Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:145 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2020 Skr. 2020/21:145 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 24 mars 2021 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29). I sin rapport framför Riksrevisionen bl.a. att regeringen, vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet, enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske och att det osäkra läget inte utgör skäl att inte presentera en sådan plan. Riksrevisionen anser också att höjningarna av utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 endast borde ha omfattat det behov som följer av den stabiliseringspolitik som regeringen faktiskt bedriver och att omfattningen av de tillfälliga respektive permanenta åtgärderna på budgetens utgiftssida inte tydligt framgår av budgetpropositionen för 2021. Regeringen instämmer i vissa av Riksrevisionens bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot delar regeringen inte myndighetens bedömningar när det gäller återgången till överskottsmålet samt utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Återgången till överskottsmålet 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 3 3 Utgiftstakets nivåer 2021 och 2022 4 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 4 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 4 4 Redovisning av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder 6 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 6 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 2021 47 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den senaste utförda granskningen har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i 2020 års ekonomiska vårproposition (prop. 2019/20:100), skrivelsen Årsredovisningen för staten 2019 (skr. 2019/20:101) och budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1). Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 17 december 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Återgången till överskottsmålet 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen bedömer att det finanspolitiska ramverket ger regeringen stöd att tillfälligt avvika från överskottsmålet av stabiliseringspolitiska skäl, också de närmast kommande åren. Eftersom överskottsmålet gäller över en konjunkturcykel är finanspolitikens inriktning enligt myndigheten i linje med det finanspolitiska ramverket. Riksrevisionen noterar att många av regeringens krisåtgärder är tillfälliga. I takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna justerat för konjunkturläget, så att det s.k. strukturella sparandet enligt regeringens beräkningar når överskottsmålet 2023 Enligt Riksrevisionen gör regeringen samtidigt bedömningen att det inte är lämpligt att i det här läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Riksrevisionen bedömer att det osäkra läget inte utgör skäl att inte följa bestämmelserna i budgetlagen. Myndigheten rekommenderar regeringen att senast i 2021 års ekonomiska vårproposition redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen bedömer att Sverige, till följd av den allvarliga situationen med spridningen av sjukdomen covid-19, kommer att befinna sig i en lågkonjunktur fram t.o.m. 2022. Under såväl 2020 som 2021 bedöms lågkonjunkturen vara mycket djup. Regeringen delar därför Riksrevisionens bedömning att det av stabiliseringspolitiska skäl är befogat att avvika från den målsatta nivån på överskottsmålet under dessa år. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens bedömning när det gäller hur en plan för återgång till överskottsmålet bör utformas. Prognoser för konjunkturlägets utveckling är i allmänhet mycket svåra att göra. Prognosen för den kommande konjunkturutvecklingen är dessutom ovanligt osäker. Den beror både på pandemins utveckling och på vilka restriktioner länder väljer att införa. Det är därför viktigt att finanspolitiken även kommande år kan anpassas till det rådande konjunkturläget. Det är därför inte lämpligt att i det uppkomna läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålet när de ekonomiska förhållandena medger det, och kommer att återkomma till riksdagen med en mer detaljerad plan när osäkerheten om utvecklingen minskat. 3 Utgiftstakets nivåer 2021 och 2022 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen bedömer att de nivåer som regeringen föreslagit för utgiftstaket för 2021 och 2022 är så höga att takets funktion som instrument för att stödja överskottsmålet sätts ur spel. Regeringens motivering till de föreslagna nivåerna är att höjningen bör vara så pass stor att de nya nivåerna inte riskerar att begränsa handlingsfriheten att vidta nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras. Riksrevisionen anser inte att den motiveringen är tillfredsställande och menar att höjningarna endast borde omfatta det behov som följer av den stabiliseringspolitik som regeringen faktiskt bedriver, plus en marginal för ovanligt stor makroekonomisk osäkerhet. Att skapa utrymme för ett alternativt scenario, med ännu inte aviserad finanspolitik, är enligt Riksrevisionen inte i linje med det finanspolitiska ramverket. I stället anser myndigheten att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till nya nivåer på utgiftstaket om finanspolitikens förutsättningar förändras dramatiskt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att senast i 2021 års ekonomiska vårproposition återkomma till riksdagen med nya förslag till nivåer på utgiftstaken för 2021 och 2022, som stämmer överens med det aktuella huvudscenariot för utgifternas utveckling. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Givet den allvarliga situationen och den fortsatta osäkerheten ansåg regeringen att det var motiverat att höja utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 så att de nya nivåerna inte skulle riskera att begränsa handlingsfriheten att vidta nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras. Under hösten och vintern 2020 och 2021 har smittspridningen åter tagit fart i Sverige och omvärlden, och restriktioner för att minska smittspridningen har återinförts, förlängts och utökats. För att mildra de ekonomiska konsekvenser som restriktionerna medför har regeringen under inledningen av 2021 beslutat fem extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget med anslagsökningar om ca 75 miljarder kronor. Detta har tydliggjort den osäkerhet som för tillfället råder i Sverige och omvärlden. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning när det gäller behovet av ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket. Regeringen anser att det är en åtgärd som endast bör tillgripas i speciella fall, när särskilda omständigheter kräver det. De höjningar av utgiftstakets nivåer, för 2020 i 2020 års ekonomiska vårproposition och för 2021-2022 i budgetpropositionen för 2021, som regeringen har föreslagit för att kunna hantera effekterna av pandemin, var de två första tillfällena som en regering lämnat förslag om förändringar av den reella nivån på utgiftstaket som tidigare har föreslagits av samma regering. För att utgiftstaket ska kunna främja en kontrollerad utgiftsutveckling, och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser, är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normala fall inte ändras. Denna praxis har tillämpats sedan utgiftstaket infördes, och är en bärande del av det finanspolitiska ramverket. Om regeringen i budgetpropositionen för 2021 hade agerat i enlighet med Riksrevisionens förslag hade regeringen redan i januari 2021, i samband med de propositioner om extra ändringar i budgeten som regeringen då lämnade till riksdagen, behövt föreslå en ytterligare höjning av utgiftstakets nivå för 2021. Att återkommande justera utgiftstaket efter behov som Riksrevisionen förespråkar hade varit ett betydande avsteg från etablerad praxis. Regeringen anser att en sådan hantering över tid skulle kunna påverka utgiftstakets stramhet och därmed i förlängningen vara negativt för den statliga budgetdisciplinen. Höjningen av utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 signalerar att regeringen är beredd att under denna begränsade period föreslå den finanspolitik som krävs för att hantera konsekvenserna av pandemin. Huvuddelen av de åtgärder som föreslagits, och som riksdagen också beslutat, är tillfälliga till sin karaktär, för att de ska kunna fasas ut i takt med att den ekonomiska situationen medger det. De långsiktiga effekterna av att höja nivåerna för utgiftstaket 2021 och 2022 är därför begränsade. Att krisåtgärderna blir tillfälliga och budgetdisciplinen kan upprätthållas i det medelfristiga perspektivet följer av att regeringen, samtidigt som man föreslog att nivåerna på utgiftstaket skulle höjas för 2021 och 2022, föreslog att utgiftstakets nivå för 2023 skulle fastställas på en nivå som bedömdes vara långsiktigt hållbar för de offentliga finanserna. Den bedömningen gjordes med utgångspunkt i utgiftstakets nivåer innan krisen. Som andel av potentiell BNP sjunker utgiftstakets nivå till 27,1 procent 2023, vilket är i paritet med nivån för 2019-2022 innan pandemins utbrott. Utgiftstakets nivåer framgår av tabell 3.1. Tabell 3.1 Utgiftstak procent av potentiell BNP 2019 2020 2021 2022 2023 Utgiftstak i budgetpropositionen för 2021 33,8 31,8 29,7 27,1 Utgiftstak, i budgetpropositionen för 2020 27,4 27,2 27,1 27,1 Trots att budgeteringsmarginalerna för 2021 och 2022 kan framstå som väl tilltagna är det marginalen för det sista året, i detta fall 2023, som begränsar utrymmet för permanenta utgiftsökningar. Regeringen anser sammantaget att utgiftstakets nivåer och de stora budgeteringsmarginalerna för 2021 och 2022 är motiverade, dels för att skapa handlingsfrihet för att kunna vidta nödvändiga åtgärder givet det mycket osäkra läget i Sverige och omvärlden, dels för att minimera risken för ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket. 4 Redovisning av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen anser att det är en brist att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder på budgetens utgiftssida inte framgår tydligt av budgetpropositionen, särskilt mot bakgrund av att utrymmet för tillfälliga åtgärder 2021 och 2022 är exceptionellt stort. Myndigheten rekommenderar regeringen att senast i 2021 års ekonomiska vårproposition förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Förändringen av de takbegränsade utgifterna till följd av de åtgärder som regeringen föreslagit i förhållande till föregående ekonomiska proposition redovisas alltid i tabellform i både den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. I tabellerna redovisas alla utgiftsförändringar under budgetperioden per år summerat per utgiftsområde. Utgiftsförändringar som överstiger 50 miljoner kronor särredovisas under respektive utgiftsområde. Det framgår då i tabellen vilka åtgärder som minskar, ökar eller helt upphör under de år som det medelfristiga perspektivet omfattar. Det framgår dock inte av tabellen vilka åtgärder som är tillfälliga eller permanenta efter det sista redovisade året. Av tabellen med rubriken Nu föreslagna och aviserade reformer i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 7.16) framgår att effekten på de takbegränsade utgifterna av de föreslagna och aviserade åtgärderna minskar från 83,5 miljarder kronor 2021 till 41,8 miljarder kronor 2023, vilket visar att ungefär hälften av de åtgärder regeringen presenterade för 2021 beräknas ha fasats ut eller minskat i omfattning 2023. Förslaget till nivå på utgiftstaket 2023 bestämdes med beaktande av de totala utgifterna som omfattas av utgiftstaket. Det är inte endast regeringens förslag till åtgärder i budgetpropositionen för 2021 som påverkar utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. Tidigare beslut om reformer, pris- och löneomräkning, makroekonomisk utveckling och volymförändringar påverkar utgiftsutvecklingen i samma utsträckning som de föreslagna åtgärderna i budgetpropositionen. Vid bedömningen av de takbegränsade utgifterna för 2023 har därmed hänsyn tagits till förslag och aviseringar i budgetpropositionen för 2021, tidigare beslutade och aviserade åtgärders effekt på utgifterna samt övriga utgiftspåverkande faktorer. I budgetpropositionen för 2021 beskrivs utvecklingen av de takbegränsade utgifterna över tid utifrån dessa förklaringsfaktorer (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 7.3). I tabellen Förändring av utgifter till följd av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer, jämfört med det föregående året (pop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 7.6) redovisas förändringen av reformerna jämfört med föregående år per utgiftsområde. Tabellen ger en sammanfattning av hur regeringens åtgärder både i den aktuella propositionen och i tidigare propositioner påverkar de takbegränsade utgifterna under de år som det medelfristiga perspektivet omfattar. I samband med att ett nytt år tillkommer vid budgeteringen redogörs på samma sätt för utvecklingen av utgifterna för det nya året. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna följs noggrant av regeringen och utvecklingen beskrivs varje år i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Även Riksrevisionen anser att regeringens utgiftskontroll är god och att uppföljningen av de takbegränsade utgifterna är noggrann (RIR 2020:28). Sammantaget anser regeringen att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår av redovisningen av de takbegränsade utgifterna. Samtidigt arbetar regeringen kontinuerligt med att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. När det gäller återgången till överskottsmålet samt utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 delar regeringen inte de bedömningar som Riksrevisionen har redovisat. Regeringen avser därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i dessa delar. När det gäller redovisningen av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder strävar regeringen efter att fortsätta utveckla redovisningen av de takbegränsade utgifterna så att det tydligare framgår vilka faktorer som driver utgiftsutvecklingen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2020 (RiR 2020:29) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko, Stenevi Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:145 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2020