Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:25 Riksrevisionens rapport om beslutsunderlag inför stora reformer Skr. 2022/23:25 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 24 november 2022 Ulf Kristersson Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen behandlas Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten På skakig grund - beslutsunderlag inför stora reformer (RiR 2022:15). Riksrevisionen har i rapporten granskat propositioner med förslag kopplade till 25 beloppsmässigt stora reformer som genomfördes 2000-2017. Riksrevisionens övergripande slutsats är att reformförslagen alltför sällan uppfyller de krav man kan ställa för att underlaget ska anses vara välgrundat och väl analyserat. Myndigheten rekommenderar regeringen att säkerställa att reformernas mål, förväntade effekter och kostnader redovisas tydligt och företrädesvis kvantitativt i de propositioner där reformförslagen läggs fram. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att införa en rutin som säkerställer att alla stora reformer utvärderas. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att arbetet med konsekvensutredningar och utvärderingar kan förbättras. I skrivelsen redovisar regeringen de åtgärder som övervägs inom de områden som omfattas av Riksrevisionens rekommendationer, bl.a. de förslag som lämnats i promemorian Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22) och betänkandet Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen (SOU 2021:60). I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionen iakttagelser 5 Bilaga På skakig grund - beslutsunderlag inför stora reformer (RiR 2022:15) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 76 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringens förslag till beloppsmässigt stora reformer har varit välgrundade och väl analyserade. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten På skakig grund - beslutsunderlag inför stora reformer (RiR 2022:15), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 7 juni 2022. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat propositioner med förslag kopplade till 25 beloppsmässigt stora reformer som genomfördes 2000-2017. Myndigheten har bl.a. granskat om regeringens förslag har varit välgrundade och väl analyserade, t.ex. vad gäller problembeskrivning, beskrivning av reformernas förväntade effekter eller mål och kostnadsberäkningar. Riksrevisionen har även granskat i vilken utsträckning som regeringen har utvärderat de reformer som ingår i urvalet. I de fall det varit möjligt har myndigheten även följt upp träffsäkerheten i de mål, effekter och kostnadsberäkningar som redovisats i propositionerna. Enligt Riksrevisionen kan dokumenterade erfarenheter av hur en reform fallit ut ge underlag till hur reformen kan justeras, och även bidra till välgrundade beslut om nya reformer. Riksrevisionens generella slutsats är att reformförslagen alltför sällan uppfyller de krav man kan ställa för att underlaget ska kunna anses vara välgrundat och väl analyserat. Myndigheten bedömer att regeringens beskrivning av reformernas förväntade effekter och mål samt kostnader inte har varit tillfredsställande i en majoritet av fallen. Riksrevisionen bedömer att en del av bristerna skulle kunna avhjälpas om Regeringskansliet hade bättre förutsättningar för att göra kvantitativa beräkningar. Personal inom Regeringskansliet som Riksrevisionen har intervjuat har påpekat att det kan vara svårt att göra beräkningar, bl.a. på grund av brist på data, men även för att det saknas kvalificerade instrument för att beräkna kostnader och effekter för vissa områden. Av granskningen framgår vidare att beslutsunderlagen till propositionerna har betydelse för kvaliteten i förslagen. Reformförslag som bygger på en offentlig utredning tenderar att få högre omdömen i Riksrevisionens granskning än de som bygger på promemorior och departementsskrivelser som tagits fram inom Regeringskansliet. Granskningen visar även att regeringen ibland har prioriterat ett snabbt införande av reformer framför att ta fram ett genomarbetat beslutsunderlag. Riksrevisionen konstaterar att det kan uppstå en konflikt mellan regeringsformens beredningskrav och kravet enligt riksdagsordningen att alla reformers inkomster och utgifter ska ingå i budgetpropositionen. En vanlig lösning på denna konflikt har enligt myndigheten varit att följa riksdagsordningens krav och att återkomma med beslutsunderlaget i ett senare skede. Det medför att riksdagen tvingas ta ställning till kostnader för en ny reform utifrån ett beslutsunderlag som inte kan anses uppfylla regeringsformens beredningskrav. Beredningskravet uppfylls i stället i ett senare skede, när regeringen redovisar beslutsunderlaget, vanligen i en efterföljande proposition. Riksrevisionen konstaterar att knappt hälften av de reformer som granskats har utvärderats på regeringens initiativ. Myndigheten bedömer att regeringen borde ha initierat en utvärdering av en klar majoritet av reformerna. Riksrevisionen konstaterar också, efter att ha granskat utvärderingar från olika aktörer, att målen, den förväntade effekten och kostnadsutfallen har varit i linje med de ursprungliga beräkningarna för ungefär hälften av reformerna. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att reformernas mål, förväntade effekter och kostnader redovisas tydligt och företrädesvis kvantitativt i de propositioner där reformförslagen läggs fram. Vidare rekommenderar myndigheten regeringen att införa en rutin som säkerställer att alla stora reformer utvärderas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att en effektiv användning av statens resurser förutsätter välgrundade beslutsunderlag av hög kvalitet. Sådana underlag skapar goda förutsättningar för väl avvägda beslut, minskar riskerna för oförutsedda negativa konsekvenser och ökar sannolikheten för att samhällets resurser används effektivt. Det krävs exempelvis att de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett förslag beskrivs, liksom de effekter som ett förslag har på statens budget, för kommuner och regioner samt för företag och enskilda. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att precisionen i beräkningar av detta slag kan förbättras. Regeringen har också i skrivelsen En förenklingspolitik för stärkt konkurrenskraft, tillväxt och innovationsförmåga gjort bedömningen att kvaliteten och innehållet i konsekvensutredningar behöver förbättras och utvecklas på ett antal identifierade punkter (skr. 2021/22:3 s. 27-29). Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget, och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget, ska enligt 11 kap 18 § riksdagsordningen (2014:801) ingå i riksdagens beslut om statens budget. Regeringen anser att det är av stor vikt att riksdagen får den information som krävs för att riksdagen ska kunna ta ställning till förslag från regeringen. Samtidigt anser regeringen att det i vissa fall är nödvändigt att i budgetpropositionen endast mer översiktligt beskriva en reform och dess ekonomiska konsekvenser, och i en efterföljande proposition lämna de förslag om lagändringar som är nödvändiga för att genomföra reformen. Ett sådant tillvägagångssätt kan också vara nödvändigt för att uppfylla de krav på beredning som följer av 7 kap. 2 § regeringsformen, och som bl.a. innebär att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter innan regeringen fattar beslut i ett regeringsärende. Riksrevisionen bedömer att beslutsunderlagen skulle kunna bli bättre om Regeringskansliet hade bättre förutsättningar för att göra kvantitativa beräkningar. Regeringen instämmer i att det är viktigt att Regeringskansliet har kompetens för att göra denna typ av beräkningar. Samtidigt bör det framhållas att den svenska förvaltningsmodellen, med ett i en internationell jämförelse relativt litet regeringskansli, innebär att kompetensen även behöver finnas på andra myndigheter, i kommittéer och hos särskilda utredare. Detta medför att många beslutsunderlag tas fram inom utredningsväsendet eller av andra myndigheter, och inte primärt av Regeringskansliet. Regeringen anser att denna ansvarsfördelning är ändamålsenlig. Det är därmed angeläget att säkerställa att det också inom utredningsväsendet och i andra myndigheter än Regeringskansliet finns en god tillgång till data och kvalificerade instrument för att beräkna kostnader och effekter av förslag. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att en strukturerad uppföljning är viktig för att identifiera behov av ändringar i befintlig verksamhet och inför framtagandet av nya reformer. Samtidigt är det viktigt att framhålla att förutsättningarna för utvärdering, t.ex. vad gäller kvantifiering av effekter, kan skilja sig åt mellan olika reformer. Vidare är det viktigt att det i arbetet med att utvärdera reformer sker ändamålsenliga prioriteringar så att utvärderingsresurser används där de bedöms ha störst nytta. Det ställs stora krav på Regeringskansliet och regeringens stabsmyndigheter att följa, sammanställa och bearbeta kunskap till stöd för de politiska beslutsprocesserna (prop. 2009/10:175 s. 112). Regeringens utvärderingsresurser är fördelade på många olika myndigheter. Inom vissa områden finns fristående analysmyndigheter. Reformer inom områden som saknar sådana myndigheter utvärderas i regel av kommittéer eller Statskontoret. Regeringen anser att arbetet med utvärderingar kan förbättras och att större reformer som regel bör utvärderas. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringskansliet har utrett ett nytt regelverk för konsekvensutredningar i syfte att identifiera hur dessa beslutsunderlag kan stärkas. Promemorian Bättre konsekvensensutredningar (Ds 2022:22) remitterades i augusti 2022 och innehåller förslag till ett antal förordningsändringar. Remissvaren ska ha kommit in senast den 2 januari 2023. I promemorian föreslås en rad åtgärder som syftar till att stärka de underlag i form av konsekvensutredningar som tas fram av myndigheter och inom utredningsväsendet. Förslagen berör områden som omfattas av Riksrevisionens granskning. Vissa av dem är i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Bland annat föreslås att konsekvensutredningar tas fram tidigare i regelgivnings- och beslutsprocesser, nya och ändrade krav på vad konsekvensutredningar ska innehålla och att Ekonomistyrningsverket får i uppdrag att koordinera arbetet med metodutveckling, vägledning och utbildning när det gäller konsekvensutredningar. I promemorian föreslås även att konsekvensutredningar som tas fram inför beslut om reformer ska innehålla en beskrivning av hur och när konsekvenserna av reformen kan utvärderas. Det kan handla om att specificera lämpliga kriterier och indikatorer för uppföljning och utvärdering, och vilka aktörer som bör göra utvärderingen. Utredningen om enklare regelverk för mikroföretagande och en modernare bokföringslag lämnade i sitt betänkande (SOU 2021:60) också ett antal förslag till ändringar i hur konsekvensutredningar ska utformas med syfte att stärka de beslutsunderlag som konsekvensutredningar utgör. Även dessa förslag berör områden som omfattas av Riksrevisionens granskning, och några av dem är i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Exempelvis föreslår utredningen att de kostnader som förorsakas av beslutade regelverk eller reformer ska utredas mer grundligt. Utredningen föreslår också en metod för hur utvärderingar av regelverk kan genomföras som syftar till att de ska utföras mer genomgripande och systematiskt. Regelrådet granskar kvaliteten i de konsekvensutredningar som upprättas, och därigenom kvaliteten på de beslutsunderlag som ligger till grund för beslut om reformer av regelgivning. I budgetpropositionen för 2023 har regeringen föreslagit att medel anvisas för att förstärka Regelrådets arbete med att granska konsekvensutredningar av förslag som kan få effekter av betydelse för företag (prop. 2022/23:1 utg.omr. 24 avsnitt 3.6). Förslagen i promemorian och betänkandet Ds 2022:22 och SOU 2021:60 har remitterats och kommer att beredas vidare inom Regeringskansliet inför eventuella framtida beslut av regeringen. Regeringen avser i nuläget inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. På skakig grund - beslutsunderlag inför stora reformer (RiR 2022:15) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2022 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden, Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenegard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Svantesson Regeringen beslutar skrivelse 2022/23:25 Riksrevisionens rapport om beslutsunderlag inför stora reformer