionerna runt om i världen var mer välriktade i syfte att minimera negativa bieffekter. Därtill har företag och konsumenter delvis anpassat sig till de nya förutsättningarna. Den starka återhämtningen i Kina har bl.a. bidragit till att leverantörskedjor inte har drabbats av lika stora problem som under våren 2020. Världshandeln med varor var redan i slutet av 2020 lika omfattande som den var innan pandemin bröt ut, vilket delvis speglar en omfördelning i konsumtion från tjänster till varor och en ökad efterfrågan på it-utrustning och medicinsk utrustning. Den globala industriproduktionen utvecklades positivt under vintern vilket har varit en motvikt till den fortsatt svaga utvecklingen inom kontaktnära branscher såsom detaljhandel och tjänster. Återhämtningen i omvärlden väntas åter ta fart under 2021. Det varierar dock mellan länder när återhämtningen förväntas komma igång. Tillväxtutsikterna beror i hög grad på när regeringar har möjlighet att lätta på restriktioner och hur hushåll och företag kommer att reagera på lättnaderna och smittläget. Påbörjad vaccinering väntas stärka tillförsikten om den framtida ekonomiska utvecklingen i många länder redan under första halvåret 2021. Hushållens delvis ofrivilliga sparande under det senaste året väntas bidra till en kraftig återhämtning i hushållens konsumtion när deras framtidstro och möjligheter att konsumera stärks. I euroområdet väntas den ekonomiska aktiviteten återhämta sig i snabb takt under andra halvåret 2021, då en stor del av befolkningen blivit vaccinerad. En positiv utveckling utanför euroområdet väntas också bidra till ökad export. Återhämtningen understöds av en expansiv finanspolitik som genomförs av enskilda länder och där Europeiska unionens återhämtningsplan bedöms bidra, samtidigt som penningpolitiken är expansiv. Inflationen i euroområdet väntas öka under 2021 men förbli dämpad i förhållande till Europeiska centralbankens inflationsmål. I USA väntas återhämtningen ta rejäl fart något tidigare än i euroområdet och dessutom gå snabbare. Det beror på en snabbare vaccineringstakt än i euroområdet och på de stora stimulanspaketen. BNP-tillväxten i USA väntas 2021 bli den högsta på över 35 år och resursutnyttjandet bedöms bli positivt 2022 vilket bidrar till högre inflation (se tabell 3.1). Den kinesiska ekonomin, som redan i stort sett återhämtat sig efter det initiala BNP-fallet i inledningen av 2020, väntas gå in i en lugnare fas under 2021. Detta bl.a. till följd av avtrappade stimulanser från den ekonomiska politiken. Sammantaget väntas tillväxten i omvärlden bli hög både 2021 och 2022. Tabell 3.1 Nyckeltal internationella variabler Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 BNP, euroområdet -6,7 4,0 4,5 2,0 1,5 BNP, USA -3,5 6,5 3,5 1,5 1,0 BNP, Kina 2,1 8,5 5,5 5,5 5,0 BNP i världen, PPP-vägd1 -3,5 5,5 4,0 3,5 3,5 BNP i världen, KIX-vägd2 -4,4 4,5 3,7 2,5 2,1 Svensk exportmarknad3 -9,8 6,5 6,0 3,5 3,2 Inflation, euroområdet4 0,3 1,3 1,3 1,5 1,7 Inflation, USA5 1,2 2,3 2,2 2,2 2,3 Styrränta, euroområdet6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Styrränta, USA6 0,5 0,3 0,3 0,3 0,5 Råoljepris7 41,8 61,2 57,9 55,8 54,6 1 BNP sammanviktad med köpkraftsjusterade BNP-vikter enligt Internationella valutafonden. 2 BNP sammanviktad med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för svensk utrikeshandel. De senast beräknade vikterna används för 2021 och därefter skrivs de fram med trenden från de föregående fem åren. 3 Den sammanviktade importen i de länder som Sverige exporterar till. Respektive lands vikt utgörs av dess andel i svensk varuexport. 4 Harmoniserat konsumentprisindex (HIKP). 5 Konsumentprisindex (KPI). 6 Årsgenomsnitt, procent. Avser refiräntan för euroområdet, dvs. den ränta som banker i euroområdet får betala för lån i en vecka från Europeiska centralbanken, och Federal funds ränta för USA. 7 Brent, USD per fat. Källor: Macrobond och egna beräkningar. 3.2 Tillväxtutsikterna för Sverige 2021 och 2022 Aktiviteten i svensk ekonomi har tillfälligt minskat I Sverige minskade den ekonomiska aktiviteten under slutet av 2020. Utvecklingen under året hängde tydligt samman med smittspridningen och de restriktioner och rekommendationer om fysisk distansering som infördes. Den ökande smittspridningen under slutet av året har dock visat sig påverka ekonomin i mindre utsträckning än under inledningen av pandemin. Det förklaras delvis av att den globala industriproduktionen, som är viktig för ett exportorienterat land som Sverige, har varit mindre påverkad. Många tjänstebranscher påverkas samtidigt fortfarande tydligt av restriktioner, inte minst inom hotell och restaurang, resetjänster samt kultur och nöje. Förtroendeindikatorer, såsom Konjunkturbarometern, låg under inledningen av 2021 på nivåer som indikerar en god aktivitet inom tillverkningsindustrin (se diagram 3.1). Konfidensindikatorn för tjänstesektorn befinner sig dock fortsatt på en lägre nivå än normalt. Även rörelseindex och kortdata pekar på att utvecklingen inom tjänstesektorn blir fortsatt dämpad under inledningen av året. Sammantaget bedöms den ekonomiska aktiviteten i Sverige ta fart under 2021, givet att smittspridningen minskar och restriktioner då lättas. Stora ekonomisk-politiska stimulanser bidrar till att understödja den ekonomiska återhämtningen. BNP bedöms öka med 3,2 procent 2021 och 3,8 procent 2022 (se tabell 3.2). Det är först under andra halvåret 2021 som BNP bedöms vara tillbaka på samma nivå som före virusutbrottet. Denna nivå är dock fortfarande lägre än vad den varit om pandemin inte inträffat. Resursutnyttjandet är därför fortsatt betydligt lägre än normalt och svensk ekonomi bedöms befinna sig i en djup lågkonjunktur 2021. Även 2022 bedöms resursutnyttjandet vara lägre än normalt. Diagram 3.1 Barometerindikatorn och konfidensindikatorer Standardiserade värden Källa: Konjunkturinstitutet. Hushållens konsumtion utvecklas starkt när smittspridningen minskar och restriktioner lättar Smittspridning och restriktioner har drabbat hushållens konsumtion hårt. Framför allt har det fått negativa konsekvenser för besöksnära tjänstebranscher, såsom hotell och restaurang, resebyråer och turism. Även konsumtionen av bilar minskade kraftigt under 2020. Återhämtningen av hushållens konsumtion som skedde under det tredje kvartalet blev kortvarig, då tillväxten föll under slutet av 2020 och konsumtionsnivån var fortsatt betydligt lägre än före pandemin. Högfrekventa indikatorer, såsom rörelseindex och korttransaktionsdata, talar för en dämpad utveckling även under det första kvartalet 2021. Hushållens konsumtion väntas öka successivt i takt med att allt fler vaccineras. Varmare väder väntas dessutom bidra till lägre smittspridning, och även underlätta konsumtion t.ex. i form av restaurangbesök. Många tjänster har inte varit tillgängliga att konsumera under pandemin och ett uppdämt konsumtionsbehov och ett tidigare högt sparande väntas bidra till att hushållens konsumtion ökar snabbt. Omfattande stödåtgärder väntas även fortsatt bidra till att hålla hushållens disponibla inkomster uppe. När hushållen återgår till att konsumera mer av de varor och tjänster som de avstått från under krisen väntas de spara mindre. Tabell 3.2 Nyckeltal försörjningsbalansen Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 BNP -2,8 3,2 3,8 1,9 1,6 BNP, kalenderkorrigerad -3,1 3,1 3,8 2,1 1,6 Hushållens konsumtion -4,7 3,3 6,2 2,8 1,9 Offentlig konsumtion -0,5 2,0 -0,3 -0,9 0,1 Fasta bruttoinvesteringar 0,6 2,6 3,4 2,6 2,2 Lagerinvesteringar1 -0,8 0,3 0,0 0,0 0,0 Export -5,2 6,0 4,7 3,3 2,8 Import -5,8 6,2 4,6 3,2 2,6 BNP per invånare2 -3,7 2,3 3,0 1,1 0,9 BNP i löpande pris -1,5 5,2 5,5 3,4 3,5 Anm.: Fasta priser, referensår 2019, ej kalenderkorrigerade värden, om inte annat anges. Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. 1 Bidrag till BNP-tillväxten, förändring i procent av BNP jämfört med föregående år. 2 BNP per person i totala befolkningen. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Återupptagen verksamhet understöder offentlig konsumtion År 2021 väntas offentlig konsumtion återhämta sig från den svaga utvecklingen 2020 (se tabell 3.2). Den svaga utvecklingen under 2020 förklaras huvudsakligen av att kommunal verksamhet begränsades av lägre efterfrågan och restriktioner till följd av pandemin. Starka kommunala finanser 2020 och 2021 medför en hög inkomstnivå som bedöms användas för att återuppta utebliven verksamhet i takt med att smittspridningen i Sverige antas avta. Detta väntas bidra till att arbetade timmar, sysselsättning och konsumtionsutgifter i offentlig sektor ökar jämfört med 2020. Under 2022 och framåt bedöms de offentliga konsumtionsutgifterna öka långsammare igen. Det är en följd av att regeringens principer för prognoser innebär att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Stadig investeringstakt framöver De fasta bruttoinvesteringarna har återhämtat sig till samma nivåer som före pandemin och var i stort sett oförändrade under fjärde kvartalet 2020. Det är framför allt tillverkningsindustrins investeringar tillsammans med offentliga investeringar som har drivit återhämtningen. Ett stigande kapacitetsutnyttjande inom industrin samtidigt som företagen förväntar sig ökad produktionsvolym indikerar ett ökat investeringsbehov även framöver. Bostadsinvesteringarna har varit starkare än väntat under 2020 och antalet påbörjade bostäder ökade jämfört med föregående år. Framöver antas nybyggnationen och bostadsinvesteringarna minska något och plana ut på en historiskt sett hög nivå. De offentliga investeringarna bedöms öka snabbare 2021 än 2020. Både kommunala och statliga myndigheters investeringar i bl.a. infrastruktur driver utvecklingen. Sammantaget bedöms de totala investeringarna öka ungefär i linje med ett historiskt genomsnitt 2021 (se tabell 3.2). Något svagare exportutveckling i närtid Exporten återhämtade sig starkt efter sommaren och låg kvar på höga nivåer även under fjärde kvartalet 2020. Under inledningen av 2021 bedöms exporten utvecklas svagt till följd av en lägre efterfrågan i omvärlden. I takt med att återhämtningen tilltar och investeringar i omvärlden ökar bedöms exporten successivt öka i snabbare takt igen. Trots att den inhemska efterfrågan väntas utvecklas starkt bedöms importen växa långsammare än exporten. Det beror på att en stor del av utvecklingen av den inhemska efterfrågan drivs av efterfrågan på tjänster. Vid produktion av tjänster används generellt sett mindre import än vid varuproduktion. Nettoexporten väntas därmed vara positiv både 2021 och 2022. Viss återhämtning har skett på arbetsmarknaden Läget på arbetsmarknaden är fortsatt allvarligt i spåren av pandemin. Arbetslösheten är på en betydligt högre nivå än innan pandemin, särskilt bland unga, personer med högst förgymnasial utbildning och utomeuropeiskt födda. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att dämpa den kraftiga nedgången på arbetsmarknaden. Bland annat har korttidspermitteringar och ett omställningsstöd införts som möjliggjort för många företag att leva vidare och behålla anställda i större utsträckning än utan stöden. Under fjärde kvartalet 2020 skedde en tydlig återhämtning på arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden ökade och ungefär en tredjedel av fallet som inträffade under våren togs igen. Återhämtningen är tydligare bland män än bland kvinnor, bl.a. då de branscher som fortsätter att tyngas av restriktioner är branscher som sysselsätter en större andel kvinnor. Antalet tillsvidareanställda är tillbaka på samma nivå som före pandemin, bl.a. till följd av stödet för korttidspermittering för anställda som dämpade fallet och återhämtningen som skett inom industrin där det är en högre andel tillsvidareanställda. Samtidigt är antalet tidsbegränsat anställda fortsatt på en betydligt lägre nivå. Detta förklaras delvis av att tidsbegränsade anställningar förekommer i större utsträckning inom de fortsatt mer påverkade tjänstebranscherna, t.ex. hotell och restaurang. Arbetskraftsdeltagandet är tillbaka på ungefär samma nivå som före pandemin. För män är deltagandet högre än före pandemin, medan det fortfarande är något lägre för kvinnor. Framåtblickande indikatorer har fortsatt att förbättras tydligt under slutet av 2020 och inledningen av 2021, trots ökad smittspridning och utökade restriktioner. Indikatorer, som t.ex. företagens anställningsplaner, har stigit kontinuerligt efter den historiska bottennoteringen i april 2020 och indikerar åter en ökad sysselsättning framöver (se diagram 3.2). Antalet nyanmälda lediga platser på Arbetsförmedlingen har ökat sedan det snabba fallet under våren 2020 vilket indikerar en ökad efterfrågan på arbetskraft. Samtidigt fortsätter antalet varsel om uppsägning och antalet konkurser vara på genomsnittliga nivåer. Diagram 3.2 Anställningsplaner i näringslivet och nyanmälda lediga platser Nettotal, säsongsrensade månadsvärden Tusental, säsongsrensade månadsvärden Källor: Konjunkturinstitutet och Arbetsförmedlingen. Under första halvåret 2021 bedöms sysselsättningsutvecklingen vara mer dämpad till följd av en minskad ekonomisk aktivitet under inledningen av året. I takt med att efterfrågan stiger väntas sysselsättningen öka i snabbare takt (se tabell 3.3). Utvecklingen hålls dock tillbaka av att många företag i första hand väntas trappa upp produktionen genom att utöka redan anställdas arbetstid när korttidspermitteringar fasas ut. Som en konsekvens av detta bedöms sysselsättningen endast växa svagt under 2021. Arbetslösheten bedöms vara högre 2021 än vad den var 2020. Under 2022 väntas en högre sysselsättningstillväxt, i synnerhet inom näringslivets tjänstebranscher. Återhämtningen för både sysselsättningsgraden och arbetslösheten bedöms ta tid och trots att arbetslösheten väntas minska är den fortsatt på en betydligt högre nivå 2022 än före pandemin. Sysselsättningen har minskat mer bland kvinnor än bland män under pandemin. Många av de branscher som påverkats mest av pandemin sysselsätter en större andel kvinnor och många av dessa är tidsbegränsat anställda. Många kvinnor har lämnat arbetskraften för bl.a. studier. Arbetslösheten har därför ökat ungefär lika mycket för båda könen. Framöver bedöms arbetskraften växa i snabbare takt för kvinnor än för män. Sysselsättningsutvecklingen väntas vara dämpad under 2021 för både kvinnor och män, för att sedan ta fart 2022. Utvecklingen bedöms bli starkare bland kvinnor, i takt med att branscher som påverkats mycket av pandemin börjar anställa personal igen. Arbetslösheten bedöms öka för både kvinnor och män 2021 för att därefter minska. År 2022 bedöms arbetslösheten vara på samma nivå för både kvinnor och män. Från och med den 1 januari 2021 anpassas arbetskraftsundersökningarna (AKU) till unionens nya förordning (EU 2019/1700) om fastställande av en gemensam ram för europeisk statistik om personer och hushåll, som grundas på uppgifter på individnivå som samlas in genom urvalsundersökningar. De nya bestämmelserna innebär bl.a. förändringar i definitioner av variabler, urval och i den ordning som frågorna ställs (för mer information se Information om införande av ny ramlag 2021 i AKU på www.scb.se). Det innebär ett tidsseriebrott och att utfallsdata från AKU före respektive efter omläggningen inte är direkt jämförbara. Både antalet personer som klassas som sysselsatta och i arbetskraften kommer att minska i och med förändringen. När regeringens arbetsmarknadsprognos i denna proposition färdigställdes hade endast ett månadsutfall enligt det nya förfarandet publicerats. Regeringen har därför valt att inte beakta tidsseriebrottet i denna prognos, eftersom det behövs ytterligare information för att kunna göra en tillräckligt säker bedömning av tidsseriebrottets storlek. Tabell 3.3 Nyckeltal produktivitet och arbetsmarknad Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Produktivitet1 0,5 0,3 1,4 0,9 1,1 Arbetade timmar 2 -3,8 3,0 2,4 1,1 0,5 Medelarbetstid 3 -2,5 2,7 0,5 -0,5 -0,1 Sysselsatta4 -1,3 0,3 1,9 1,7 0,6 Kvinnor4 -2,0 0,3 2,3 Män4 -0,7 0,3 1,6 Sysselsättningsgrad4,5 -1,1 0,0 1,0 0,8 0,1 Kvinnor4,5 -1,5 0,0 1,2 Män4,5 -0,7 0,0 0,7 Arbetslöshet4, 6 8,3 8,7 7,9 7,0 7,0 Kvinnor4, 6 8,3 8,7 7,9 Män4, 6 8,3 8,6 7,9 Arbetskraft4 0,3 0,7 1,0 0,7 0,7 Kvinnor4 -0,5 0,8 1,4 Män4 1,1 0,6 0,8 Arbetskraftsdeltagande4,7 0,0 0,2 0,5 0,2 0,1 Kvinnor4,7 -0,6 0,3 0,7 Män4,7 0,6 0,2 0,2 Befolkning, total8 0,9 0,8 0,7 0,7 0,7 Befolkning, 15-74 år 0,4 0,3 0,4 0,4 0,5 Kvinnor4 0,3 0,3 0,4 Män4 0,4 0,3 0,5 Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. Från och med den 1 januari 2021 anpassas arbetskraftsundersökningarna (AKU) till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1700. Det innebär ett tidsseriebrott i AKU fr.o.m. 2021. Tidsseriebrottet har inte beaktats i den här prognosen då osäkerheten kring dess storlek bedöms vara för stor. Här redovisas enbart uppgifter i procentuell förändring eller förändring i procentenheter eftersom nivåerna kommer att revideras. 1 Produktivitet mätt som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme, kalenderkorrigerat. 2 Enligt nationalräkenskaperna (NR). Nivå avser miljoner timmar, kalenderkorrigerat. 3 Avser arbetade timmar per år enligt NR (kalenderkorrigerat) dividerat med årsmedeltal för antal sysselsatta enligt AKU. 4 Avser åldersgruppen 15-74 år. 5 Förändring i sysselsättningsgrad i procentenheter (sysselsatta som andel av befolkningen i den aktuella åldersgruppen). 6 Arbetslösa som andel av arbetskraften i den aktuella åldersgruppen. 7 Förändring i arbetskraftsdeltagande i procentenheter (arbetskraften som andel av befolkningen i den aktuella åldersgruppen). 8 Utfall för 2020 är ett beräknat årsmedelvärde. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Resursutnyttjandet i svensk ekonomi har återhämtat sig något under andra halvåret 2020. Det återspeglas bl.a. i att företagens kapacitetsutnyttjande har stigit till genomsnittliga nivåer och att antalet företag som upplever brist på arbetskraft har ökat något enligt Konjunkturbarometern. Dessa indikatorer ingår i det sammanfattande måttet på resursutnyttjande som publiceras av Konjunkturinstitutet (se diagram 3.3). Samtidigt finns det fortsatt lediga resurser på arbetsmarknaden och den faktiska arbetslösheten är betydligt högre än sin bedömda jämviktsnivå. Svensk ekonomi bedöms fortsatt befinna sig i en djup lågkonjunktur 2021 då BNP-nivån fortsatt är lägre än potentiell BNP. Potentiell BNP är den nivå på produktionen som är förenlig med en ekonomi i balans (se Finansdepartementets rapport Metod för beräkning av potentiella variabler april 2021 på www.regeringen.se). Resursutnyttjandet i ekonomin bedöms stiga gradvis men bedöms befinna sig i en lågkonjunktur även 2022 (se tabell 3.4). Diagram 3.3 Resursutnyttjandeindikator Standardavvikelser Anm.: Resursutnyttjandeindikatorn är ett statistiskt mått på resursutnyttjandet. Det är normaliserat så att medelvärdet är 0 och standardavvikelsen är 1. Källa: Konjunkturinstitutet. Tabell 3.4 Nyckeltal potentiella variabler Procentuell förändring om inte annat anges 2020 2021 2022 2023 2024 Potentiell BNP 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 Potentiellt arbetade timmar 0,8 0,7 0,6 0,5 0,5 Potentiell produktivitet 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 BNP-gap1 -3,9 -2,6 -0,5 0,0 0,0 Timgap1 -4,5 -2,3 -0,6 0,0 0,0 Potentiell BNP, löpande priser2 3,1 3,7 3,3 3,1 3,5 Anm.: Fasta priser, referensår 2019, kalenderkorrigerade värden, om inte annat anges. Med potentiell avses den nivå på respektive variabel som skulle uppnås vid ett balanserat konjunkturläge. Potentiella variabler går inte att observera utan bedöms utifrån statistiska modeller och indikatorer. Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. 1 Skillnaden mellan den faktiska och potentiella nivån i respektive variabel i procent av den potentiella nivån. 2 Beräknad som potentiell BNP till marknadspris (fasta priser, referensår 2019) multiplicerad med BNP-deflatorn, som är ett prisindex för producerade varor och tjänster. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Högre löneökningstakt 2021 Löneökningstakten enligt konjunkturlönestatistiken var enligt preliminära siffror historiskt låg 2020. Det beror främst på att en senarelagd avtalsrörelse till följd av pandemin bidrog till flera månader utan avtalsmässiga löneökningar för många anställda. Parterna inom industrin enades under hösten 2020 om avtal som motsvarar en löneökningstakt på omkring 5,4 procent under en period om 29 månader. Avtalet fick ett brett genomslag och blev i huvudsak normerande på den övriga arbetsmarknaden. Löneökningstakten bedöms öka 2021 för att sedan bli något svagare 2022 (se tabell 3.5). Den högre löneökningstakten 2021 förklaras till stor del av hur avtalen är utformade, där en större vikt har lagts på en högre löneökning i närtid. Reallöneökningarna, dvs. den nominella lönen enligt konjunkturlönestatistiken korrigerad för konsumentprisindex (KPI), väntas fortsatt vara under det historiska genomsnittet både 2021 och 2022. Inflationen, mätt med konsumentprisindex med fast bostadsränta (KPIF), ökade tydligt under inledningen av 2021 efter en svag utveckling under 2020. Energipriser, som bidrog till den svaga inflationen under 2020, väntas i stället bidra till högre inflation 2021. Samtidigt innebär ett lågt resursutnyttjande i Sverige att inflationen bedöms bli fortsatt dämpad. Sammantaget väntas KPIF-inflationen öka 2021 men understiga Riksbankens inflationsmål på 2 procent de närmaste åren (se tabell 3.5). KPI-inflationen, som inkluderar effekten av ändrade bostadsräntor, väntas också öka 2021 men vara fortsatt dämpad. Tabell 3.5 Nyckeltal löner och priser Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020 om inte annat anges, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Timlön enligt KL1 2,0 2,5 2,3 2,5 2,7 Reallön2 1,5 1,1 1,3 1,2 0,6 KPI3 0,5 1,4 1,0 1,3 2,1 KPIF4 0,5 1,5 1,3 1,7 2,0 KPIF exkl. energi 1,3 1,2 1,3 1,6 1,9 Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. 1 Nominell löneutveckling. År 2020 avser prognos. 2 Reallön beräknas som timlön enligt konjunkturlönestatistiken korrigerad för prisförändringar enligt KPI. 3 Konsumentprisindex. 4 KPI med fast ränta. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar. Fortsatt expansiv penningpolitik Den ökade smittspridningen och utökade restriktioner under hösten och vintern har inte bidragit till några större rörelser på de finansiella marknaderna, till skillnad från vad som var fallet under inledningen av pandemin. Flera centralbanker har fortsatt med omfattande stödåtgärder, bl.a. i form av köp av olika värdepapper för att minska oron på de finansiella marknaderna och bidra till en fortsatt god kreditgivning i ekonomin. Den expansiva penningpolitiken har bidragit till ett lägre ränteläge och att aktiekurserna har stigit på flera håll i världen. Även Riksbanken har bedrivit en expansiv penningpolitik vilket bidragit till att hålla svenska räntor på en låg nivå. Riksbanken bedöms hålla reporäntan oförändrad 2021. Reporäntan antas sänkas under 2022, vilket är en följd av att regeringens principer för prognoser innebär att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. Effekterna av detta motverkas till viss del av att penningpolitiken antas bli mer expansiv än vad som annars skulle vara fallet (se tabell 3.6). Kronan har stärkts efter den initiala försvagningen i början av pandemin, bl.a. till följd av mindre oro på de finansiella marknaderna och lägre ränteskillnader mot omvärlden. Växelkursen väntas vara relativt stabil 2021 och 2022. Tabell 3.6 Nyckeltal finansiella variabler Procent, årsgenomsnitt, om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Reporänta 0,0 0,0 -0,3 -0,5 -0,5 Statsobligationsränta 10 år 0,0 0,3 0,5 0,6 0,7 Statsobligationsränta 5 år -0,3 -0,2 -0,1 0,1 0,3 Växelkurs, kronindex KIX1 118,5 112,7 112,9 113,3 113,5 Växelkurs, SEK per EUR 10,5 10,0 10,2 10,3 10,4 1 18 november 1992 = 100. Källor: Riksbanken, Macrobond och egna beräkningar. 3.3 Stor osäkerhet om hur långvarig lågkonjunkturen blir Den ekonomiska utvecklingen som beskrivits ovan är regeringens huvudscenario. Utvecklingen i den globala och svenska ekonomin är dock fortsatt mycket osäker och det är viktigt att belysa faktorer som kan leda till en svagare eller starkare ekonomisk utveckling. Risken för att utvecklingen blir sämre än i huvudscenariot är framför allt kopplad till pandemin. Vaccinationer har kommit igång i många länder men det finns logistiska och produktionsrelaterade utmaningar som kan leda till att det blir förseningar i vaccineringen. Det finns även osäkerhet kring hur effektiva de framtagna vaccinerna är mot muterade former av coronaviruset som orsakar covid-19 som har upptäckts i flera länder. Som en följd av detta kan det uppkomma ett behov av att förlänga och utöka restriktionerna i både Sverige och omvärlden. Det skulle i så fall kunna påverka hushållens konsumtion och företagens investeringsvilja negativt och göra den ekonomiska återhämtningen än mer utdragen. Länders produktionskapacitet kan även påverkas, t.ex. om leverans- och värdekedjor störs av omfattande konkurser. Den globala bristen på halvledare, som har förvärrats under pandemin, riskerar också att begränsa produktionskapaciteten inom industrin. Bristen förklaras av begränsat utbud i kombination med en delvis oväntat hög efterfrågan. Problem relaterade till restriktioner, vaccindistribution och vaccinering i olika länder kan också leda till ökade spänningar mellan olika länder och resultera i minskad världshandel. Redan före utbrottet präglades världshandeln av handelskonflikten mellan USA och Kina. Om relationerna i omvärlden försämras ytterligare kan det på sikt leda till långsammare produktionstillväxt. Den ekonomiska nedgången riskerar dessutom att leda till negativa effekter på längre sikt. Den högre arbetslösheten, i kombination med att människor inte hinner ställa om när branschstrukturer förändras, kan medföra att arbetslösheten blir kvar på en högre nivå. Långa perioder av arbetslöshet riskerar att försämra de arbetslösas yrkeskunskaper och försvåra matchningen på arbetsmarknaden. Effekterna kan medföra att redan utsatta grupper drabbas särskilt hårt. En längre period av förhöjd osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen kan även hålla tillbaka investeringar och dämpa produktivitetstillväxten. Efter den initiala nedgången i priserna på tillgångar, som i huvudsak utgörs av aktier och fastigheter, i spåren av pandemin har både börsindex och bostadspriserna i Sverige ökat till rekordhöga nivåer. Det finns dock en fortsatt risk att tillgångspriser påverkas negativt. Ett betydande prisfall på bostäder eller kommersiella fastigheter skulle kunna förvärra lågkonjunkturen ytterligare. Det finns också risker kopplade till de stora stabiliseringspolitiska stödpaketen som har annonserats i många länder. Inflationsförväntningarna har stigit i framför allt USA vilket har bidragit till en uppgång i de längre räntorna i många länder. De högre räntorna i kombination med den ökade skuldsättningen i många länder kan leda till att vissa länder tvingas dra tillbaka finans- och penningpolitiska åtgärder för tidigt. Det skulle kunna leda till ökade konkurser och en långsammare återhämtning. Den ekonomiska utvecklingen kan också bli starkare än vad som bedöms i prognosen, framför allt om vaccin produceras och distribueras snabbare än väntat. Den starka återhämtningen under sommaren och hösten visar att det finns en underliggande styrka i ekonomin. När många länder lättade upp restriktionerna steg den ekonomiska aktiviteten i snabb takt. Flera länder har också beslutat om nya stabiliseringspolitiska stödpaket för att återstarta sina ekonomier. En starkare ekonomisk utveckling i omvärlden skulle gynna svensk exportindustri. På längre sikt utgör klimatförändringar, extrema väderhändelser och förlust av biologisk mångfald risker för den globala ekonomin, eftersom de kan medföra stora kostnader för både enskilda, företag och samhället som helhet. I Sverige kan konsekvenserna av ett förändrat klimat bli stora för exempelvis kustnära infrastruktur och bebyggelse, vattenkvaliteten i sjöar och hav och människors hälsa. En ökad risk för bränder, torka, invasiva arter och skadedjur kan också hota produktionen från jord- och skogsbruk. 3.4 Utvecklingen 2023 och 2024 I detta avsnitt (3.4) beskrivs ett scenario för svensk ekonomi 2023 och 2024 under förutsättningen att inga nya störningar påverkar ekonomin. En utgångspunkt för scenariot är att BNP-utvecklingen på längre sikt bestäms av ekonomins utbudssida, dvs. tillväxten i produktivitet och antalet arbetade timmar. Vidare innebär regeringens principer för prognoser att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. På några års sikt antas också att kommunsektorn, dvs. kommuner och regioner, som helhet redovisar resultat i linje med god ekonomisk hushållning. BNP-tillväxten i de länder som är viktiga för Sveriges utrikeshandel antas vara fortsatt god 2023 och 2024 (se tabell 3.1) och resursutnyttjandet i omvärlden bedöms vara i det närmaste balanserat 2023. Det leder till att efterfrågan på svensk export väntas fortsätta öka, men i avtagande takt. I Sverige väntas tillväxten i arbetsutbudet att fortsätta dämpas 2023 och 2024 till följd av att befolkningstillväxten mattas av samtidigt som andelen äldre i befolkningen ökar. En justerad pensionsålder, som ökar i takt med den förväntade medellivslängden vid 65 års ålder, har dock delvis en motverkande effekt. Samtidigt väntas produktivitetsutvecklingen, som har varit svag under flera år, förbli lägre än dess genomsnittliga tillväxttakt. Sammantaget bedöms tillväxten i potentiell BNP uppgå till omkring 1,6 procent 2023 och 2024 (se tabell 3.4). Den faktiska BNP-tillväxten väntas öka något snabbare än den potentiella BNP-tillväxten 2023 och resursutnyttjandet balanseras. För 2024 antas BNP öka i linje med den potentiella BNP-tillväxten. Förutom att utrikeshandeln lämnar ett positivt bidrag till tillväxten, bidrar även en ökad inhemsk efterfrågan. Den offentliga konsumtionen antas dock minska, vilket är en följd av antagandet om oförändrade regler. Effekterna av detta motverkas till viss del av att penningpolitiken blir mer expansiv än vad som annars skulle vara fallet, vilket antas stimulera tillväxten i framför allt hushållens konsumtion och fasta bruttoinvesteringar. En högre efterfrågan i ekonomin leder även till att sysselsättningen fortsätter att återhämta sig och att arbetslösheten faller till 7,0 procent 2023. Den rådande lågkonjunkturen bedöms dock få varaktiga effekter på arbetsmarknaden, s.k. persistenseffekter, vilket bidrar till en något högre arbetslöshet även 2023 och 2024. Inflationstrycket bedöms stiga till följd av ett högre resursutnyttjande i ekonomin och inflationen, mätt med KPIF, bedöms uppgå till 2 procent 2024. För att understödja en varaktig uppgång i inflationen bedöms dock Riksbanken hålla reporäntan fortsatt låg under denna period. 3.5 Alternativa scenarier Hur snabbt vacciner kan tillverkas, anpassas till de muterade varianterna och levereras till olika länder samt hur snabbt människor kan vaccineras är faktorer som är centrala för när olika länder kan lätta på sina restriktioner. De är därmed också faktorer som är av avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen på kort till medellång sikt. Samtidigt visar tidigare erfarenheter att en djup eller långvarig lågkonjunktur också kan få varaktiga negativa effekter på ekonomin. Osäkerhet kring utvecklingen av pandemin och dess möjliga effekter på ekonomin belyses med två alternativa scenarier baserade på olika antaganden för pandemins utveckling. I scenario 1 antas tillgången till effektiva vacciner bli mindre än i huvudscenariot samt att nya muterade och mer smittsamma virusvarianter får en allmän spridning i världen. Fortsatta restriktioner är därmed nödvändiga i detta scenario. En mer långvarig pandemi leder till en större ekonomisk nedgång. Det antas i sin tur ge upphov till en lägre tillväxt på sikt, t.ex. om en minskad riskvilja håller tillbaka företagens investeringar eller om arbetslösheten blir kvar på en högre nivå en längre tid. Det kan t.ex. inträffa om människor som blir arbetslösa inte hinner ställa om när branschstrukturer förändras. Sammantaget blir BNP-tillväxten 2021 lägre i detta scenario än i huvudscenariot och ökar även långsammare de efterföljande åren än vad som antas i huvudscenariot (se tabell 3.7). Det leder till att arbetslösheten blir högre. Som en konsekvens av den lägre aktiviteten i ekonomin blir den offentliga sektorns finansiella sparande lägre än i huvudscenariot, främst till följd av lägre inkomster från skatter men också i viss mån på grund av ökade offentliga utgifter när arbetslösheten stiger. De försämrade offentliga finanserna antas finansieras med lån, vilket tillsammans med en lägre BNP får till följd att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP blir högre än i huvudscenariot. I scenario 2 antas tillgången till effektiva vacciner globalt bli större än i huvudscenariot, vilket möjliggör en snabbare vaccinering av världens befolkning. Ett uppdämt behov av att konsumera tillsammans med det höga sparandet under pandemin antas samtidigt förstärka återhämtningen i världsekonomin när länder lättar på restriktioner. Dessutom antas många länders beslut om nya stabiliseringspolitiska stödpaket för att återstarta sina ekonomier ge upphov till en högre tillväxt på sikt, t.ex. om stöden används till produktiva investeringar i digitalisering och miljöteknik. I detta scenario blir BNP-tillväxten i Sverige 2021 starkare än i huvudscenariot och ekonomin återhämtar sig något snabbare även åren därefter. Det leder till att resursutnyttjandet i ekonomin blir högre än i huvudscenariot och att arbetslösheten blir lägre. Sammantaget blir den offentliga sektorns finansiella sparande högre än i huvudscenariot. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld blir därmed lägre. Tabell 3.7 Alternativa scenarier Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2020 och prognos enligt huvudscenario i fet stil för respektive variabel utifrån tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer1 2020 2021 2022 2023 2024 BNP2 -3,1 3,1 3,8 2,1 1,6 Scenario 1: Djupare och utdragen kris -3,1 2,2 3,0 2,4 2,0 Scenario 2: Snabbare och ihållande återhämtning -3,1 3,3 5,2 2,4 1,4 BNP-gap3 -3,9 -2,6 -0,5 0,0 0,0 Scenario 1: Djupare och utdragen kris -3,9 -3,4 -2,1 -1,3 -1,0 Scenario 2: Snabbare och ihållande återhämtning -3,9 -2,4 1,1 2,0 1,7 Arbetslöshet4 8,3 8,7 7,9 7,0 7,0 Scenario 1: Djupare och utdragen kris 8,3 9,3 9,1 7,9 7,7 Scenario 2: Snabbare och ihållande återhämtning 8,3 8,5 6,7 5,6 5,8 Finansiellt sparande5 -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1,0 Scenario 1: Djupare och utdragen kris -3,1 -5,1 -2,2 -0,5 0,1 Scenario 2: Snabbare och ihållande återhämtning -3,1 -4,3 0,1 1,9 2,2 Maastrichtskulden5 39,9 39,9 37,0 33,7 31,4 Scenario 1: Djupare och utdragen kris 39,9 41,0 40,0 37,6 35,8 Scenario 2: Snabbare och ihållande återhämtning 39,9 39,5 34,5 29,5 26,2 1 I alternativscenarierna har hänsyn även tagits till kompletterande penningpolitiska åtgärder. 2 Kalenderkorrigerade värden. 3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4 Årsgenomsnitt i procent. 5 Procent av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 3.6 Prognosrevideringar I detta avsnitt (3.6) redovisas de prognosrevideringar som gjorts jämfört med budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1). Sedan den publicerades har bl.a. två kvartalssammanställningar av nationalräkenskaperna samt ett antal månadsutfall för bl.a. arbetskraftsundersökningarna (AKU) och KPI publicerats. Svensk ekonomi visade sig vara mer motståndskraftig mot pandemins effekter och BNP-tillväxten 2020 föll inte lika mycket som prognosen i budgetpropositionen implicerade. Det medför att BNP-tillväxten 2021 nu väntas bli lägre jämfört med bedömningen i budgetpropositionen (se tabell 3.8). Det gäller i synnerhet hushållens konsumtion. Utvecklingen av offentlig konsumtion har reviderats upp 2021 jämfört med budgetpropositionen. Under 2020 begränsade pandemin den offentliga verksamheten mer än väntat samtidigt som kommunsektorn redovisade ett starkt resultat. De kommunala inkomsterna beräknas fortsatt öka i relativt hög takt 2021 och bedöms kunna användas för att återuppta offentlig verksamhet 2021. Prognosen för de fasta bruttoinvesteringarna har reviderats ned 2021 jämfört med budgetpropositionen till följd av att investeringarna återhämtade sig bättre än väntat under 2020. En snabbare återhämtning än väntat och ökade investeringar i omvärlden medför att exporten har reviderats upp sedan budgetpropositionen. Tillsammans med en högre konsumtionsnivå bidrar det till att importen har reviderats upp, jämfört med budgetpropositionen. Jämviktsarbetslösheten har reviderats upp till följd av att den höga arbetslösheten i spåren av pandemin delvis dröjer sig kvar. Samtidigt har den potentiella arbetskraften reviderats upp något bl.a. till följd av höjd pensionsålder. Sammantaget medför detta att tillväxten i potentiell BNP bedöms vara något lägre 2022 jämfört med budgetpropositionen. Arbetsmarknaden drabbades hårt av pandemin men återhämtade sig starkare än väntat under det fjärde kvartalet 2020 till följd av en högre aktivitet i ekonomin. Det har medfört att arbetslösheten reviderats ned jämfört med budgetpropositionen. Timlönen bedöms utvecklas starkare 2020 och 2021 men svagare 2022 jämfört med budgetpropositionen. Revideringen av timlönen 2021 och 2022 följer av resultatet av avtalsrörelsen och de nya avtal som tecknades under slutet av 2020. KPI- och KPIF-inflationen har reviderats upp 2021 jämfört med budgetpropositionen till följd av bl.a. högre energipriser än väntat. Prognosen för reporäntan är oförändrad jämfört med bedömningen i budgetpropositionen. Tabell 3.8 Jämförelse mellan regeringens prognoser Procentuell förändring om inte annat anges. Siffrorna inom parentes avser prognos från budgetpropositionen för 2021 2020 2021 2022 2023 BNP -2,8 (-4,6) 3,2 (4,1) 3,8 (3,8) 1,9 (2,7) Potentiell BNP 1,7 (1,8) 1,7 (1,7) 1,6 (1,7) 1,6 (1,7) BNP-gap1 -3,9 (-5,9) -2,6 (-3,8) -0,5 (-1,8) 0,0 (-0,6) Arbetslöshet,2,3 8,3 (9,0) 8,7 (9,5) 7,9 (8,1) 7,0 (7,1) Arbetskraft2 0,3 (0,2) 0,7 (0,9) 1,0 (0,8) 0,7 (0,6) Sysselsatta2 -1,3 (-2,1) 0,3 (0,3) 1,9 (2,4) 1,7 (1,7) Arbetade timmar4 -3,8 (-4,3) 3,0 (3,0) 2,4 (1,8) 1,1 (1,6) Timlön5 2,0 (1,8) 2,5 (2,2) 2,3 (2,5) 2,5 (2,8) KPI6 0,5 (0,3) 1,4 (1,1) 1,0 (1,0) 1,3 (1,3) KPIF6 0,5 (0,3) 1,5 (1,2) 1,3 (1,4) 1,7 (1,7) Reporänta7 0,0 (0,0) 0,0 (0,0) -0,3 (-0,3) -0,5 (-0,5) Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringssystem och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. 1 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 2 Avser åldersgruppen 15-74 år. 3 Procent av arbetskraften. 4 Kalenderkorrigerad. 5 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 6 Årsgenomsnitt. 7 Procent, årsgenomsnitt. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar. 3.7 Utvecklingen enligt andra bedömare I detta avsnitt (3.7) jämförs regeringens prognoser för vissa centrala makroekonomiska variabler med prognoser gjorda av Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken och Ekonomistyrningsverket. Det är viktigt att komma ihåg att prognoser publiceras vid olika tidpunkter, vilket gör att prognosmakare inte alltid har tillgång till samma informationsmängd. Detta försvårar prognosjämförelser vilket är särskilt tydligt under rådande omständigheter med ett snabbt händelseförlopp till följd av pandemin. Regeringens prognos för BNP-tillväxten 2021 är lägre än både Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets prognos (se tabell 3.9) medan regeringens prognos för 2022 i stället är högre. Jämfört med kommissionen och Riksbanken är regeringens prognos för BNP-tillväxten 2021 högre medan regeringens prognos för 2022 i stället är lägre. Sammantaget för både 2021 och 2022 bedöms skillnaderna mellan prognoserna vara små. Prognoser över BNP-tillväxten skiljer sig bl.a. beroende på olika bedömningar av när återhämtningen i huvudsak väntas ske. Regeringens prognos över arbetslösheten 2021 och 2022 är något lägre än kommissionens men något högre eller i linje med övriga bedömare. Som ovan angetts anpassas arbetskraftsundersökningarna (AKU) till nya bestämmelser fr.o.m. 2021, vilket innebär ett tidsseriebrott i statistiken. Till skillnad från regeringen och övriga bedömare beaktar Konjunkturinstitutet omläggningen av AKU-statistiken i sin prognos. Detta medför att jämförelser med Konjunkturinstitutets prognos över arbetslösheten försvåras. Regeringens prognos över inflationen 2021 och 2022 är lägre än Konjunkturinstitutets prognos, både mätt med KPI och harmoniserat konsumentprisindex (HIKP). Övriga bedömares prognoser för inflationen 2021 är i stället något lägre än eller i linje med regeringens prognos. Regeringens bedömning av resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet är något mer negativ än Konjunkturinstitutets bedömning för 2021, men i linje med deras bedömning för 2022. Kommissionens bedömning av resursutnyttjandet 2022 är mer negativ än regeringens och övriga bedömares, en förklaring till skillnaden är att bedömningarna gjordes vid olika tidpunkter. Tabell 3.9 Jämförelse mellan olika bedömares prognoser Procentuell förändring om inte annat anges 2021 2022 BNP1 Regeringen 3,2 3,8 Konjunkturinstitutet 3,7 3,4 Europeiska kommissionen 2,7 4,0 Riksbanken 3,0 3,9 Ekonomistyrningsverket 4,1 3,3 Arbetslöshet2 Regeringen 8,7 7,9 Konjunkturinstitutet3 8,6 7,7 Europeiska kommissionen 9,2 8,1 Riksbanken 8,5 7,9 Ekonomistyrningsverket 8,2 7,6 Inflation4 Regeringen 1,4/1,5 1,0/1,2 Konjunkturinstitutet 1,6/2,0 1,4/1,4 Europeiska kommissionen /1,3 /1,1 Riksbanken 1,3/1,5 1,3/1,2 Ekonomistyrningsverket 1,2/ 1,3/ BNP-gap5 Regeringen -2,6 -0,5 Konjunkturinstitutet -2,3 -0,5 Europeiska kommissionen -2,9 -2,1 Riksbanken -2,5 -0,3 Ekonomistyrningsverket -1,7 -0,1 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen 2021-04-15, Konjunkturinstitutet 2021-03-31, Europeiska kommissionen 2020-11-05 för arbetslöshet och BNP-gap samt 2021-02-11 för BNP och HIKP, Riksbanken 2021-02-10 och Ekonomistyrningsverket 2021-03-25. 1 Fasta priser, ej kalenderkorrigerade värden. 2 Procent av arbetskraften, 15-74 år. 3 Konjunkturinstitutets prognos beaktar omläggningen av AKU-statistiken. 4 Årsgenomsnitt, KPI/HIKP. 5 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Skillnaderna mellan BNP-prognoserna är små sett ur ett statistiskt perspektiv. Diagram 3.4 visar bedömarnas prognoser tillsammans med symmetriska osäkerhetsintervall som täcker olika sannolikheter av regeringens historiska prognosfel, dvs. skillnader mellan utfall och regeringens prognoser. Bedömarnas prognoser ligger inom det intervall som täcker hälften av regeringens prognosfel och befinner sig inom en felmarginal som kan anses motsvara ett relativt vanligt prognosfel. I det avseendet är det små skillnader mellan olika bedömares prognoser. Diagram 3.4 BNP-prognos med osäkerhetsintervall Procentuell förändring Anm.: Osäkerhetsintervallen är baserade på regeringens historiska prognosfel, i de ekonomiska vårpropositionerna 1994-2020, och bör inte förväxlas med en framåtblickande riskbild. För en beskrivning av hur osäkerhetsintervallen är beräknade, se Finansdepartementets rapport Utvärdering av makroekonomiska prognoser som publicerades i samband med 2018 års ekonomiska vårproposition. Källor: Respektive bedömare och egna beräkningar. 3.8 Utvärdering av prognoser för den makroekonomiska utvecklingen I detta avsnitt (3.8) utvärderas regeringens prognoser för Sveriges BNP-tillväxt, arbetslöshet och inflation som redovisats i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna 1994-2020 för prognosåren 1994-2020. Prognoserna utvärderas i förhållande till prognoser gjorda av andra bedömare. Ett prognosfel är i denna utvärdering definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt prognosfel relaterar därför till en underskattning av utfallet. Det mått som har använts för utvärderingen är prognosernas medelavvikelse gentemot utfall. Medelprognosfelet indikerar systematisk under- eller överskattning av variabelns förändringstakt. För systematiska prognosfel i form av genomsnittliga över- eller underskattningar används ofta den engelska termen bias. Genom att skatta en bedömares genomsnittliga prognosfel kan hypotesen att dess prognoser inte har någon bias testas. Medelprognosfelet skattas för enskilda bedömare som bedömarens genomsnittliga prognosfel för perioden 1994-2020. I tabell 3.10 visas de olika bedömarnas medelprognosfel och uppgifter om antalet observationer för prognoser för BNP-tillväxten. Medelprognosfel som är statistiskt signifikanta är markerade med en asterisk. Tabell 3.10 Medelprognosfel för prognoser för BNP-tillväxt Medelprognosfel (MPF) för prognoser för BNP-tillväxten 1994-2020 och antal observationer (N) Samma år som utfallet MPF Samma år som utfallet N Året före utfallet MPF Året före utfallet N Regeringen 0,30 54 -0,26 52 Konjunkturinstitutet 0,28 115 -0,37 109 Riksbanken 0,12 122 -0,39 118 HUI Research AB 0,28 103 -0,16 103 LO 0,26 54 -0,08 52 Svenskt Näringsliv 0,57* 84 0,22 80 Handelsbanken 0,26 93 -0,23 89 SEB 0,19 104 -0,20 98 Nordea 0,30 99 -0,08 96 Swedbank 0,11 69 -0,27 64 Anm.: Värdena är avrundade till två decimaler. * indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar. Samtliga prognoser är uppdelade i prognoser gjorda samma år som utfallet respektive året före utfallet. För prognoser gjorda samma år som utfallet har samtliga bedömare ett positivt skattat medelprognosfel. Regeringen har därmed, liksom övriga bedömare, i genomsnitt underskattat BNP-tillväxten för utvärderingsperioden. För prognoser gjorda året före utfallet har regeringen i stället överskattat BNP-tillväxten. Regeringens medelprognosfel är dock inte statistiskt signifikanta, dvs. ingen bias kan säkerställas. Tabell 3.11 Medelprognosfel för prognoser för inflationen (KPI) Medelprognosfel (MPF) för prognoser för inflationen (KPI) 1994-2020 och antal observationer (N) Samma år som utfallet MPF Samma år som utfallet N Året före utfallet MPF Året före utfallet N Regeringen -0,10* 54 -0,52* 52 Konjunkturinstitutet -0,11* 115 -0,47* 109 Riksbanken -0,16* 131 -0,78* 127 HUI Research AB -0,27* 103 -0,64* 103 LO -0,06 53 -0,43* 51 Svenskt Näringsliv -0,20* 81 -0,64* 79 Handelsbanken -0,25* 93 -0,86* 89 SEB -0,19* 101 -0,61* 98 Nordea -0,17* 99 -0,66* 96 Swedbank -0,14* 69 -0,71* 64 Anm.: Värdena är avrundade till två decimaler. * indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar. Tabell 3.11 påvisar signifikant bias i regeringens prognoser för inflationen både för prognoser gjorda samma år som utfallet och prognoser gjorda året före utfallet. Detta överensstämmer med resultaten för övriga bedömare. Prognosfelen för samtliga bedömare är negativa både för prognoser gjorda samma år som utfallet och prognoser gjorda före utfallet. Regeringen, liksom övriga bedömare, har därmed i genomsnitt överskattat inflationen för utvärderingsperioden. Medelprognosfelen för huvuddelen av bedömarna är signifikanta vid 10 procents signifikansnivå. I tabell 3.12 visas de olika bedömarnas medelprognosfel och uppgifter om antalet observationer för prognoser för arbetslösheten. Medelprognosfel som är statistiskt signifikanta är markerade med en asterisk. Utvärderingen påvisar ingen signifikant bias i regeringens prognoser för arbetslösheten gjorda samma år som utfallet eller året före utfallet. Regeringens medelprognosfel är positiva för prognoser gjorda samma år som utfallet och året före utfallet. Regeringen har alltså i genomsnitt underskattat arbetslösheten. Inget av medelprognosfelen för regeringen, eller för huvuddelen av bedömarna, är dock signifikant skilda från noll vid 10 procents signifikansnivå. Tabell 3.12 Medelprognosfel för prognoser för arbetslösheten Medelprognosfel (MPF) för prognoser för arbetslösheten 1994-2020 och antal observationer (N) Samma år som utfallet MPF Samma år som utfallet N Året före utfallet MPF Året före utfallet N Regeringen 0,01 53 0,28 49 Konjunkturinstitutet -0,02 113 0,19 102 Riksbanken -0,01 120 0,08 112 HUI Research AB -0,00 101 0,09 97 LO -0,00 54 0,18 46 Svenskt Näringsliv -0,10* 83 -0,04 74 Handelsbanken -0,01 92 0,04 85 SEB -0,01 102 0,20 93 Nordea -0,00 99 0,12 92 Swedbank -0,10 68 -0,07 61 Anm.: Värdena är avrundade till två decimaler. * indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar. 3.9 Regeringens mått på välstånd Ekonomiska indikatorer BNP per capita BNP per capita, dvs. BNP per person, används som en indikator på materiellt välstånd. Utvecklingen av ett lands BNP per capita ger med andra ord en fingervisning om vilka ekonomiska förutsättningar de som bor i landet har att konsumera varor och tjänster. Denna indikator säger dock inte något om hur möjligheterna till konsumtion är fördelade inom landet, hur konsumtionen matchar människors preferenser eller i vilken mån den ekonomiska aktiviteten sker på bekostnad av icke förnybara resurser. Under 2020 minskade Sveriges BNP per capita med 3,7 procent. Det var framför allt en konsekvens av att den ekonomiska aktiviteten minskade till följd av pandemin. BNP per capita har utvecklats svagt i Sverige sedan 2009 jämfört med den genomsnittliga utvecklingen 2000-2009. En förklaring är bl.a. att andelen personer i arbetsför ålder har minskat. Sysselsättningsgrad Sysselsättningsgraden mäter hur stor andel av befolkningen i åldern 15-74 år som arbetar. En hög sysselsättningsgrad är grunden för den gemensamma välfärden då arbetsinkomster är den viktigaste skattebasen i ekonomin. När fler försörjer sig genom arbete minskar dessutom den offentliga sektorns kostnader eftersom transfereringarna generellt sett minskar. Efter tidigare års höga efterfrågan på arbetskraft minskade sysselsättningsgraden tydligt under 2020 i spåret av pandemin med drygt en procentenhet jämfört med 2019. Under krisen förstärktes även skillnader ytterligare mellan olika grupper. Män har traditionellt haft en högre sysselsättningsgrad än kvinnor och denna skillnad ökade från 4,4 procentenheter 2019 till 5,3 procentenheter 2020. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda ökade också från 8,7 procentenheter 2019 till 9,8 procentenheter 2020. Skillnaden mellan sysselsättningsgraden för utrikesfödda kvinnor och män är större än för kvinnor och män födda i Sverige. Arbetslöshet Arbetslöshet definieras som andelen arbetslösa av antalet personer i arbetskraften där arbetskraften är arbetslösa och sysselsatta i åldern 15-74 år. Indikatorn mäter hur stor andel av arbetskraften som inte har något arbete men som sökt och kan ta ett arbete. Arbete ger individen möjlighet till egen försörjning, bättre möjligheter att forma sitt liv samt gemenskap och tillhörighet. Arbetslösa drabbas också av ohälsa i större utsträckning än de individer som har ett arbete. Att arbetslösheten är låg är därför av central vikt både för individer och för samhället. Under 2020 ökade arbetslösheten i spåret av pandemin. Arbetslösheten steg med 1,5 procentenheter mellan 2019 och 2020 och utvecklingen var densamma för män och kvinnor. Arbetslösheten ökade framför allt bland unga och bland utomeuropeiskt födda, som i högre grad än övriga delar av befolkningen arbetar inom de branscher som har drabbats hårdast av pandemin. Hushållens skuldsättning Hushållens skuldsättning mäter hushållssektorns låneskulder som andel av disponibel inkomst och finansiella tillgångar. Hushållens skulder som andel av disponibel inkomst steg under en längre tid, men 2017 stabiliserades de. Under 2020 ökade skuldkvoten åter något i förhållande till föregående år. Helårssiffran för 2020 uppgick till 195 procent (se diagram 3.5). Ökningen skedde parallellt med att bostadspriserna steg under 2020, samtidigt som hushållens disponibla inkomster utvecklades svagt. Skuldsättningen i förhållande till hushållens finansiella tillgångar är däremot oförändrad och har varit relativt konstant under hela 2000-talet. Huvuddelen av skulderna är bostadslån. Diagram 3.5 Hushållens låneskulder som andel av disponibel inkomst och av hushållens finansiella tillgångar Procent Källa: Statistiska centralbyrån. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP, ofta kallad Maastrichtskulden, är det mått på den offentliga sektorns skuld som används inom Europeiska unionen. För Sverige innebär definitionen att skulden består av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Maastrichtskulden minskade kontinuerligt som andel av BNP mellan 2014 och 2019, men som en följd av bl.a. regeringens finanspolitiska åtgärder för att bemöta den pågående pandemins effekter ökade skulden kraftigt mellan 2019 och 2020 och uppgick till ca 40 procent av BNP 2020. Miljöindikatorer Luftkvalitet Luftföroreningar försämrar såväl människors hälsa som miljön. Två av de vanligaste luftföroreningarna i svenska städer är kvävedioxid (NO2) och små partiklar (PM2,5). Kvävedioxider bildas vid all typ av förbränning. Den huvudsakliga källan till höga kväveoxidhalter i städer är biltrafik, framför allt dieselfordon. Utsläpp av små partiklar kommer till stor del från trafiken, industriutsläpp och småskalig vedeldning. Små partiklar i luften transporteras även med luftmassorna till Sverige från kontinenten vilket bidrar till att partikelhalterna är högre i södra Sverige än i norra Sverige. Mellan 2018 och 2019 sjönk partikelhalterna i svenska städer något, medan kvävedioxidhalterna var oförändrade (se diagram 3.6). Halterna av både små partiklar och kvävedioxid visar en nedåtgående trend sedan mätningar inleddes 2008 respektive 2006. Även om Sverige fortfarande har lokala problem med höga halter kvävedioxid och små partiklar är halterna av luftföroreningar förhållandevis låga vid en jämförelse med Europeiska unionen i övrigt. Diagram 3.6 Halter av NO2 och PM2,5 i gatumiljö (årsmedelvärden) µg/m3 Anm.: Kvävedioxid (NO2) mäts för svenska städer med över 50 000 invånare. Mätplatser som ingår i indikatorn små partiklar (PM2,5) är Burlöv, Göteborg, Malmö, Stockholm, Umeå och Uppsala. Källa: Naturvårdsverket. Vattenkvalitet God vattenkvalitet är av central vikt för vattenlevande arter, biologisk mångfald samt för dricksvatten och friluftsliv. Indikatorn för vattenkvalitet mäter ekologisk status och tar hänsyn till exempelvis övergödning, miljögifter och fysisk påverkan. Överlag är kvaliteten bättre i norra än i södra Sverige där bebyggelsen är tätare och det finns fler jordbruk. Fysisk påverkan och övergödning är de främsta skälen till att vattenkvaliteten är sämre. Vid den senaste mätningen (baserad på analys- och kartläggningsarbete perioden 2016-2021) hade 41 procent av ytvattenförekomsterna som minst en god ekologisk status enligt Europeiska unionens ramdirektiv för vatten, jämfört med 38 procent i föregående mätning (2010-2016). Jämförelsen är dock osäker till följd av utveckling av metoder, underlag och data mellan perioderna. Rödlisteindex Rödlisteindex ger en övergripande bild av tillståndet i svensk natur. Den svenska rödlistan är en kategoriserad bedömning av enskilda arters risk att dö ut i Sverige. Indexet baseras på förändringar i rödlistekategorisering. En förändring av indexet över tid visar om takten i förlust av den biologiska mångfalden ökat eller minskat. Ett oförändrat index (som är lägre än 1) betyder att hastigheten för utdöende är konstant, men att en förlust av arten ändå har skett. Rödlistekategorisering sker i femårscykler och den senaste kategoriseringen genomfördes 2020. Det sammanvägda rödlisteindexet är i princip oförändrat sedan 2015 (se diagram 3.7). Utfallet 2020 visar en positiv utveckling för däggdjur och groddjur, medan mossor och fåglar har en negativ utveckling. För groddjuren beror förbättringen till stor del på lyckade naturvårdsinsatser, medan förklaringen till den positiva utvecklingen för däggdjuren varierar beroende på art. Till exempel har populationen av utter ökat, vilket huvudsakligen är en följd av insatser för en minskad miljögiftsbelastning och miljöförbättrande insatser i infrastrukturen. Förändrad markanvändning bidrar till den negativa utvecklingen för såväl fåglar som mossor. De faktorer som orsakar populationsminskning hos flest arter är avverkning och igenväxning. Diagram 3.7 Förändring av rödlisteindex 2015-2020 Förändring av index Anm.: Rödlisteindex (RLI) speglar den hastighet med vilken arter beräknas dö ut och hur utdöendetakten förändras över tid. RLI kan anta värden mellan 0 och 1. Om alla bedömda arter i en grupp har livskraftiga populationer är indexet för gruppen 1, och om alla arter i gruppen dött ut i landet är indexet 0. Alla värden under 1 innebär en viss grad av utdöende. En förändring av indexvärde över tid visar om takten av utdöende ökat eller minskat. Källor: Artdatabanken, Naturvårdsverket och Sveriges lantbruksuniversitet. Kemikaliebelastning Indikatorn kemikaliebelastning redovisar mätningar av ett antal långlivade miljögifter i modersmjölk och blod. Bland annat följs de miljö- och hälsoskadliga kemikalierna PBDE (bromerade flamskyddsmedel), PCB (industrikemikalier) och DDE (en nedbrytningsprodukt av insektsgiftet DDT). Höga halter av dessa ämnen kan ge upphov till sjukdomar som cancer, påverka fortplantningsförmågan, skada arvsmassan och störa hormonsystemet. Mätningar t.o.m. 2017, som är den senaste uppdateringen, visar att miljögifter finns i modersmjölk och blod. Ämnena finns kvar länge i miljön, de ansamlas i fettvävnad hos människor och djur och finns spridda i bl.a. varor och byggnader. Trots att användning och spridning begränsats genom förbud i Sverige och andra länder minskar halterna av miljögifterna i modersmjölk långsamt. Uppdaterad statistik för indikatorns utveckling kommer finnas tillgänglig nästa år. Det internationella arbetet är viktigt för att minska exponeringen för skadliga ämnen, exempelvis genom globala konventioner och gemensamma regler inom Europeiska unionen. Utsläpp av växthusgaser Utsläpp av växthusgaser är en avgörande faktor för växthuseffekten som leder till klimatförändringar. Klimatförändringarna förväntas påverka en rad samhällsbärande områden som exempelvis livsmedelsproduktion och vattenförsörjning både i Sverige och globalt. Just nu smälter världens landisar och polernas havsisar, havsnivån höjs, temperaturen i haven stiger och extremväder blir allt vanligare. Den globala uppvärmningen sker i sådan takt att ekosystemen inte hinner anpassa sig. Detta innebär att klimatförändringarna är ett av vår tids största hot. De totala inhemska utsläppen av växthusgaser i Sverige minskade med 2,4 procent mellan 2018 och 2019, till 50,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter (se diagram 3.8). Sedan 1990 har utsläppen minskat med 29 procent. Minskningen av växthusgaser har skett i många delar av samhället, bl.a. genom att el och fjärrvärme används i stället för oljeeldade värmepannor och genom att biobränslen används i större utsträckning i industrin. Även utsläppen från inrikes transporter har blivit lägre, framför allt under senare år. Det beror på en ökad användning av el och biodrivmedel samt energieffektivare bilar. Diagram 3.8 Sveriges territoriella växthusgasutsläpp och BNP, fasta priser Index 1993 = 100 Anm.: CO2-ekvivalenter visar utsläpp av växthusgaser som omfattas av klimatmålet (koldioxid, metan, dikväveoxid och fluorerade gaser) inom svenskt territorium. Utsläpp och upptag inom markanvändning och skogsbruk ingår inte. Källor: Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån. Sociala indikatorer Låg ekonomisk standard Personer med låg ekonomisk standard riskerar att inte ha råd med sådant som anses vara en del av en godtagbar levnadsstandard. Till gruppen räknas den andel av befolkningen som har en ekonomisk standard lägre än 60 procent av medianinkomsten. Andelen med låg ekonomisk standard ökade något 2019 jämfört med 2018 vilket förklaras av att inkomsterna har ökat långsammare för grupper i de nedre inkomstskikten. Över en längre tidsperiod har andelen med låg ekonomisk standard ökat mellan 1995 och 2019 och på senare år stabiliserats runt 14-15 procent. För ungefär hälften av personerna i gruppen med låg ekonomisk standard är den ekonomiska utsattheten av mer långvarig karaktär och denna andel har ökat över tid. I bilaga 2 till denna proposition, Fördelningspolitisk redogörelse, finns en mer utförlig analys av gruppen med en låg ekonomisk standard. Självskattad allmän hälsa Måttet på självskattad allmän hälsa avser den andel i befolkningen 16 år och äldre som svarat att deras hälsa är "bra" eller "mycket bra" på frågan "Hur tycker du att din hälsa är i allmänhet?". År 2019 var denna andel 77 procent vilket är i princip oförändrat sedan 2014. Statistiken tas fram med viss eftersläpning och det är inte osannolikt att motsvarande statistik för 2020 kommer att återspegla effekter av den pågående pandemin. Det finns skillnader i självskattad hälsa med avseende på bl.a. kön, ålder och utbildningsnivå. Generellt anger män, yngre personer och personer med eftergymnasial utbildning att de har bättre hälsa än kvinnor, äldre personer och personer med som högst en gymnasial utbildning. Ingen signifikant skillnad mellan inrikes och utrikes födda uppmäts. Utbildningsnivå Utbildningsnivå påverkar bl.a. människors ekonomiska förutsättningar och hälsa. Under 2000-talet har befolkningens utbildningsnivå stadigt ökat. Andelen med en eftergymnasial utbildningsnivå har ökat från 27 till 38 procent under perioden 2001-2019. På motsvarande sätt har andelen personer som har högst en förgymnasial utbildning minskat från 27 till 17 procent under samma period för befolkningen i åldern 16-74 år. Kvinnor har högre utbildningsnivå än män, och skillnaden har ökat under perioden. Skillnaden är störst sett till eftergymnasial utbildningsnivå där drygt fyra av tio kvinnor hade en eftergymnasial utbildning 2019 jämfört med tre av tio män. Andelen eftergymnasialt utbildade är ungefär lika stor bland inrikes och utrikes födda och har varit så under hela 2000-talet. Andelen med minst en gymnasial utbildning är dock större bland inrikes födda, och skillnaderna har ökat under 2000-talet. Mellanmänsklig tillit Mellanmänsklig tillit, eller social tillit, är ett mått på i vilken grad man uppfattar att andra människor går att lita på. En hög nivå av mellanmänsklig tillit är inte bara fördelaktigt för att det fungerar som ett sammanhållande kitt i samhället, utan även för att beslutsprocesser och affärstransaktioner blir smidigare och effektivare. Andelen av befolkningen som upplevde en hög mellanmänsklig tillit var 57 procent 2019, vilket är oförändrat jämfört med året innan. Andelen har legat på en relativt konstant nivå sedan 2000. Äldre personer, personer som vuxit upp i Sverige och personer med hög utbildningsnivå har den högsta mellanmänskliga tilliten. Störst skillnad i tillit uppmäts mellan personer med olika utbildningsnivå. Bland personer med förgymnasial utbildning har 43 procent hög tillit jämfört med 69 procent bland de med eftergymnasial utbildning. Ingen signifikant skillnad mellan kvinnor och män uppmäts. Nöjd med livet Det subjektiva välbefinnandet är generellt sett högt i rika, demokratiska och politiskt stabila samhällen med låg arbetslöshet. I Sverige har andelen som är nöjd med livet legat på en hög och stabil nivå över tid och uppgick 2019 till 90 procent i genomsnitt. Samtliga grupper i samhället anger en generellt hög nivå av nöjdhet. Det finns samtidigt en negativ utveckling bland personer 16-29 år (se diagram 3.9). Andelen unga som uppgav att de var nöjda med livet 2019 var 84 procent jämfört med 90 procent bland personer i åldern 30-64 år respektive 93 procent för personer i åldern 65-85 år. Personer som vuxit upp utanför Sverige är något mindre nöjda än personer som vuxit upp i Sverige. Skillnaden har minskat från omkring 10 procentenheter 2000 till runt 4 procentenheter 2019. Ingen signifikant skillnad mellan kvinnor och män uppmäts. Diagram 3.9 Andel som anser att de är nöjda med livet efter ålder Procent Anm.: Andel som svarat att de är "mycket" eller "ganska" nöjda på frågan Hur nöjd är du på det hela taget med det liv du lever? Källa: SOM-institutet (SOM-undersökningarna 2019). Hushållens kontantmarginal Andelen som saknar kontantmarginal definieras som den andel av befolkningen 16 år och äldre som inte skulle kunna hantera en oväntad utgift på 12 000 kronor utan att låna pengar eller be om hjälp. Att sakna kontantmarginal har en negativ påverkan på individens livskvalitet och självbestämmande. År 2019 uppgav var femte person i Sverige att de saknade kontantmarginal. Det är vanligare att yngre personer, utrikes födda och personer med enbart förgymnasial utbildning saknar kontantmarginal. Skillnaden är störst mellan utrikes och inrikes födda. Bland utrikes födda saknar 45 procent kontantmarginal jämfört med 14 procent bland inrikes födda. Bland kvinnor saknar 21,5 procent kontantmarginal, vilket är en större andel jämfört med män, där motsvarande siffra är 18,3 procent. Jämfört med övriga europeiska länder har Sverige en låg andel som saknar kontantmarginal. 4 De budgetpolitiska målen I detta avsnitt följer regeringen upp de budgetpolitiska målen och bedömer en ny nivå på utgiftstaket för 2024. De budgetpolitiska målen skapar förutsättningar för att andra politiska mål ska uppnås på ett sätt som är offentligfinansiellt hållbart på både kort och lång sikt. De budget-politiska målen består av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), ett utgiftstak för staten, ett kommunalt balanskrav och ett skuldankare. Uppföljningen av målen sker enligt de metoder som anges i skrivelsen Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/18:207). Sammanfattning - Med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 bedrivs en expansiv finanspolitik för att bemöta effekterna på samhället. Ramverket för finans-politiken anger uttryckligen att det kan vara motiverat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar sparandet av stabiliseringspolitiska skäl. Det betyder att en aktiv finanspolitik som leder till en tydlig avvikelse från överskottsmålet är förenlig med ramverket. - Regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet, men att denna avvikelse är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medger det. - Bruttoskulden bedöms vara förenlig med skuldankarets riktmärke på 35 procent av BNP. - Regeringen bedömer att utgiftstaket för 2024 bör uppgå till 1 595 miljarder kronor. Det är en ökning med 56 miljarder kronor jämfört med 2023. - Kommunsektorn som helhet beräknas klara balanskravet under prognosperioden. 4.1 Uppföljning av målet för det finansiella sparandet Målnivån för det finansiella sparandet (överskottsmålet) anger att sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt ska motsvara en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Det strukturella sparandet innevarande och nästkommande år används för att bedöma måluppfyllelsen i förhållande till överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Det bakåtblickande genomsnittet ska dock inte styra finanspolitiken på kort sikt. För att mildra lågkonjunkturen bedriver regeringen en expansiv finanspolitik där den aktiva finanspolitiken försvagar det strukturella sparandet. Regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet, men att denna avvikelse är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de ekonomiska effekterna av spridningen av sjukdomen covid-19 (se tabell 4.1). Även det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet för 2013-2020 bedöms ligga under målnivån. Ramverket anger uttryckligen att det kan vara motiverat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar sparandet av stabiliseringspolitiska skäl. Det betyder att även om finanspolitiken leder till en avvikelse från överskottsmålet är politiken förenlig med det finanspolitiska ramverket. Om en målavvikelse konstateras ska dock regeringen redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Regeringen bedömer att Sverige kommer att befinna sig i en lågkonjunktur t.o.m. 2022. Under såväl 2020 som 2021 bedöms lågkonjunkturen vara mycket djup. Prognoser för konjunkturlägets utveckling är i allmänhet mycket svåra att göra. Prognosen för den kommande konjunkturutvecklingen är dessutom ovanligt osäker. Osäkerheten beror dels på pandemins utveckling och på när regeringar väljer att lätta på restriktioner, dels på hur hushåll och företag då kommer att reagera på det. Det är viktigt att finanspolitiken även kommande år kan anpassas till det rådande konjunkturläget. Det är därför inte lämpligt att i det uppkomna läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medger det. Tabell 4.1 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Finansiellt sparande -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1,0 Bakåtblickande åttaårssnitt -0,3 Strukturellt sparande1 -1,3 -2,7 -0,3 0,6 1,1 1 Andel av potentiell BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 4.2 Uppföljning av skuldankaret Enligt det finanspolitiska ramverket ska regeringen i den ekonomiska vårpropositionen årligen redogöra för utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Om denna skuld avviker från skuldankaret, dvs. 35 procent av BNP, med mer än 5 procent av BNP, enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller det följande budgetåret i den ekonomiska vårpropositionen, ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen samtidigt som den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera denna. Bruttoskuldens andel av BNP bedöms ligga inom skuldankarets toleransintervall (diagram 4.1 och avsnitt 8.5). En viktig faktor bakom att skuldkvoten inte ökar 2021, trots att underskottet i de offentliga finanserna ökar, är att Riksbanken fr.o.m. 2021 inleder en övergång till en helt egenfinansierad valutareserv efter att tidigare finansierat en del av sin valutareserv genom Riksgäldskontoret. Övergången ska ske gradvis t.o.m. 2023 och bidrar också till att skuldkvoten minskar under prognosperioden genom att statens lånebehov minskar. I nuvarande prognos, som endast bygger på den finanspolitik som aviserats eller beslutats fram t.o.m. denna proposition, väntas bruttoskulden minska senare under prognosperioden och uppgå till strax över 31 procent av BNP 2024. Diagram 4.1 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Procent av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 4.3 Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå för 2024 Uppföljning av utgiftstaket Utgiftstaket utgör en övre gräns för utgiftsnivån i statens budget och beslutas för tre år framåt. För att utgiftstaket ska främja en kontrollerad utgiftsutveckling och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser, är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normalfallet inte ändras. Det finns dock inte några formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Nivån kan exempelvis ändras om finanspolitiken behöver anpassas till betydande nya yttre förutsättningar, men det bör endast ske i ytterst sällsynta fall. Regeringen har en riktlinje för hur stor budgeteringsmarginalen minst behöver vara i budgeteringsfasen för att hantera osäkerheter. Enligt riktlinjen bör utrymmet till utgiftstaket uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), minst 1,5 procent för det följande året (t + 1), minst 2 procent för det andra följande året (t + 2) och minst 3 procent för det tredje följande året (t + 3). Riksdagen beslutade att höja utgiftstakets nivå för 2020 efter regeringens förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2020 (prop. 2019/20:99, bet. 2019/20:FiU21, rskr. 2019/20:340) med anledning av det behov av åtgärder som spridningen av covid-19 har fört med sig. Av samma skäl beslutade riksdagen om en höjning av utgiftstakets nivå för 2021 och 2022 efter regeringens förslag i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:FiU1, rskr. 2020/21:63). Regeringen anser att budgeteringsmarginalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen 2021-2023. Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2021 beräknas budgeteringsmarginalen bli 127 miljarder kronor mindre 2021, 2 miljarder kronor större 2022 och 2 miljarder kronor större 2023. I avsnitt 6 görs en närmare genomgång av hur prognosen för de takbegränsade utgifterna förändrats sedan budgetpropositionen för 2021. Tabell 4.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak Miljarder kronor om inte annat anges 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Ursprungligt beslutade nivåer på utgiftstaket 1 050 1 074 1 093 1 103 1 123 1 167 1 210 1 332 1 392 1 471 1 430 1 502 1 539 Teknisk justering1 13 10 2 4 2 7 12 5 10 10 6 2 Reell ändring2 33 41 52 -51 262 259 140 Slutgiltiga nivåer på utgiftstaket3 1 063 1 084 1 095 1 107 1 158 1 215 1 274 1 337 1 351 1 743 1 695 1 634 1 539 Årlig nominell förändring av utgiftstaket vid respektive riksdagsbeslut4 30 20 10 10 51 46 58 58 14 392 51 -61 -95 Takbegränsade utgifter 989 1 022 1 067 1 096 1 135 1 184 1 229 1 282 1 308 1 501 1 621 1 477 1 456 Budgeteringsmarginal 74 62 28 11 23 31 45 55 43 242 74 157 83 Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter 7,5 6,0 2,6 1,0 2,0 2,6 3,6 4,3 3,3 16,1 4,6 10,7 5,7 1 De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för respektive år. 2 Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivåer kan enligt praxis göras av en ny regering. Dessa ändringar medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. De reella ändringar som redovisas här är de ackumulerade reella ändringarna för respektive år. 3 Den slutgiltiga nivån på utgiftstaket är summan av den ursprungliga nivån och eventuella tekniska och reella justeringar. 4 Förändring av utgiftstakets nivå jämfört med föregående år vid det tillfälle nivån för respektive år beslutades av riksdagen. Notera att beloppen i denna rad avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 1) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Bedömning av utgiftstakets nivå för 2024 Regeringens bedömning: För 2024 bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 595 miljarder kronor. Skälen för regeringens bedömning Enligt budgetlagen (2011:203) är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Det är samtidigt praxis att regeringen redan i den ekonomiska vårpropositionen redovisar sin bedömning av utgiftstakets nivå för detta år. Regeringen redovisar i det följande sin bedömning av utgiftstakets nivå för 2024. Bedömningen görs med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/18:207). Utgiftstaket i förhållande till överskottsmålet De takbegränsade utgifterna beräknas uppgå till 1 471 miljarder kronor 2024. I förhållande till den bedömda nivån på utgiftstaket för 2024 på 1 595 miljarder kronor kan de takbegränsade utgifterna öka med maximalt 124 miljarder kronor. Samtidigt bör ett utrymme motsvarande minst 22 miljarder kronor lämnas obudgeterat under utgiftstaket i budgetpropositionen för 2024 som en buffert för oförutsedda händelser under budgetåret, i enlighet med riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. I budgetpropositionen för 2024 bör därmed de takbegränsade utgifterna för 2024 som mest uppgå till 1 573 miljarder kronor. Det betyder att den bedömda nivån på utgiftstaket för 2024 medger att de takbegränsade utgifterna för 2024 t.o.m. budgetpropositionen för 2024 som mest kan bli 102 miljarder kronor högre än i nuvarande bedömning. Detta utrymme för möjliga utgiftsökningar motsvarar ca 1,7 procent av BNP. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot överskottsmålet med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre, och budgeteringsmarginalen i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen, exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar, såsom högre inflation, oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för nya reformer, eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen, försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar påverkas i många fall inte möjligheten att uppnå överskottsmålet. Tabell 4.3 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inte annat anges 2021 2022 2023 2024 Av riksdagen beslutade nivåer på utgiftstaket 1 695 1 634 1 539 Regeringens bedömning av nivå på utgiftstaket 1 595 Utgiftstak, procent av BNP 32,5 29,7 27,1 27,1 Utgiftstak, procent av potentiell BNP 31,7 29,6 27,1 27,1 Utgiftstak, fasta priser1 1 648 1 563 1 445 1 469 Takbegränsade utgifter 1 621 1 477 1 456 1 471 Takbegränsade utgifter, procent av BNP 31,1 26,8 25,6 25,0 Takbegränsade utgifter, fasta priser2 1 576 1 413 1 368 1 354 Budgeteringsmarginal 74 157 83 124 Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter 4,6 10,7 5,7 8,5 Budgeteringsmarginal, procent av BNP 1,4 2,9 1,5 2,1 Finansiellt sparande, procent av BNP -4,5 -1,0 0,5 1,0 Strukturellt sparande, procent av BNP -2,7 -0,3 0,6 1,1 Offentliga sektorns utgifter, procent av BNP 52,6 48,7 47,5 46,9 1 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. Utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) är omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Av de takbegränsade utgifterna har 1 procent, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, behandlats som transfereringsanslag. 2 Samma metod har använts som vid beräkningen av utgiftstaket (se not 1) med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna inte behandlats som transfereringsanslag. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Bedömningen av utgiftstakets nivå för 2024 medför att nivån utgör 27,1 av potentiell BNP, dvs. samma som utgiftstakets nivå för 2023. Det innebär en något lägre årlig ökning av utgiftstaket än den genomsnittliga årliga ökningen av nivån sedan utgiftstaket infördes 1997 till det senaste utfallsåret 2020. Bortser man från 2020 då utgiftstakets nivå ökade kraftigt innebär det dock en något högre årlig ökning. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser mellan 1997 och 2019 uppgår till 2,9 procent, medan ökningen 2024 uppgår till 3,6 procent. Budgeteringsmarginalen 2024 uppgår till 8,5 procent av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal på 3,0 procent som regeringen vill upprätthålla till utgiftstaket för det tredje tillkommande året i enlighet med riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan under kommande år begränsades. Om det bedöms förenligt med överskottsmålet är det rimligt att reformer ska kunna genomföras på budgetens utgiftssida. Om det tillgängliga utrymmet under utgiftstaket t.o.m. budgetpropositionen för 2024, dvs. 102 miljarder kronor utöver bedömningen av de takbegränsade utgifterna i denna proposition, skulle tas i anspråk för högre utgifter ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på ca 1,2 procent per år 2021-2024. Denna ökning kan jämföras med den genomsnittliga förändringen för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition vilken uppgår till en minskning med -0,5 procent per år 2021-2024. Att utgifterna minskar under perioden beror på de tillfälliga åtgärder regeringen vidtagit med anledning av pandemin. Den genomsnittliga ökningstakten under perioden 1997-2020 uppgick till 5,0 procent per år. Bortser man från 2020 som hade osedvanligt höga utgifter uppgick den genomsnittliga ökningstakten till 2,9 procent per år. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna. Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Utgiftstakets nivå uppgår till 31,7 procent av potentiell BNP 2021. För 2022 minskar andelen då höjningen av utgiftstaket i budgetpropositionen för 2021 var högre för 2021 än 2022. För 2023 uppgår andelen till drygt 27 procent. Den bedömda nivån för 2024 uppgår till 27,1 procent av potentiell BNP. 4.4 Uppföljning av det kommunala balanskravet I målet för den offentliga sektorns sparande ingår det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och regioner. För kommuner och regioner är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om kraven i kommunallagen (2017:725) på en balanserad budget uppfylls. Detta krav benämns vanligtvis balanskrav och innebär att kommuner och regioner ska upprätta budget för nästa kalenderår där intäkterna överstiger kostnaderna. Kommunernas och regionernas årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Balanskravet utvärderas med hjälp av resultatmåttet balanskravsresultat som definieras i lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. Negativa balanskravsresultat ska enligt kommunallagen som huvudregel återställas inom tre år. Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet i regel vara högre. Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och regionerna själva. Starkt balanskravsresultat i kommunsektorn 2019 Kommunernas och regionernas årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Uppgifter för 2020 finns ännu inte tillgängliga. Regeringen återkommer i budgetpropositionen för 2022 med uppgifter för 2020. Balanskravsresultatet för 2019 uppgick för kommunsektorn som helhet till 12 miljarder kronor, varav kommunerna svarade för 9,5 miljarder kronor. Differensen mellan balanskravsresultatet och årets resultat består främst av justeringar för realisationsvinster och förändring av resultatutjämningsreserven. Kommuner och regioner får reservera överskott till en resultatutjämningsreserv som kan användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Resultatutjämningsreserverna uppgick 2019 till nästan 19 miljarder kronor för sektorn som helhet, varav kommunerna stod för nästan 18 miljarder kronor. Fler än hälften av kommunerna (162 kommuner) och 25 procent av regionerna (5 regioner) har avsatt medel till en resultatutjämningsreserv. Vid utgången av 2019 var det 46 kommuner och 6 regioner som hade ett negativt resultat kvar att återställa, totalt drygt 1 miljard kronor respektive 3 miljarder kronor. Balanskravet väntas klaras 2020-2024 Givet bl.a. att kommunsektorns resultat efter finansiella poster uppgick till 55 miljarder kronor 2020, gör regeringen bedömningen att kommunsektorn som helhet klarade balanskravet 2020. I regeringens prognos väntas konjunkturen i närtid återhämta sig något vilket leder till en tillväxt av de kommunala skatteinkomsterna nära de senaste tio årens genomsnitt. Samtidigt fortsätter statsbidragen öka kraftigt 2021 till följd av tillskott för att kommuner och regioner ska kunna hantera pandemin och dess följdverkningar. Det leder till en relativt hög nivå på de kommunala inkomsterna 2021. Kommunsektorns resultat efter finansiella poster förväntas uppgå till 48 miljarder kronor 2021. År 2022-2024 beräknas resultatet efter finansiella poster årligen uppgå till 15-19 miljarder kronor. Med den information som regeringen har i detta läge bedöms sektorn som helhet även redovisa ett positivt balanskravsresultat och klara balanskravet under prognosperioden 2021-2024. I avsnitt 9.4 beskrivs de antaganden och bedömningar som ligger till grund för prognosen för kommunsektorns finanser. 5 Inkomster I detta avsnitt redovisas och analyseras utvecklingen av offentliga sektorns skatteintäkter och statens inkomster. Inledningsvis redovisas de offentligfinansiella effekterna av skatte- och avgiftsförändringarna i propositionen Vårändringsbudget för 2021 och övriga propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har beslutats och aviserats för 2021. Därefter redovisas utvecklingen av den offentliga sektorns skatteintäkter och inkomsterna i statens budget. En jämförelse görs sedan med prognosen i budgetpropositionen för 2021. Avslutningsvis följs inkomsterna i statens budget för 2019 och 2020 upp. Sammanfattning - I tidigare beslutade propositioner samt i propositionen Vårändringsbudget för 2021 och övriga propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har beslutats och aviserats för 2021 föreslår regeringen ett antal förändringar på skatteområdet som sammantaget minskar skatteintäkterna med 9 miljarder kronor 2021. - Enligt preliminära utfall bedöms den offentliga sektorns skatteintäkter ha minskat med 2,0 procent 2020 jämfört med året innan. Den djupa lågkonjunktur som spridningen av sjukdomen covid-19 orsakat ledde till att företagens vinster och hushållens kapitalvinster minskade samtidigt som viktiga skattebaser såsom lönesumma och hushållens konsumtion dämpades eller till och med minskade. - År 2021 förutspås en återhämtning i svensk ekonomi och de totala skatteintäkterna väntas öka med 3,3 procent. Utvecklingen förväntas bli stark framför allt för intäkter från skatt på arbete och konsumtion men även intäkterna från kapitalskatterna ökar i god takt. - Under prognosperioden 2022-2024 väntas en relativt snabb ökning av skatteintäkterna och samtliga skattebaser väntas bidra. Särskilt stark bedöms utvecklingen bli 2022. - Skattekvoten, dvs. skatteintäkterna som andel av BNP, väntas 2021 uppgå till 42,0 procent. Även under den fortsatta prognosperioden väntas skattekvoten uppgå till omkring 42 procent av BNP. - I förhållande till budgetpropositionen för 2021 har prognosen för den offentliga sektorns skatteintäkter reviderats upp med i genomsnitt 32 miljarder kronor per år för 2020-2023. 5.1 Offentligfinansiella effekter av ändrade skatte- och avgiftsregler Offentligfinansiella effekter av ändringar i skatte- och avgiftsregler som föreslagits och aviserats under våren 2021 I tabell 5.1 redovisas de offentligfinansiella effekterna av de regeländringar på skatteområdet som föreslagits under våren 2021 i de propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har beslutats och aviserats för 2021. I tabellen redovisas tre olika offentligfinansiella effekter. Bruttoeffekten beskriver den direkta förändringen av intäkterna från den skatt som regeländringen avser. Referensalternativet vid tolkningen av bruttoeffekten är de förväntade skatteintäkterna i frånvaro av regeländringar. Utöver den direkta effekten kan en regeländring ge upphov till indirekta effekter på de offentliga finanserna av olika slag. Indirekta effekter uppstår om skatteändringen påverkar underlaget för andra skatter eller offentliga utgifter och därigenom påverkar de offentliga finanserna. Den offentligfinansiella nettoeffekten utgörs av summan av bruttoeffekten och de indirekta effekterna. Den offentligfinansiella effekten av en regelförändring förväntas i vissa fall vara olika stor för olika år. Det kan bero på att åtgärden är tillfällig eller på att åtgärdens indirekta effekter inte uppkommer omedelbart. Den varaktiga effekten är ett mått på den bestående årliga effekten av en skatteändring och möjliggör jämförelser av regeländringar vars nettoeffekter fördelas olika över tiden. För en detaljerad beskrivning av metodfrågor kopplade till redovisningen av offentligfinansiella effekter hänvisas till Finansdepartementets publikation Beräkningskonventioner 2021, som publiceras på www.regeringen.se. Tabell 5.1 Offentligfinansiella effekter av beslutade, föreslagna och aviserade ändringar i skatte- och avgiftsreglerna under våren 2021 Miljarder kronor Effekt från Brutto-effekt 2021 Netto-effekt 2021 Netto-effekt 2022 Netto-effekt 2023 Netto-effekt 2024 Varaktig effekt Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset -0,22 -0,22 0,00 0,00 0,00 0,00 varav utökade möjligheter till tillfälliga anstånd 2021-02-05 -0,22 -0,22 0,00 0,00 0,00 0,00 Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset -1,67 -1,43 0,00 0,00 0,00 0,00 varav tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar 2021-01-01 -1,67 -1,43 0,00 0,00 0,00 0,00 Förslag i Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjuk-försäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset -0,58 -0,57 -0,06 0,00 0,00 0,00 varav förlängd skatte- och avgiftsfrihet för förmån av fri parkering 2021-01-01 -0,12 -0,11 0,00 0,00 0,00 0,00 varav förlängd skatte- och avgiftsfrihet för förmån av gåva till anställda 2021-01-01 -0,28 -0,28 0,00 0,00 0,00 0,00 varav ytterligare utökning av möjligheterna till tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt 2021-02-05 -0,18 -0,18 -0,06 0,00 0,00 0,00 Aviserade förslag -1,77 -1,48 0,00 0,00 0,00 0,00 varav sänkta arbetsgivaravgifter unga 19-23 år sommarmånaderna 2021-06-01 -1,77 -1,48 0,00 0,00 0,00 0,00 Summa -4,24 -3,70 -0,06 0,00 0,00 0,00 Källa: Egna beräkningar. Riksdagen har beslutat att anståndstiden för s.k. tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt efter ansökan ska kunna förlängas med som längst ett år, och att anstånd ska kunna beviljas för fler redovisningsperioder. Åtgärden bedöms minska skatteintäkterna med 220 miljoner kronor 2021. Mer information om hur förslaget påverkar de offentliga finanserna redovisas i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175). Riksdagen har också beslutat att arbetsgivaravgifterna för personer mellan 19 och 23 år sänks under perioden januari 2021-mars 2023 efter förslag i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182). I budgetpropositionen för 2021 aviserades att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna skulle gälla från den 1 april 2021, men sänkningen tidigarelades. Den offentligfinansiella effekten av tidigareläggningen framgår i tabell 5.1. Bruttoeffekten av tidigareläggningen bedöms uppgå till -1,67 miljarder kronor och nettoeffekten till -1,43 miljarder kronor 2021. I propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2021/21:166) föreslår regeringen att skattefriheten för förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen förlängs till att gälla förmåner som lämnas under perioden 1 januari-31 december 2021 samt att förmån av gåvor som en arbetsgivare ger till en anställd under perioden 1 januari-31 december 2021 inte ska tas upp till beskattning, under förutsättning att gåvornas värde sammantaget inte överstiger 2 000 kronor per anställd och att de inte lämnas i pengar. Förslagen bedöms minska skatteintäkterna med 110 miljoner kronor respektive 280 miljoner kronor 2021. Vidare föreslår regeringen ytterligare utökning av möjligheterna till tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt. Detta bedöms minska intäkterna med 180 miljoner kronor 2021. Mer information om hur förslaget påverkar de offentliga finanserna redovisas i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset. I tabellen redovisas också den offentligfinansiella effekten av att arbetsgivaravgiften för personer mellan 19 och 23 år sänks under månaderna juni till augusti 2021. Offentligfinansiella effekter av samtliga ändrade skatte- och avgiftsregler De beräknade effekterna av samtliga regeländringar på skatteområdet 2019-2024 redovisas i tabell 5.2. Tabellen visar alla regeländringar sammantaget som beslutats i tidigare propositioner och i propositionen Vårändringsbudget för 2021 samt i övriga propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har beslutats och aviserats för 2021. Regeländringarna visas i förhållande till föregående år. Sammantaget bedöms regeländringar minska skatteintäkterna med 9 miljarder kronor 2021 för att därefter öka skatteintäkterna med 13 miljarder kronor 2022 samt med ytterligare 16 miljarder kronor 2023. Tabell 5.2 Offentligfinansiella effekter av samtliga ändrade skatte- och avgiftsregler Miljarder kronor i förhållande till föregående år 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Skatt på arbete -18,1 -42,3 3,5 -0,4 11,7 1,7 Kommunalskatt -2,6 -1,3 -2,6 0,4 3,1 0,0 Förändrad medelutdebitering 1,6 2,1 -0,2 Vissa höjda åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet 2,7 Periodiseringsfonder enskilda näringsidkare -1,0 1,2 Sänkt skatt för personer över 65 år, ändring av grundavdrag -4,8 -4,3 -2,4 Övrigt, kommunal skatt 1,5 -0,3 0,0 0,4 0,4 Statlig skatt -3,9 -6,2 0,0 0,0 0,0 0,0 Avskaffad övre skiktgräns för statlig inkomstskatt (s.k. värnskatt) -6,1 Skiktgränsjusteringar -3,9 -0,1 Övrigt, statlig skatt 0,0 0,0 0,0 0,0 Skattereduktioner -9,9 -0,7 -13,9 -2,1 -1,4 0,0 Skattereduktion för förvärvsinkomst -8,5 -2,1 -6,4 Tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster för att hantera ökade arbetskostnader till följd av pandemin -5,0 5,0 Husavdrag -0,3 -0,2 -0,3 Jobbskatteavdrag -10,0 Övriga skattereduktioner 0,3 -0,5 -0,2 Socialavgifter -1,6 -34,0 20,0 1,3 10,0 1,7 Höjda åldersgränser i skattesystemet 1,1 Utvidgat växa-stöd 0,0 -0,2 -0,1 Tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar -12,2 1,8 8,7 1,7 Justerade förmånsvärden för personbilar 0,1 0,2 0,2 Nedsättning för den först anställda 0,4 -0,2 0,0 -0,3 Särskild löneskatt för äldre -1,4 -1,4 Förändringar i nedsättningen av socialavgifter för unga -0,5 -0,4 Tillfälligt nedsatta socialavgifter m.m. -0,2 -32,1 32,2 -0,3 Skatt på kapital -0,6 0,8 -14,4 11,1 3,0 0,1 Inkomstskatt, företag 0,6 2,8 -12,1 11,1 3,0 0,1 Skatt på finanssektorn 6,3 1,3 Nya skatteregler företagssektorn -0,1 2,8 -6,6 0,7 0,4 Övriga inkomstskatter, företag 0,7 -5,5 4,1 1,3 0,1 Fastighetsskatt -1,2 -1,0 Övriga skatter på kapital -0,1 -1,0 -2,3 0,1 0,0 Avskaffad schablonintäkt på uppskovsbelopp -1,7 Övrigt, övriga skatter på kapital -0,1 -1,0 -0,6 0,1 Skatt på konsumtion 2,4 3,1 1,8 1,4 1,4 0,0 Mervärdesskatt -0,2 -0,2 1,0 0,3 0,0 0,0 Punktskatter 2,6 3,3 0,8 1,1 1,4 0,0 Energiskatt 1,1 -0,5 -0,7 -0,4 Skatt på vägtrafik, trängselskatt m.m. 1,2 1,5 0,4 0,6 0,6 Skatt på plastbärkassar 1,7 0,8 Övriga punktskatter 0,3 0,7 0,3 0,9 0,8 Restförda och övriga skatter -2,5 -4,6 0,1 1,3 0,0 0,0 Totala skatteintäkter -18,8 -42,9 -9,0 13,4 16,1 1,8 Totala skatteintäkter, exkl. kommunal utdebitering -20,5 -45,1 -8,8 13,4 16,1 1,8 Källa: Egna beräkningar. 5.2 Offentliga sektorns skatteintäkter De totala skatteintäkterna, dvs. offentliga sektorns skatteintäkter och de skatteintäkter som tillfaller EU, minskade enligt preliminära utfall med 2,0 procent 2020 (se diagram 5.1). Den djupa lågkonjunktur som pandemin har orsakat medförde att viktiga skattebaser såsom lönesumma och hushållens konsumtion dämpades kraftigt eller till och med minskade. Preliminära utfall indikerar därutöver att företagens vinster och hushållens kapitalinkomster minskade 2020. Diagram 5.1 Totala skatteintäkter Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Årlig procentuell förändring Miljarder kronor Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. År 2021 förutspås en återhämtning i svensk ekonomi och skatteintäkterna väntas öka igen (se tabell 5.3). Att skatteintäkterna ökar med 3,3 procent förklaras av en återhämtning av hushållens kapitalinkomster samt en högre ökningstakt för de viktiga skattebaserna lönesumma och hushållens konsumtion. Perioden 2022-2024 väntas skatteintäkterna öka i högre takt än 2021, i genomsnitt drygt 4 procent per år. Återhämtningen väntas bli särskilt stark 2022. Detta är främst ett resultat av en hög tillväxt för kapitalskatterna, men även skatt på arbete och konsumtion ökar kraftigt. Tabell 5.3 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomsterna i statens budget Miljarder kronor. Utfall 2019 och 2020, prognos 2021-2024 Inkomsthuvudgrupp 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Skatt på arbete 1 265,4 1 250,1 1 293,6 1 346,3 1 405,4 1 447,9 1100 Direkta skatter 660,5 670,9 675,9 699,4 723,4 746,2 Kommunal inkomstskatt 747,9 765,1 789,5 818,2 846,1 871,7 Statlig inkomstskatt 56,3 50,1 51,0 52,6 53,9 54,8 Jobbskatteavdrag -126,8 -125,8 -130,3 -134,5 -137,9 -140,9 Husavdrag -15,3 -15,9 -17,8 -18,4 -18,9 -19,5 Övrigt -1,6 -2,7 -16,5 -18,5 -19,7 -19,9 1200 Indirekta skatter 604,9 579,1 617,7 646,9 681,9 701,7 Arbetsgivaravgifter 588,6 595,0 614,4 642,0 668,1 684,9 Egenavgifter 11,2 11,2 12,8 13,2 13,7 14,1 Särskild löneskatt 49,4 48,5 50,0 52,1 53,9 55,5 Nedsättningar -3,7 -34,8 -18,0 -17,0 -8,5 -7,1 Skatt på tjänstegruppliv 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Avgifter till premiepensionssystemet -41,1 -41,3 -42,1 -44,0 -45,8 -46,4 1300 Skatt på kapital 282,2 254,5 257,6 280,9 293,5 303,8 Skatt på kapital, hushåll 69,6 60,1 63,9 64,9 66,5 67,3 Skatt på företagsvinster 153,4 138,3 134,4 154,0 162,9 169,2 Avkastningsskatt 5,3 5,6 6,4 6,9 7,4 8,0 Fastighetsskatt och fastighetsavgift 34,4 34,2 35,3 35,8 36,4 37,9 Stämpelskatt 12,3 12,7 13,4 13,8 14,2 14,6 Kupongskatt m.m. 7,2 3,6 4,3 5,5 6,1 6,7 1400 Skatt på konsumtion och insatsvaror 596,9 602,0 625,4 657,9 681,4 704,2 Mervärdesskatt 461,3 467,8 489,2 516,4 537,0 557,4 Skatt på tobak 11,9 11,9 12,0 12,1 12,5 12,6 Skatt på etylalkohol 4,5 5,2 5,3 5,0 5,0 4,9 Skatt på vin m.m. 6,1 6,6 6,6 6,8 7,1 7,2 Skatt på öl 4,3 4,5 4,5 4,5 4,7 4,7 Energiskatt 52,2 51,7 51,8 54,1 54,8 56,0 Koldioxidskatt 22,2 20,4 20,5 21,7 21,5 21,7 Övriga skatter på energi och miljö 7,8 6,2 6,4 7,7 8,3 8,7 Skatt på vägtrafik 20,7 21,6 22,6 23,2 23,6 24,0 Övriga skatter 5,9 6,2 6,6 6,4 6,7 7,0 1500 Skatt på import 6,9 6,2 6,6 6,9 7,3 7,6 1600 Restförda och övriga skatter 12,6 8,7 7,9 13,6 17,0 17,2 Restförda skatter -5,0 -10,0 -9,5 -5,9 -4,8 -4,8 Övriga skatter 17,6 18,8 17,4 19,5 21,8 22,0 Totala skatteintäkter 2 163,8 2 121,5 2 191,1 2 305,6 2 404,5 2 480,7 1700 Avgående poster, EU-skatter -6,9 -6,2 -6,6 -6,9 -7,3 -7,6 Offentliga sektorns skatteintäkter 2 156,9 2 115,3 2 184,6 2 298,7 2 397,2 2 473,1 1800 Avgående poster till andra sektorer -1 033,1 -1 053,0 -1 086,4 -1 127,0 -1 166,3 -1 198,6 varav kommunala skatter -766,6 -784,5 -809,6 -838,5 -866,9 -893,7 varav avgifter till ålderspensionssystemet -266,5 -268,5 -276,9 -288,5 -299,4 -304,8 Statens skatteintäkter 1 123,9 1 062,3 1 098,1 1 171,7 1 230,9 1 274,5 1900 Periodiseringar -15,5 -24,8 23,5 16,1 12,5 6,7 Uppbördsförskjutningar 6,5 23,4 0,7 0,5 8,0 12,8 Betalningsförskjutningar -24,1 -18,5 16,5 2,4 -5,8 -6,1 varav kommuner och landsting -3,6 -7,6 12,3 10,2 0,8 1,6 varav ålderspensionssystemet -1,0 -1,7 4,2 0,5 0,9 0,5 varav privat sektor -18,9 -8,7 -0,1 -8,2 -7,6 -8,2 varav kyrkosektorn -0,7 -0,5 0,1 -0,1 0,0 0,0 varav EU 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Anstånd 2,2 -29,7 6,4 13,3 10,3 0,0 1000 Statens skatteinkomster 1 108,4 1 037,5 1 121,7 1 187,8 1 243,4 1 281,2 Övriga inkomster -52,8 -38,9 -28,0 -32,4 -41,0 -53,9 2000 Inkomster av statens verksamhet 35,3 46,1 42,4 41,0 39,6 38,2 3000 Inkomster av försåld egendom 0,0 0,8 5,0 5,0 5,0 5,0 4000 Återbetalning av lån 0,8 0,7 0,7 0,5 0,6 0,6 5000 Kalkylmässiga inkomster 14,2 16,2 17,7 18,2 20,1 20,3 6000 Bidrag från EU 12,6 14,2 28,1 26,4 20,2 10,6 7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -115,8 -117,0 -121,9 -123,6 -126,4 -128,7 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Statsbudgetens inkomster 1 055,5 998,5 1 093,7 1 155,4 1 202,4 1 227,3 Anm.: Samtliga år är redovisade enligt den struktur som gäller för statens budget för 2021 och framåt. Beräkningarna är baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Skattekvot Skattekvoten visar de totala skatteintäkterna som andel av BNP. Skattekvoten påverkas huvudsakligen av regeländringar i skattesystemet. År 2021 väntas skattekvoten sjunka (se tabell 5.4). Regeringens åtgärder med anledning av lågkonjunkturen, som tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar, en tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster samt skattereduktion för företagsinvesteringar, påverkar skattekvoten 2021. Även övriga reformer, framför allt skattereduktion för förvärvsinkomster, bidrar till att skattekvoten sjunker. Reformer och tillfälliga åtgärder väntas medföra att både skatt på arbete och kapitalskatter minskar i förhållande till BNP. Dessutom väntas även punktskatterna minska som andel av BNP, främst till följd av att vissa punktskatter inte indexeras med prisutvecklingen fullt ut, exempelvis alkoholskatt och fordonsskatt. Under prognosperioden väntas skattekvoten uppgå till omkring 42 procent av BNP. Tabell 5.4 Skattekvot Procent av BNP. Utfall 2019 och 2020, prognos 2021-2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Skattekvot 43,1 42,8 42,0 41,9 42,3 42,1 varav skatt på arbete 25,2 25,2 24,8 24,5 24,7 24,6 skatt på kapital 5,6 5,1 4,9 5,1 5,2 5,2 skatt på konsumtion 11,9 12,2 12,0 12,0 12,0 12,0 övriga skatter 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar. Skatt på arbete Skatterna på arbete kan delas in i direkta och indirekta skatter. De direkta skatterna på arbete består i huvudsak av kommunal och statlig inkomstskatt. Skatteuttaget minskas av ett antal skattereduktioner. De indirekta skatterna på arbete består huvudsakligen av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Intäkterna från skatt på arbete beräknas uppgå till nästan 60 procent av de totala skatteintäkterna 2020 och till drygt 25 procent av BNP (se tabell 5.5). Tabell 5.5 Skatt på arbete Procent av BNP. Utfall 2019 och 2020, prognos 2021-2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Direkta skatter 13,1 13,6 13,0 12,7 12,7 12,7 Kommunal skatt 14,9 15,5 15,2 14,9 14,9 14,8 Statlig skatt 1,1 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 Reduktioner -5,4 -5,5 -5,7 -5,7 -5,6 -5,6 Indirekta skatter 12,0 11,7 11,9 11,8 12,0 11,9 Skatt på arbete 25,2 25,2 24,8 24,5 24,7 24,6 Anm.: Reduktioner som andel av BNP är beräknade exklusive skattereduktionen för allmän pensionsavgift. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Intäkterna från hushållens skatt på arbete fastställs i den årliga beskattningen som är klar i december året efter inkomståret. Det innebär att skatteintäkterna 2020 fortfarande baseras på en prognos. Kommunal inkomstskatt Kommunal inkomstskatt som andel av BNP beräknas öka från 14,9 procent 2019 till 15,5 procent 2020. Detta beror främst på att BNP 2020 utvecklades svagare än lönesumman då lönesumman har hållits uppe tack vare olika stöd, framför allt korttidsarbete. Med oförändrade kommunalskattesatser beräknas intäkterna sedan minska som andel av BNP, och i slutet av prognosperioden är de åter på en nivå strax under 15 procent av BNP (se tabell 5.5). Det kommunala skatteunderlaget, som främst består av löner och pensioner, har ökat starkt under flera år, men 2020 var utvecklingen betydligt svagare till följd av en betydligt svagare tillväxt av lönesumman. Åren framöver återhämtar sig tillväxttakten, vilket framför allt drivs av arbetade timmar som går från att bidra negativt till tillväxten 2020 till att bidra positivt från och med i år, se diagram 5.2. Diagram 5.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Årlig procentuell förändring Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Skatteunderlaget för kommunal inkomstbeskattning påverkas också av regeländringar. Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget visar utvecklingen justerad för regeländringar. Att den faktiska utvecklingen är svagare än den underliggande utvecklingen 2019-2021 (se tabell 5.6.) beror till största delen på att skatten för personer över 65 år har sänkts i flera steg. Skattesänkningen för personer över 65 år har åstadkommits genom en ytterligare höjning av det förhöjda grundavdraget, vilket påverkar kommuners och regioners skatteunderlag. Kommunsektorns skattebortfall till följd av regeländringarna kompenseras via ett höjt generellt statsbidrag. Förslaget om vissa ändrade åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet medför att den faktiska utvecklingen av kommunsektorns skatteunderlag 2023 ökar starkare än den underliggande utvecklingen. Tabell 5.6 Faktisk och underliggande utveckling av kommunsektorns skatteunderlag Årlig procentuell förändring. Utfall 2019 och 2020, prognos 2021-2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Faktisk utveckling 2,8 2,0 3,2 3,6 3,4 3,0 Underliggande utveckling 3,3 2,4 3,4 3,6 3,0 3,0 Anm.: Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget är utvecklingen justerad för regeländringar. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Statlig inkomstskatt Intäkterna från statlig inkomstskatt beräknas sjunka något som andel av BNP under hela prognosperioden (se tabell 5.5). Minskningen 2020 förklaras av att den övre skiktgränsen för statlig inkomstskatt (s.k. värnskatt) avskaffades. Skattereduktioner Skattereduktionerna bedöms totalt sett öka under prognosperioden (se tabell 5.7), dels till följd av att skatteunderlaget ökar, dels till följd av att nya skattereduktioner införts. Dessa inkluderar skattereduktion för förvärvsinkomster, en tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster för att hantera ökade arbetskostnader till följd av pandemin samt skattereduktion för installation av grön teknik. Tabell 5.7 Skattereduktioner Miljarder kronor. Utfall 2019 och 2020, prognos 2021-2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Allmän pensionsavgift -128 -130 -135 -140 -145 -148 Jobbskatteavdrag -127 -126 -130 -134 -138 -141 Husavdrag -15 -16 -18 -18 -19 -19 Skattereduktion för boende i vissa glest befolkade områden -1 -1 -1 -1 -1 Skattereduktion för förvärvsinkomst -9 -11 -17 -17 Tillfällig skattereduktion för arbetsinkomster för att hantera ökade arbetskostnader till följd av pandemin -5 -5 Övriga skattereduktioner -2 -1 -1 -1 -1 -1 Summa -272 -275 -299 -311 -321 -329 Anm.: I övriga skattereduktioner ingår bl.a. skattereduktion för fackföreningsavgift med 0,7 miljarder kronor 2019, skattereduktion för sjuk- och aktivitetsersättning med mellan 0,4 och 0,7 miljarder kronor per år, samt skattereduktion för installation av grön teknik med 0,2 miljarder kronor per år hela prognosperioden. Källor: Skatteverket och egna beräkningar. Arbetsgivaravgifter och egenavgifter Intäkterna från de indirekta skatterna på arbete, huvudsakligen bestående av arbetsgivaravgifter och egenavgifter, bedöms öka med 6,7 procent under 2021. Den starka ökningen beror till stor del på den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter och egenavgifter under perioden mars-juni 2020. En betydligt högre tillväxt av lönesumman under 2021 påverkar också intäkterna positivt. I takt med att lönesumman från och med 2021 antas få en starkare utveckling bedöms de indirekta skatterna på arbete växa med i genomsnitt drygt 4 procent per år. Intäkterna påverkas under prognosperioden av regeländringar för nedsättning av arbetsgivaravgifter, främst tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter för 19-23-åringar och sänkt arbetsgivaravgift för forskning och utveckling. Sammantaget beräknas de indirekta skatterna utgöra omkring 28 procent av de totala skatteintäkterna under prognosperioden, vilket motsvarar ca 12 procent av BNP. Skatt på kapital Skatt på kapital består främst av hushållens kapitalskatter och skatt på företagens vinster, men inkluderar även stämpelskatt, avkastningsskatt på pensioner samt fastighetsskatt och fastighetsavgift. Intäkterna från skatt på kapital beräknas uppgå till 12 procent av de totala skatteintäkterna 2020 och till drygt 5 procent av BNP (se tabell 5.4). Skatt på hushållens kapitalinkomster Underlaget för hushållens skatt på kapital utgörs av nettot av kapitalinkomster och kapitalutgifter. De största posterna utgörs av skatt på realiserade kapitalvinster, utdelningsinkomster, schablonintäkter och avdrag för hushållens ränteutgifter. Intäkterna från skatt på realiserade kapitalvinster beräknas vara på samma nivå 2020 och 2021 som 2019 (se diagram 5.3). År 2020 motsvarar det 3,6 procent av BNP, vilket är i nivå med genomsnittet för perioden 2006-2019 på 3,7 procent. Utvecklingen av realiserade kapitalvinster påverkas i stor utsträckning av tillgångspriser på finansiella och reala tillgångar, samt på omsättningen av sålda hus och bostadsrätter. Tillgångspriserna för de finansiella tillgångarna minskade kraftigt när pandemin bröt ut, men har därefter återhämtat sig och både börsen och bostadsmarknaden utvecklades väl under 2020. Omsättningen av småhus ser enligt preliminär statistik däremot ut att ha utvecklats något svagare än 2019. I slutet av prognosperioden innebär regeringens prognosmetod att hushållens kapitalvinster ska motsvara genomsnittet för perioden 2006-2019, alltså 3,7 procent av BNP. Denna andel justeras för eventuella regeländringar. Under prognosperioden justeras kapitalvinsterna ned något till följd av avskaffad ränta på uppskovsbelopp vid realiserad bostadsförsäljning, höjt tak för uppskov samt att allt fler väntas spara på investeringssparkonton. Andelen är därför 3,1 procent av BNP 2024 i diagram 5.3. Diagram 5.3 Hushållens kapitalvinster Utfall 1990-2020, prognos 2021-2024 Miljarder kronor Procent av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Även utdelningsinkomsterna förväntas ha sjunkit 2020 till följd av den finansiella oro som följt av konjunkturnedgången. Flertalet företag reviderade sina utdelningsplaner och en del företag ställde in utdelningarna helt. En bidragande orsak till de inställda utdelningarna var de restriktioner som kopplades till statliga företagsstöd, såsom korttidsarbete och omsättningsstöd. Krisdrabbade företag har kunnat ta del av dessa stödpaket som införts för att hjälpa svenska företag genom den akuta krisen, men en förutsättning har varit att avstå från att göra utdelningar till aktieägare. Innevarande års utdelningar baseras på föregående års resultat, och eftersom de förväntas återhämta sig till nivån före lågkonjunkturen antas utdelningsinkomsterna ligga på ungefär samma nivå 2021 som 2019. Under prognosperioden väntas de successivt öka något i takt med att konjunkturen återhämtar sig. Ränteinkomsterna och ränteutgifterna följer normalt ränteutvecklingen och eftersom det allmänna ränteläget väntas stiga under prognosperioden förväntas både ränteinkomsterna och ränteutgifterna öka. Schablonintäkterna förväntas däremot ligga kvar på ungefär samma nivå större delen av prognosperioden och överstiger 2019 års nivå först 2023. Detta trots att statslåneräntan, som schablonintäkten baseras på, stiger under prognosperioden. Anledningen är att den procentsats som avgör hur mycket av kapitalunderlaget som ska beskattas inte kan bli lägre än ett golv. Golvet är för närvarande 1,25 procent och räntenivån beräknas ligga under detta golv fram t.o.m. 2022. Sammantaget förväntas intäkterna från skatt på hushållens kapitalinkomster stiga i år. Nettot från kapitalinkomsterna återhämtar sig sedan och ökar långsamt men skatteintäkterna förväntas fortsatt vara under 2019 års nivå i slutet av prognosperioden (se tabell 5.3). Skatt på företagsvinster Intäkterna från skatt på företagsvinster beräknas 2021 uppgå till ca 135 miljarder kronor (se diagram 5.4). Det motsvarar 2,6 procent av BNP, vilket är något lägre än genomsnittet de senaste fem åren. Den svaga utvecklingen beror främst på regeländringar, framför allt sänkt bolagsskattesats från 21,4 procent till 20,6 procent samt en tillfällig skattereduktion för investeringar under 2021. Företagens vinster bedöms däremot återhämtas under 2021 och öka med 8 procent efter den kraftiga konjunkturnedgången 2020. Ett antal branscher, som transporter, hotell- och restaurangverksamhet, detaljhandel och företagstjänster, påverkades i betydande omfattning av rekommendationer och restriktioner som implementerats för att förhindra smittspridning. Även utvecklingen av de svenska företagens exportintäkter blev svag. Hur omfattande och långvarig effekten på företagens resultat och vinster blir utgör en betydande osäkerhet under prognosperioden. Från och med 2022 antas företagens vinster successivt återgå till 2,8 procent som andel av BNP, vilket motsvarar genomsnittet för perioden 2015-2019. Diagram 5.4 Skatt på företagsvinster Utfall 1990-2020, prognos 2021-2024 Miljarder kronor Procent av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. För 2020, som för skatt på företagsvinster fortfarande är ett preliminärt utfallsår, baseras beräkningen på vinstutveckling enligt företagens årsredovisningar och inbetalad preliminärskatt. Skatt på företagsvinster påverkas även av regeländringar inom företagsskatteområdet. En skatt på finanssektorn, som aviserades i budgetpropositionen för 2020 och förstärktes efter förslag i budgetpropositionen för 2021, medför att skatt på företagsvinster ökar 2022 respektive 2023. Avkastningsskatt Intäkter från avkastningsskatt, som tas ut på sparande i pensions- och kapital-försäkringar, påverkas i hög grad av hur statslåneräntan utvecklas under kalenderåret närmast före beskattningsåret. Den långa perioden med låga räntenivåer har medfört att intäkterna från avkastningsskatten varit på en mycket låg nivå en längre tid (se tabell 5.3). Som ett resultat av att statslåneräntan bedöms bli fortsatt låg, väntas intäkterna från avkastningsskatt vara kvar på en låg nivå även kommande år. Skatt på konsumtion och insatsvaror Skatt på konsumtion och insatsvaror består av mervärdesskatt och punktskatter (se tabell 5.3) och utgör nästan 30 procent av de totala skatteintäkterna, motsvarande 12 procent av BNP. Mervärdesskatt Preliminärt utfall visar att mervärdesskatteintäkterna ökade 2020 med drygt 1 procent trots att hushållens konsumtion minskade kraftigt och investeringstillväxten dämpades (se diagram 5.5). Det är mycket ovanligt att hushållens konsumtion minskar och det är oklart varför det inte medförde att även intäkterna från mervärdesskatt minskade. Att intäkterna från mervärdesskatt trots detta ökade något beror främst på att inbetalningarna av mervärdesskatt från stat och kommuner ökade 2020. Under 2021-2024 väntas intäkterna från mervärdesskatt öka snabbare, framför allt till följd av en stark utveckling av hushållens konsumtion. Skatteintäkterna väntas öka särskilt mycket 2022. Diagram 5.5 Hushållens konsumtion, fasta bruttoinvesteringar och intäkter från mervärdesskatt Årlig procentuell förändring i löpande priser. Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Punktskatter Intäkterna från punktskatterna väntas sammantaget minska något 2021. Det är intäkterna från skatt på energi som väntas minska, vilket i sin tur både förklaras av diverse regeländringar (exempelvis pausad BNP-indexering) och på en dämpad användning av olika energislag inom industrin och transportsektorn. Under prognosåren 2022-2024 förutses intäkterna från punktskatterna sammantaget att öka i takt med tillväxten i ekonomin (se tabell 5.3). Intäkterna från punktskatterna bedöms dessutom öka 2023 och framåt till följd av en höjning av skattesatserna för tobak och alkohol. Restförda och övriga skatter Restförda och övriga skatter består främst av uppbördsförluster, omprövningar och anstånd från hushåll och företag, avgifter till public service samt intäkter som förs till fonder. Intäkterna från restförda och övriga skatter beräknas uppgå till 8 miljarder kronor 2021 för att därefter stiga till 17 miljarder kronor 2024 (se tabell 5.3). 5.3 Statens inkomster Skatteinkomster Inkomsterna i statens budget består av statens skatteinkomster och övriga inkomster. Skatteintäkter och skatteinkomster har olika påverkan på de offentliga finanserna. Skatteintäkterna påverkar det finansiella sparandet medan periodiseringsposter som kapitalplaceringar på skattekontot endast påverkar statens inkomster och budgetsaldo. Motsvarande skillnad finns för övriga inkomster. Vissa inkomster av statens verksamhet, såsom utdelningar från statens aktieinnehav, påverkar statens finansiella sparande medan försäljningsinkomster och återbetalningar av lån endast påverkar statens inkomster och budgetsaldo. Övriga inkomster Utfall och prognoser för de inkomster som redovisas under posten Övriga inkomster i statens budget framgår av tabell 5.3. Bland dessa inkomster ingår avräkningar, som främst avser kompensation för statlig och kommunal mervärdesskatt. Inkomster av statens verksamhet består främst av utdelningar från statens aktie-innehav, affärsverkens och Riksbankens inlevererade överskott, ränteinkomster samt inkomster från offentligrättsliga avgifter. Inkomsterna av statens verksamhet påverkas av de förändringar av möjligheterna att ansöka om anstånd med att betala skatt som genomförts under våren 2021. Det handlar om utökade möjligheter att ansöka om anstånd vilket ger högre inkomster från anståndsavgiften (prop. 2020/21:77). Samtidigt har anståndsavgiften sänkts (prop. 2020/21:166). År 2021 beräknas inkomster av statens verksamhet sammantaget uppgå till 42 miljarder kronor men bedöms därefter sjunka något under prognosperioden. Inkomster av försåld egendom omfattar redovisade försäljningar av statlig egendom, varav försäljningar av aktier i statligt ägda bolag vanligtvis utgör den största delen. För 2021-2024 görs ett beräkningstekniskt antagande om försäljningsinkomster om 5 miljarder kronor per år. Inkomsterna från återbetalning av lån omfattar återbetalning av studiemedel för lån upptagna före 1989 samt av övriga lån. Under hela prognosperioden väntas de ligga stabilt på närmare 1 miljard kronor per år. Kalkylmässiga inkomster omfattar vissa avskrivningar, amorteringar samt statliga pensionsavgifter. Pensionsavgifterna utgör merparten av dessa inkomster. År 2021 beräknas de till 18 miljarder kronor, men bedöms därefter stiga under senare delen av prognosperioden. Posten Bidrag från EU omfattar bidrag från olika EU-fonder. De största bidragen kommer från Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens och EU:s jordbruksfonder. Bidragen är främst kopplade till utgifter på anslag inom utgiftsområden. År 2021 beräknas dessa inkomster till 28 miljarder kronor, för att därefter sjunka under prognosåren. Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet omfattar tillkommande skatter samt avräkningar. Tillkommande skatter avser främst skatter som tillfaller EU och kommunala utjämningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Avräkningar består till största delen av statliga och kommunala myndigheters kompensation för inbetald mervärdesskatt. År 2021 väntas avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet uppgå till -122 miljarder kronor. Denna post bedöms bli alltmer negativ under prognosperioden vilket är kopplat till allt större kompensation för mervärdesskatt. Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto budgeteras fr.o.m. 2016 under anslag på budgetens utgiftssida. Kvar finns en inkomsttitel som avser de nedsättningar som kan ges som stöd till korttidsarbete. Ändrad redovisning av inkomsttitlar Följande inkomsttitel byter namn och heter fortsättningsvis: 6611 Bidrag från Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens. 5.4 Uppföljning av statens inkomster I detta avsnitt (5.4) jämförs prognosen för skatteintäkterna och övriga inkomster i denna proposition med prognosen i budgetpropositionen för 2021. Vidare görs en uppföljning av inkomsterna i statens budget för 2019 och 2020. Prognosskillnaderna finns redovisade i tabell 5.8. Tabell 5.8 Aktuellt utfall och prognos jämfört med statens budget för 2019 och 2020 samt en jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2021 Miljarder kronor Utfall 2019 Jfr SB19 2019 Utfall 2020 Jfr SB20 2020 Jfr BP21 2019 Jfr BP21 2020 Jfr BP21 2021 Jfr BP21 2022 Jfr BP21 2023 Skatt på arbete 1 265,4 1 250,1 -47,0 0,0 4,7 12,5 15,8 10,7 Direkta skatter 660,5 -5,7 670,9 -3,9 -0,5 2,6 6,7 5,7 3,9 Kommunal inkomstskatt 747,9 -4,6 765,1 -6,6 -0,9 -1,3 6,4 6,8 3,1 Statlig inkomstskatt 56,3 -0,8 50,1 -1,4 0,1 0,8 1,2 0,5 0,7 Jobbskatteavdrag -126,8 -125,8 4,1 0,2 2,2 -0,7 -1,4 -0,2 Husavdrag -15,3 -15,9 0,1 0,0 1,1 0,1 0,2 0,4 Övrigt -1,6 -2,7 -0,2 0,2 -0,2 -0,2 -0,4 -0,1 Indirekta skatter 604,9 -2,3 579,1 -43,0 0,6 2,2 5,8 10,1 6,8 Arbetsgivaravgifter 588,6 -2,6 595,0 -13,4 0,0 3,5 8,8 9,7 6,4 Egenavgifter 11,2 -2,0 11,2 -1,6 -0,1 -0,1 -0,7 -0,8 -0,7 Särskild löneskatt 49,4 0,4 48,5 -1,4 0,6 1,0 1,4 1,4 1,1 Nedsättningar -3,7 2,1 -34,8 -27,3 0,1 -1,8 -3,3 0,1 0,1 Skatt på tjänstegruppliv 0,6 0,1 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Avgifter till premiepensionssystemet -41,1 -0,2 -41,3 0,7 0,0 -0,5 -0,3 -0,4 -0,1 Skatt på kapital 282,2 10,6 254,5 -24,7 4,1 21,7 10,7 6,9 -0,8 Skatt på kapital, hushåll 69,6 0,8 60,1 -7,2 -1,6 6,7 3,4 1,2 0,2 Skatt på företagsvinster 153,4 10,1 138,3 -15,1 5,6 16,8 8,8 7,2 1,5 Avkastningsskatt 5,3 -1,1 5,6 0,2 -0,1 -0,4 0,7 0,5 0,4 Fastighetsskatt 34,4 2,3 34,2 2,1 0,1 -0,1 -0,1 0,0 0,0 Stämpelskatt 12,3 -0,6 12,7 0,8 0,0 0,7 0,1 -0,5 -1,3 Kupongskatt m.m. 7,2 -0,9 3,6 -5,5 0,0 -2,0 -2,2 -1,5 -1,6 Skatt på konsumtion och insatsvaror 596,9 2,1 602,0 -13,1 1,2 16,6 14,4 17,6 15,3 Mervärdesskatt 461,3 0,2 467,8 -6,4 -0,4 17,9 19,0 20,8 19,4 Skatt på tobak och alkohol 26,9 -0,2 28,2 0,6 0,0 0,4 0,5 0,3 0,1 Energiskatt 52,2 0,5 51,7 -1,0 0,0 0,6 -1,2 0,0 -0,6 Koldioxidskatt 22,2 -0,7 20,4 -2,5 0,0 0,4 -0,8 -0,1 -0,4 Övriga skatter på energi och miljö 7,8 4,3 6,2 -1,4 0,0 -1,5 -2,7 -2,5 -1,9 Skatt på vägtrafik 20,7 -1,4 21,6 -1,9 0,0 -1,2 -1,2 -1,4 -1,8 Övriga skatter 5,9 -0,7 6,2 -0,5 1,6 -0,1 0,9 0,5 0,6 Skatt på import 6,9 -0,3 6,2 -1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Restförda skatter och övriga skatter 12,6 -8,9 8,7 -9,2 -0,8 -7,2 -7,7 -2,2 0,8 Restförda skatter -5,0 0,8 -10,0 -5,3 0,0 -4,7 -4,2 -0,6 0,5 Övriga skatter 17,6 -9,7 18,8 -3,9 -0,8 -2,4 -3,6 -1,6 0,3 Totala skatteintäkter 2 163,8 2 121,5 -95,1 4,5 35,9 29,8 38,0 26,0 Avgår EU-skatter -6,9 0,3 -6,2 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Offentliga sektorns skatteintäkter 2 156,9 -4,2 2 115,3 -94,0 4,5 35,9 29,9 38,0 26,0 Avgår, kommunala skatter -766,6 -784,5 6,4 0,7 0,9 -6,7 -7,2 -3,6 Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet -266,5 -268,5 5,8 -0,3 0,3 -2,1 -2,7 -0,9 Statens skatteintäkter 1 123,9 0,4 1 062,3 -81,8 4,9 37,1 21,1 28,1 21,5 Periodiseringar -15,5 -23,9 -24,8 -38,6 -5,1 -4,6 -31,8 15,6 11,8 Statens skatteinkomster 1 108,4 -23,4 1 037,5 -120,3 -0,2 32,5 -10,7 43,8 33,3 Övriga inkomster -52,8 -5,0 -38,9 2,8 0,2 -3,1 -1,6 -3,1 -8,5 2000 Inkomster av statens verksamhet 35,3 2,8 46,1 5,0 0,0 1,8 2,9 2,5 -1,7 3000 Inkomster av försåld egendom 0,0 -5,0 0,8 -4,2 0,0 -4,2 0,0 0,0 0,0 4000 Återbetalning av lån 0,8 0,1 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 5000 Kalkylmässiga inkomster 14,2 0,0 16,2 0,2 0,0 0,1 0,5 0,1 0,6 6000 Bidrag m.m. från EU 12,6 0,0 14,2 0,5 0,0 -0,2 -2,2 -3,7 -4,2 7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet -115,8 -3,0 -117,0 1,2 0,2 -0,6 -2,8 -2,1 -3,2 8000 Utgifter som ges som krediteringar på skattekontot 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Anm.: Riksdagen beslutade att statens budget för 2019 baseras på en reservation från M och KD. Reservationen innehåller inte belopp för alla poster i ovanstående tabell, varför en del celler lämnats tomma. SB19 och SB20 betyder statens budget för 2019 respektive statens budget för 2020. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2021 Skatt på arbete Intäkterna från skatt på arbete är uppreviderade 2020 med 5 miljarder kronor jämfört med budgetpropositionen för 2021. Det förklaras framför allt av högre arbetsgivaravgifter till följd av högre lönesumma. Att kommunal inkomstskatt är nedreviderad trots en högre lönesumma beror på nedreviderade transfereringar till hushåll, vilket i sin tur förklaras av färre ersättningstagare med a-kassa till följd av en uppreviderad syn på konjunkturen. Även särskild löneskatt har reviderats upp sedan budgetpropositionen. De direkta skatterna är uppreviderade alla år under prognosperioden. Det förklaras framför allt av att nivån på lönesumman är uppreviderad alla år. Detta medför upprevideringar på framför allt kommunal inkomstskatt, men även i viss mån statlig inkomstskatt. Statlig inkomstskatt påverkas dock också i stor utsträckning av konsumentprisindex (KPI) som används för att räkna upp skiktgränserna för statlig inkomstskatt. Skiktgränserna har reviderats upp i slutet av prognosperioden till följd av högre KPI. Högre skiktgränser innebär att färre personer hamnar över skiktgränsen och därmed är det färre personer som betalar statlig inkomstskatt. Denna effekt motverkar effekten från högre lönesumma och medför mindre revideringar i slutet av prognosperioden. Även de indirekta skatterna är uppreviderade hela prognosperioden till följd av den uppreviderade lönesumman. Detta påverkar framför allt arbetsgivaravgifterna. Även särskild löneskatt är uppreviderad hela prognosperioden. Skatt på kapital Intäkterna från kapitalskatter har totalt reviderats upp med 22 miljarder kronor 2020 jämfört med prognosen i budgetpropositionen. Det är främst skatt på bolagsvinster som reviderats upp till följd av bättre vinstutveckling för företagen än beräknat i budgetpropositionen. Men även hushållens kapitalskatter är uppreviderade till följd av en upprevidering av tillgångspriser på finansiella och reala tillgångar. Detta medför upprevideringar både 2021 och 2022, om än i avtagande takt. Skatt på konsumtion och insatsvaror Intäkterna från mervärdesskatt har reviderats upp med i genomsnitt 19 miljarder kronor per år 2020-2023 i förhållande till budgetpropositionen. Upprevideringen förklaras till största delen av att prognosen för hushållens konsumtion reviderats upp. Utfall för intäkterna från punktskatter för 2020 har sammantaget utvecklats i linje med vad som förväntades i budgetpropositionen. Intäkterna från skatt på alkohol och energi har ökat mer än väntat samtidigt som intäkterna från fordonsskatt och övriga skatter på energi och miljö utvecklats svagare än väntat. För 2021-2023 är prognosen för punktskatterna sammantaget något nedreviderad jämfört med budgetpropositionen. Nedrevideringarna beror på förväntat lägre användning av olika energislag. Periodiseringar Prognosen för periodiseringar har reviderats ned med 32 miljarder kronor 2021. Det förklaras främst av att möjligheten till anstånd med inbetalning av skatt har utökats och förlängts sedan budgetpropositionen. En stor del av anstånden väntas nu betalas in under 2022 och 2023. Kapitalplaceringar på skattekontot gör prognosen svårbedömd. I budgetpropositionen liksom i nuvarande prognos antas att samtliga kapitalplaceringar betalas ut efter prognosperiodens slut. Övriga inkomster Utfallet för övriga inkomster 2020 blev lägre än vad som förväntades i budget-propositionen (se tabell 5.8). Det beror till stor del på att inkomsterna av försåld egendom blev lägre än det beräkningstekniska antagandet om 5 miljarder kronor. Prognosen för övriga inkomster har reviderats ned med mellan 2 och 8 miljarder kronor per år 2021-2023 sedan budgetpropositionen. Det förklaras både av en större kompensation för inbetald mervärdesskatt till statliga och kommunala myndigheter och av att intäkterna från bidrag från EU väntas bli något lägre. Uppföljning av statens budget för 2019 och 2020 Skatt på arbete Intäkterna från skatt på arbete har reviderats ned med 8 miljarder kronor 2019 jämfört med vad som beräknades i statens budget för 2019. Detta beror i huvudsak på förslaget om höjd avsättning till periodiseringsfond för enskilda näringsidkare som framför allt påverkar kommunal inkomstskatt. År 2020 bedöms intäkterna från skatt på arbete bli 47 miljarder lägre jämfört med prognosen i statens budget för 2020. Detta beror framför allt på tillfälligt högre nedsättningar för unga som infördes för att motverka de negativa effekterna av konjunkturnedgången. Även lönesumman har reviderats ned till följd av konjunkturnedgången, vilket framför allt har medfört lägre kommunal inkomstskatt och arbetsgivaravgifter. Skatt på kapital Intäkterna från skatt på kapital 2019 blev 11 miljarder kronor högre jämfört med vad som beräknades i statens budget för 2019. Det är främst skatt på företagsvinster som reviderats upp, vilket förklaras av att beskattningsutfallet blev högre. År 2020 bedöms intäkterna från skatt på kapital bli 25 miljarder kronor lägre jämfört med prognosen i statens budget för 2020. Det är både hushållens kapitalskatter och skatt på bolagsvinster som reviderats ned. Detta beror på konjunkturnedgången som har medfört lägre vinstutveckling för bolagen, samt lägre utdelningsinkomster och kapitalvinster. Skatt på konsumtion och insatsvaror Intäkterna från mervärdesskatt 2019 är i stort sett oförändrade jämfört med statens budget för 2019. Enligt preliminära utfall för 2020 blev mervärdesskatteintäkterna 6 miljarder kronor lägre än prognosen i statens budget för 2020, vilket i sin tur beror på en svagare utveckling av hushållens konsumtion. Intäkterna från punktskatterna 2019 blev sammantaget 2 miljarder kronor högre än prognosen i statens budget för 2019. Det förklaras främst av en förändrad redovisning av elcertifikat, som enligt nya bestämmelser ska redovisas som en intäkt under övriga skatter på energi och miljö. Intäkterna från punktskatterna 2020 blev sammantaget 8 miljarder kronor lägre än vad som väntades i statens budget för 2020. Det är intäkterna från flertalet punktskatter såsom skatt på energi, koldioxid, vägtrafik, flygresor och plastbärkassar som blev lägre än väntat. Periodiseringar I förhållande till statens budget för 2020 medförde periodiseringseffekter att statens inkomster blev lägre än väntat vilket främst berodde på möjligheterna till anstånd med inbetalning av skatt. Övriga inkomster Jämfört med budgeten för 2019 blev utfallet för övriga inkomster 5 miljarder kronor lägre än väntat (se tabell 5.8). Det beror främst på att försäljningsinkomsterna blev lägre än det beräkningstekniska antagandet om 5 miljarder kronor. För 2020 blev intäkterna från övriga inkomster 3 miljarder kronor högre än väntat i budgeten för 2020 trots att försäljningsinkomsterna blev lägre än det beräkningstekniska antagandet. Det beror på att inkomster av statens verksamhet ökade mer än väntat. 6 Utgifter I detta avsnitt redovisas och analyseras utvecklingen av utgifterna i statens budget, vilka delas in i 27 utgiftsområden och posten Minskning av anslagsbehållningar. Till budgetens utgifter hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt 7). De takbegränsade utgifterna, dvs. de utgifter som omfattas av utgiftstaket, består av utgifterna inom utgiftsområde 1-25 och 27 samt utgifterna inom ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Avsnittet är disponerat i tre delar. I avsnitt 6.1 beskrivs hur de takbegränsade utgifterna beräknas utvecklas över tid 2021-2024. I avsnitt 6.2 visas utgiftsprognosen för 2021 inklusive en jämförelse med den av riksdagen beslutade budgeten för 2021. Slutligen redogörs i avsnitt 6.3 för förändringen av de takbegränsade utgifterna 2022 och 2023 i jämförelse med beräkningen i budgetpropositionen för 2021. Sammanfattning - De tillfälliga åtgärder som vidtagits med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 påverkar i hög grad utgiftsutvecklingen, inte minst 2021 och 2022. Utgifterna ökar med 120 miljarder kronor 2021, minskar med 144 miljarder kronor 2022, minskar med 20 miljarder kronor 2023 och ökar med 14 miljarder kronor 2024, jämfört med det föregående året. - De kraftiga svängningarna i de takbegränsade utgifterna 2021 och 2022 beror främst på utvecklingen inom utgiftsområdena 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och 24 Näringsliv. - Utgifterna för ålderspensionssystemet beräknas i genomsnitt öka med knappt 8 miljarder kronor per år 2021-2024. - De takbegränsade utgifterna 2021 beräknas bli 127 miljarder kronor högre jämfört med den av riksdagen ursprungliga beslutade budgeten för 2021, varav 77 miljarder kronor är hänförliga till utgiftsområde 24 Näringsliv och 31 miljarder kronor till utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. - I jämförelse med budgetpropositionen för 2021 beräknas de takbegränsade utgifterna bli 2 miljarder kronor lägre per år 2022 och 2023. Tabell 6.1 Utgifter inom budgetens utgiftsområden och takbegränsade utgifter som andel av BNP Procent av BNP. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Utgifter inom utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor1 23,7 24,7 20,6 19,4 18,9 Statsskuldsräntor m.m.1 0,4 -0,1 0,1 0,1 0,1 Summa utgiftsområden 24,1 24,6 20,7 19,5 19,0 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 6,7 6,4 6,2 6,2 6,1 Takbegränsade utgifter2 30,3 31,1 26,8 25,6 25,0 1 Inkl. förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 Utgifter inom budgetens utgiftsområden (exkl. utg.omr. 26 Statsskuldsräntor m.m.) och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Källa: Egna beräkningar. Tabell 6.2 Utgifter per utgiftsområde Miljoner kronor Utgiftsområde 2020 Utfall1 2021 Anslag2 2021 Prognos 2022 Beräknat 2023 Beräknat 2024 Beräknat 1 Rikets styrelse 15 749 16 608 16 927 16 162 16 671 15 862 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 17 003 17 524 17 259 17 604 17 969 18 235 3 Skatt, tull och exekution 12 055 12 819 12 799 12 503 12 557 12 639 4 Rättsväsendet 53 027 56 748 56 659 58 216 59 066 59 707 5 Internationell samverkan 2 070 1 999 1 967 2 013 2 016 2 021 6 Försvar och samhällets krisberedskap 63 092 71 257 71 353 75 988 82 035 89 955 7 Internationellt bistånd 46 525 46 829 47 130 50 530 52 219 54 002 8 Migration 9 579 9 268 9 002 9 042 9 269 9 329 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 101 774 122 976 133 289 94 655 87 606 87 512 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 117 899 109 230 109 706 92 564 92 279 94 326 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 36 652 37 716 37 718 40 720 39 244 38 427 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 99 939 104 139 102 760 105 026 106 437 108 403 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 8 516 7 906 7 018 6 267 6 307 6 096 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 87 154 106 299 101 763 93 968 83 652 81 251 15 Studiestöd 25 060 28 799 27 454 26 930 26 311 26 467 16 Utbildning och universitetsforskning 82 958 93 846 91 530 90 899 89 644 90 287 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 20 417 21 330 21 117 16 341 15 919 15 783 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik 3 779 5 591 5 504 7 555 7 233 6 598 19 Regional utveckling 3 184 4 178 3 793 4 735 4 141 3 121 20 Allmän miljö- och naturvård 10 950 16 299 16 028 15 640 11 434 10 778 21 Energi 3 334 4 694 4 733 3 677 2 473 2 523 22 Kommunikationer 65 167 76 179 74 979 71 456 70 931 69 716 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 20 020 23 652 21 749 20 848 16 218 16 827 24 Näringsliv 60 407 91 636 92 337 8 161 7 364 7 496 25 Allmänna bidrag till kommuner 157 964 153 452 153 452 148 553 140 840 140 714 26 Statsskuldsräntor m.m. 19 592 165 -4 935 7 155 4 155 5 155 27 Avgiften till Europeiska unionen 47 193 45 037 47 240 44 912 43 157 45 115 Summa utgiftsområden 1 191 059 1 286 178 1 280 330 1 142 123 1 107 147 1 118 343 Minskning av anslagsbehållningar3 -1 746 546 -2 641 Summa utgifter4 1 191 059 1 286 178 1 280 330 1 140 377 1 107 694 1 115 703 Summa utgifter exkl. statsskuldsräntor5 1 171 467 1 286 013 1 285 265 1 133 314 1 103 630 1 110 639 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 329 365 335 620 343 381 352 634 360 001 Takbegränsade utgifter 1 500 832 1 620 885 1 476 695 1 456 264 1 470 640 Budgeteringsmarginal 242 168 74 115 157 305 82 736 124 360 Utgiftstak6 1 743 000 1 695 000 1 634 000 1 539 000 1 595 000 1 Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2021. 2 Inkl. förslag enligt propositionerna Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99), Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181), Extra ändringsbudget för 2021 - Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen (prop. 2020/21:78, bet. 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:213-215), Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182-184), Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, rskr. 2020/21:199-205), Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:121, bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:229-231) samt Extra ändringsbudget för 2021 - Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166). 3 Posten Minskning av anslagsbehållningar beskriver skillnaden mellan beräknade anslagsnivåer och prognos för den faktiska utgiftsförbrukningen. 4 Inkl. posten Minskning av anslagsbehållningar. 5 Summa utgiftsområden exkl. utg.omr. 26 Statsskuldsräntor m.m. och exkl. minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor. 6 Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå för 2024 i denna proposition (se avsnitt 4.3). Källa: Egna beräkningar. 6.1 Utveckling av de takbegränsade utgifterna över tid I detta avsnitt (6.1) beskrivs prognosen för de takbegränsade utgifterna 2021-2024. Analysen utgår från ett antal faktorer som är viktiga för utgiftsutvecklingen och som är generella för utgiftsområdena. Dessa faktorer är bl.a. beslutade, föreslagna och aviserade reformer, pris- och löneomräkning, makroekonomisk utveckling samt volymförändringar. Den nominella årliga förändringen av de takbegränsade utgifterna uppdelat enligt dessa faktorer redovisas i tabell 6.3 och varje rad i tabellen kommenteras nedan. Tabell 6.3 Förändringar av takbegränsade utgifter jämfört med det föregående året Miljarder kronor, prognos 2021-2024 2021 2022 2023 2024 Takbegränsade utgifter 120,1 -144,2 -20,4 14,4 Förklaras av: Beslutade, föreslagna och aviserade reformer1 76,5 -158,6 -27,6 -3,6 Pris- och löneomräkning 5,2 1,7 3,5 4,0 Makroekonomiska förändringar 21,8 7,8 9,0 14,8 Volymer2 3,5 -2,9 -3,2 1,6 Tekniska justeringar3 1,0 -0,3 -2,8 0,0 Övrigt 12,1 8,0 0,7 -2,4 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Budgeteffekten av vissa åtgärder har justerats för bedömt faktiskt utnyttjande 2020 och 2021, se vidare under rubriken Revidering av budgeteffekter. 1 Anslagsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstaket ingår inte. Vidare ingår inte medel som i tidigare propositioner om ändringar i statens budget föreslagits eller som i propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) föreslås tillföras regelstyrda anslag som påverkas av förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar (i första hand transfereringsanslag). 2 Begreppet volym innefattar ett antal olika slags utgiftsförändringar, till följd av bl.a. antal personer i transfereringssystemen, längden på den tid som en person finns i ett transfereringssystem samt förändringar av nivån på styckkostnader i transfereringssystemen som inte direkt kan kopplas till den makroekonomiska utvecklingen. 3 Utgiftsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstakets nivå. Källa: Egna beräkningar. Utgifterna beräknas öka med 120 miljarder kronor 2021, och 2022 respektive 2023 beräknas de minska med 144 respektive 20 miljarder kronor jämfört med det föregående året. För prognosperiodens sista år, 2024, beräknas utgifterna öka med 14 miljarder kronor jämfört med det föregående året. De takbegränsade utgifterna beräknas därmed sammantaget minska med totalt 30 miljarder kronor 2021-2024. Minskningen sker dock från en hög nivå, då 2020 med de många krisåtgärder som vidtogs under året utgör utgångspunkten för jämförelsen över tid. Den kraftiga utgiftsökningen 2021 respektive utgiftsminskningen 2022 förklaras i första hand av beslutade, föreslagna och aviserade tillfälliga reformer, varav en stor del utgör krisåtgärder. Även 2023 upphör ett antal tidsbegränsade åtgärder, vilket minskar utgifterna i jämförelse med det föregående året. Utgiftsförändringen 2024 beror i första hand på den makroekonomiska utvecklingen, som påverkar pris- och lönekänsliga anslag. Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Nedan beskrivs hur de takbegränsade utgifternas utveckling påverkas av alla tidigare beslut eller godkända beräkningar av riksdagen samt regeringens nu aktuella förslag och aviseringar som har budgeteffekter. Det är därmed den samlade budgeteffekten i förhållande till det föregående året som redovisas. I beskrivningen ingår även budgeteffekterna av att tidigare reformer och temporära program upphör eller minskar i omfattning. Utvecklingen av utgifterna under perioden 2021-2024 jämfört med föregående år påverkas av en historiskt hög utgiftsökning 2020 till följd av de åtgärder som vidtogs med anledning av spridningen av covid-19. Beslutade, föreslagna och aviserade reformer beräknas öka de takbegränsade utgifterna även 2021 främst till följd av tillfälliga åtgärder som vidtas med anledning av spridningen av covid-19. Därefter minskar utgifter som följer av åtgärder 2022-2024, då flera av åtgärderna som genomfördes 2020 och genomförs 2021 är tillfälliga och upphör eller minskar i omfattning. Under perioden 2021-2024 minskar utgifterna totalt sett till följd av beslut, och de utgiftsområden där de beräknade utgifterna minskar mest under perioden är utgiftsområdena 24 Näringsliv, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och 25 Allmänna bidrag till kommuner. Inom flera utgiftsområden beräknas utgifterna sammantaget öka till följd av beslut under perioden 2021-2024. Det gäller bl.a. utgiftsområdena 6 Försvar och samhällets krisberedskap, 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, 4 Rättsväsendet och 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik. I tabell 6.4 redovisas hur beslutade, föreslagna och aviserade reformer påverkar utgifterna fördelat på de enskilda utgiftsområdena. Nedan kommenteras, för varje år 2021-2024, de utgiftsområden som uppvisar störst förändring av de beräknade utgifterna mellan år. Tabell 6.4 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med det föregående året till följd av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna reformer Miljarder kronor Utgiftsområde 2021 2022 2023 2024 1 Rikets styrelse 0,3 -0,6 0,3 -1,0 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning -0,2 0,0 0,0 0,0 3 Skatt, tull och exekution 0,3 -0,5 -0,1 -0,1 4 Rättsväsendet 3,2 1,0 0,3 0,0 5 Internationell samverkan -0,1 0,0 0,0 0,0 6 Försvar och samhällets krisberedskap 5,1 5,3 5,3 7,0 7 Internationellt bistånd 0,4 0,0 -0,1 0,0 8 Migration -0,7 -0,6 2,0 0,0 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 29,0 -40,2 -7,4 -0,5 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning -17,2 -16,3 1,4 1,5 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 2,1 4,0 -0,8 -0,5 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 0,1 -0,5 0,0 0,0 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 2,1 -0,9 -0,1 -0,7 14 Arbetsmarknad och arbetsliv -0,3 -2,8 -5,7 -2,8 15 Studiestöd 0,5 -0,6 -0,9 -0,1 16 Utbildning och universitetsforskning 8,2 -3,6 -1,9 -0,1 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 0,7 -5,0 -0,5 -0,2 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 1,8 2,0 -0,3 -0,7 19 Regional utveckling 0,5 0,6 -0,2 -0,6 20 Allmän miljö- och naturvård 3,3 -0,7 -4,2 -0,7 21 Energi 1,2 -1,0 -1,2 0,0 22 Kommunikationer 8,1 -4,9 -1,1 -1,3 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 5,6 -2,6 -2,1 -1,1 24 Näringsliv 28,7 -85,7 -0,8 0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner -5,5 -4,9 -7,7 -0,1 27 Avgiften till Europeiska unionen 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa utgiftsförändringar 77,1 -158,7 -25,8 -1,7 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget -0,6 0,1 -1,8 -1,8 Takbegränsade utgifter 76,5 -158,6 -27,6 -3,6 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Anslagsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstaket ingår inte. Vidare ingår inte medel som i tidigare propositioner om ändringar i statens budget föreslagits eller som i propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) föreslås tillföras regelstyrda anslag som påverkas av förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar (i första hand transfereringsanslag). Budgeteffekten av vissa åtgärder har justerats för bedömt faktiskt utnyttjande 2020 och 2021, se vidare under rubriken Revidering av budgeteffekter. Källa: Egna beräkningar. Revidering av budgeteffekter Budgeteffekten av en åtgärd bedöms i samband med att förslaget lämnas till riksdagen. I normalfallet gäller den ursprungligen redovisade budgeteffekten när utgifternas utveckling beskrivs i efterföljande propositioner. För några av de åtgärder för 2020 och 2021 som riksdagen fattat beslut om med anledning av pandemin har bedömningen av åtgärdernas faktiska utfall reviderats kraftigt. De aktuella åtgärderna är korttidsarbete, omställningsstöd, stöd till enskilda näringsidkare samt ökade resurser till bidrag till folkhälsa och sjukvård, för merkostnader på grund av covid-19 samt medel för utökad testverksamhet. I dessa synnerligen speciella fall som har sin grund i de ekonomiska konsekvenserna av pandemin, är det motiverat att redovisa budgeteffekten av en åtgärd i enlighet med den nya bedömningen i de fall budgeteffekten av reformerna har bedömts vara mycket stor och skillnaden mot det faktiska utfallet väntas bli betydande. Detta trots att regeringen inte har lämnat något nytt förslag till riksdagen. I budgetpropositionen för 2021 redovisades reviderade budgeteffekter för 2020 för åtgärderna korttidsarbete och omställningsstöd. Sammantaget hade riksdagen under 2020 fram till detta tillfälle anvisat 140,9 miljarder kronor 2020 för dessa stöd, men i budgetpropositionen redovisades en budgeteffekt på 57,0 miljarder kronor eftersom skillnaden mellan anvisade medel och faktiskt utfall var betydande. I denna proposition redovisas ytterligare reviderade budgeteffekter för 2020 och 2021. För det första blev utfallet för åtgärderna korttidsarbete, stöd till enskilda näringsidkare och ökade resurser till hälso- och sjukvården för testning och merkostnader väsentligt lägre än anvisat för 2020. Bedömningen är att utgifterna i stället kommer att uppkomma 2021. Därför har en betydande del av den bedömda budgeteffekten för dessa åtgärder flyttats till 2021 och sammantaget redovisas budgeteffekter motsvarande 20,8 miljarder kronor 2021 i stället för 2020. För det andra bedöms utgifterna för stöd till enskilda näringsidkare och omställningsstöd bli väsentligt lägre för 2021 än vad som är anvisat för 2021. Av den anledningen redovisas en revidering av budgeteffekten med sammanlagt 8,8 miljarder kronor i enlighet med den nya bedömningen. För det tredje bedöms utgifterna för stöd vid korttidsarbete bli väsentligt högre för 2021 än tidigare bedömning. Av den anledningen redovisas en revidering av budgeteffekten med 3,4 miljarder kronor i enlighet med den nya bedömningen. Revideringen av budgeteffekter påverkar redovisningen av åtgärderna i tabell 6.4 och sammanställningarna i tabell 6.3 och tabell 6.10. Det ger en mer rättvisande redovisning både av åtgärdernas storlek och av den aktiva finanspolitiken för 2020 och 2021 och hur den påverkar förändringen av det strukturella sparandet (se avsnitt 8.1). Utgifternas förändring till följd av beslut 2021 jämfört med året dessförinnan Utgifterna beräknas öka med sammantaget 76,5 miljarder kronor 2021 jämfört med 2020 främst till följd av tillfälliga åtgärder som görs med anledning av spridningen av covid-19. De beloppsmässigt största utgiftsförändringarna finns inom utgiftsområdena 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 24 Näringsliv, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, 16 Utbildning och universitetsforskning och 22 Kommunikationer. Inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, minskar utgifterna med 17,2 miljarder kronor. Åtgärderna inom de fyra utgiftsområden som ökar mest under 2021 ger sammanlagt ökade utgifter med 74,0 miljarder kronor 2021. Inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg ökar utgifterna kraftigt 2021 delvis på grund av att en del av de åtgärder som vidtagits till följd av spridningen av covid-19 ger budgeteffekt 2021 i stället för 2020 som tidigare beräknades. Utgifterna beräknas även öka 2021 jämfört med 2020 till följd av åtgärder för att bekämpa smittspridningen i t.ex. propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) och Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181). Även de beräknade utgifterna inom utgiftsområde 24 Näringsliv ökar kraftigt 2021 jämfört med 2020 främst till följd av förlängning av näringslivsstöd, ökade medel till korttidsarbete och evenemangsstöd i flertalet propositioner, bl.a. Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166), Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182-184) och Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181). Utgifterna ökar även 2021 jämfört med 2020 till följd av att en del av de åtgärder som vidtagits på grund av spridningen av covid-19 får budgeteffekt 2021 i stället för 2020 som tidigare beräknades. Även inom utgiftsområdena 16 Utbildning och universitetsforskning och 22 Kommunikationer ökar utgifterna 2021. Här beror dock utgiftsökningen främst på satsningar som gjordes i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:UbU1, rskr. 2020/21:141 och bet. 2020/21:TU1, rskr. 2020/21:131). Inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning minskar de beräknade utgifterna 2021 till följd av att tillfälliga åtgärder löper ut. Minskningen är dock betydligt mindre än beräknat i budgetpropositionen för 2021 på grund av de åtgärder som förlängs och tillförs medel i extra ändringsbudget (se bl.a. prop. 2020/21:166 och prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, rskr. 2020/21:199-205). Åtgärderna omfattar bl.a. arbetsgivares rätt till ersättning för sjuklönekostnader och ersättning för karensavdrag. Utgifternas förändring till följd av beslut 2022 jämfört med året dessförinnan Utgifterna beräknas minska med sammantaget 158,6 miljarder kronor 2022 jämfört med 2021 främst till följd av att de omfattande åtgärder som vidtagits 2021 upphör eller minskar i omfattning 2022. De beloppsmässigt största förändringarna finns inom utgiftsområdena 24 Näringsliv, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning samt 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utgifterna beräknas minska 2022 jämfört med 2021 inom utgiftsområde 24 Näringsliv främst beroende på att tillfälliga näringslivsstöd till följd av pandemin förväntas upphöra eller minska kraftigt 2022. Inom utgiftsområdena 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, och 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning beräknas utgifterna minska 2022 på grund av att flera tillfälliga åtgärder till följd av spridningen av covid-19 upphör 2021. Under utgiftsområden 6 Försvar och samhällets krisberedskap beräknas utgifterna öka till följd av tidigare beslutade stegvisa satsningar som syftar till att stärka Sveriges försvarsförmåga. Utgifternas förändring till följd av beslut 2023 jämfört med året dessförinnan Utgifterna beräknas minska med sammantaget 27,6 miljarder kronor 2023 jämfört med 2022, bl.a. till följd av att åtgärder upphör eller minskar i omfattning. De beloppsmässigt största förändringarna av de beräknade utgifterna finns inom utgiftsområdena 25 Allmänna bidrag till kommuner, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, och 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap beräknas utgifterna öka till följd av stegvisa satsningar som syftar till att stärka Sveriges försvarsförmåga. Inom utgiftsområdena 25 Allmänna bidrag till kommuner, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och 14 Arbetsmarknad och arbetsliv beräknas utgifterna minska, framför allt till följd av att satsningar upphör eller minskar i omfattning. Utgifternas förändring till följd av beslut 2024 jämfört med året dessförinnan År 2024 beräknas utgifterna minska med sammantaget 3,6 miljarder kronor jämfört med 2023, bl.a. till följd av att flera tidigare beslutade satsningar upphör eller minskar i omfattning. Förändringen av de beräknade utgifterna väntas främst ske inom utgifts-område 6 Försvar och samhällets krisberedskap, men även inom utgiftsområdena 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, och Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Den största förändringen av de beräknade utgifterna 2024 jämfört med 2023 sker inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, till följd av stegvisa satsningar som syftar till att stärka Sveriges försvarsförmåga. En del av den beräknade ökningen 2024 följer av regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021-2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:136) att den ekonomiska ramen ska öka med 1 miljard kronor 2024 och ytterligare 1 miljard kronor 2025. Inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv beräknas utgifterna minska 2024 jämfört med 2023 bl.a. till följd av att satsningar upphör eller minskar i omfattning. Inom Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget minskar de beräknade utgifterna till följd av ändrade pensionsrelaterade åldersgränser, vilket minskar utgifterna fr.o.m. 2023. Pris- och löneomräkning Den årliga pris- och löneomräkningen, av anslag som används för förvaltnings- och investeringsändamål, medför att de takbegränsade utgifterna beräknas öka 2021-2024. Huvuddelen av de anslag som pris- och löneomräknas utgörs av myndigheternas förvaltningsanslag. Vid omräkningen av dessa används olika index för att följa utvecklingen avseende löner, hyreskostnader och övriga förvaltningskostnader. Omräkningstalen för 2021 och 2022 är fastställda och redovisas i tabell 6.5. Pris- och löneomräkningen för 2023 och 2024 är fortfarande preliminär. Tabell 6.5 Omräkningstal i pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslag 2021 och 2022 Procent 2021 2022 Löneindex 1,25 1,09 varav arbetskostnadsindex 2,72 2,50 varav produktivitetsavdrag -1,47 -1,41 Hyresindex 1,13 0,19 Index för övriga förvaltningsavgifter 1,54 0,50 Högskoleindex 1,72 1,06 Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Makroekonomiska förändringar De statliga utgifterna påverkas av den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Detta sker bl.a. genom att ersättningen till hushållen inom flertalet transfereringssystem i olika grad följer den allmänna pris- och löneutvecklingen. För 2021-2024 medför den makroekonomiska utvecklingen att utgifterna ökar med i genomsnitt 13,4 miljarder kronor per år 2021-2024 (se tabell 6.3). Den största förändringen sker 2021 då utgifterna ökar framför allt för de inkomstgrundade pensionerna och på grund av ökad arbetslöshet. Nedan redovisas förklaringar till några av de större utgiftsförändringarna. I avsnitt 3 finns en närmare beskrivning av den makroekonomiska utvecklingen. Inkomstgrundade pensioner Inkomstgrundade pensioner i ålderspensionssystemet står för huvuddelen av den ökning av de takbegränsade utgifterna 2021-2024 som är hänförlig till den makro-ekonomiska utvecklingen. De årliga ökningarna av utgifterna för ålderspensions-systemet följer normalt löneutvecklingen i samhället, som avspeglas i inkomstindex. Förändringen av framför allt inkomstindex väntas medföra att utgifterna för ålders-pensionssystemet ökar med i genomsnitt 8,3 miljarder kronor per år 2021-2024. Arbetsmarknad och arbetsliv Utvecklingen av arbetslösheten som följer av konjunkturnedgången gör att utgifterna inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ökar under 2021 med 13,2 miljarder kronor. Utgifterna minskar med i genomsnitt 5,1 miljarder kronor per år 2022 och 2023 jämfört med föregående år. Under 2024 väntas en viss ökning av utgifterna. Internationellt bistånd Storleken på biståndsramen är kopplad till Sveriges bruttonationalinkomst (BNI). Från och med 2018 uppgår biståndsramen till 1 procent av beräknad BNI. Utvecklingen av BNI beräknas öka biståndsramen med i genomsnitt 1,9 miljarder kronor per år under perioden 2021-2024. Sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen De makroekonomiska faktorer som främst påverkar utgifterna inom sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen är prisutvecklingen, via prisbasbeloppet, och timlöne-utvecklingen. Utvecklingen av prisbasbeloppet och timlönerna beräknas ge ökade utgifter inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktions-nedsättning med i genomsnitt 0,8 miljarder kronor per år 2021-2024. Inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn beräknas utvecklingen av prisbasbeloppet och timlönerna ge ökade utgifter med i genomsnitt 1,1 miljarder kronor per år 2021-2024. Volymer Med volymer avses antalet personer i transfereringssystemen och längden på den tid som en person får ersättning. I begreppet kan också ingå förändringar av nivåerna på styckkostnaderna i transfereringssystemen som inte direkt kan kopplas till den makroekonomiska utvecklingen eller som är att betrakta som reformer. Till följd av volymrelaterade förändringar beräknas de takbegränsade utgifterna sammantaget minska med 1 miljard kronor t.o.m. 2024 (se tabell 6.3). Nedan redovisas några av de större bedömda utgiftsförändringarna under prognosperioden som beror på volymantaganden. Färre personer i sjukförsäkringen Antalet personer med sjukersättning beräknas minska under perioden 2021-2024 (se tabell 6.6). Det beror huvudsakligen på att antalet personer med sjukersättning som uppnår pensionsålder och lämnar försäkringen antas vara större än antalet som beviljas ersättning. Sammantaget beräknas utgifterna inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning minska till följd av volymutvecklingen med 5,6 miljarder kronor under 2021-2024. Innevarande år väntas dock en ökning med 2 miljarder kronor. Ökningen är hänförlig till ersättning för höga sjuklönekostnader. Fler barn och ökad ersättning för föräldrapenning Inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn ökar de volym-relaterade utgifterna. Bland annat beräknas fler barn födas och ersättningen för uttag av föräldrapenning öka. Sammantaget beräknas utgifterna inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn öka med 4,1 miljarder kronor 2021-2024, varav 1,4 miljarder kronor 2021. Minskande utgifter för migration För 2021 beräknas antalet nya asylsökande uppgå till 18 000. Antalet genomsnittligt inskrivna asylsökande per dygn beräknas minska från 24 800 personer 2021 till 20 000 personer 2024 (se tabell 6.6). Sammantaget beräknas utgifterna inom utgiftsområde 8 Migration minska med 2,4 miljarder kronor under 2021-2024, varav 1 miljard kronor 2021. Minskande utgifter för etablering Utgifterna inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering påverkas främst när de nyanlända fått uppehållstillstånd och mottagits i en kommun. Sammantaget väntas de volymrelaterade utgifterna minska 2021 och 2022 då antalet kommunmottagna minskat till följd av färre asylsökande och färre inresta anhöriga till före detta asylsökande som fått uppehållstillstånd under 2020 med anledning av spridningen av covid-19. Detta innebär att ersättning väntas betalas ut för färre nyanlända 2021 och 2022 (se tabell 6.6). Antalet kommunmottagna väntas öka de kommande åren, vilket leder till ökade volymrelaterade utgifter 2023 och 2024. Detta då lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige upphör att gälla 2021 vilket antas leda till fler nya asylsökande. Prognosen bygger på antagandet att utlänningslagens (2005:716) bestämmelser i dess nuvarande lydelse då kommer att tillämpas. Liksom andra prognoser bygger denna prognos på redan beslutad politik och utgör inte ett ställningstagande. För utgiftsområdet blir detta en fördröjd effekt innan före detta asylsökande tillsammans med eventuella anhöriga kan bli kommunmottagna. Sammantaget beräknas utgifterna inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering minska med 2,3 miljarder kronor över perioden 2021-2024 till följd av volymutvecklingen. Utgifterna väntas minska med 2,8 miljarder kronor 2021 för att sedan minska ytterligare något 2022 och öka 2023 och 2024. Tabell 6.6 Volymer inom olika transfereringssystem Utgiftsområde och volym Köns-fördelning 2020 Utfall 2020 Prognos 2021 Prognos 2022 Prognos 2023 Prognos 2024 8 Asylsökande, genomsnittligt antal inskrivna per dygn 41 % kv 59 % m 35 600 24 800 21 600 20 800 20 000 9 Antal personer med assistansersättning 45 % kv 55 % m 13 900 13 600 13 600 13 400 13 100 9 Antal timmar assistans per vecka per beviljad brukare, genomsnitt 98 % kv1 102 % m1 130 130 131 132 132 10 Antal sjukpenningdagar (netto)2, miljoner 63 % kv 37 % m 54,3 52,1 51,9 52,1 52,5 10 Antal rehabiliteringspenningdagar (netto)2, miljoner 66 % kv 34 % m 1,4 1,3 1,3 1,3 1,3 10 Antal personer med sjukersättning3 59 % kv4 41 % m4 234 300 221 400 209 600 212 400 202 500 10 Antal personer med aktivitetsersättning3 46 % kv5 54 % m5 30 900 30 300 29 700 29 100 28 500 10 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning som erhåller bostadstillägg3 53 % kv6 47 % m6 113 900 112 000 108 800 110 200 107 000 11 Antal personer med garantipension 77 % kv 23 % m 703 500 687 000 685 700 642 700 637 400 11 Antal pensionärer som erhåller bostadstillägg 74 % kv 26 % m 288 200 291 400 295 500 289 100 292 100 12 Antal barnbidrag7 69 % kv 31 % m 1 953 400 1 966 400 1 976 700 1 982 600 1 988 300 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, miljoner 69 % kv 31 % m 52,9 52,0 55,4 55,5 55,8 12 Antal uttagna tillfälliga föräldrapenningdagar, miljoner 55 % kv 45 % m 9,2 7,6 7,8 7,8 7,9 13 Genomsnittligt antal ensamkommande barn och unga 0-19 år som kommunerna får ersättning för8 11 % kv 89 % m 4 900 3 800 2 700 2 200 2 100 13 Genomsnittligt antal nyanlända som kommunerna får schablonersättning för9 45 % kv 55 % m 56 500 32 100 30 000 35 100 35 100 14 Antal deltagare i etableringsinsatser 59 % kv 41 % m 22 700 14 100 12 600 14 900 16 900 15 Antal personer med studiehjälp 48 % kv 52 % m 432 500 445 200 456 200 466 000 475 400 15 Antal personer med studiemedel 59 % kv 41 % m 559 300 616 700 583 200 553 900 549 900 ÅP Antal personer med tilläggspension 52 % kv 48 % m 1 960 800 1 885 000 1 808 600 1 731 100 1 652 900 ÅP Antal personer med inkomstpension 51 % kv 49 % m 1 835 100 1 906 100 1 983 400 2 026 500 2 097 000 Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt och är avrundade till närmaste hundratal om inte annat anges. Arbetslösheten och antal deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är nära sammankopplade med den konjunkturella utvecklingen. De redovisas därför inte i denna tabell utan ingår i kategorin makroekonomiska förutsättningar. 1 Könsfördelningen baseras på genomsnittligt antal timmar per brukare och inte summan. 2 Antalet dagar med partiell ersättning är omräknat till hela dagar. 3 Volymuppgifterna avser december. 4 Könsfördelningen baseras på antalet mottagare vid ordinarie månadsutbetalning, totalt 233 900 personer. 5 Könsfördelningen baseras på antalet mottagare vid ordinarie månadsutbetalning, totalt 29 300 personer. 6 Könsfördelningen baseras på antalet mottagare vid ordinarie månadsutbetalning, totalt 115 100 personer. 7 Könsfördelningen baseras på mottagarens kön. 8 Könsfördelningen är en uppskattning som baseras på ett rullande fyraårigt genomsnitt för kommunmottagna ensamkommande barn och unga. 9 Könsfördelningen är en uppskattning som baseras på ett rullande treårigt genomsnitt för kommunmottagna. Källa: Egna beräkningar. Den samlade volymen i vissa transfereringssystem minskar 2022-2024 Volymen mäts på olika sätt i olika transfereringssystem, t.ex. utbetalda dagar eller genomsnittligt antal personer som får ersättning. Omräkning till helårsekvivalenter är ett sätt att göra volymerna jämförbara mellan olika transfereringssystem. En helårsekvivalent motsvarar exempelvis två personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid eller två personer som har fulltidsersättning från a-kassa ett halvår vardera. I tabell 6.7 redovisas, för transfereringssystemen för ohälsa och arbetsmarknad, de i tabell 6.6 angivna volymerna omräknade till helårsekvivalenter. I tabell 6.7 inkluderas även sjuklön, dvs. ersatt sjukfrånvaro fr.o.m. dag två, i beräkningen av en helårsekvivalent. Det innebär att både personer som står utanför arbetsmarknaden och personer som är i arbete ingår. I tabellen redovisas även ekonomiskt bistånd, som är en kommunal utgift, vilket medför viss dubbelräkning eftersom individer som får ersättning från statliga transfereringssystem också kan ha rätt till ekonomiskt bistånd. Andelen av befolkningen i åldersgruppen 20-64 år som tar emot ersättning i dessa transfereringssystem beräknas öka 2021 för att sedan minska 2022-2024. Ökningen 2021 förklaras i hög grad av ett ökat antal deltagare i arbetsmarknadspolitiska program vilket i huvudsak är en följd av pandemin. Under 2022-2024 minskar sedan antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program tydligt och likaså antalet mottagare av arbetslöshetsersättning samt sjuk- och aktivitetsersättning. Tabell 6.7 Helårsekvivalenter inom vissa transfereringssystem Tusental, andel av befolkningen 20-64 år i procent. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Sjuk- och rehabiliteringspenning1 255 249 231 237 243 Sjuk- och aktivitetsersättning 235 225 214 210 206 Arbetslöshetsersättning 124 128 111 94 93 Arbetsmarknadspolitiska program2 169 220 182 169 163 Etableringsersättning 24 12 11 13 15 Summa 807 835 749 724 721 Ekonomiskt bistånd 96 100 99 93 91 Summa inkl. ekonomiskt bistånd3 903 934 848 816 812 Andel av befolkningen 15,3 15,8 14,3 13,7 13,5 Befolkning 20-64 år 5 892 5 918 5 946 5 977 6 006 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren. 2 Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning eller etableringsersättning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning respektive etableringsersättning. 3 Summeringen innehåller dubbelräkningar då individer som ingår i andra ersättningssystem också kan vara berättigade till ekonomiskt bistånd. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Tekniska justeringar När en utgiftsförändring inte har samma nettoeffekt på den offentliga sektorns konsoliderade utgifter eller på det offentliga finansiella sparandet som på de tak-begränsade utgifterna kan det motivera en teknisk justering av utgiftstaket. Tekniska justeringar har genomförts vid behov sedan utgiftstaket infördes 1997 och justeringarna föreslås normalt i budgetpropositionen. De utgiftsförändringar som i tabell 6.3 redovisas i kategorin Tekniska justeringar och därmed motiverat justeringar av utgiftstakets nivåer är hänförliga till ökningar eller minskningar av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner i samband med skatteförändringar. Övriga utgiftsförändringar Övriga utgiftsförändringar är sådana som inte förklaras av beslutade, föreslagna och aviserade reformer, pris- och löneomräkning, makroekonomiska förändringar eller volymförändringar. Dessa övriga förändringar består t.ex. av förändringar av nivån på medlemsavgiften till EU. Även tidsförskjutningar i olika program eller utbetalningar, t.ex. investeringar i transportinfrastruktur och olika EU-finansierade program, kategoriseras som övriga utgiftsförändringar. Vidare ingår också den förändring av anslagsbehållningar som följer av skillnaden mellan beräknade anslagsnivåer och prognoser för den faktiska utgiftsförbrukningen. Övriga utgiftsförändringar medför högre utgifter 2021-2023 och lägre utgifter 2024 i jämförelse med det föregående året. 6.2 Utgiftsprognos för 2021 I detta avsnitt (6.2) beskrivs prognosen för de takbegränsade utgifterna 2021 jämfört med den av riksdagen beslutade budgeten för 2021. Vidare redogörs särskilt för de utgiftsområden inom vilka de största sammantagna avvikelserna finns mellan denna utgiftsprognos och ursprungligt anvisade medel i statens budget för 2021. Statens utgifter under 2021 beräknas sammantaget kraftigt överstiga den av riksdagen ursprungliga beslutade budgeten för 2021. Detta förklaras av de åtgärder som vidtagits med anledning av spridningen av covid-19. I tabell 6.8 redovisas den aktuella utgiftsprognosen i förhållande till utfallet för 2020, den ursprungliga budgeten för 2021 och regeringens förslag till förändringar i denna. I den nu aktuella utgiftsprognosen uppgår utgifterna inom samtliga utgiftsområden till sammanlagt 1 280,3 miljarder kronor. I statens budget för 2021 anvisades totalt 1 158,1 miljarder kronor, vilket inkluderar posten Minskning av anslagsbehållningar. Den aktuella prognosen inkluderar beslutade och föreslagna åtgärder med anledning av propositionen Vårändringsbudget för 2021 och propositioner med förslag till ändringar av statens budget som lämnats till riksdagen tidigare under 2021 och i november 2020. Tabell 6.8 Utgifter 2020 och 2021 Miljarder kronor Utgiftsområde Utfall 20201 Urspr. budget 20212 Ändrings-budget 20213 Totalt anvisat 20214 Prognos 2021 Differens prognos - urspr. budget 2021 Differens prognos - totalt anvisat 2021 1 Rikets styrelse 15,7 15,9 0,7 16,6 16,9 1,0 0,3 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 17,0 17,5 0,0 17,5 17,3 -0,2 -0,3 3 Skatt, tull och exekution 12,1 12,4 0,4 12,8 12,8 0,4 0,0 4 Rättsväsendet 53,0 56,4 0,3 56,7 56,7 0,2 -0,1 5 Internationell samverkan 2,1 2,0 2,0 2,0 0,0 0,0 6 Försvar och samhällets krisberedskap 63,1 71,2 0,1 71,3 71,4 0,2 0,1 7 Internationellt bistånd 46,5 46,8 0,0 46,8 47,1 0,3 0,3 8 Migration 9,6 9,3 9,3 9,0 -0,3 -0,3 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 101,8 101,9 21,0 123,0 133,3 31,3 10,3 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 117,9 98,4 10,8 109,2 109,7 11,3 0,5 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 36,7 37,7 37,7 37,7 0,0 0,0 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 99,9 103,6 0,6 104,1 102,8 -0,8 -1,4 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 8,5 7,8 0,1 7,9 7,0 -0,8 -0,9 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 87,2 105,7 0,6 106,3 101,8 -4,0 -4,5 15 Studiestöd 25,1 28,3 0,5 28,8 27,5 -0,9 -1,3 16 Utbildning och universitetsforskning 83,0 92,1 1,8 93,8 91,5 -0,5 -2,3 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 20,4 17,8 3,5 21,3 21,1 3,3 -0,2 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik 3,8 5,6 0,0 5,6 5,5 -0,1 -0,1 19 Regional utveckling 3,2 4,2 0,0 4,2 3,8 -0,4 -0,4 20 Allmän miljö- och naturvård 11,0 16,2 0,1 16,3 16,0 -0,2 -0,3 21 Energi 3,3 4,5 0,2 4,7 4,7 0,2 0,0 22 Kommunikationer 65,2 73,9 2,3 76,2 75,0 1,1 -1,2 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 20,0 22,6 1,1 23,7 21,7 -0,8 -1,9 24 Näringsliv 60,4 15,4 76,3 91,6 92,3 77,0 0,7 25 Allmänna bidrag till kommuner 158,0 153,5 153,5 153,5 26 Statsskuldsräntor m.m. 19,6 0,2 0,2 -4,9 -5,1 -5,1 27 Avgiften till Europeiska unionen 47,2 45,0 45,0 47,2 2,2 2,2 Summa utgiftsområden 1 191,1 1 165,8 120,4 1 286,2 1 280,3 114,5 -5,8 Minskning av anslagsbehållningar -7,8 Summa utgifter 1 191,1 1 158,1 120,4 1 286,2 1 280,3 122,3 -5,8 Summa utgifter exkl. statsskuldsräntor 1 171,5 1 158,0 1 286,0 1 285,3 127,3 -0,7 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 329,4 336,4 336,4 335,6 -0,7 Takbegränsade utgifter 1 500,8 1 494,3 1 620,9 126,5 Budgeteringsmarginal 242,2 200,7 74,1 -126,5 Utgiftstak för staten 1 743 1 695 1 695 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 Utfallet för 2020 har fördelats enligt strukturen i statens budget för 2021. 2 Enligt den beslutade budgeten för 2021 (bet. 2020/21:FiU10). 3 Enligt förslag i propositionerna Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) och Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181), Extra ändringsbudget för 2021 - Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen (prop. 2020/21:78, bet. 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:213-215), Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182-184), Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, rskr. 2020/21:199-205), Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:121, bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:229-231) samt Extra ändringsbudget för 2021 - Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166). Där 0,0 anges kan förslag till ändringsbudget ha lämnats, men beloppet inom utgiftsområdet uppgår totalt till mindre än 50 miljoner kronor. 4 Anvisat på statens budget enligt den beslutade budgeten för 2021 (bet. 2020/21:FiU10) samt förslag enligt fotnot 3. Källa: Egna beräkningar. Propositionen Vårändringsbudget för 2021 samt övriga propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har beslutats för 2021 leder till att utgifterna ökar med totalt 120,4 miljarder kronor 2021. Den största enskilda revideringen av utgifterna avser en upprevidering av prognosen för utgiftsområde 24 Näringsliv med 77,0 miljarder kronor till följd av förlängningar av tidigare etablerade stöd samt av införandet av nya system för stöd för handelsbolag samt researrangörslån. Därutöver är prognosen uppreviderad för utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg där fortsatta åtgärder relaterade till covid-19 ger en utgiftsökning med 31,3 miljarder kronor. Prognosen för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning har reviderats upp med 11,3 miljarder kronor vilket förklaras av åtgärder som vidtagits med anledning av spridningen av covid-19. De största övriga förändringarna sker inom utgiftsområdena 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt 26 Statsskuldsräntor m.m. (se diagram 6.1). Diagram 6.1 Skillnad mellan utgifter för 2021 och ursprungligt anvisade medel i statens budget för 2021 för vissa utgiftsområden Miljarder kronor Anm.: Med anvisade medel i statens budget för 2021 avses finansutskottets sammanställning (bet. 2020/21:FiU10). Källa: Egna beräkningar. Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg Upprevideringen i förhållande till ursprungligt anvisade medel i statens budget beror främst på tillskott inom anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård. Dessa tillskott har syftat till att stödja kommuner och regioner för de merkostnader som uppkommit till följd av spridningen av covid-19. Även för anslaget 1:5 Bidrag till läkemedelsförmåner har utgifterna reviderats upp som ett resultat av överenskommelsen med Sveriges Kommuner och Regioner avseende 2021. Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning Upprevideringen i förhållande till ursprungligt anvisade medel i statens budget förklaras i huvudsak av regeländringar med anledning av spridningen av covid-19. Här kan framför allt nämnas förlängning av de tillfälliga reglerna avseende ersättning för höga sjuklönekostnader och ersättning för karensavdrag inom anslaget 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. Spridningen av covid-19 har även medfört fler påbörjade sjukskrivningar, både direkt genom insjuknande i sjukdomen och indirekt genom slopade krav på läkarintyg och uppmaningar om att stanna hemma även vid milda symptom. Det har lett till volymökningar i dessa rättighetsstyrda system vilket i sin tur medför utgiftsökningar under 2021. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Nedrevideringen i förhållande till ursprungligt anvisade medel i statens budget, beror främst på minskningar inom anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och 1:12 Bidrag till lönegarantiersättning. Minskningen på anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd förklaras främst av färre ersättningstagare än förväntat i arbetslöshetsförsäkringen till följd av en beräknad lägre arbetslöshet. Minskningen på anslaget 1:12 Bidrag till lönegarantiersättning förklaras främst av att den förväntade ökningen av konkurser hittills uteblivit. Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid Upprevideringen i förhållande till ursprungligt anvisade medel i statens budget förklaras av åtgärder med anledning av spridningen av covid-19. Det rör sig huvudsakligen om tillfälliga tillskott för allmänna kulturstöd, stöd till idrott, allmänna samlingslokaler och ideell verksamhet. Dessa stöd berör främst anslagen 1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete och 13:1 Stöd till idrotten. Utgiftsområde 24 Näringsliv Upprevideringen i förhållande till ursprungligt anvisade medel på statens budget förklaras huvudsakligen av att åtgärder vidtagits i form av stöd till företag i syfte att begränsa de negativa ekonomiska effekterna med anledning av spridningen av covid-19. Företagsstöden har bl.a. medfört ökningar av anslagen 1:4 Tillväxtverket, 1:22 Stöd vid korttidsarbete, 1:23 Stöd till enskilda näringsidkare och 1:24 Omställningsstöd. Utöver tillskott till befintliga anslag har det förts upp nya anslag i statens budget: anslagen 1:25 Researrangörslån, 1:26 Stöd till handelsbolag, 1:27 Tillfälligt stöd för hyreskostnader för vissa företag och 1:28 Evenemangsstöd. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Nedrevideringen i förhållande till de ursprungligt anvisade medlen i statens budget beror på lägre beräknade utgifter för statsskuldsräntor inom anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. Den dominerande förklaringen är lägre förväntade valutavinster samt att överkurserna beräknas bli lägre. Överkurser vid emission uppstår när marknadsräntan är lägre än obligationens kupongränta. 6.3 Förändring av de takbegränsade utgifterna 2022 och 2023 sedan budgetpropositionen för 2021 I budgetpropositionen för 2021 presenterade regeringen en beräkning av de takbegränsade utgifterna för 2022 och 2023. I denna proposition görs en reviderad beräkning. Förändringen i förhållande till den tidigare beräkningen redovisas i tabell 6.9, fördelad på samma förklaringsfaktorer som i avsnitt 6.1. I tabell 6.10 i detta avsnitt redovisas alla större beslutade, föreslagna och aviserade utgiftsförändringar jämfört med budgetpropositionen för 2021, inklusive ändringar avseende 2021. Sammantaget beräknas de takbegränsade utgifterna bli 2 miljarder kronor lägre 2022 och 2 miljarder kronor lägre 2023 jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2021. Den förklaringsfaktor som främst bidrar till de lägre utgifterna är volymförändringar. Samtidigt medför övriga makroekonomiska förändringar samt beslutade, föreslagna och aviserade reformer högre utgifter, vilket reducerar den totala utgiftsförändringen. Tabell 6.9 Förändringar av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen för 2021 Miljarder kronor 2022 2023 Takbegränsade utgifter i budgetpropositionen för 2021 1 478,7 1 458,7 Beslutade, föreslagna och aviserade reformer 0,2 0,5 Reviderad pris- och löneomräkning -0,1 -0,2 Övriga makroekonomiska förändringar 2,8 0,7 Volymförändringar -3,8 -3,9 Minskning av anslagsbehållningar -1,3 1,5 Övriga utgiftspåverkande faktorer 0,1 -1,0 Total utgiftsförändring -2,0 -2,4 Takbegränsade utgifter i 2021 års ekonomiska vårproposition 1 476,7 1 456,3 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Källa: Egna beräkningar. Beslutade, föreslagna och aviserade reformer Jämfört med budgetpropositionen för 2021 ökar de takbegränsade utgifterna till följd av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (tabell 6.9). I propositionen Vårändringsbudget för 2021 lämnar regeringen förslag om ändrade anslagsnivåer för innevarande budgetår och aviserar ändrade anslagsnivåer för 2022-2024. Dessa förslag och aviseringar sammanfattas per utgiftsområde i tabell 6.10. Även de åtgärder som föreslagits i eller har beslutats med anledning av propositioner med förslag till ändringar i statens budget för 2021 m.m. redovisas i tabellen. Endast större anslagsförändringar redovisas separat inom varje utgiftsområde. Tabell 6.10 Beslutade, föreslagna och aviserade utgiftsförändringar Miljoner kronor Anslag 2021 2022 2023 2024 1 Rikets styrelse 701 Länsstyrelsernas administration av omsättningsstöd aug. 2020-dec. 20201 5:1 100 Länsstyrelsernas administration av omsättningsstöd mars-juni 20216 5:1 70 Stöd till regionerna för att genomföra vaccinationer mot covid-191 5:1 60 Stöd till regionerna för att genomföra storskalig testning1 5:1 50 Förberedelse och tillsyn av covid-19-lagen4 5:1 175 Mediestöd 8:1 100 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 22 3 Skatt, tull och exekution 405 Skatteverkets administration av omställningsstöd aug. 2020-dec. 20201 1:1 120 Skatteverkets administration av förlängt omställningsstöd jan.-feb. 20213 1:1 60 Skatteverkets administration av förlängt omställningsstöd maj-juni 20216 1:1 60 Skatteverkets administration av förlängt förstärkt omställningsstöd aug. 2020-april 20216 1:1 60 Skatteverkets administration av nedstängningsstöd3 1:1 60 4 Rättsväsendet 317 Förstärkt rättskedja 1:3, 1:4, 1:5, 1:6, 1:8 230 Kostnader för vissa skaderegleringar m.m.8 1:13 55 6 Försvar och samhällets krisberedskap 104 1 000 Försvarspolitisk överenskommelse 20207 1:1, 1:3, 1:8 1 000 Informationsinsatser inkl. vaccination1 2:6 70 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 21 034 Ökade kostnader för läkemedel 1:5 168 Statsbidrag för merkostnader på grund av covid-19: dec. 20201 1:6 1 000 Tillskott till regionerna för uppskjuten vård och covid-19-vård 1:6 2 000 Kostnader för vaccin1 1:6 2 000 Ökade kostnader för vaccin 1:6 1 000 Kostnader för vaccinationer1 1:6 4 670 Förstärkta resurser till regionerna för genomförda vaccineringar 1:6 700 SoS: stärka sjukvårdens kapacitet1 1:6 50 Säkra nationell tillgång till flygambulanser1 1:6 50 Skyndsamma transporter av covid-19-patienter4 1:6 100 Skyndsamma transporter av covid-19-patienter 1:6 50 Testning och smittspårning1 1:6 5 500 Förstärkta resurser till testning och smittspårning 1:6 1 650 Snabbtester för covid-194 1:6 1 400 Tillsyn av smittskyddsåtgärder på serveringsställen4 1:6 81 Förlängning tillsyn serveringsställen t.o.m. sep. 20216 1:6 64 Ökade resurser till Folkhälsomyndigheten6 2:1 90 Smittsäkra och avgiftsfria lovaktiviteter under 20216 4:7 200 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 10 820 300 300 300 Ersättning till riskgrupper t.o.m. sista april 20211 1:1 400 Förlängd ersättning till riskgrupper maj-juni 20216 1:1 100 Ändrat beviskrav dag 1802 1:1 250 300 300 300 Tillfällig paus från 180-dagarsprövningen3 1:1 100 Förlängning av undantag i sjukpenningen på grund av uppskjuten vård t.o.m. sista juni 20214 1:1 220 Förlängning av undantag i sjukpenningen på grund av uppskjuten vård juli-dec. 2021 1:1 330 Förlängd ersättning för karensavdrag t.o.m. sista april 20214 1:1 600 Förlängd ersättning för karensavdrag maj-juni 20216 1:1 600 Förlängd ersättning till egenföretagare vid sjukdom t.o.m. sista april 20214 1:1 150 Förlängd ersättning till egenföretagare vid sjukdom maj-juni 20216 1:1 150 Förlängd ersättning för höga sjuklönekostnader t.o.m. sista april 20214 1:7 2 500 Förlängd ersättning för höga sjuklönekostnader maj-juni 20216 1:7 2 500 Ökade kostnader för ersättning för höga sjuklönekostnader6 1:7 2 600 Förlängt undantag från krav på läkarintyg t.o.m. sista april 20214 1:7 200 Förlängt undantag från krav på läkarintyg maj-juni 20216 1:7 100 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 561 Tillfällig höjning av bostadsbidraget till barnfamiljer 1:8 560 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 115 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 574 17 Extratjänster, matchningstjänster och introduktionsjobb 1:2, 1:3, 1:14 342 Sommarjobb för unga 1:3 180 15 Studiestöd 486 Slopat fribelopp studiemedel 6 månader4 1:2, 1:3 310 Studiemedel för tillfälliga utbildningsplatser 1:2, 1:3 176 16 Utbildning och universitetsforskning 1 768 Förlängd möjlighet för lovskola 1:5 350 Satsning på kombinationsutbildningar 1:17 779 Medel för kommunernas finansiering av regionalt yrkesvux 2020 1:17 332 Sommarkurser 2021 flera 128 Uppföljningsstudier av vaccin mot covid-191 3:1 100 Studier kopplat till långtidssymptom av covid-194 3:1 50 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 3 540 Evenemangsstöd6 1:2, 13:1 500 Stöd till kulturområdet4 1:2, 5:2, 10:1 500 Stöd till kulturområdet6 1:2, 1:6, 5:2, 10:1 1 000 Stöd till idrott4 13:1 335 Stöd till idrott6 13:1 800 Tillfälligt stöd till civilsamhällesorganisationer4 13:5 60 Tillfälligt stöd till civilsamhällesorganisationer 13:5 50 Tillfällig utbyggnad av folkhögskolan 14:1 170 Stöd till statligt finansierade kulturinstitutioner, inkl. avgiftsbelagda museer6 2:1, 8:1, 8:2, 8:3 125 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik 12 -250 250 Omfördelning beräknade utgifter för energieffektivisering 1:7 -250 250 19 Regional utveckling 5 20 Allmän miljö- och naturvård 97 Flytt av medel avseende regionala elektrifieringspiloter 1:17 100 21 Energi 180 Tillskott för solcellsstöd 1:7 260 Flytt av medel avseende regionala elektrifieringspiloter 1:5 -100 22 Kommunikationer 2 263 150 150 150 Miljökompensation godstransporter på järnväg 1:2 150 150 150 150 Återföring av inbetalad elskatt för drivmotorström på järnväg 1:2 453 Lån till leverantörer av flygtrafiktjänst1 1:6 164 EU-finansierad transportinfrastruktur 1:10 478 Utökat stöd till regionala kollektivtrafikmyndigheter 1:18 1 000 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 1 071 Ersättning till ägare av fjällnära skog 1:2 365 Kompensation för smittskyddsåtgärder 1:6 60 Extra medel för att bekämpa smittsamma djursjukdomar 1:6 200 Landsbygdsåtgärder genom svensk medfinansiering till landsbygdsprogrammet 1:17 417 Svensk medfinansiering till landsbygdsprogrammet 1:17 -806 -1012 EU-medel till landsbygdsprogrammet 1:18 806 1012 24 Näringsliv 76 281 Tillväxtverkets administration av korttidsarbete3 1:4 450 Tillväxtverkets administration av korttidsarbete5 1:4 265 Utökad möjlighet till korttidsarbete dec. 2020-juni 2021 samt förstärkt korttidsarbete jan.-mars 20213 1:22 8 736 Förlängning av förstärkt korttidsarbete april 20215 1:22 1 180 Förlängning av förstärkt korttidsarbete maj-juni 20215 1:22 2 364 Ökade medel för stöd till korttidsarbete och kompentensinsatser vid korttidsarbete 1:22 3 365 Förlängt omsättningsstöd aug. 2020-dec. 20201 1:23 5 100 Förlängt omsättningsstöd jan.-feb. 20214 1:23 2 100 Förlängt omsättningsstöd mars-juni 20216 1:23 2 000 Förlängt omställningsstöd aug. 2020-dec. 20201 1:24 9 000 Förlängt omställningsstöd jan.-feb. 20213 1:24 5 000 Förlängt omställningsstöd mars-april 20215 1:24 6 800 Förlängt omställningsstöd maj-juni 20216 1:24 6 200 Förlängt förstärkt omställningsstöd aug. 2020-april 20216 1:24 2 300 Nedstängningsstöd3 1:24 4 200 Förstärkt nedstängningsstöd5 1:24 4 900 Utlåning till paketreseföretag1 1:25 679 Stöd till handelsbolag mars 2020-dec. 20201 1:26 1 570 Förlängt stöd till handelsbolag jan.-feb. 20214 1:26 322 Förlängt stöd till handelsbolag mars-juni 20216 1:26 644 Ny period av hyresstödet jan.-mars 20214 1:27 3 080 Förlängt hyresstöd april-juni 2021 1:27 3 000 Evenemangsstöd6 1:28 3 000 Summa anslagsförändringar 120 355 217 450 1 700 varav anslagsökningar 121 968 467 450 1 700 varav anslagsminskningar -1 612 -250 0 0 Skillnad mellan anslagseffekt och utgiftseffekt9 15 410 Summa ökning av takbegränsade utgifter10 135 765 217 450 1 700 Anm.: Endast större anslagsförändringar redovisas separat inom varje utgiftsområde. Utöver föreslagna och aviserade reformer i denna proposition och Vårändringsbudget för 2021 inkluderar tabellen även de beslut som följer av fotnot 1-7 nedan. Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1 Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181). 2 Extra ändringsbudget för 2021 - Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen (prop. 2020/21:78, bet. 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:213-215). 3 Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182-184). 4 Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, rskr. 2020/21:199-205). 5 Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:121, bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:229-231). 6 Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166). 7 Propositionen Totalförsvaret 2021-2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:136). 8 Förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) som främst avser regelstyrda transfereringsanslag till följd av ändrade volymer eller makroekonomiska förutsättningar utan att någon ny reform föreslås uppgår till sammanlagt 90 miljoner kronor. 9 Revidering av budgeteffekter av beslutade åtgärder, se vidare avsnitt 6.1. 10 Motsvarar de utgifter som till följd av reformer minskar budgeteringsmarginalen. Källa: Egna beräkningar. Reviderad pris- och löneomräkning Revideringar i pris- och löneomräkningen av förvaltnings- och investeringsanslag ger något lägre utgifter 2022 och 2023, jämfört med budgetpropositionen för 2021. Slutliga omräkningstal har fastställts för 2022 och en ny preliminär pris- och löneomräkning har beräknats för 2023. Makroekonomiska förändringar Anslag som påverkas av den makroekonomiska utvecklingen har reviderats utifrån de makroekonomiska antaganden som görs i denna proposition (se avsnitt 3). Den nya makroekonomiska bedömningen medför sammantaget högre utgifter för 2022 och 2023. Upprevideringen av Sveriges BNI påverkar biståndsramen och medför att utgifterna inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd revideras upp både 2022 och 2023 jämfört med den bedömning som låg till grund för beräkningen av utgifterna i budgetpropositionen för 2021. Upprevideringen av prisbasbeloppet ger högre utgifter 2022 och 2023 inom ett flertal utgiftsområden, bl.a. utgiftsområdena 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn och 15 Studiestöd. För både 2022 och 2023 leder upprevideringar av inkomstindex till högre utgifter i ålderspensionssystemet. Upprevideringen av inkomstindex och nedrevideringen av boendekostnadsindex leder till en nedrevidering av utgifterna inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom för både 2022 och 2023. Eurokursens nedrevidering leder till lägre utgifter inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel för både 2022 och 2023. Volymförändringar De beräknade utgifterna 2022 och 2023 har också förändrats till följd av nya prognoser för antalet personer inom regelstyrda transfereringssystem. Sammantaget bedöms utgifterna bli lägre 2022 och 2023 jämfört med motsvarande beräkning i budgetpropositionen för 2021. För både 2022 och 2023 består utgiftsförändringen till stor del av nedjusterade utgifter inom utgiftsområdena 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn, 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering samt 15 Studiestöd (se tabell 6.11). Inom utgiftsområde 12 minskar de volymrelaterade utgifterna till följd av nya antaganden om ett lägre uttag av föräldrapenningdagar. Inom utgiftsområde 13 beräknas utgifterna bli lägre på grund av att prognosen för antalet asylsökande och anhöriginvandring har reviderats ned sedan budgetpropositionen för 2021, vilket i förlängningen medför färre kommunmottagna. Inom utgiftsområde 15 beräknas utgifterna bli lägre till följd av att den ökade efterfrågan på utbildning under lågkonjunkturen inte förväntas bli så hög som man tidigare bedömt. För både 2022 och 2023 återfinns en del av utgiftsförändringen inom ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Det förklaras av att färre personer väntas ta ut inkomst- eller tilläggspension jämfört med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2021. De volymrelaterade utgiftsminskningarna motverkas något av att antalet personer med assistansersättning ökar och därmed också de volymrelaterade utgifterna inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Tabell 6.11 Volymer inom olika transfereringssystem 2022 och 2023 Förändring jämfört med budgetpropositionen för 2021 Utgiftsområde och volym 2022 2023 9 Antal personer med assistansersättning 340 430 12 Antal uttagna föräldrapenningdagar, miljoner -1,0 -1,2 13 Antal nyanlända kommunerna får schablonersättning för -7 100 -4 000 15 Antal personer med studiemedel -35 200 -14 900 ÅP Antalet personer med inkomst- och tilläggspension -4 100 -3 700 Anm.: Antal personer avser årsgenomsnitt och är avrundade. Endast större förändringar mot budgetpropositionen för 2021 redovisas i tabellen. Se tabell 6.6 för könsuppdelade utfall. Källa: Egna beräkningar. Minskning av anslagsbehållningar I förhållande till den beslutade budgeten för 2021 beräknas anslagsbehållningarna för 2022 att minska, till följd av att utgiftsprognoserna sammantaget har ökat i förhållande till anslagsnivåerna. Eftersom budgetposten Minskning av anslagsbehållningar är negativt definierad ger minskade anslagsbehållningar ett negativt värde i tabell 6.9. På motsvarande sätt har utgiftsprognoserna för 2023 sammantaget minskat i förhållande till anslagsnivåerna. Därmed beräknas anslagsbehållningarna för 2023 att öka, vilket ger ett positivt värde i tabellen. Övriga utgiftspåverkande faktorer De lägre utgifterna 2022 i jämförelse med budgetpropositionen för 2021 till följd av övriga utgiftspåverkande faktorer avser främst anslag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, där utgifter bl.a. senarelagts mot bakgrund av nya bedömningar av fortskridandet i infrastrukturprojekt. Lägre utgifter 2022 till följd av övriga utgiftspåverkande faktorer beräknas också inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, där prognosen för anslaget 1:17 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur har reviderats ned. För 2023 är utgiftsminskningen jämfört med budgetpropositionen för 2021 till stor del hänförlig till utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen, då EU-avgiften beräknas bli lägre. 7 Statens budgetsaldo och statsskulden I detta avsnitt redovisas och analyseras utvecklingen av statens budgetsaldo. Statens budgetsaldo är skillnaden mellan inkomsterna och utgifterna i statens budget. Till budgetens utgifter hör utgifter inom utgiftsområde 1-27, Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen. Utvecklingen av utgifterna inom utgiftsområde 1-25 och 27 beskrivs i avsnitt 6. Utvecklingen av inkomsterna beskrivs i avsnitt 5. Vidare redovisas hur den konsoliderade och okonsoliderade statsskulden utvecklas. Den okonsoliderade statsskulden påverkas av statens lånebehov - vilket motsvaras av budgetsaldot med omvänt tecken - och av Riksgäldskontorets skulddispositioner. Den konsoliderade statsskulden utgörs av den okonsoliderade statsskulden reducerad med statliga myndigheters innehav av statspapper. Utvecklingen den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, beskrivs i avsnitt 8. Sammanfattning - Utfallet för statens budget för 2020 visar på ett underskott om 221 miljarder kronor. Det stora underskottet beror dels på åtgärder som regeringen vidtagit för att mildra de negativa konsekvenserna av spridningen av sjukdomen covid-19, dels på den negativa ekonomiska utvecklingen som orsakades av pandemin. - Statens budget för 2021 beräknas uppvisa ett underskott om 140 miljarder kronor. Det stora underskottet förklaras av lågkonjunkturen och av de åtgärder som vidtagits och föreslås med anledning av spridningen av covid-19. - För 2022-2024 beräknas budgetsaldot bli positivt och uppgå till i genomsnitt 109 miljarder kronor per år. - I början av 2021 meddelade Riksbanken att den avser avveckla Riksgäldskontorets valutalån. Beslutet beräknas medföra att nettoutlåningen minskar med 57-64 miljarder kronor per år 2021-2023. För perioden 2021-2023 bedöms beslutet, allt annat lika, bidra till att statens budgetsaldo stärks med ca 60 miljarder kronor per år och att statsskulden minskar med lika mycket. - Utvecklingen för budgetsaldot innebär att den konsoliderade statsskulden som andel av BNP förväntas öka från 25 procent av BNP vid ingången av 2021 till 26 procent av BNP vid utgången av 2021. Därefter förväntas statsskulden gradvis minska till 18 procent av BNP vid utgången av 2024. - I jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2021 blev underskottet i statens budget 76 miljarder kronor mindre 2020. Skillnaden mellan prognosen i budgetpropositionen och utfallet för 2020 beror på uppjusterade inkomster och nedjusterade utgifter. För 2021 bedöms underskottet bli 73 miljarder kronor större vilket huvudsakligen beror på att utgifterna exklusive statsskuldsräntor reviderats upp med 127 miljarder kronor. Effekten motverkas emellertid delvis av att Riksgäldskontorets nettoutlåning justerats ned med 58 miljarder kronor. 7.1 Statens budgetsaldo Tabell 7.1 Statens budgetsaldo Miljarder kronor. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Inkomster1 999 1 094 1 155 1 202 1 227 Utgifter 1 219 1 234 1 079 1 054 1 126 varav Utgifter exkl. statsskuldsräntor2 1 171 1 285 1 133 1 104 1 111 varav Statsskuldsräntor m.m.3 20 -5 7 4 5 varav Riksgäldskontorets nettoutlåning 21 -43 -62 -54 10 varav Riksgäldskontorets vidareutlåning till Riksbanken 6 -57 -61 -64 0 varav Kassamässig korrigering 7 -4 0 0 0 Statens budgetsaldo -221 -140 77 148 101 Statens budgetsaldo (exkl. vidareutlåning till Riksbanken) -215 -197 16 84 101 1 Summan av inkomsttyperna 1000-7000. 2 Utgifterna inom utgiftsområdena 1-25 samt 27, inklusive förändring av anslagsbehållningar. 3 Avser utgifterna inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Källor: Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar. Alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov utgör budgetsaldot. Från de totala skatteintäkterna avräknas de skatteintäkter som tillfaller Europeiska unionen, kommunala skatteintäkter och ålderspensionsavgifter för att beräkna statens skatteintäkter. Periodiseringar och statens skatteintäkter utgör statens skatteinkomster. Inkomsterna i statens budget, som redovisas i tabell 7.1, beräknas slutligen genom att även lägga till övriga inkomster. De takbegränsade utgifterna i statens budget, utgiftsområdena 1-25 och 27, redovisas som Utgifter exklusive statsskuldsräntor i tabell 7.1. Dessa poster kompletteras med utgifterna inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., Riksgäldskontorets nettoutlåning (tabell 7.2) samt en post för kassamässig korrigering (tabell 7.3) för att erhålla de utgifter som påverkar statens budgetsaldo. Stort lånebehov under 2020 och 2021 men överskott i statens budget 2022-2024 Lågkonjunkturen och de åtgärder som vidtogs med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 medförde att statens underskott för 2020 uppgick till 221 miljarder kronor. Jämfört med 2019 minskade inkomsterna i statens budget med 57 miljarder kronor samtidigt som utgifterna exklusive statsskuldsräntor ökade med 181 miljarder kronor. Till följd av lågkonjunkturen och de åtgärder som har beslutats och föreslagits med anledning av spridningen av covid-19 beräknas statens budgetsaldo bli negativt 2021 och motsvara ett underskott om 140 miljarder kronor. Underskottet för 2021 hade uppgått till knappt 200 miljarder kronor om inte Riksbanken beslutat att fasa ut Riksgäldskontorets valutalån med motsvarande 57 miljarder kronor för 2021. När inkomsterna i statens budget stiger och utgifterna exklusive statsskuldsräntor minskar förväntas underskottet i statens budget vändas till överskott 2022-2024. Därutöver bidrar utfasningen av Riksgäldskontorets valutalån till att budgetsaldot stärks med ca 60 miljarder kronor per år 2022 och 2023. Storleken på budgetsaldots underskott som andel av BNP för 2020 och 2021 är jämförbart med statens underskott under tidigare kriser de senaste tjugo åren (se diagram 7.1). De stora underskotten 2009 (5 procent av BNP eller 176 miljarder kronor) och 2013 (3 procent av BNP eller 131 miljarder kronor) var till stor del en konsekvens av Riksbankens preventiva förstärkningar av valutareserven i samband med finanskrisen (100 miljarder kronor) respektive skuldkrisen (100 miljarder kronor). Under nittiotalskrisen uppstod stora underskott flera år i följd och budgetsaldots underskott var som störst 1993 då det motsvarade 15 procent av BNP. Diagram 7.1 Statens budgetsaldo Procent av BNP. Utfall 1990-2020, prognos 2021-2024 Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Låga utgifter för statsskuldsräntor 2021-2024 Ränteutgifterna avgörs över tid av statsskuldens storlek, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs. Som en följd av dessa faktorer har utgifterna för statsskuldsräntorna som andel av BNP gradvis minskat från knappt 4 procent i början av 2000-talet till ca 0,4 procent för 2020. På kortare sikt kan utgifterna för statsskuldsräntor variera kraftigt på grund av Riksgäldskontorets upplåningsteknik och löptiden i enskilda låneinstrument. Exempelvis bidrar överkurser vid emission till minskade utgifter under hela prognosperioden, främst 2020-2022. Överkurser vid emission uppstår när marknadsräntan är lägre än obligationens kupongränta. Vid emissionerna betalar då köparna ett högre pris (överkurs). Det gör att statens ränteutgifter blir lägre initialt. Staten betalar dock en högre årlig kupong under obligationernas löptid. År 2020 uppgick utgifterna inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. till 20 miljarder kronor och för 2021-2024 beräknas utgifterna variera mellan -5 och 7 miljarder kronor per år. År 2021 beräknas utgifterna vara 24 miljarder kronor lägre än 2020. Flera faktorer bidrog till att räntebetalningarna 2020 var högre jämfört med beräkningen för 2021, däribland att en större inflationskompensation för realobligationer betalades ut 2020 och att statsobligationer med hög kupongränta förföll i slutet av 2020, vilket ger lägre kupongbetalningar 2021. I en kostnadsmässig redovisning, där in- och utbetalningar fördelas över lånens löptider så att räntekostnaderna bättre speglar statsskuldens storlek och marknadsränteläget, är profilen betydligt jämnare än i den utgiftsmässiga beräkningen. De kostnadsmässiga räntorna varierar mellan 3 och 8 miljarder kronor per år 2020-2024. Riksbankens amortering minskar Riksgäldskontorets nettoutlåning Riksgäldskontorets nettoutlåning är en post på budgetens utgiftssida som vid sidan om anslagsfinansierade utgifter påverkar budgetsaldot. Riksgäldskontoret lånar ut till - och ansvarar för inlåning från - myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder. En större nettoutlåning medför ett större lånebehov samtidigt som statsskulden blir högre. Nettoutlåningen omfattar regelbundna och årligen återkommande poster som in- och utbetalningar avseende CSN:s studielån och Trafikverkets lånefinansierade infrastrukturinvesteringar, men också tillfälliga poster som ofta beslutas med kort varsel och därför är svåra att förutse. De tillfälliga posterna medför att nettoutlåningen kan variera kraftigt mellan år. Riksbanken meddelade i början av 2021 att den avser att ersätta den upplånade delen av valutareserven, som finansieras med lån i Riksgäldskontoret, med egen finansiering och återbetala de utestående lånen. Riksbankens beslut beräknas innebära att nettoutlåningen minskar med ca 60 miljarder kronor per år 2021-2023 och bidrar därmed väsentligt till minskad nettoutlåning under de berörda åren. Nettoutlåningen beräknas vara särskilt låg 2022, då Aktiebolaget Svensk Exportkredit ska återbetala ett lån om 10 miljarder kronor. Tabell 7.2 Riksgäldskontorets nettoutlåning, utfall och prognos Miljarder kronor 2020 2021 2022 2023 2024 Investeringslån till myndigheter 4 2 2 2 2 Myndigheters räntekonton -3 0 0 0 0 CSN:s studielån 9 11 10 9 9 Trafikverkets infrastrukturlån 4 8 4 2 1 Lån till Affärsverket svenska kraftnät -6 -2 -1 1 2 Resolutionsreserven -3 -4 -3 -3 -3 Lån till Riksbanken 6 -57 -61 -64 0 Aktiebolaget Svensk Exportkredit 10 0 -10 0 0 Övrigt 1 -1 -2 0 -1 Summa nettoutlåning 21 -43 -62 -54 10 Källor: Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar. Kassamässig korrigering För att budgetsaldot ska överensstämma med saldot mellan in- och utbetalningar på statens centralkonto i Riksbanken görs en kassamässig korrigering. Kassamässiga korrigeringar uppstår dels till följd av att inkomster eller utgifter periodiseras, dels till följd av att det förekommer transaktioner över statens centralkonto som inte har sin motsvarighet på anslag eller inkomsttitlar och omvänt. Tabell 7.3 Kassamässig korrigering, utfall och prognos Miljarder kronor 2020 2021 2022 2023 2024 Lokalradioavgifter 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 PTS frekvensutrymme 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 PTS 5G-licenser -2,2 0,1 0,1 0,1 Övrigt 6,5 -1,8 0,0 0,0 0,0 Summa kassamässig korrigering 6,8 -3,8 0,4 0,4 0,4 Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. För 2020 gjordes en kassamässig korrigering om 6,8 miljarder kronor. Korrigeringen avser huvudsakligen skattekrediteringar avseende förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader, samt Försvarsmaktens och Trafikverkets räntekonton. Den kassamässiga korrigeringen beräknas som en restpost och är till stor del svår att prognostisera. Tre periodiseringsposter beräknas dock ge upphov till årliga kassamässiga korrigeringar 2021-2024. I samtliga tre fall är det fråga om att inbetalningar periodiseras över en längre tidsperiod. Det rör sig dels om inbetalningar till statskassan med anledning av Post- och telestyrelsens auktioner, dels om lokalradioavgifter. 7.2 Statsskulden Statsskulden förväntas minska från 26 procent av BNP 2021 till 18 procent av BNP 2024 Statens budget visade ett underskott på 221 miljarder kronor 2020 och den okonsoliderade statsskulden ökade med 168 miljarder kronor (tabell 7.4). Orsaken till att utvecklingen av statsskulden inte helt följer lånebehovet är posten Skulddispositioner m.m. som påverkar statsskulden, men inte budgetsaldot. Skulddispositionerna 2020 utgjordes till stor del av en ny värdering av valutaskulden i form av växelkurseffekter och av en upplupen inflationskompensation. Tabell 7.4 Statsskuldens förändring Miljarder kronor 2020 2021 2022 2023 2024 Okonsoliderad statsskuld vid ingången av året 1 113 1 280 1 425 1 356 1 209 Förändring av okonsoliderad statsskuld 168 145 -69 -147 -96 varav Lånebehov1 221 140 -77 -148 -101 varav Skulddispositioner m.m. -53 5 7 1 5 Okonsoliderad statsskuld vid årets slut2 1 280 1 425 1 356 1 209 1 113 Eliminering av myndigheters innehav av statspapper 63 61 62 63 64 Konsoliderad statsskuld vid årets slut3 1 218 1 364 1 294 1 146 1 049 Statsskuldsförändring 164 146 -70 -148 -97 Statsskuld i procent av BNP3 25 26 24 20 18 1 Motsvarar statens budgetsaldo med omvänt tecken. 2 I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. 3 Avser den konsoliderade statsskulden, vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. Källor: Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar. Efter att inomstatligt ägande avräknats från den okonsoliderade statsskulden erhålls den konsoliderade statsskulden som sedan mitten av nittiotalet över tid minskat både realt och uttryckt som andel av BNP (se diagram 7.2). År 2021 beräknas dock den konsoliderade statsskulden öka med 146 miljarder kronor och uppgå till 26 procent av BNP. Den prognostiserade utvecklingen för budgetsaldot innebär att den konsoliderade statsskulden som andel av BNP beräknas minska gradvis för 2022-2024 för att vid utgången av prognosperioden motsvara 18 procent av BNP. Diagram 7.2 Statsskuldens utveckling Utfall 1990-2020, prognos 2021-2024 Miljarder kronor Procent av BNP Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. 7.3 Uppföljning av statens budgetsaldo Jämfört med budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1) blev utfallet för budgetsaldot 76 miljarder kronor högre för 2020 beroende på större inkomster och lägre utgifter än prognostiserat. För 2021 är budgetsaldot nedreviderat med 73 miljarder kronor huvudsakligen beroende på att utgifterna nu bedöms bli högre till följd av lågkonjunkturen och av de åtgärder som vidtagits och föreslås vidtas med anledning av spridningen av covid-19. Den sammanlagda effekten på budgetsaldot motverkas emellertid delvis av att Riksgäldskontorets nettoutlåning reviderats ned primärt med anledning av att Riksbanken beslutat att återbetala de lån Riksgäldskontoret tagit upp för Riksbankens räkning i syfte att stärka valutareserven. För 2021 har inkomsterna i statens budget reviderats ned med 12 miljarder kronor. Nedrevideringen av inkomsterna förklaras huvudsakligen av att prognosen för periodiseringarna justerats ned med 32 miljarder kronor. Justeringen av periodiseringarna förklaras främst av att anstånden med inbetalning av skatt utökats och förlängts sedan budgetpropositionen för 2021. En stor del av anstånden väntas emellertid betalas in under 2022 och 2023. Tabell 7.5 Uppföljning av statens budgetsaldo 2020 och 2021 Miljarder kronor Utfall 2020 Prognos 2021 BP21 2020 BP21 2021 Differens 2020 Differens 2021 Inkomster1 999 1 094 969 1 106 29 -12 Utgifter 1 219 1 234 1 266 1 173 -47 60 varav Utgifter exkl. statsskuldsräntor2 1 171 1 285 1 216 1 158 -44 127 varav Statsskuldsräntor m.m. 20 -5 20 0 -1 -5 varav Riksgäldskontorets nettoutlåning3 21 -43 29 15 -8 -58 varav Kassamässig korrigering 7 -4 0 0 6 -4 Statens budgetsaldo -221 -140 -296 -67 76 -73 1 Summan av inkomsttyperna 1000-7000. 2 Utgifterna inom utgiftsområdena 1-25 samt 27, inklusive förändring av anslagsbehållningar. 3 Avser utgifterna inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Källor: Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret och egna beräkningar. 8 Den offentliga sektorns finanser I detta avsnitt redovisas prognoser för den offentliga sektorns finanser, finansiella nettoförmögenhet och skuldutveckling. Redovisningen görs för såväl den totala konsoliderade offentliga sektorn som för delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Att offentliga sektorn är konsoliderad innebär att transfereringar mellan de olika delsektorerna räknas av. Vidare redovisas budgeteffekterna på det finansiella sparandet av regeringens förslag och aviseringar. Avsnittet innehåller avslutningsvis en jämförelse mellan olika bedömares prognoser för finansiellt och strukturellt sparande. Tabeller med prognosens innehåll i detalj redovisas i bilaga 1. Sammanfattning - Den offentliga sektorn redovisade överskott för 2015-2019. I samband med den djupa lågkonjunkturen, som följt av spridningen av sjukdomen covid-19, och de åtgärder som beslutades för 2020 vändes överskottet i de offentliga finanserna till ett underskott på strax över 3 procent av BNP 2020. - Lågkonjunkturen i kombination med de åtgärder som föreslagits och aviserats medför att underskottet i de offentliga finanserna väntas öka ytterligare 2021. Åtgärderna medför att även det strukturella sparandet belastas innevarande år. - En förväntad återhämtning av svensk ekonomi i kombination med att tillfälliga åtgärder successivt faller bort medför att både det finansiella och det strukturella sparandet snabbt väntas förstärkas fr.o.m. 2022. Det är dock viktigt att framhålla den stora osäkerhet som föreligger i prognoser och som är betydande för denna beräkning. - I huvudsak är det statens finanser som försvagas. Det stora underskottet i statens finanser 2020 förväntas ytterligare öka 2021 men sedan minska och vändas till överskott 2023 till följd av en förväntad successiv återhämtning i ekonomin. - Ålderspensionssystemet redovisade ett underskott på 0,2 procent av BNP 2020, men väntas vara i balans år 2021 och därefter generera ett mindre överskott om 0,1 procent av BNP 2022-2024. - Kommunsektorns ekonomiska resultat och finansiella sparande väntas vara fortsatt starka 2021, till följd av stora tillskott av statsbidrag. Kommunsektorn väntas redovisa ett positivt finansiellt sparande om 0,1 procent av BNP 2021 men därefter ett underskott om 0,6-0,7 procent av BNP 2022-2024. - Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP ökade kraftigt 2020 och uppgick till knappt 40 procent av BNP. Det fortsatt förväntat stora underskottet i de offentliga finanserna medför att bruttoskulden växer i stort sett i proportion till BNP 2021. Från och med 2022 beräknas bruttoskulden falla och understiga 35 procent av BNP i slutet av prognosperioden. Redovisningen av den offentliga sektorns finanser i detta avsnitt följer generellt principerna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och statsbidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde före den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed överensstämmer redovisningen av skatter och statsbidrag i detta avsnitt bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen än med NR:s redovisningsprinciper. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller. I samband med att NR 2014 gick över till Europeiska unionens nya regelverk för nationalräkenskaper (ENS 2010) ändrades benämningarna på flera sektorer i NR. I regeringens ekonomiska propositioner används dock de äldre men vedertagna benämningarna offentlig sektor (som i NR numera benämns offentlig förvaltning), stat (statlig förvaltning), ålderspensionssystem (sociala trygghetsfonder) och kommunsektor (kommunal förvaltning). Regeringens prognoser för de offentliga finansernas utveckling baseras på prognosen för den makroekonomiska utvecklingen i avsnitt 3. Vidare baseras prognoserna på beslutade, föreslagna samt aviserade anslagsnivåer och regelverk för skatter och transfereringssystem. Utöver detta ingår inte några ytterligare framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar för den redovisade prognosperioden. Beräkningen av de offentliga finanserna bortom det kommande budgetåret ska därmed ses som en konsekvensanalys av budgetförslagets och tidigare beslutade och aviserade åtgärders effekt på den medelfristiga budgetutvecklingen. 8.1 Den offentliga sektorns finanser Det finansiella sparandet Den offentliga sektorn redovisade överskott 2015-2019 (se diagram 8.1). Till följd av den djupa lågkonjunkturen och de omfattande finanspolitiska åtgärderna, till stor del temporära för 2020 och 2021, som har beslutats, föreslagits och aviserats försämras det finansiella sparandet i sektorn med ca 5 procent av BNP i förhållande till 2019. Diagram 8.1 Den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande Procent av BNP samt potentiell BNP. Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Försvagningen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan 2019 och 2020 beror framför allt på att utgifterna steg kraftigt 2020, men också på att inkomsterna föll. Även 2021 beräknas utgifterna öka som andel av BNP och medföra att underskottet i de offentliga finanserna ytterligare ökar. I takt med att svensk ekonomi väntas återhämta sig stärks också de offentliga finanserna fr.o.m. 2022 (se tabell 8.1). Det är uteslutande statens finanser som svarar för variationerna i den offentliga sektorns finansiella sparande. Tabell 8.1 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Inkomster 2 414 2 504 2 628 2 735 2 815 Procent av BNP 48,7 48,1 47,8 48,1 47,8 Skatter och avgifter 2 115 2 185 2 299 2 398 2 473 Kapitalinkomster 70 76 78 81 83 Övriga inkomster 229 244 251 256 259 Utgifter 2 566 2 739 2 680 2 704 2 759 Procent av BNP 51,8 52,6 48,7 47,5 46,9 Utgifter exkl. räntor 2 541 2 715 2 656 2 677 2 729 Räntor1 25 24 24 26 30 Finansiellt sparande -152 -235 -53 31 56 Procent av BNP -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1,0 Strukturellt sparande Procent av potentiell BNP -1,3 -2,7 -0,3 0,6 1,1 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. 1 Inklusive utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Det strukturella sparandet Det strukturella sparandet avser att visa en underliggande nivå på det finansiella sparandet. Såväl 2020 som 2021 belastas det strukturella sparandet tillfälligt, till följd av de stora finanspolitiska åtgärder som har föreslagits och aviserats (se diagram 8.1 och tabell 8.2). Därefter bedöms det strukturella sparandet gradvis stärkas och uppvisa överskott 2024. Både den snabba försämringen och återgången till överskott i det strukturella sparandet är huvudsakligen en följd av de finanspolitiska åtgärderna. Skillnaden mellan det finansiella sparandet och det strukturella sparandet utgörs av nettoeffekten av de automatiska stabilisatorerna och skattebasernas sammansättning samt engångseffekter (om posterna 2-4 i tabellen subtraheras från post 1 erhålls post 5). År 2021 förväntas svensk ekonomi vara i en djup lågkonjunktur (post 6 i tabellen) och de automatiska stabilisatorerna försämrar därmed kraftigt det finansiella sparandet (post 2 i tabellen). Tabell 8.2 Finansiellt och strukturellt sparande Procent av BNP om inte annat anges 2021 2022 2023 2024 1 Finansiellt sparande -4,5 -1,0 0,5 1,0 2 varav automatiska stabilisatorer -1,5 -0,3 0,0 0,0 3 varav skattebasernas sammansättning -0,3 -0,3 -0,1 -0,1 4 varav engångseffekter 5 varav strukturellt sparande, procent av potentiell BNP -2,7 -0,3 0,6 1,1 6 BNP-gap, procent av potentiell BNP -2,6 -0,5 0,0 0,0 Källa: Egna beräkningar. De inkomster och utgifter som varierar med konjunkturen utvecklas starkare respektive svagare jämfört med föregående år i takt med förändringen i konjunktur-läget. Denna effekt på det finansiella sparandet dras bort vid beräkningen av det strukturella sparandet. Förändringar i skattebasens sammansättning bedöms påverka de offentliga finanserna marginellt under prognosperioden (post 3 i tabellen). För 2021-2024 bedöms det inte finnas någon engångseffekt som påverkar det finansiella sparandet (post 4 i tabellen). Den årliga förändringen av det strukturella sparandet enligt rad 5 kan i sin tur fördelas på ett antal andra komponenter (posterna 7-12 i tabell 8.3). En av dessa komponenter är post 8, den aktiva finanspolitiken. I tabell 8.4 redovisas den samlade budgeteffekten av aktiva finanspolitiska åtgärder i förhållande till föregående år, dvs. alla tidigare beslut från riksdagen samt nu aktuella förslag och aviseringar med ekonomiska konsekvenser. Den aktiva finanspolitiken lämnar ett negativt bidrag till det strukturella sparandet 2021 men sedan ett positivt bidrag i takt med att de temporära åtgärderna för att hantera den kraftiga lågkonjunkturen fasas ut. Utvecklingen av det strukturella sparandet förklaras också av utvecklingen av nettointäkter från kapital samt utvecklingen av det strukturella sparandet i kommunsektorn och ålderspensions-systemet. Tabell 8.3 Förändringen av det strukturella sparandet Procent av potentiell BNP 2021 2022 2023 2024 7 Förändring av det strukturella sparandet -1,4 2,4 1,0 0,5 8 varav aktiv finanspolitik -1,8 3,1 0,7 0,1 9 varav kapitalnetto 0,1 0,0 0,0 -0,1 10 varav kommunsektorns sparande -0,1 -0,9 -0,1 0,1 11 varav ålderspensionssystemets sparande 0,1 0,0 0,0 0,0 12 varav övrigt 0,3 0,2 0,4 0,3 Källa: Egna beräkningar. Post 12, övrigt, innehåller bl.a. effekten av en underliggande automatisk budgetförstärkning: utan att nya aktiva finanspolitiska beslut fattas ökar normalt skatteintäkterna i ungefär samma takt som BNP i löpande priser, medan de statliga utgifterna ökar något långsammare. Anledningen till att utgifterna ökar långsammare än BNP är att många transfereringar och andra anslag inte automatiskt räknas upp i samma takt som ekonomin växer. Anslagen till de statliga myndigheterna kompenseras vidare inte fullt ut för att lönerna ökar, eftersom viss produktivitets-ökning förutsätts i pris- och löneomräkningssystemet. Utan nya aktiva beslut förstärks därför normalt de offentliga finanserna. Den automatiska budgetförstärkningen tenderar att kunna vara mycket varierande vid kraftiga konjunktursvängningar vilket exempelvis kan ses i tabellen. Även inkomstförändringar som inte bedöms bero på konjunkturen ingår i posten övrigt. Tabell 8.4 Samlade budgeteffekter av tidigare beslut och nu aktuella förslag och aviseringar i förhållande till föregående år Offentliga sektorns finansiella sparande. Miljarder kronor om inte annat anges 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Förändring av takbegränsade utgifter1 11,9 190,3 76,5 -158,6 -27,6 -3,6 Justering för olika redovisningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna 4,4 -8,6 4,3 0,3 1,0 -1,1 varav kapitaltillskott statliga bolag -0,2 -9,1 7,9 1,4 0,0 0,0 varav lånefinansierade infrastrukturinvesteringar2 3,2 3,6 0,2 -1,3 -1,7 -1,1 Summa utgiftsförändringar3 16,3 181,7 80,8 -158,3 -26,6 -4,6 Skatter, brutto4,5 -20,5 -45,1 -8,8 13,4 16,1 1,8 Indirekta effekter av skatter5 0,5 8,8 -4,4 -1,0 -1,6 0,0 Övriga inkomstreformer -0,1 1,4 -0,2 0,2 0,0 0,0 Summa inkomstförändringar, netto3 -20,1 -34,9 -13,4 12,6 14,5 1,8 Utgifts- och inkomstförändringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande3,6 -36,3 -216,6 -94,1 170,9 41,1 6,4 Procent av BNP -0,7 -4,4 -1,8 3,1 0,7 0,1 Anm.: Tidigare redovisade budgeteffekter av vissa åtgärder har reviderats (se vidare avsnitt 6.1). 1 Avsnitt 6.1 innehåller en mer detaljerad genomgång av utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. I tabell 6.4 redovisas budgeteffekterna per utgiftsområde. 2 Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. 3 För utgiftssidan innebär minustecken anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstsidan innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budgeteffekten av åtgärder på utgifts- och inkomstsidan innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan. 4 Se tabell 5.2. Förändrad kommunal utdebitering ingår i tabell 5.2 men ska inte ingå i tabell 8.4 eftersom den visar budgeteffekter av tidigare riksdagsbeslut och förslag från regeringen. 5 För åtgärder på skatteområdet beskriver bruttoeffekten den statiskt beräknade förändringen i intäkterna från den skatt som regeländringen avser. En indirekt effekt kan uppkomma om regeländringen påverkar andra skattebaser eller konsumentprisindex (om konsumentprisindex påverkas består den indirekta effekten bl.a. av att utgiftsnivån i olika offentliga transfereringssystem påverkas via prisbasbeloppet). 6 Exklusive indirekta effekter på inkomstsidan till följd av åtgärder på utgiftssidan. Källa: Egna beräkningar. Budgeteffekter av riksdagens och regeringens åtgärder sedan budgetpropositionen för 2021 Nedan följer en översiktlig redovisning av budgeteffekterna på de offentliga finanserna av nya åtgärder i förhållande till budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1). Utgångspunkten för redovisningen är att beslutade, föreslagna och aviserade ökningar och minskningar av anslag fullt ut motsvaras av en förändring av den faktiska förbrukningen av utgifter på anslagen. Nivån på den offentliga sektorns inkomster och utgifter påverkas även av andra förändringar, som i detta sammanhang inte definieras som nya åtgärder. Exempel på sådana förändringar är variationer i volymer i rättighetsbaserade transfereringssystem eller förändrade makroekonomiska förutsättningar. Sedan budgetpropositionen för 2021 har riksdagen beslutat om åtgärder med ekonomiska konsekvenser till följd av förslag och aviseringar från regeringen i propositionerna - Extra ändringsbudget för 2020 - Ytterligare medel till kommuner och regioner, ökad testning och andra merkostnader med anledning av coronaviruset samt ändrade regler för kostförmån i särskilda fall (prop. 2020/21:45, bet. 2020/21:FiU11, rskr. 2020/21:64-74), - Extra ändringsbudget för 2020 - Förlängd rätt till ersättning för riskgrupper (prop. 2020/21:46, bet. 2020/21:FiU36, rskr. 2020/21:41-42), - Extra ändringsbudget för 2021 - Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175-181), - Extra ändringsbudget för 2021 - Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen (prop. 2020/21:78, bet. 2020/21:FiU41, rskr. 2020/21:213-215), - Extra ändringsbudget för 2021 - Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:83, bet. 2020/21:FiU42, rskr. 2020/21:182-184), - Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:84, bet. 2020/21:FiU43, rskr. 2020/21:199-205), - Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:121 bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:229-231), och - Totalförsvaret 2021-2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:136). Vidare har regeringen lämnat förslag och aviseringar med ekonomiska konsekvenser i propositionerna Vårändringsbudget för 2021 (prop. 2020/21:99) och i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 - Förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:166). I tabell 8.5 redovisas de samlade budgeteffekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande av alla förslag och aviseringar i dessa propositioner. Eftersom det i huvudsak rör sig om ändringar i statens budget är merparten av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen begränsade till 2021. Som framgår av tabellen beräknas dock vissa av åtgärderna ha varaktiga konsekvenser som för 2022-2024 medför att det finansiella sparandet försvagas med mellan 0,3 och 1,7 miljarder kronor per år. Av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2021 som avser budgetens utgifter för 2021 ingår i tabell 8.5 de som avser nya aktiva finanspolitiska åtgärder och finansiering. Dessa medför höjda anslagsnivåer om 45,1 miljarder kronor. I tabellen ingår inte medel som föreslås tillföras regelstyrda anslag som påverkas av förändringar av volym och makroekonomiska förutsättningar (i första hand transfereringsanslag) utan att någon ny reform föreslås (se vidare avsnitt 6.3). Dessa medför höjda anslagsnivåer om ca 0,1 miljarder kronor. Tabell 8.5 Budgeteffekter av föreslagna och aviserade åtgärder sedan budgetpropositionen för 2021 Offentliga sektorns finansiella sparande. Miljarder kronor om inte annat anges 2020 2021 2022 2023 2024 Förändring av takbegränsade utgifter1 13,5 120,3 0,2 0,5 1,7 Revidering av tidigare redovisade budgeteffekter2 -20,8 15,4 0,0 0,0 0,0 Justering för olika redovisningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna 0,0 -0,5 0,0 0,0 0,0 Summa utgiftsförändringar -7,3 135,2 0,2 0,5 1,7 Skatter, netto3 0,0 -3,7 -0,1 0,0 0,0 Övriga inkomstreformer 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa inkomstförändringar, netto 0,0 -3,7 -0,1 0,0 0,0 Förändring finansiellt sparande offentlig sektor 7,3 -138,9 -0,3 -0,5 -1,7 Procent av BNP 0,1 -2,7 0,0 0,0 0,0 1 Se avsnitt 6.3 för en mer detaljerad genomgång av de förslag som påverkar budgetens utgiftssida. Tabell 6.10 visar de beräknade budgeteffekterna per utgiftsområde. 2 Se vidare avsnitt 6.1. 3 Effekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande av föreslagna förändringar av skatteregler beskrivs närmare i tabell 5.1. Källa: Egna beräkningar. Budgeteffekter redovisas även i förhållande till föregående år för att stödja analysen av finanspolitiken (se tabell 8.4). 8.2 Statens finanser I detta avsnitt (8.2) redovisas statens finanser enligt NR. Beräkningarna utgår från de prognoser på statens budgetsaldo som redovisas i avsnitt 7. Skillnaden mellan de båda redovisningarna består främst i att statens budgetsaldo visar statens lånebehov med omvänt tecken och därmed dess påverkan på statsskulden. Statens finansiella sparande visar förändringen av statens finansiella förmögenhet, exklusive effekten av värdeförändringar. Från budgetsaldo till statens finansiella sparande I tabell 8.6 framgår väsentliga skillnader mellan statens budgetsaldo enligt budgetredovisningen och det finansiella sparandet enligt NR. Det finansiella sparandet påverkas inte av försäljningar eller köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning. Detta eftersom sådana transaktioner i sig inte förändrar den finansiella förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av sådana transaktioner. Förutom denna skillnad avviker det finansiella sparandet i flera andra avseenden från budgetsaldot. Bland annat redovisas budgetsaldot kassamässigt, medan det finansiella sparandet redovisas enligt NR:s principer, vilket innebär en periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatteintäkter och ränteutgifter. Tabell 8.6 Statens budgetsaldo och finansiella sparande Miljarder kronor. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Budgetsaldo -221 -140 77 148 101 Till finansiellt sparande Periodisering av skatter 25 -24 -16 -12 -7 Räntor, periodisering, kursvinster/-förluster 7 -15 -2 -7 -8 Köp och försäljning av aktier, extra utdelningar m.m.1 -1 -9 -8 -5 -5 Övriga finansiella transaktioner m.m. 34 -57 -69 -61 3 Till finansiellt sparande -156 -244 -20 63 84 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. 1 Inkluderar justeringar avseende Riksbankens inlevererade överskott. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Det finansiella sparandet 2020 uppvisade ett mindre underskott än budgetsaldot. Både periodiserade skatteintäkter och räntebetalningar förklarar detta. Likaså medför bl.a. lån till Aktiebolaget Svensk Exportkredit under posten Övriga finansiella transaktioner m.m. att sparandet förstärks i förhållande till budgetsaldot. Försäljningar av aktier bidrog ytterligare till att förstärka budgetsaldot men exkluderas vid beräkningen av sparandet. Även skillnaden mellan redovisningarna 2021 förklaras bl.a. av olikheter i redovisningen av inkomster från skatter och räntebetalningar. Den enskilt största skillnaden beror dock på Riksbankens beslut om att egenfinansiera sin valutareserv, vilket innebär att Riksgäldskontoret kan amortera de lån som upptagits för Riksbankens räkning. Även 2022 och 2023 förklaras en stor del av skillnaden av amorteringen av Riksbankslån, medan överskotten 2024 i högre grad är samstämmiga. Utvecklingen av statens finansiella sparande Det finansiella sparandet i staten försämrades kraftigt med ca 225 miljarder kronor eller 4,5 procent av BNP mellan 2019 och 2020. Den djupa lågkonjunkturen tillsammans med de finanspolitiska åtgärder som vidtagits medförde att sektorns skatteintäkter minskade. Men framför allt minskade det finansiella sparandet till följd av att utgifterna ökade 2020 i förhållande till 2019. Denna utgiftsökning inkluderar statsbidrag till kommunsektorn som ökade med över 25 procent. Tabell 8.7 Statens inkomster och utgifter Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Inkomster 1 238 1 283 1 359 1 419 1 460 Procent av BNP 25,0 24,6 24,7 25,0 24,8 Skatter och avgifter1 1 062 1 098 1 172 1 231 1 275 Kapitalinkomster 33 30 30 31 30 Övriga inkomster 143 154 157 157 155 Utgifter 1 394 1 527 1 379 1 356 1 375 Procent av BNP 28,2 29,3 25,1 23,8 23,4 Utgifter exkl. räntor 1 377 1 511 1 363 1 339 1 356 Procent av BNP 27,8 29,0 24,8 23,5 23,0 Ränteutgifter2 17 16 16 17 20 Finansiellt sparande -156 -244 -20 63 84 Procent av BNP -3,2 -4,7 -0,4 1,1 1,4 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. 1 Inklusive utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. År 2021 medför ytterligare tillfälliga finanspolitiska åtgärder att statens finanser fortsätter att försämras (se tabell 8.7). Underskottet i statens finanser beräknas fr.o.m. 2022 förstärkas och successivt vändas till ett överskott, dels till följd av att omfattningen av tillfälliga stöd minskas, dels till följd av den förväntade återhämtningen i ekonomin. 8.3 Ålderspensionssystemets finanser Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet visade ett underskott 2020 motsvarande 0,2 procent av BNP. Ålderspensionssystemets finanser påverkades av den djupa lågkonjunkturen genom lägre avgiftsinkomster och en lägre avkastning på fondernas finansiella tillgångar. År 2021 är ålderspensionssystemets finanser i balans. Från och med 2022 väntas ålderspensionssystemet åter uppvisa ett mindre överskott motsvarande 0,1 procent av BNP. Det förklaras av att avgiftsinkomsterna ökar snabbare än pensionsutbetalningarna samt stigande kapitalinkomster. I ålderspensionssystemet förväntas ett avgiftsunderskott under hela prognosperioden, dvs. avgiftsinkomsterna väntas vara lägre än pensionsutbetalningarna. Avgiftsunder-skottet minskar fr.o.m. 2022 men består ändå hela perioden. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar i form av ränteintäkter och utdelningar var tillfälligt låga 2020, men bedöms vara högre än avgiftsunderskottet fr.o.m. 2021. Det medför att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet successivt stärks. Tabell 8.8 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Avgifter 295 303 314 323 330 Pensioner 326 331 339 348 356 Avgiftsunderskott -32 -28 -25 -25 -25 Räntor, utdelningar 27 35 37 38 40 Förvaltningsutgifter m.m. -5 -6 -6 -6 -6 Finansiellt sparande -10 1 6 8 9 Procent av BNP -0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 Anm.: Beräkningarna är baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Utgifterna i ålderspensionssystemet väntas öka de närmaste åren till följd av att pensionärerna blir fler och att pensionerna i genomsnitt blir högre. År 2021-2024 förväntas pensionsutbetalningarna öka med i genomsnitt 2,2 procent per år. Avgiftsinkomsterna är starkt kopplade till lönesumman i ekonomin (summan av utbetalda löner inklusive företagarinkomster). Lönesumman utgör den största skattebasen för pensionssystemets avgiftsinkomster. Den väntas öka något snabbare än pensionsutbetalningarna, med i genomsnitt 2,9 procent per år. De avgiftsinkomster som finansierar systemet är ålderspensionsavgiften från arbetsgivare och egenföretagare samt den allmänna pensionsavgiften. Enligt överenskommelsen i pensionsgruppen kommer åldersgränserna i pensionssystemet och andra trygghetssystem att justeras. De ändringar som ska träda i kraft 2023 och 2026 aviserades i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 11 avsnitt 3.8). Det innebär att 2023 ändras den lägsta åldern för att ta ut allmän inkomstgrundad pension till 63 år, garantipensionsåldern och åldern för angränsande trygghetssystem från 65 till 66 år samt den ålder som arbetstagaren har rätt att kvarstå i anställning, den s.k. las-åldern, till 69 år. Reformen förbättrar ålderspensionssystemets sparande både genom att inkomsterna ökar när fler personer är sysselsatta och genom att mer avgifter betalas in till systemet. Samtidigt sjunker utgifterna när färre är ålderspensionärer. Tabell 8.9 Ålderspensionssystemets avgiftsinkomster Miljarder kronor. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Allmän pensionsavgift 130 135 140 145 148 Ålderspensionsavgift, arbetsgivare 135 139 145 151 153 Ålderspensionsavgift, egenföretagare 3 3 4 4 4 Statlig ålderspensionsavgift 26 26 26 24 26 Avgiftsinkomster 295 303 314 323 330 Anm.: Beräkningarna är baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner som tas ut efter 65 års ålder är följsamhetsindexerade. Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggs-pensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex eller ett balans-index, minus en förskottsränta på 1,6 procent. I ett läge när pensionssystemets finanser är i balans bygger följsamhetsindexeringen på förändringen av inkomstindex. Om pensionssystemets skulder överstiger systemets tillgångar aktiveras balanseringen och indexeringen bygger i stället på ett balansindex. Balanseringen är ett sätt att säkerställa att pensionssystemets utgifter inte över tid överstiger dess inkomster. Balanstalet beräknas överstiga 1,0 under prognosperioden och pensioner och pensionsrätter kommer därmed att indexeras med inkomstindex. 8.4 Kommunsektorns finanser Kommunsektorns finanser regleras av balanskravet och kravet på en god ekonomisk hushållning i kommunallagen (2017:725). Enligt balanskravet får kommuners och regioners resultat som huvudregel inte vara negativa medan kravet på en god ekonomisk hushållning innebär att högre resultat vanligtvis behövs. Skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet förklaras till största delen av att investeringar, men inte avskrivningar, ingår som utgifter i beräkningen av det finansiella sparandet. I resultatet ingår inte investeringar men däremot avskrivningar. Det kan även före-komma periodiseringsskillnader för olika inkomster och utgifter mellan det finansiella sparandet och resultatet. I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. På några års sikt antas i normalfallet kommunsektorn som helhet även redovisa ett resultat som bedöms vara i linje med en god ekonomisk hushållning. Vidare antas den genomsnittliga kommunalskattesatsen vara oförändrad. Prognosen grundar sig även på ett antagande om oförändrad politik på statlig nivå, förutom tidigare beslutade och nu föreslagna förändringar av statsbidragen. Därigenom blir skatteunderlagets tillväxt viktigt för den beräknade utvecklingen av kommunsektorns inkomster i prognosen. Eftersom kommunsektorn i normalfallet antas redovisa ett resultat i linje med god ekonomisk hushållning på några års sikt blir den beräknade utvecklingen av skatteunderlaget vanligtvis styrande för prognosen för utgifterna. Resultat och finansiellt sparande 2020 Kommunsektorn som helhet har under en längre period redovisat starka finanser. År 2020 redovisade sektorn ett preliminärt resultat efter finansiella poster om 55 miljarder kronor. Det är betydligt högre resultatnivå än tidigare år, vilket redovisas i tidsserien från 2000 i diagram 8.2. Det höga resultatet 2020 förklaras av att stora statliga tillskott medförde en kraftig intäktsökning samtidigt som pandemin medförde att kommunal verksamhet och dess kostnader begränsades under 2020. Kommunernas resultat efter finansiella poster 2020 var 35 miljarder kronor och regionernas motsvarande resultat var 19 miljarder kronor. För både kommuner och regioner motsvarar det ca 6 procent av intäkter från skatter och generella statsbidrag. Enligt NR:s preliminära statistik växte kommunsektorns inkomster snabbare än utgifterna 2020. Det ledde till att sektorns finansiella sparande ökade jämfört med föregående år och blev positivt för första gången sedan 2010. Diagram 8.2 Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat för kommunsektorn Miljarder kronor. Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Från och med 2019 har den kommunala redovisningen ändrats, vilket medför att måttet resultat efter finansiella poster har ersatt måttet resultat före extraordinära poster. I diagrammet redovisas således resultatet före extraordinära poster t.o.m. 2018 men resultatet efter finansiella poster därefter. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Resultat och finansiellt sparande 2021-2024 Regeringens prognos för kommunsektorns finanser präglas av den fortsatta pandemins påverkan på kommunal verksamhet. I takt med att konjunkturen antas återhämta sig något beräknas det kommunala skatteunderlaget och därmed skatte-inkomsterna utvecklas något snabbare 2021-2024 än de gjorde 2020. Statsbidragen väntas öka kraftigt 2021 genom medel som staten skjuter till för att kommunsektorn ska kunna hantera pandemin. Statsbidragen antas därefter avta till följd av att de pandemirelaterade stöden minskar och beräkningsantagandet om att enbart inkludera nu beslutade eller aviserade statsbidragsändringar. På kommunsektorns utgiftssida antas pandemin medföra vissa merkostnader i närtid samtidigt som sektorns möjligheter att bedriva delar av den ordinarie verksamheten i normal utsträckning fortsatt begränsas under 2021. Sammantaget beräknas kommun-sektorns inkomster öka ungefär lika mycket som utgifterna 2021 vilket medför ett relativt oförändrat finansiellt sparande i år. Därefter antas utgifterna öka snabbare än inkomsterna vilket medför en lägre nivå på det finansiella sparandet 2022-2024. Kommunsektorns resultat bedöms vara fortsatt högt 2021 men antas därefter minska (se tabell 8.10). Tabell 8.10 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Totala inkomster 1 224 1 283 1 273 1 292 1 325 Utveckling i procent 6,7 5,1 -0,8 1,5 2,6 Skatter 765 790 818 846 872 Kommunal fastighetsavgift 19 20 20 21 22 Statsbidrag exkl. kompensation för mervärdesskatt1 260 287 241 224 224 varav generella bidrag 153 149 144 136 136 varav riktade bidrag 107 138 97 88 88 Kapitalinkomster 10 11 11 12 13 Övriga inkomster1 169 176 182 188 195 varav kompensation för mervärdesskatt 76 79 82 83 85 Totala utgifter 1 210 1 276 1 312 1 332 1 362 Utveckling i procent 1,4 5,5 2,8 1,5 2,3 Konsumtion 984 1 036 1 069 1 083 1 114 Investeringar 128 132 140 146 147 Transfereringar 97 104 99 98 95 Övriga utgifter2 1 4 4 5 6 Finansiellt sparande 14 8 -39 -40 -37 Procent av BNP 0,3 0,1 -0,7 -0,7 -0,6 Resultat efter finansiella poster 55 48 15 17 19 Procent av skatter och generella statsbidrag 5,9 5,2 1,5 1,7 1,9 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1 Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatt är inkluderad i övriga inkomster men inte i statsbidragen. 2 Inkluderar nettoköp av fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor per år. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommunsektorns inkomster Kommunsektorns inkomster består framför allt av inkomster från skatt på arbete och av statsbidrag. Det kommunala skatteunderlaget, som främst består av inkomster från lön och pension, utvecklades svagt 2020. Det berodde på att antalet arbetade timmar minskade 2020. Arbetade timmar förväntas åter öka 2021. Det bidrar till att lönesumman och det kommunala skatteunderlaget beräknas öka mer 2021 än 2020. De kommunala skatteinkomsterna 2021 beräknas utvecklas snabbare än 2020 men något långsammare än den genomsnittliga tillväxttakten för de senaste tio åren. År 2022 väntas de kommunala skatteinkomsterna växa något snabbare än 2021 för att därefter växa något långsammare 2023 och 2024. Utvecklingen av de kommunala skatteinkomsterna dämpas varje år 2018-2021 då skattesänkningar för personer över 65 år har beslutats för dessa år. Vid förändringar av skattelagstiftningen som påverkar det kommunala skatteunderlaget neutraliseras i regel effekterna av dessa genom att nivån på de generella statsbidragen höjs eller sänks (s.k. skattereglering). I prognosen påverkas kommunsektorns skatteinkomster framför allt av att riksdagen beslutat om sänkt inkomstskatt för personer över 65 år fr.o.m. 2021. De kommunala inkomstskatterna bedöms bli ca 2 miljarder kronor lägre 2021 till följd av sänkningen men kommunsektorn kompenseras genom motsvarande höjning av de generella statsbidragen. Kommuner och regioner får bidrag från staten i form av dels generella, dels riktade statsbidrag. De generella statsbidragen minskar med ca 4 miljarder kronor 2021 (se tabell 8.10), vilket beror på att de tillfälliga krisstöd i form av generella statsbidrag som riksdagen beslutat om var större 2020 än 2021. De generella statsbidragen påverkas samtidigt positivt av bl.a. kompensationen för sänkt inkomstskatt för personer över 65 år. De riktade statsbidragen som finansieras från ett flertal olika utgiftsområden beräknas öka med 31 miljarder kronor 2021. Den kraftiga ökningen 2021 beror främst på tillskott till kommuner och regioner för deras akuta insatser med anledning av pandemin inom vård, omsorg och andra kommunala verksamhetsområden. Sammantaget väntas de totala statsbidragen öka kraftigt 2021. Därefter beräknas statsbidragen minska 2022 och 2023. Det beror på att de tillfälliga stöden med anledning av pandemin och lågkonjunkturen minskar och på beräkningsantagandet om att enbart inkludera nu beslutade eller aviserade statsbidragsändringar. Kommunsektorns utgifter Av kommunsektorns totala utgifter utgör kommunal konsumtion den största delen, dvs. välfärdstjänster inom främst vård, skola och omsorg. Kommuner och regioner har därutöver utgifter för investeringar och transfereringar, t.ex. ekonomiskt bistånd. Kommunal konsumtion Den kommunala konsumtionen fördelas mellan ett antal verksamhetsområden. Störst andel av konsumtionsutgifterna går till hälso- och sjukvård. Därefter följer utgifter för omsorg och för utbildning. Den demografiska utvecklingen har stor betydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster. Om exempelvis antalet elever ökar behöver fler lärare anställas om lärartätheten inte ska sjunka. Mellan 2012 och 2017 har befolkningen ökat i en allt snabbare takt. Sett till åldersstrukturen är det framför allt antalet barn som har legat bakom denna stigande ökningstakt, men även antalet äldre (65 år eller äldre). Sedan 2017 har befolkningstillväxten avtagit och väntas fortsätta avta gradvis 2020-2024. Även detta förklaras främst av antalet barn där ökningen framöver väntas ske i en allt långsammare takt. Antalet äldre bedöms däremot fortsätta att öka snabbare än befolkningen i stort. I diagram 8.3 visas en modellberäkning av hur mycket konsumtionsvolymen (dvs. mängden arbetade timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc.) inom den kommunala sektorn behöver öka för att tillgodose de ökade behov som förändringar i åldersstrukturen innebär. I denna framskrivning tas ingen hänsyn till möjligheterna att effektivisera verksamheten. Mellan 2014 och 2017 ökade behoven i en allt högre takt för att 2018 och 2019 dämpas något. Under perioden 2020-2024 bedöms behoven fortsätta öka i en avtagande takt. Diagram 8.3 Konsumtionsutveckling motsvarande behovet från förändringar i åldersstrukturen i kommunsektorn, modellberäkning Index år 2000 = 100 Procentuell förändring Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. År 2021 bedöms kommunsektorns faktiska konsumtionsutgifter i fasta priser öka något starkare än den genomsnittliga utvecklingen sedan 2000 (se diagram 8.4). Kommunsektorns skatteinkomster väntas i närtid öka i en snabbare takt än 2020 till följd av att konjunkturen återhämtar sig något samtidigt som stora tillskott av statsbidrag görs med anledning av pandemin 2020 och 2021. Det leder till en relativt hög inkomstnivå 2021 samtidigt som kommunal verksamhet som begränsats av pandemin väntas kunna återupptas när smittspridningen antas avta under 2021. Diagram 8.4 Kommunala konsumtionsutgifter Årlig procentuell förändring. Utfall 2000-2020, prognos 2021-2024 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. I kommunsektorns finansiella sparande och resultat ingår konsumtionsutgifterna i löpande priser. Prisutvecklingen har därmed stor betydelse för hur kommunal konsumtion utvecklas. Prisutvecklingen styrs i sin tur främst av löneutvecklingen i sektorn. För perioden 2021-2024 väntas lönekostnaden per arbetad timme igenomsnitt öka med 2,6 procent. Under samma period väntas den genomsnittliga ökningen av kommunal konsumtion i löpande pris vara 2,2 procent (se diagram 8.4). Utgifter för transfereringar, räntor och investeringar Cirka 8 procent av kommunsektorns totala utgifter består av transfereringar till staten, näringslivet och hushållen. Denna andel har varit relativt oförändrad under 2000-talet och bedöms även vara det i prognosen. Transfereringarna till hushållen i form av ekonomiskt bistånd utgör drygt 1 procent av kommunsektorns utgifter. Kommunsektorns skulder antas fortsätta öka medan räntorna antas vara fortsatt låga. Det leder till den sammantagna bedömningen att sektorns ränteutgifter ökar i långsam takt 2021-2024. Kommunsektorns investeringsutgifter har ökat kraftigt det senaste decenniet. Sedan 2018 har de dock inte fortsatt växa lika snabbt men ligger kvar på en relativt hög nivå. År 2020 uppgick sektorns fasta bruttoinvesteringar till 128 miljarder kronor eller 2,6 procent av BNP. Kommunsektorns omfattande investeringar de senaste åren har flera förklaringar. Många kommuner har en växande befolkning och är i behov av nya lokaler, t.ex. för skol- och förskoleverksamhet. Samtidigt har det ökande antalet äldre också ökat behoven inom sjukvården och äldreomsorgen. Äldre byggnader och infra-struktur behöver dessutom renoveras eller bytas ut. Utöver de ökade behoven har det låga ränteläget tillsammans med sektorns goda ekonomiska resultat de senaste åren ökat benägenheten att investera. År 2021-2024 väntas investeringarna öka i måttlig takt för att 2024 uppgå till 147 miljarder kronor, eller 2,5 procent av BNP. Den höga investeringsnivån bidrar till att kommunsektorns skulder, där kommunerna står för den största andelen, beräknas öka då investeringarna delvis lånefinansieras. Investeringar som utförs av kommunala bolag, klassificerade utanför kommunsektorn i nationalräkenskaperna, ökar till en viss del också kommunsektorns skuldsättning. Det sker genom att kommunsektorn tar upp lån som vidareutlånas till bolagen i privat sektor. 8.5 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet Den offentliga sektorns nettoförmögenhet består av både fasta produktionstillgångar och finansiella tillgångar, med avdrag för skulder. I följande avsnitt (8.5) redovisas den finansiella förmögenheten, medan de reala tillgångarna finns redovisade i bilaga 1. Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet är positiv, detta eftersom ålderspensionssystemets tillgångar i AP-fonderna överstiger de negativa ställningsvärden som staten och kommunsektorn redovisar (se tabell 8.11). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, huvudsakligen hänförliga till ålderspensionssystemet, översteg ränteutgifterna med ca 2 procent av de totala inkomsterna 2019. Detta kan jämföras med genomsnittet för Europeiska unionen, som 2019 uppgick till -1,5 procent av inkomsterna (Eurostat 2020-10-22). Den totala skulden inkluderar statens och kommunsektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna som intjänats fr.o.m. 1998. De totala skulderna för de fonderade avgiftsbestämda tjänstepensionerna ingår, i likhet med premie-pensionssystemet, inte i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. Under 2020-2022 medför de beräknade underskotten i staten och kommunsektorn att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet försvagas. Därefter medför det förväntade överskottet i staten att den finansiella nettoförmögenheten förstärks. Tabell 8.11 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet Procent av BNP. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Staten -4,6 -6,5 -4,2 -1,0 1,3 Ålderspensionssystemet 34,6 32,7 31,9 31,5 31,3 Kommunsektorn -3,0 -2,5 -2,8 -3,1 -3,5 Offentlig sektor 27,0 23,7 24,8 27,4 29,1 Förändring -1,4 -1,3 1,1 2,6 1,7 varav bidrag till förändringen Finansiellt sparande -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1,0 Värdeförändringar m.m. 1,2 4,4 3,3 2,9 1,7 Nominell BNP-förändring 0,4 -1,2 -1,2 -0,8 -0,9 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och är det skuldbegrepp som används vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. För Sverige innebär definitionen att skulden består av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Inför att Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i Europeiska unionen uppgick den konsoliderade bruttoskulden till över 1 200 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 70 procent av BNP (se diagram 8.5). Sedan dess har det nominella värdet ökat med 800 miljarder kronor, för att vid utgången av 2020 uppgå till närmare 2 000 miljarder kronor. Diagram 8.5 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Utfall 1994-2020, prognos 2021-2024 Procent av BNP Miljarder kronor Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Skulden har emellertid minskat kraftigt som andel av BNP sedan 1994 och uppgick vid utgången av 2020 till ca 40 procent av BNP (skuldkvoten). Utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld beror dels på det finansiella sparandet (som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter), dels på faktorer som inte påverkar det finansiella sparandet. De sistnämnda faktorerna rör periodiseringar och s.k. stock-flödesförändringar, som bl.a. utgörs av finansiella transaktioner. Exempel på stock-flödesfaktorer är köp och försäljning av tillgångar. Den offentliga sektorns bruttoskuld ökade snabbt mellan 2019 och 2020 till följd av de stora underskotten i de offentliga finanserna. Bruttoskulden beräknas fortsätta öka 2021, främst till följd av de ytterligare finanspolitiska åtgärder som vidtas. Som andel av BNP beräknas dock skulden vara oförändrad (se tabell 8.12). Att bruttoskulden inte beräknas öka mer innevarande år trots underskotten i finanserna beror på att tillväxten ökar och på Riksbankens beslut att amortera valutalånen, som i sin tur innebär att Riksgäldskontorets lånebehov minskar med drygt 1 procent av BNP fr.o.m. 2021. Vidare beräknas överskottet i kommunsektorn bidra till att den offentliga sektorns bruttoskuld växer långsammare. Bruttoskulden faller snabbt som andel av BNP fr.o.m. 2022, bl.a. på grund av att omfattningen av tillfälliga finanspolitiska åtgärder minskar och att Riksbanken fortsätter att amortera på valutalånen. Europeiska unionens upplåning för att finansiera medlemsstaternas stödåtgärder innebär en ytterligare osäkerhet för utvecklingen av den offentliga sektorns brutto-skuld. Lånen avses redovisas som upptagna av Europeiska kommissionen, men om lånen skulle påföras de enskilda medlemsstaternas skuldsättning medför Sveriges åtaganden att Maastrichtskulden skulle öka med uppskattningsvis 5 procent av BNP. Denna ökning skulle då vara relativt lika fördelad mellan bidrags- och lånedelen i stödåtgärderna. Tabell 8.12 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till förändringen Procent av BNP om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021-2024 2020 2021 2022 2023 2024 Miljarder kronor 1 974 2 081 2 037 1 916 1 847 Procent av BNP 39,9 39,9 37,0 33,7 31,4 Förändring 4,8 0,1 -2,9 -3,3 -2,3 Bidrag till förändringen Primärt finansiellt sparande 2,8 4,2 0,7 -0,8 -1,3 Ränteutgifter 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Stock-flöde 1,2 -2,5 -1,8 -1,6 -0,2 varav periodisering av skatter 0,5 -0,5 -0,3 -0,2 -0,1 varav försäljning av aktier m.m. 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 varav övrigt 0,8 -2,0 -1,4 -1,3 0,0 Nominell BNP-förändring 0,5 -2,0 -2,1 -1,2 -1,1 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Övrigt omfattar i huvudsak Riksbankens amorteringar av valutalån samt Riksgäldskontorets skulddispositioner. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 8.6 Finansiellt sparande enligt olika bedömare I detta avsnitt (8.6) redovisas en jämförelse mellan de senaste prognoserna för det finansiella och strukturella sparandet gjorda av regeringen i denna proposition, Konjunkturinstitutet (KI), Ekonomistyrningsverket (ESV), Riksbanken och Europeiska kommissionen. Vid en jämförelse av de olika bedömningarna är det viktigt att beakta att de har gjorts vid olika tidpunkter och kan bygga på olika antaganden om den framtida politiken. Exempelvis gör KI prognoser på aktiv finanspolitik för åren efter budgetåret. Detta försvårar prognosjämförelser särskilt under rådande omständigheter med ett snabbt händelseförlopp kopplat till pandemin. Prognosjämförelse avseende det finansiella sparandet Regeringen räknar med en svagare utveckling av den offentliga sektorns finansiella sparande än vad både Europeiska kommissionen och inhemska övriga bedömare gör (se tabell 8.13). I huvudsak rör skillnaderna effekter av finanspolitiska åtgärder. Dels har övriga bedömare inte kunnat beakta vissa tidigare beslutade och nu aviserade åtgärder. Dels gör både ESV och KI till viss del annorlunda bedömningar av kostnaderna för vissa av åtgärderna. Detta medför att såväl ESV som KI prognostiserar ett mindre underskott 2021. Kommissionens bedömningar gjordes under ett tidigare skede och bygger på väsentligt annorlunda information än inhemska bedömningar, vilket medför att en jämförelse inte är helt rättvisande. Tabell 8.13 Bedömningar av finansiellt sparande Procent av BNP 2021 2022 2023 2024 Regeringen -4,5 -1,0 0,5 1,0 KI inkl. åtgärder -2,1 -0,6 0,3 0,3 ESV -3,2 -0,6 0,7 1,3 Riksbanken -2,6 -0,9 0,1 - Europeiska kommissionen -2,5 -1,4 - - Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen 2021-04-16, Konjunkturinstitutet (KI) 2021-03-31, Ekonomistyrningsverket (ESV) 2021-03-25, Riksbanken 2021-02-10 och Europeiska kommissionen 2020-11-05. Prognosjämförelse avseende det strukturella sparandet I tabell 8.14 redovisas olika bedömares prognoser för den offentliga sektorns strukturella sparande. Skillnaderna mellan regeringen och andra bedömare är i vissa fall annorlunda vid jämförelser av det strukturella sparandet än vid jämförelser av det finansiella sparandet. Detta kan bero dels på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, dels på skillnader i beräkningsmetoder. Tabell 8.14 Bedömningar av strukturellt sparande Procent av potentiell BNP 2021 2022 2023 2024 Regeringen -2,7 -0,3 0,6 1,1 KI inkl. åtgärder -1,0 -0,3 0,3 0,3 ESV -2,2 -0,6 0,7 1,3 Europeiska kommissionen -0,9 -0,2 - - Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen 2021-04-16, Konjunkturinstitutet (KI) 2021-03-31, Ekonomistyrningsverket (ESV) 2021-03-25 och Europeiska kommissionen 2020-11-05. 8.7 Uppföljning av offentliga sektorns finanser Finansiellt sparande jämfört med budgetpropositionen för 2021 Den offentliga sektorn redovisade 2020 ett underskott på ca 150 miljarder kronor eller drygt 3 procent av BNP. Jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2021 är detta ca 116 miljarder kronor, eller 2,4 procent av BNP, lägre underskott. Att underskottet blev mindre än beräknat beror på att effekterna av att den allmänna konjunkturnedgången som följt av pandemin blev mindre än befarat. Detta innebar att olika skatteunderlag utvecklades mer gynnsamt än förväntat. Samtidigt ökade utgifterna i stället i mindre utsträckning än förväntat, främst till följd av att en del av de finanspolitiska åtgärder som beslutats inte fullt ut utnyttjades. År 2021 innebär en förväntad starkare ekonomisk tillväxt att skattebaserna växer snabbare än enligt föregående prognos. Dock beräknas utgifterna även i år öka snabbare än inkomsterna till följd av de finanspolitiska åtgärder som aviserats. Sammantaget innebär detta att underskottet i de offentliga finanserna ökar med närmare 60 miljarder kronor eller 1,1 procent av BNP i förhållande till budgetpropositionen. En förväntat starkare konjunkturåterhämtning jämfört med föregående beräkning innebär att de offentliga finanserna reviderats upp något 2022-2024. Det är framför allt det finansiella sparandet i staten som ligger bakom revideringarna för den offentliga sektorns finanser (se tabell 8.15). För ålderspensionssystemet är prognosen något uppreviderad för 2021-2024. Sparandet i kommunsektorn beräknas bli starkare i början av prognosperioden men i stort sett oförändrat mot periodens slut. Tabell 8.15 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2021 Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021-2023 2020 2021 2022 2023 Finansiellt sparande i budgetpropositionen för 2021 -268 -177 -85 16 Procent av BNP -5,5 -3,5 -1,6 0,3 Förändringar Inkomster 30 31 38 22 Skatter 35 30 38 26 varav skatter staten 37 21 28 21 varav skatter ålderspensionssystemet 0 2 3 1 varav skatter kommunsektorn -1 7 7 4 Övriga inkomster -6 2 0 -4 Utgifter -86 89 6 7 Kommunal konsumtion -27 -9 11 3 Ålderspensioner 3 1 5 5 Ränteutgifter1 -2 -1 0 2 Övriga primära utgifter -59 98 -11 -3 Förändring av finansiellt sparande 116 -58 32 15 Procent av BNP 2,4 -1,1 0,6 0,3 Staten 92 -107 27 14 Ålderspensionssystemet -7 6 4 1 Kommunsektorn 31 44 1 0 Finansiellt sparande i 2021 års ekonomiska vårproposition -152 -235 -53 31 Procent av BNP -3,1 -4,5 -1,0 0,5 1 Inklusive utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Konsoliderad bruttoskuld och den finansiella nettoförmögenheten jämfört med budgetpropositionen för 2021 Utfallet för den finansiella nettoförmögenheten 2020 har reviderats upp kraftigt i förhållande till prognosen i budgetpropositionen för 2021 (se tabell 8.16). Avvikelsen beror framför allt på att värdet på tillgångarna i ålderspensionssystemet växte snabbare än förväntat. En lägre konsoliderad bruttoskuld än beräknat bidrog också till att den finansiella nettoförmögenheten underskattades. Den finansiella nettoförmögenheten har reviderats upp 2021 trots underskotten i de offentliga finanserna. Detta beror dels på den högre värderingen av tillgångar i ålderspensionssystemet, dels på att Maastrichtskulden beräknas minska till följd av Riksbankens beslut att amortera av valutalånen. Tabell 8.16 Offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2021 Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2020, prognos 2021-2023 2020 2021 2022 2023 Budgetpropositionen för 2021 Finansiell nettoförmögenhet 1 041 983 1 008 1 096 Procent av BNP 21,4 19,2 18,7 19,4 Konsoliderad skuld 2 070 2 169 2 237 2 231 Procent av BNP 42,6 42,3 41,4 39,5 Förändringar Finansiell nettoförmögenhet 298 251 358 464 Konsoliderad skuld -95 -88 -201 -316 2021 års ekonomiska vårproposition Finansiell nettoförmögenhet 1 339 1 235 1 366 1 560 Procent av BNP 27,0 23,7 24,8 27,4 Konsoliderad skuld 1 974 2 081 2 037 1 916 Procent av BNP 39,9 39,9 37,0 33,7 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen för 2021 Enligt NR-utfallet för 2020 var kommunsektorns finansiella sparande 31 miljarder kronor högre än prognosen i budgetpropositionen för 2021. Det högre sparandet förklaras främst av att konsumtionsutgifterna var lägre i utfallet. Kommunsektorns resultat är också kraftigt uppreviderat 2020. Att investeringsutgifterna är nedreviderade bidrar till att det finansiella sparandet är uppreviderat mer än det ekonomiska resultatet då investeringsutgifterna inte direkt belastar resultatet. För prognosåren har skatteinkomsterna reviderats upp något. Samtidigt är stats-bidragen avsevärt uppreviderade 2021, vilket beror på de statliga tillskott som har aviserats sedan budgetpropositionen för 2021. Konsumtionsutgifterna har reviderats ned 2021 men upp 2022-2023. Sammantaget har kommunsektorns resultat och det finansiella sparandet reviderats upp kraftigt 2021 medan revideringarna av dessa variabler är små 2022 och 2023. Tabell 8.17 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2021 Miljarder kronor. Utfall för 2020, prognos för 2021-2023 2020 2021 2022 2023 Totala inkomster -7 33 5 3 Skatter -1 6 7 3 Statsbidrag, exkl. mervärdesskatt -2 29 -1 0 Övriga inkomster -4 -2 -1 0 Totala utgifter -38 -10 4 3 Konsumtion -27 -9 11 3 Investeringar -5 -4 -1 0 Övriga utgifter -5 2 -6 -1 Finansiellt sparande 31 44 1 0 Resultat 17 30 -2 -2 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik t.o.m. 2021-03-18, utfall i enlighet med publicerad statistik 2021-03-31. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 8.8 Sveriges återhämtningsplan inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens Vid europeiska rådet i juli 2020 nåddes en uppgörelse mellan Europeiska unionens stats- och regeringschefer om inrättandet av en facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) i samband med överenskommelsen om unionens långtidsbudget. Faciliteten är en del av det återhämtningsinstrument som kallas Next Generation EU. Av åter-hämtningsinstrumentets totala volym om 750 miljarder euro anslås 672,5 miljarder euro (lån och bidrag sammanräknade) till att finansiera RRF. Faciliteten förhandlades under hösten 2020 mellan Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Förordningen som reglerar faciliteten trädde i kraft den 19 februari 2021. Syftet med RRF är att stödja medlemsstaterna att genomföra reformer och investeringar inom prioriterade områden som har identifierats inom unionens ekonomisk-politiska samarbetsprocesser och som främjar medlemsstatens tillväxtpotential, sysselsättningsskapande förmåga och ekonomiska och sociala motståndskraft, samt bidrar till den gröna och digitala omställningen. Faciliteten ska bidra till att modernisera de europeiska ekonomierna och till en stark och hållbar återhämtning i unionen som är i linje med unionens prioriteringar, inriktad på framtidsutmaningar och som skapar arbetstillfällen. För att få tillgång till medlen i RRF ska varje medlemsstat upprätta en nationell plan för återhämtning och resiliens som ska redogöra för de reformer och investeringar som faciliteten ska finansiera. Den nationella planen ska vara förenlig med de landsspecifika rekommendationer som identifierats inom ramen för den europeiska terminen 2019 och 2020. Vidare ska minst 37 procent avsättas till klimatåtgärder och minst 20 procent till digitala åtgärder. Åtgärder i planen får inte medföra någon betydande skada för miljömålen. Planen ska som regel lämnas in till kommissionen senast den 30 april 2021. Efter att planen har lämnats in ska kommissionen inom två månader bedöma om planen på ett sammanhängande och relevant sätt bidrar till återhämtning och resiliens i enlighet med kriterierna ovan, inte minst vad gäller grön och digital omställning. Rådet ska med kvalificerad majoritet fatta beslut om planen inom fyra veckor från det att kommissionen presenterat sitt förslag. Om kommissionen godkänner planen, ska rådet fastställa de reformer och investeringsprojekt som ska genomföras av medlemsstaten, inklusive delmål och mål. Utbetalningarna görs under förutsättning att medlemsstaten på ett tillfredsställande sätt har uppnått de relevanta delmålen och målen. Sveriges återhämtningsplan Sedan spridningen av covid-19 drabbade Sverige har regeringen presenterat en rad åtgärder för att begränsa smittspridningen, säkerställa resurser till hälso- och sjukvård, begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet och lindra konsekvenser för Sveriges befolkning och företag av den djupa lågkonjunkturen. Tack vare starka offentliga finanser kan Sverige vidta de åtgärder som krävs. Till följd av att regeringen redan vidtagit och fortsätter att vidta omfattande åtgärder för en grön återstart av svensk ekonomi behöver inte faciliteten för återhämtning och resiliens leda till öronmärkta program eller på annat sätt skräddarsydd politik. I budgetpropositionen för 2021 användes de medel som Sverige förväntades få i form av bidrag från faciliteten för finansiering av åtgärder i propositionen. Regeringen avser att ansöka om finansiellt stöd i form av bidrag för åtgärder som föreslogs i budgetpropositionen 2021 samt de propositioner med förslag till ändringar i statens budget som har lagts fram under 2020 och som är i linje med facilitetens målsättningar och dess förordning. 9 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet I detta avsnitt redovisar regeringen en bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Bedömningen görs utifrån en framskrivning av makroekonomin och de offentliga finanserna på lång sikt, givet antaganden om bl.a. befolkningsförändringar, sysselsättning och tillväxt. Syftet är att i god tid uppfatta om finanspolitiken är ohållbar så att åtgärder för att återställa hållbarheten kan vidtas så tidigt som möjligt. Sammanfattning - Trots den kraftiga konjunkturnedgången till följd av spridningen av sjukdomen covid-19 bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. Försvagningen av det offentliga sparandet 2020 och 2021 är temporär och äventyrar inte finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Eftersom antalet arbetade timmar i ekonomin har en betydande effekt på de offentliga finanserna kan eventuella långsiktiga negativa effekter på sysselsättningen försämra hållbarheten. - De offentliga finanserna påverkas även av trender som inte är relaterade till spridningen av covid-19. Den demografiska utvecklingen gör att behovet av framför allt vård och omsorg för närvarande ökar snabbt. Det innebär att personalförsörjningen i delar av de kommunala verksamheterna är en utmaning. 9.1 Långsiktiga utmaningar för finanspolitiken Sveriges befolkning förväntas öka med drygt 900 000 personer eller med närmare 9 procent mellan 2020 och 2035 enligt Statistiska centralbyråns befolkningsframskrivning från april 2020 (se diagram 9.1). Av denna ökning utgör barn och ungdomar ca 12 procent och antalet personer i yrkesverksam ålder (20-69 år) ca 47 procent. Resterande dryga 40 procent utgörs av personer som är 70 år och äldre. Antalet personer som är 80 år och äldre förväntas öka med ca 60 procent mellan 2020 och 2035. Den förväntade befolkningsökningen sker därmed till stor del i de åldersgrupper där de offentliga utgifterna för välfärdstjänster och transfereringar är större än skatteinbetalningarna. Diagram 9.1 Befolkningsförändringar jämfört med 2020 Procentuell förändring Källa: Statistiska centralbyrån. 9.2 Vad avses med att finanspolitiken är hållbar? Bedömningen av om finanspolitiken är hållbar bygger på en framskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter långt fram i tiden. Om finanspolitiken är hållbar kan de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna vara oförändrade på lång sikt, utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning. Syftet med analysen är att bedöma under vilka förutsättningar som dagens regelverk är hållbart, och under vilka det är ohållbart, dvs. måste ändras. Analysen i detta avsnitt (9) bygger på att finanspolitiken är oförändrad och bortser från att den i verkligheten ständigt anpassas för att klara kvantitativa mål och restriktioner som överskottsmålet och utgiftstaket. Om finanspolitiken i stället anpassas så att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn alltid är i linje med överskottsmålet är den offentliga sektorns finansiella ställning stabil som andel av BNP. Det innebär att ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet i sig säkerställer att den offentliga bruttoskulden inte utvecklas på ett ohållbart sätt. 9.3 Ett scenario för utvecklingen på lång sikt Den framskrivning av de offentliga inkomsterna och utgifterna som presenteras här, som sträcker sig t.o.m. 2110, tar sin utgångspunkt i Statistiska centralbyråns befolkningsframskrivning från april 2020. För de skattefinansierade verksamheterna antas att standarden är oförändrad, uttryckt som resursinsats per brukare. Exempelvis får en 90-åring i framtiden lika många sjukvårds- och omsorgstimmar, och tillgång till lika stora lokalytor, övriga hjälpmedel m.m. som en 90-åring i dag. Ersättningsgraden i alla transfereringssystem förutom pensionssystemet antas öka i takt med genomsnittsinkomsten. För pensionssystemet görs en särskild beräkning baserad på dess regler. Denna beräkning inkluderar effekten av den reform som aviserades i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1) som kopplar åldersgränser i ålderspensionssystemet, i skattesystemet och i andra socialförsäkringssystem till en riktålder som ökar i takt med den förväntade medellivslängden vid 65 års ålder. Vidare antas att dagens skatteregler är oförändrade. I fokus för framskrivningen ligger det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn (stat, kommuner och regioner, ålderspensionssystemet) betraktas samlat. Osäkerheten i framskrivningen är stor och den ska inte ses som en prognos för den mest sannolika utvecklingen utan som en konsekvensanalys som syftar till att beskriva effekten på de offentliga finanserna av de antaganden som görs. Arbetskraftsutbudet växer långsammare än befolkningen I framskrivningen antas arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid vara oförändrat för personer i olika åldrar och med olika bakgrund, med undantag för justeringar till följd av pensionsreformen och en trendmässigt minskande andel sjuka utanför arbetskraften. Den sistnämnda trenden ökar arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 55-64 år. Även andelen sysselsatta i åldrarna 60-69 år ökar på sikt till följd av reformen av pensionssystemet. Samtidigt ökar andelen äldre, som i genomsnitt har lägre sysselsättningsgrad, snabbt. Sammantaget ökar andelen sysselsatta i befolkningen något fram till 2027 för att sedan minska. Antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar ökar i genomsnitt med ca 0,6 respektive 0,8 procent per år mellan 2020 och 2035, och med ca 0,3 procent per år under tiden därefter. Ett skäl till att sysselsättningen ökar mer än dubbelt så snabbt under den förstnämnda perioden är att den var särskilt låg 2020 då den påverkades mycket av lågkonjunkturen som orsakades av spridningen av sjukdomen covid-19. Behovet av välfärd ökar när befolkningen växer och åldras Utnyttjandet av den offentliga konsumtionen, dvs. vård, skola, omsorg m.m., varierar under livet. I början av livet används mycket resurser för förskola och annan utbildning. När en person blir ca 20 år sjunker vanligen de offentliga utgifterna och mot slutet av livet ökar utgifterna för främst sjukvård och äldreomsorg snabbt. Fler äldre gör att behovet av omsorg om äldre och funktionshindrade ökar med ca 18 procent mellan 2020 och 2030 och med ytterligare ca 7 procent mellan 2030 och 2035. Efterfrågan på tjänster som inte konsumeras individuellt, som rättsväsende, offentlig administration och försvar, antas öka i takt med totalbefolkningen och är knappt 9 procent högre 2035 än 2020. Om utbudet av välfärd ska upprätthållas på samma nivå som i dag innebär den demografiska utvecklingen att den offentliga konsumtionen sammantaget behöver öka med ca 12,5 procent t.o.m. 2035. När den offentliga sektorn expanderar behöver antalet sysselsatta öka. Om antalet anställda i offentlig sektor ska öka i takt med antalet personer som utnyttjar de skattefinansierade tjänsterna ökar personalbehovet med ca 10 000-14 000 per år t.o.m. 2035, en total ökning med ca 190 000 personer mellan 2020 och 2035. Personalbehovet är större i kommunsektorn än i staten, framför allt inom omsorgen om äldre och funktionshindrade, men även inom sjukvården. Trots en snabb expansion utvecklas den offentliga sektorns sparande och skuld på ett hållbart sätt Mellan 2024 och 2035 innebär de demografiska förändringarna att den offentliga konsumtionen ökar något som andel av BNP (se tabell 9.1). Det är främst utgifterna för omsorg om äldre och funktionshindrade, samt för sjukvård, som ökar snabbare än BNP. Det primära finansiella sparandet försämras som andel av BNP under dessa år, framför allt i staten som bär det övergripande finansieringsansvaret för välfärden. Efter 2024 är de primära utgifterna mer eller mindre stabila som andel av BNP. Den svaga ökningen i utgifterna för konsumtion som andel av BNP motverkas av att investeringsutgifterna ökar långsammare än BNP. De offentliga transfereringarna ökar något som andel av BNP även efter 2035. De viktigaste skatteunderlagen styrs i stor utsträckning av utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära inkomsterna minskar marginellt som andel av BNP efter 2024. Tabell 9.1 Primära offentliga utgifter och inkomster vid oförändrat beteende Procent av BNP. Utfall 2020, prognos 2024, framskrivning 2035-2060 2020 2024 2035 2060 Primära utgifter 51,3 46,4 46,3 46,4 Offentlig konsumtion 26,8 25,3 25,7 25,7 Investeringar 5,0 4,9 4,7 4,4 Transfereringar 19,5 16,1 16,0 16,2 Därav till hushållen 14,4 12,6 12,4 12,7 Primära inkomster 47,3 46,4 46,1 45,8 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Efter en inledande kraftig försämring förbättras det primära finansiella sparandet påtagligt till 2024, för att sedan vara mer eller mindre stabilt som andel av BNP till 2035 (se diagram 9.2). Den engångsvisa förbättring av det primära sparandet som sker kring 2035 beror på att riktåldern för åldersgränserna i pensions- och skattesystemet bedöms öka med ett år. Det innebär att fler personer kommer att vara sysselsatta samtidigt som utgifterna för ålderspensioner minskar. Diagram 9.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande och den konsoliderade bruttoskulden Procent av BNP Procent av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Eftersom den offentliga sektorns finansiella ställning är positiv, de finansiella fordringarna är större än skulderna, är det finansiella sparandet större än det primära finansiella sparandet, och ligger något över dagens nivå på överskottsmålet de flesta år fr.o.m. 2023. Den höga nivån på sparandet bidrar till att den konsoliderade bruttoskulden minskar från strax under 40 procent av BNP 2021 till drygt 31 procent av BNP 2024, och till under 30 procent av BNP till 2030. Efter 2030 ökar skuldkvoten igen och når riktmärket för skuldankaret i slutet av den redovisade tidsperioden. För att sammanfatta hållbarhetsanalysen används två indikatorer, S1 och S2, som visar hur stor permanent förändring av det offentliga sparandet som krävs 2022 för att den offentliga skulden ska utvecklas på ett önskvärt sätt. S1 är ett mått på hur stor förändring av finanspolitiken som behövs 2022 för att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) ska motsvara 60 procent av BNP 2035. Eftersom bruttoskulden väntas motsvara ca 40 procent av BNP i slutet av 2021 finns det en säkerhetsmarginal till denna skuldnivå, således är S1 negativ. S2 visar hur mycket det offentliga sparandet permanent måste förändras 2022 för att den offentliga nettoskulden ska stabiliseras som andel av BNP på mycket lång sikt. S1 uppgår till -3,1 procent av BNP. Det relativt stora negativa S1-värdet visar att dagens omfattning av det offentliga åtagandet med stor sannolikhet kan upprätthållas t.o.m. 2035 utan att bruttoskulden överskrider stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde. Om i stället den sparandejustering beräknas som krävs 2022 för att skuldkvoten 2035 ska motsvara 35 procent av BNP, dvs. en skuldkvot i linje med det s.k. skuldankaret, är indikatorvärdet -0,7. Värdet av S2 är -0,2. Strikt tolkat betyder det att det finansiella sparandet kan försvagas permanent med 0,2 procent av BNP 2022 utan att nettoskulden blir instabil på mycket lång sikt. Finanspolitiken är därmed hållbar även enligt detta bedömningssätt. Värdet på indikatorerna har förändrats sedan föregående bedömning I 2020 års ekonomiska vårproposition (prop. 2019/20:100) beräknades S1 till -3,4 och S2 till -1,2. En anledning till att S1-indikatorn försvagats marginellt är att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i utgångsåret är något högre än i den tidigare framskrivningen. Andras bedömningar av finanspolitikens hållbarhet Både Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen har nyligen publicerat bedömningar av den svenska finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (se Specialstudie 2021:3, Konjunkturinstitutet, februari 2021 respektive Debt Sustainability Monitor 2020, European Economy, February 2021). Konjunkturinstitutet bedömer att Sverige har starka offentliga finanser som är långsiktigt hållbara trots spridningen av covid-19. Denna bedömning bygger på att befolkningen blir friskare med tiden och arbetar längre upp i åldrarna. Om så inte blir fallet bedöms de offentliga finanserna inte vara långsiktigt hållbara. Kommissionen bedömer att risken för en ohållbar utveckling är låg både på kort och medellång sikt (fram t.o.m. 2034). På lång sikt bedömer kommissionen att risken är medelhög för en ohållbar utveckling. Sammanfattande hållbarhetsindikatorer redovisas i tabell 9.2. Tabell 9.2 Hållbarhetsindikatorer för Sverige Procent av BNP S1 S2 Regeringen -3,1 -0,2 Konjunkturinstitutet (februari 2021) 0,4 Europeiska kommissionen (februari 2021) -3,1 2,9 Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen och egna beräkningar. 9.4 Finanspolitiken bedöms vara hållbar Sammantaget bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. I långsiktsscenariot är S1 -3,1 procent och S2 -0,2 procent av BNP. Försvagningen av de offentliga finanserna 2020 och 2021 till följd av den pågående spridningen av covid-19 är temporär och äventyrar inte de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Det är dock för tidigt att uttala sig om dagens kraftiga konjunkturnedgång får långsiktiga effekter på de offentliga finanserna. Eftersom antalet arbetade timmar i ekonomin har en betydande effekt på de offentliga finanserna är eventuella långsiktigt negativa effekter på sysselsättningen avgörande. Det finns för de offentliga finanserna viktiga trender som är helt orelaterade till den pågående spridningen av covid-19. Åren fram t.o.m. 2035 karakteriseras av ett växande demografiskt motiverat behov av skattefinansierade välfärdstjänster. De primära utgifterna i staten och kommunsektorn bedöms öka dessa år, men ökningen är inte av en storleksordning som gör finanspolitiken ohållbar. 10 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden I detta avsnitt lämnar regeringen förslag om vilka ändamål och verksamheter som bör flyttas mellan utgiftsområden fr.o.m. 2022. De föreslagna ändringarna genomförs först efter riksdagens ställningstagande vilket innebär att de inte ingår i de beräkningar för utgiftsområden som görs i denna proposition. 10.1 Gentekniknämnden Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser Gentekniknämnden och som finansieras från anslaget 1:9 Gentekniknämnden inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Skälen för regeringens förslag: Gentekniknämnden har i uppgift att genom rådgivande verksamhet främja en etiskt försvarbar och säker användning av gentekniken så att människors och djurs hälsa och miljö skyddas. Till uppgifterna hör även att sprida kunskap om och informera allmänheten om den gentekniska utvecklingen samt beakta vikten av att ett gott forskningspolitiskt klimat upprätthålls. För att Sverige ska kunna vara en ledande kunskapsnation där forskning leder till samhällets utveckling är de etiska frågorna om genteknikutvecklingen centrala och bör beaktas. Verksamheten vid Gentekniknämnden bedöms därmed svara bättre mot riksdagens mål för forskningspolitiken än mot målen för kriminalpolitiken och rättsväsendet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser Gentekniknämnden och som finansieras från anslaget 1:9 Gentekniknämnden inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet flyttas till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. För 2022 beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning med 4 819 000 kronor och minska utgiftsramen för utgiftsområde 4 Rättsväsendet med motsvarande belopp. 10.2 Elsäkerhet Regeringens förslag: De ändamål och verksamheter som avser elsäkerhet och som finansieras från anslaget 4:1 Elsäkerhetsverket inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgiftsområde 21 Energi. Skälen för regeringens förslag: Elsäkerhetsfrågor och arbete med elektromagnetisk kompatibilitet är en integrerad del av energipolitiken. Det är därför av vikt att frågor om elsäkerhet och elektromagnetisk kompatibilitet inkluderas i energipolitiska sammanhang. Till följd av klimat- och energipolitiska mål förväntas mängden elektrisk utrustning, såsom i fordon och solcellsanläggningar, öka framöver. Detta innebär i sin tur att kopplingen mellan elsäkerhetsområdet och energipolitiken stärks ytterligare. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser elsäkerhet och som finansieras från anslaget 4:1 Elsäkerhetsverket inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgiftsområde 21 Energi. För 2022 beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 21 Energi med 68 508 000 kronor och minska utgiftsramen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap med motsvarande belopp. Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2 Prop. 2020/21:100 Prop. 2020/21:100 3 1 2