Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:60 Riksrevisionens rapport om Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivning Skr. 2021/22:60 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 3 november 2021 Morgan Johansson Matilda Ernkrans (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivning - ett otydligt uppdrag (RiR 2021:19). Granskningen visar enligt Riksrevisionen att det finns brister i Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivningar då det gäller både effektivitet och enhetlighet. Riksrevisionen anser även att regeringen inte har gett Försäkringskassan ett tydligt uppdrag att förebygga sjukskrivningar. Granskningen visar att det finns regionala skillnader i användningen av förebyggande sjukpenning, att ersättningarna förebyggande sjukpenning och det arbetsplatsinriktade rehabiliteringsstödet sällan används förebyggande samt att de förbyggande ersättningarna inte är särskilt kända i primärvården och bland arbetsgivare. Riksrevisionen konstaterar vidare att förebyggande insatser är svåra att utvärdera. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga Försäkringskassans ansvar och uppdrag när det gäller att förebygga sjukfrånvaro, arbetsoförmåga och sjukskrivningar samt att säkerställa att effekter av förebyggande insatser som ges med ersättningarna utvärderas. Regeringen anser att Riksrevisionens iakttagelser i stort stämmer överens med det regeringen uppmärksammat i fråga om förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. I skrivelsen redovisar regeringen vidtagna åtgärder som är av relevans utifrån Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Riksrevisionens slutsatser 4 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 4.1 Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättning samt förmåner vid rehabilitering 7 4.2 Uppdrag till Inspektionen för socialförsäkringen om uppföljning och utvärdering av förstärkt rehabilitering för återgång i arbete 8 4.3 Förändringar i Försäkringskassans regleringsbrev och uppdrag till Statskontoret 8 4.4 Behandlingen av Riksrevisionens rapport 9 Bilaga 1 Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskriving - ett otydligt uppdrag RiR 2021:19 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2021 101 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om Försäkringskassan arbetar på ett effektivt och enhetligt sätt med att förebygga sjukskrivningar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivning, se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 10 juni 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. Rapporten innehåller även rekommendationer till Försäkringskassan. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om Försäkringskassan arbetar på ett effektivt och enhetligt sätt med att förebygga sjukskrivningar. Granskningen har ett särskilt fokus på förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Syftet med förebyggande sjukpenning och det arbetsplatsinriktade rehabiliteringsstödet är att skapa förutsättningar för försäkrade att genomgå förebyggande behandlingar och insatser, som i sin tur förväntas minska risken för framtida arbetsoförmåga och långvarig sjukskrivning. Båda ersättningarna kan användas innan individen blivit sjukskriven med sjukpenning från Försäkringskassan. Granskningen har genomförts mot bakgrund av att de utbetalda beloppen för de båda ersättningarna är små i förhållande till sjukpenning och rehabiliteringspenning. Medlen för de arbetsplatsinriktade stöden utnyttjas heller inte fullt ut. Riksrevisionen har genom granskningen velat klargöra om ersättningarna underutnyttjas eller inte prioriteras inom ramen för Försäkringskassans arbete med sjukskrivningar, om det finns omständigheter i handläggningsprocesserna som försvårar att ersättningarna används eller om ersättningarna inte ses som tillräckligt effektiva för att förebygga sjukskrivning. Granskningen bygger på dokumentstudier, intervjuer, kvantitativ analys av registerdata och en enkät till Försäkringskassan. 2.1 Riksrevisionens slutsatser Granskningen visar att användningen av förebyggande sjukpenning skiljer sig åt över landet. De regionala skillnaderna kan inte alltid förklaras av skillnader i den demografiska sammansättningen, sysselsättningen och sjukpenningtalen. Län med stor användning kännetecknas av att antalet dagar med förebyggande sjukpenning per mottagare är stort. Granskningen visar att en stor andel av dem som fått förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat stöd tidigare har varit sjukskrivna med sjukpenning. Enligt Riksrevisionen innebär detta att ersättningarna sällan används preventivt, trots att regelverket möjliggör det. Förebyggande sjukpenning används också i högre grad i län med en stor mängd sjukskrivningar. Riksrevisionen bedömer därför att individers möjligheter att få tillgång till preventiva insatser kan variera i landet. Riksrevisionens intervjuer med Försäkringskassans handläggare tyder på att primärvårdens kännedom om förebyggande sjukpenning är sämre i jämförelse med delar av specialistvården. Om typen av vårdgivare har betydelse för individens möjlighet att få behandling med förebyggande sjukpenning, kan det innebära risk för bristande enhetlighet. Då det gäller det arbetsplatsinriktade rehabiliteringsstödet tyder granskningen på att det främst är stora arbetsgivare som regelbundet vänder sig till anordnare och söker hjälp med insatser. Det finns vissa indikationer på att arbetsgivare avstår från att söka stödet eftersom en ansökan enligt Riksrevisionen kräver en stor arbetsinsats för ett relativt litet belopp. Granskningen tyder även på att tillgång till företagshälsovård har betydelse för användningen av förebyggande ersättningar. Riksrevisionens granskning visar att arbetet med att förebygga sjukskrivningar har fått ett relativt litet utrymme inom Försäkringskassans samverkansuppdrag. Riksrevisionen bedömer att ett hinder för att Försäkringskassan ska kunna arbeta effektivt med att förebygga sjukskrivningar är att det finns olika uppfattningar bland olika aktörer om vilken roll Försäkringskassan har då det gäller det förebyggande arbetet. Granskningen visar också att det samverkansarbete som är inriktat på att förebygga sjukskrivningar är olika intensivt i olika delar av landet. Försäkringskassans handläggare och lokalt samverkansansvariga anser att de förebyggande ersättningarna inte är särskilt kända bland försäkrade, hos primärvården eller arbetsgivare i allmänhet. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns brister i Försäkringskassans information om ersättningarnas preventiva syfte till relevanta aktörer. Riksrevisionen anser att Försäkringskassans uppdrag att förebygga sjukskrivningar inte är tydligt och konstaterar att detta uppdrag inte har uttalats explicit i Försäkringskassans regleringsbrev sedan 2013. Riksrevisionen konstaterar att förebyggande insatser är svåra att utvärdera och att kunskapsläget delvis är oklart. Granskningen visar att det finns bristande möjligheter att utvärdera effekten av förebyggande insatser som kan ges med ersättningarna från Försäkringskassan och att det därför är svårt att uttala sig om ersättningarnas betydelse som ett effektivt instrument för att förebygga sjukskrivningar. De utbetalda beloppen för de båda ersättningarna har ökat, men är mycket små i förhållande till sjukpenning och rehabiliteringspenning och granskningen visar att arbetet med dessa ersättningar är lågt prioriterat internt inom Försäkringskassan. Riksrevisionen bedömer därför att, givet myndighetens nuvarande tillämpning av uppdraget, Försäkringskassans möjligheter att påverka sjukpenningtal och ohälsotal med dessa ersättningar är begränsade. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: - Förtydliga Försäkringskassans ansvar och uppdrag när det gäller att förebygga sjukfrånvaro, arbetsoförmåga och sjukskrivningar. - Säkerställ att effekter av förebyggande insatser som ges med ersättningarna utvärderas. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Försäkringskassan: - Säkerställ att nödvändiga uppgifter om insatser samlas in så att ersättningarna kan utvärderas. - Säkerställ att alla relevanta aktörer får nödvändig information om ersättningarna och deras preventiva syfte samt utöka informationen om Försäkringskassans roll i det förebyggande arbetet mot sjukskrivning. - Utveckla möjligheten till erfarenhetsutbyte mellan handläggare av förebyggande sjukpenning och säkerställ att det finns tillräckligt stöd i handläggningen i syfte att minska risken för skillnader i bedömningar. - Utveckla interna kontakter mellan handläggare av sjukförmåner och handläggare av förebyggande ersättningar för att lättare identifiera individer i behov av förebyggande insatser. - Överväg att förenkla förfarandet för att ansöka om rehabiliteringsstödet för att skapa bättre förutsättningar för små arbetsgivare att ta del av ersättningar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser om att ersättningarna för att förebygga sjukskrivning bör kunna användas mer effektivt och att effekterna av insatser som ges med stöd av ersättningarna behöver kunna följas upp och utvärderas. Granskningen visar att användningen av förebyggande sjukpenning skiljer sig åt över landet och att detta inte alltid kan förklaras av skillnader i den demografiska sammansättningen, sysselsättningen och sjukpenningtalen. Granskningen visar också att arbetet med att förebygga sjukskrivningar fått ett relativt litet utrymme inom Försäkringskassans samverkansuppdrag, och Riksrevisionens bedömning är att det finns utrymme för Försäkringskassan att utveckla sitt samverkansuppdrag då det gäller det förebyggande arbetet. Riksrevisionen rekommenderar Försäkringskassan att säkerställa att alla relevanta aktörer får nödvändig information om ersättningarna och deras preventiva syfte samt utöka informationen om Försäkringskassans roll i det förebyggande arbetet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendationer. Försäkringskassan får i de allra flesta fall inte kännedom om personer som är i behov av förebyggande insatser, och som inte tidigare varit sjukskrivna, på annat sätt än genom att den försäkrade själv, hälso- och sjukvården eller arbetsgivare identifierar sådana behov och ansöker om stöd för åtgärder. För att personer som har behov av insatser som kan möjliggöras genom förebyggande sjukpenning eller av det arbetsplatsinriktade rehabiliteringsstödet ska kunna få ta del av sådana insatser, krävs hög kännedom om ersättningarna, och vad de ersätter, inom hälso- och sjukvården och hos arbetsgivare. Regeringen delar därför Riksrevisionens bedömning att Försäkringskassan inom ramen för sitt samverkansuppdrag behöver arbeta för att kunskapen om ersättningarna ska öka för att rätt personer ska få ta del av dem. Riksrevisionens granskning visar vidare att ersättningarna sällan används förebyggande trots att regelverket möjliggör det. Av granskningen framgår att en stor andel av dem som fått de förebyggande ersättningarna hade fått sjukpenning före perioden med de förebyggande ersättningarna. Regeringen anser att sjukhistorik i sig inte kan utesluta att ersättningen använts i förebyggande syfte. Regeringen instämmer dock i att de förbyggande ersättningarna bör användas i högre utsträckning och att det finns behov av att överväga om nuvarande konstruktion av förmånen förebyggande sjukpenning kan utgöra hinder för möjligheten att använda förmånen för att förebygga sjukdom. Riksrevisionen anser att regeringens uppdrag till Försäkringskassan om det förebyggande arbetet inte är tydligt och konsistent över tid, och Riksrevisionen konstaterar att det förebyggande arbetet inte explicit nämns i Försäkringskassans regleringsbrev mellan 2013 och 2021. Regeringen instämmer i att Försäkringskassans uppdrag om det förebyggande arbetet behöver vara tydligt. Av Riksrevisionens granskning framgår att det är svårt att uttala sig om ersättningarnas betydelse för att förebygga sjukskrivningar, vilket bland annat beror på att Försäkringskassan inte registrerar uppgifter om insatserna. Regeringen instämmer i att det är viktigt att de insatser som ges inom ramen för ersättningarna både kan följas upp och utvärderas och att det faktiskt görs. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen anser att Riksrevisionens iakttagelser i stort stämmer överens med det regeringen uppmärksammat i fråga om förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder inom området. 4.1 Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättning samt förmåner vid rehabilitering Regeringen har sett ett behov av att se över regelverket för förebyggande sjukpenning. I mars 2020 tillsatte därför regeringen en särskild utredare som bland annat fick i uppdrag att se över regelverket för förebyggande sjukpenning och rehabiliteringsersättning. Utredaren lämnade sitt betänkande till regeringen den 20 augusti 2021. I betänkandet föreslås en ny förmån, preventionsersättning, som består av förmånerna preventionspenning och preventionsbidrag. Utredaren föreslår att preventionspenning ska beviljas en försäkrad som gör inkomstförlust till följd av att han eller hon genomgår en förebyggande medicinsk eller arbetslivsinriktad åtgärd i syfte att förebygga sjukdom, att förkorta sjukdomstid eller helt eller delvis förhindra nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom. Syftet med den nya förmånen är att det ska bli enklare för försäkrade att delta i förebyggande åtgärder. Utredaren föreslår vidare att Försäkringskassan bör ges i uppdrag att sammanställa statistik över vilka insatser som ersätts med preventions- och rehabiliteringsersättning samt att regeringen ska finansiera ytterligare forskning kring effekterna av olika rehabiliteringsinsatser. Utredarens förslag bereds i Regeringskansliet. 4.2 Uppdrag till Inspektionen för socialförsäkringen om uppföljning och utvärdering av förstärkt rehabilitering för återgång i arbete En reform för att åstadkomma en förstärkt rehabilitering för återgång i arbete trädde i kraft den 1 juli 2018 (prop. 2017/18:1, bet.2017/18: SfU1, rskr. 2017/18:124). Reformen genomfördes mot bakgrund av att regeringen bedömde att det behövdes strukturer som ger den anställde en starkare ställning i rehabiliteringskedjan och att det på arbetsplatserna bör göras omsorgsfulla prövningar av vilka möjligheter det finns för återgång i arbete hos befintlig arbetsgivare. Inom ramen för reformen ingick ett ökat ekonomiskt stöd för insatser som bidrar till att förebygga sjukfrånvaro och öka sjukskrivna arbetstagares möjligheter att återgå i arbete. Bidraget till arbetsgivare för köp av arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd utvidgades till att även omfatta bidrag för insatser som består av att utreda, planera, initiera, genomföra och följa upp åtgärder för arbetstagarens återgång i arbete. Regeringen gav i augusti 2018 Inspektionen för socialförsäkringen i uppdrag att följa upp och utvärdera reformen om förstärkt rehabilitering för återgång i arbete. I uppdraget ingår bland annat att följa upp och utvärdera det ekonomiska stödet till arbetsgivare genom bidrag för köp av arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Inspektionen för socialförsäkringen slutredovisar sitt uppdrag den 30 november 2021. 4.3 Förändringar i Försäkringskassans regleringsbrev och uppdrag till Statskontoret År 2021 förtydligade regeringen Försäkringskassans mål för sjukförsäkringen i myndighetens regleringsbrev. I nuvarande mål framgår att Försäkringskassans samlade arbete ska leda till att sjukpenningtalet minskar långsiktigt med fokus på förebyggande insatser, tidigare rehabiliteringsinsatser och bättre samordning. Regeringen har också gett Statskontoret i uppdrag att granska de åtgärder som Försäkringskassan vidtar med anledning av sin egeninitierade genomlysning av förvaltningen av sjukförsäkringen. Inom ramen för uppdraget ska Statskontoret bland annat analysera om Försäkringskassans nuvarande kvantitativa och kvalitativa indikatorer och mått är ändamålsenliga för att följa upp att människor får de förebyggande insatser som de har rätt till. Uppdraget delredovisas senast den 15 mars 2022 och slutredovisas senast den 15 mars 2023. 4.4 Behandlingen av Riksrevisionens rapport Regeringen förutsätter att Försäkringskassan beaktar de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnar till Försäkringskassan. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskriving - ett otydligt uppdrag RiR 2021:19 Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2021 Närvarande: statsrådet Johansson, ordförande och statsråden Baylan, Linde, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Nordmark Föredragande: statsrådet Ernkrans Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskriving