Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:210 Riksrevisionens rapport om transportbidraget Skr. 2020/21:210 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 juni 2021 Stefan Löfven Jennie Nilsson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Transportbidraget - bristande underlag och oklar måluppfyllelse (RiR 2021:2). Riksrevisionens övergripande iakttagelse är att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom har bidragets klimatpåverkan hittills varken bedömts eller beaktats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen har tidigare gett Tillväxtverket två uppdrag om transportbidraget, ett om klimataspekter och ett om transportmerkostnader. Dessa uppdrag pågår fortfarande. Regeringen avser att komplettera Tillväxtverkets uppdrag om transportmerkostnader med att Tillväxtverket ska bedöma möjligheterna till att samla in kompletterande information om de faktiska transportkostnaderna. Regeringen avser dock för närvarande inte att se över den delen av stödet som avser att stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. En översyn av transportbidragets utformning kan komma att bli aktuell för att anpassa stödordningen till en eventuell förändring av den allmänna gruppundantagsförordningen efter 2023. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Transportbidraget - bristande underlag och oklar måluppfyllelse RIR 2021:2 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 juni 2021 80 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, samtidigt som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. Granskningen redovisas i rapporten Transportbidraget - bristande underlag och oklar måluppfyllelse (RiR 2021:2), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 25 februari 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om transportbidraget på ett effektivt sätt bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, samtidigt som bidragets klimatpåverkan regelbundet bedöms och beaktas. Riksrevisionen anför den övergripande slutsatsen att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom har bidragets klimatpåverkan hittills varken bedömts eller beaktats. Detta kan till stor del förklaras av brister i regeringens beslutsunderlag som ligger till grund för bidragets utformning. På grund av flera osäkerheter i de modellbaserade underlag som påverkat bidragets utformning anser Riksrevisionen att risken finns att nuvarande bidragsnivåer inte motsvarar företagens faktiska transportkostnadsnackdelar. Det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad, men mycket tyder på att bidraget endast i begränsad utsträckning stimulerat till höjd förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet i bidragsområdet. Regeringen har inte vidtagit några ytterligare åtgärder för att omhänderta de invändningar mot bidragets konstruktion i fråga om förädlingsgrad som har lyfts fram i tidigare utredningar. De begränsningar av vilka driftstöd som tillåts enligt EU:s lagstiftning om gruppundantag från statsstödsreglerna är en komplicerande faktor. Majoriteten av utbetalningarna är koncentrerade till en konstant grupp av företag som ansöker om bidrag varje år och antalet sökande företag har minskat över tid. Branschfördelningen har varit relativt konstant och trävaruindustrin är fortfarande den största bidragsmottagande branschen, där majoriteten av utbetalningarna går till relativt lågt förädlade varor såsom sågade och hyvlade trävaror. Transportbidragets klimatpåverkan har inte bedömts ordentligt någon gång och det är oklart hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt ser ut och har utvecklats över tid. Det är en brist att regeringen inte tidigare tagit fram ett sådant underlag. Tillväxtverket har utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande. Enligt Riksrevisionen har Tillväxtverket dock inte säkerställt att kontrollerna är fullt ut ändamålsenliga. Det system för urval av kontroller som Tillväxtverket byggt upp innebär en risk för att systematiska fel kan undgå kontroll under en lång tid och det finns även brister i dokumentationen av kontroller. Det innebär att det finns en risk för felaktiga utbetalningar och att medlen därmed inte används på ett effektivt sätt. Det saknas dessutom uppgifter om transportavstånd i de uppgifter Tillväxtverket samlar in från bidragssökande, vilket begränsar möjligheten att analysera faktiska skillnader i transportkostnader. Enligt Riksrevisionen finns det brister i de underlag som ligger till grund för bidragets utformning och Riksrevisionen anser att regeringen i vissa fall inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att minimera osäkerheten. Ett sätt att minska osäkerheten i underlagen om beräknade kostnadsnackdelar vore att ta fram kompletterande underlag baserat på faktiska transportkostnader. De analyser som regeringen initierar behöver dessutom ha en bred utgångspunkt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Om detta inte låter sig göras inom ramen för de uppdrag om merkostnader respektive klimatanpassning som redan getts till Tillväxtverket, bör regeringen ta initiativ till ytterligare uppdrag. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av transportbidraget och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Transportbidragets syfte och dess bidrag till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv Transportbidraget har funnits sedan 1971 och regleras i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Sedan början av 2000-talet ingår Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län i transportbidragets stödområde. Syftet med transportbidraget är att kompensera företag i de fyra nordligaste länen för kostnadsnackdelar till följd av långa transportavstånd för varor samt stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. Riksrevisionen har anfört att ett uttalat syfte med transportbidraget är att stimulera till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. Riksrevisionens bedömning utgår från att bidraget ska vara utformat så att det ger incitament till höjd förädlingsgrad och så att det leder till strukturomvandling och utveckling av bidragsområdets näringsliv. Bidraget främjar därigenom en hållbar strukturomvandling och utveckling av näringslivet. Riksrevisionen konstaterar vidare att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till höjd förädlingsgrad och näringslivsutveckling. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens beskrivning av syftet med transportbidraget. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att transportbidraget ska stimulera till höjd förädlingsgrad i bidragsområdets näringsliv. Regeringen anser dock inte att syftet med transportbidraget är att bidra till strukturomvandling. Som framgår av förordningen om regionalt transportbidrag får transportbidrag lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter inom Sveriges gränser på järnväg, i yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss. En förutsättning för att kunna beviljas transportbidrag är dock att godset utgörs av sådana hel- eller halvfabrikat som har genomgått en betydande bearbetning inom stödområdet, eller av sådana råvaror och halvfabrikat som ska genomgå en betydande bearbetning hos mottagaren. När det gäller sågade trävaror finns vissa begränsningar i förordningen. På så sätt bidrar transportbidraget till att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv. Den allmänna gruppundantagsförordningen Regeringen noterar vidare att transportbidraget är ett stöd till företag och måste vara förenligt med EU:s statsstödsregler. Driftstöd är i de flesta fall inte tillåtna enligt statsstödsreglerna, men transportbidraget är utformat enligt kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (den allmänna gruppundantagsförordningen). Av artikel 15.2 i den allmänna gruppundantagsförordningen, som avser regionala driftsstöd, framgår att stödet ska kompensera för merkostnaderna för transport av varor som har tillverkats eller vidarebearbetats i glest befolkade områden. Villkoren för stödet är att det ska vara objektivt kvantifierbart på förhand samt att merkostnaderna beräknas på transporter inom den berörda medlemsstaten med det transportmedel som leder till den lägsta kostnaden för stödmottagaren. Stödnivån får inte överstiga 100 procent av transportmerkostnaderna. En viktig utgångspunkt för regeringen är att transportbidraget är förutsägbart, har transparenta förutsättningar och är administrativt hanterbart. Transportbidragets kompensation för transportmerkostnader och stärkt beslutsunderlag Riksrevisionen bedömer att regeringens beslutsunderlag behöver stärkas, bl.a. genom att ta fram underlag om faktiska transportkostnader. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader. Även om beräkningar av merkostnader har genomförts tidigare, instämmer regeringen delvis i Riksrevisionens bedömning att beslutsunderlaget behöver stärkas, och regeringen anser att detta bör genomföras inför det att den nuvarande allmänna gruppundantagsförordningen löper ut 2023. I december 2020 fick Tillväxtverket i uppdrag att analysera merkostnaderna generellt för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget, dvs. de fyra nordligaste länen (N2020/03086). För att säkerställa att enbart transportmerkostnaderna täcks av stödet även inför kommande stödperiod, har det beslutats att en förnyad analys av merkostnaderna behöver göras. Uppdraget ska redovisas till regeringen den 30 november 2022. Regeringen bedömer att det kan finnas ett mervärde i att komplettera nuvarande beslutsunderlag med underlag som utgår från faktiska transportkostnader, om nyttan av sådant underlag överstiger den administrativa bördan för såväl företagen som Tillväxtverket. Transportbidragets klimatpåverkan Riksrevisionen konstaterar att transportbidragets klimatpåverkan hittills varken har bedömts eller beaktats. Regeringen instämmer i denna bedömning, vilket också är anledningen till att Tillväxtverket i december 2019 fick i uppdrag att analysera möjligheterna att utforma transportbidraget så att hänsyn tas till klimataspekter, i syfte att bidra till Sveriges klimatmål (N2019/03207 och N2020/02290). Av uppdraget framgår att syftet med transportbidraget ska bibehållas och att konsekvenserna för företagen av en eventuell förändring av stödet ska belysas. Uppdraget baseras på propositionen En samlad politik för klimatet - klimatpolitisk handlingsplan (prop. 2019/20:65). Riksrevisionen anser att uppdraget är snävt formulerat och fokuserar på hur - och inte om - en anpassning av transportbidraget bör göras. Regeringen instämmer inte i denna bedömning. Regeringen anser att uppdraget omfattar om det kan ske förändringar av bidraget och, om så är fallet, hur dessa kan genomföras. Redovisning av transportbidraget i budgetpropositionen Riksrevisionen anser att regeringen har utvecklat rapporteringen om transportbidraget i budgetpropositionens resultatredovisning, men bedömer att redovisningen fortfarande ger en ofullständig bild av hur utbetalat bidrag har utvecklats över tid. Utifrån de uppgifter som regeringen presenterar ser det ut som att intresset för transportbidraget ökar. Att antalet totala ansökningar, liksom nya sökande, har minskat över tid och att koncentrationen av bidrag till ett fåtal företag är stor framgår dock inte av redovisningen. Riksrevisionen pekar vidare på att det i regeringens redovisning utelämnas viktig information om hur vissa resultat kan tolkas, trots att näringsutskottet efterfrågat mer utrymme för just den avsedda analysen. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning. Informationen i budgetpropositionen ger en bild av bidragets utveckling, men regeringen avser att fortsätta utveckla resultatredovisningen om transportbidraget i budgetpropositionen och att göra detta i dialog med riksdagen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör enligt Riksrevisionen inkludera att kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader och utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt. Som har anförts i avsnitt 3 har regeringen gett Tillväxtverket två uppdrag som gäller detta, ett om klimataspekter och ett om transportmerkostnader. Dessutom avser regeringen att komplettera uppdraget om transportmerkostnader med att Tillväxtverket ska bedöma möjligheterna att, som tillägg till att analysera merkostnaderna generellt för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget, samla in kompletterande information om transportavstånd kopplat till de faktiska transportkostnaderna. En översyn av transportbidragets utformning kan komma att bli aktuell för att anpassa stödordningen till en eventuell förändring av den allmänna gruppundantagsförordningen efter 2023. Regeringen bedömer dock för närvarande att syftet med att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv uppnås genom förutsättningen att varorna ska genomgå betydande bearbetning i stödområdet. Regeringen avser således för närvarande inte att se över den delen av stödet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Transportbidraget - bristande underlag och oklar måluppfyllelse RIR 2021:2 Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 juni 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Nilsson Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:210 Riksrevisionens rapport om transportbidraget