Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2025/26:137 Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen Skr. 2025/26:137 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 5 mars 2026 Ulf Kristersson Gunnar Strömmer (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning (RiR 2025:32). Riksrevisionens övergripande bedömning är att förvarsverksamheten inte fungerar effektivt. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverkets och Polismyndighetens processer inte säkerställer effektiva beslut av vem som ska tas i förvar, att myndigheternas samverkan är otillräcklig och att Migrationsverket inte säkerställer att förvaren drivs på ett rättssäkert och kostnadseffektivt sätt. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning som ett värdefullt underlag för det fortsatta arbetet med en effektiv och rättssäker förvarsverksamhet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen har vid flera tillfällen gett Migrationsverket i uppdrag att vidta åtgärder för att utveckla samverkan med andra myndigheter. Vidare har regeringen uppdragit åt Migrationsverket att i dialog och samverkan med Polismyndigheten och Kriminalvården använda förvar strategiskt samt att gemensamt skapa goda planeringsförutsättningar i syfte att uppnå bättre framförhållning, en effektiv och ändamålsenlig användning av förvarsplatser samt säkerställande av nödvändiga transporter. Handläggning och reseplanering ska främja en kort vistelsetid mellan inskrivning på förvar och utresa. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är färdigbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer3 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser5 3.1Uppdrag till berörda myndigheter6 3.2Lagändringar och utredningar7 3.3Myndighetsdialog8 Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 202683 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om de statliga insatserna inom förvarsverksamheten är effektiva. Resultaten av granskningen redovisas i rapporten Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning (RIR 2025:32), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 20 november 2025. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som redovisas och de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar till regeringen i sin rapport. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om Migrationsverkets och Polismyndighetens arbete med förvarsverksamheten är effektiv. Granskningen omfattar Migrationsverkets och Polismyndighetens arbete med att fatta förvarsbeslut, den samverkan som sker mellan Migrationsverket och Polismyndigheten i förvarsfrågor samt Migrationsverkets bedrivande av den operativa verksamheten vid förvaren. Riksrevisionen har också granskat regeringens styrning och de förutsättningar som den har gett myndigheterna för att genomföra verksamheten. Myndigheternas återvändandearbete i stort omfattas inte av granskningen, inte heller avskiljandeverksamheten, då förvarstagna placeras i häkte eller anstalt. Även lokalförsörjning och den pågående utbyggnaden av förvarsplatser lämnas utanför granskningen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att förvarsverksamheten inte fungerar effektivt. Riksrevisionen anser att Migrationsverket och Polismyndigheten brister i sina rutiner för att fatta förvarsbeslut och att ingen av myndigheterna har skapat förutsättningar för väl avvägda bedömningar. Enligt Riksrevisionen saknar Polismyndigheten i stort skriftliga rutiner och hos Migrationsverket är stödet svagt i fråga om hur proportionalitetsbedömningar ska göras. Svenska Röda Korset har vid flera tillfällen gjort rättsutredningar av förvarsbeslut i syfte att granska rättssäkerheten. Även Svenska Röda Korset har konstaterat brister i tillämpning av proportionalitetsprincipen. Vad gäller just proportionalitetsbedömningar har ändringar i utlänningslagen (2005:716) trätt i kraft den 1 augusti 2025 som innehåller en uttrycklig proportionalitetsregel innebärande att varje åtgärd ska vara nödvändig, lämplig och så lite ingripande som möjligt. Riksrevisionen konstaterar vidare att Migrationsverket och Polismyndigheten periodvis släppt personer ur förvar på grund av platsbrist och att det saknas en strategisk prioritering av hur förvarsplatserna ska användas. Det framförs också att Migrationsverket, mot bakgrund av det stora bedömningsutrymmet, uppvisar stora skillnader mellan enheter i antal fattade förvarsbeslut. Riksrevisionens granskning visar även att Polismyndigheten och Migrationsverket brister vad gäller uppföljning av förvarsbesluten. Systematisk uppföljning saknas liksom analys av huruvida regelverket tillämpas enhetligt och rättssäkert. Vidare framgår av Riksrevisionens granskning att Migrationsverket och Polismyndigheten brister i sin samverkan i förvarsfrågor. Riksrevisionen lyfter fram att det saknas en samsyn om hur förvar ska användas och att den informella prioritetsordningen som inneburit att Polismyndigheten har haft företräde till förvarsplatser har medfört att Migrationsverkets medarbetare i viss uträckning har undvikit att fatta förvarsbeslut. Vidare framhåller Riksrevisionen att det saknas en gemensam prioritetsordning för hur förvarsplatser ska användas och att informationsutbytet myndigheterna emellan delvis är ineffektivt. Riksrevisionen upplever att det finns förbättringspotential gällande informationsutbytet mellan Migrationsverkets förvarshandledare och Polismyndighetens verkställighetshandläggare. Vidare konstaterar Riksrevisionen att handräckningen i samband med transporter fungerar ineffektivt, vilket leder till fördröjning av verkställande av förvarsbeslut. Ytterligare en slutsats är att Polismyndigheten inte prioriterar ärenden som har överlämnats av Migrationsverket, varför endast en liten del av de överlämnade ärendena når en handläggare och då eftersöks aktivt. Riksrevisionen anser också att Migrationsverket inte har säkerställt att den operativa verksamheten är tillräckligt väl fungerande. Migrationsverkets interna styrning präglas av otydlighet, det saknas bland annat tydliga och mätbara mål för den operativa verksamheten och styrande och stödjande dokument är i vissa delar otydliga. Därtill saknas en fastställd normering för lokalernas utformning. Riksrevisionen konstaterar vidare att det förekommer att tvångs- och kontrollåtgärder genomförs rutinmässigt, i strid med gällande regelverk, vilket är ett resultat av att personalen saknar tillräckliga kunskaper om regelverket. Detta har också uppmärksammats av Riksdagens Ombudsmän (JO) och Migrationsverket har därefter tagit fram en åtgärdsplan. Det framgår också att förvaren inte alltid lever upp till kraven på aktiviteter samt att aktiviteterna är av låg kvalitet. Riksrevisionen uppmärksammar vidare väsentliga skillnader mellan olika förvar vad gäller förvarstagnas tillgång till vård och omsorg, bland annat avseende tillgång till psykolog och hemtjänst. Granskningen visar också på brister vad avser kompetensutveckling och kompetensförsörjning. Genomförandet av kompetensutveckling av handledare drar ofta ut på tiden och sker inte i den utsträckning som behövs. Vad gäller kompetensförsörjningen har Migrationsverket utmaningar med att hitta tillräckligt kvalificerade kandidater och därefter svårigheter med att behålla kompetensen. Migrationsverket konkurrerar med andra expanderande verksamheter, som exempelvis Kriminalvården. Av granskningen framgår det vidare att Migrationsverket inte på ett systematiskt sätt följer upp förvarsverksamheten. Uppföljning sker främst genom nyckeltal, såsom vistelsetider, medan den kraftiga kostnadsutvecklingen inte har följts upp. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: Ge i uppdrag till Polismyndigheten och Migrationsverket att ta fram en gemensam prioriteringsordning för hur förvarsplatser ska användas. Prioriteringen bör bygga på en analys av tidigare insatser med särskilt fokus på vilka faktorer som bidrar till effektivitet, måluppfyllelse och rättssäkerhet. Ge i uppdrag till Polismyndigheten och Migrationsverket att utveckla samverkan kring delgivning av förvarsbeslut och transport till förvaren. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till Migrationsverket: Utveckla uppföljningen av förvarsbeslut i syfte att säkerställa hög rättslig kvalitet, likformig tillämpning mellan enheter och ett effektivt användande av förvarsplatser. Utveckla styrningen av den operativa verksamheten vid förvaren genom att ta fram tydliga och mätbara mål för vad verksamheten ska uppnå samt en uppföljning som stödjer denna styrning. Ta fram en nationell normering för utformning av förvarslokaler. Stärk kompetensen inom den operativa förvarsverksamheten med fokus på frågor som rör regelverket och rutinerna för tvångs- och kontrollåtgärder, säkerhetsarbete och bemötande. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till Polismyndigheten: Utveckla metodstöd som ger bättre förutsättningar för proportionalitetsbedömningar och som stödjer en strategisk prioritering mellan ärenden för effektiv användning av förvarsplatser. Utveckla uppföljningen av förvarsbeslut i syfte att säkerställa hög rättslig kvalitet, likformig tillämpning mellan enheter och ett effektivt användande av förvarsplatser. Utveckla process och arbetssätt kring handräckningsbegäran för att snabbt och effektivt kunna bistå Migrationsverket i delgivning av förvarsbeslut och transport till förvaren. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt bidrag till det pågående arbetet med kapacitetsutveckling och säkerställandet av ett effektivt utnyttjande av förvarsplatser. Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning att förvarsverksamheten inte bedrivs effektivt och att myndigheternas samverkan inte alltid är tillräcklig. Sedan regeringen tillträdde har frågor om återvändande och förvar uppmärksammats genom flera åtgärder, inklusive arbete med ny lagstiftning och förstärkt styrning. Regeringen har redan före Riksrevisionens granskning vidtagit flera åtgärder i linje med de rekommendationer som nu lämnas. Samverkan över myndighetsgränser har varit ett stående inslag både i regleringsbrev och i samband med dialoger med myndigheterna. Samverkan har utvecklats på flera nivåer, både operativt och strategiskt. Exempelvis har Migrationsverket, Kriminalvården och Polismyndigheten inrättat ett gemensamt operationscentrum där bland annat frågor om förvar hanteras. Uppdrag till berörda myndigheter I regleringsbrevet för budgetåret 2023 gavs Migrationsverket i uppdrag att fortsätta med att utöka förvarskapaciteten. I Migrationsverkets årsredovisning för budgetåret 2023 rapporterades att arbetet fortsätter för att öka antalet förvarsplatser. Myndigheten lyfte fram att den ser svårigheter att rekrytera personal. Vidare framgick att Migrationsverket under verksamhetsåret 2023 har haft ett ökat fokus på utbildning av personal samt att myndigheten arbetar med en strategisk inriktning för förvarsverksamheten. I regleringsbrevet för budgetåret 2024 uppdrogs Migrationsverket att i samråd med Polismyndigheten och Kriminalvården ta fram nya arbetssätt i syfte att skapa ett väl fungerande återvändande, och minska andelen och antalet personer som avviker, bland annat genom ett ökat och effektivare nyttjande av förvarsplatser. Liksom föregående år fick Migrationsverket även i uppdrag att fortsätta att utöka förvarskapaciteten. Av Migrationsverkets årsredovisning för budgetåret 2024 framgick bland annat att myndigheten har beslutat att förvar utgör ett av myndighetens kraftsamlingsområden. Migrationsverket har vidare utvecklat det interna samarbetet mellan enheter som fattar beslut om förvar. Kompetensen har höjts på enheter inom mottagningen för att säkerställa att beslut om förvar fattas i rätt ärenden och vid rätt tidpunkt. Vidare framgår av årsredovisningen att Migrationsverket och Polismyndigheten fortsätter att utveckla samverkan i återvändandefrågor i stort och att den befintliga strukturen för regelbundna samverkansmöten på lokal, regional och nationell nivå är tillfredsställande och därmed fortsätter. Av årsredovisningen framgår vidare att den inrättade samlokaliseringen av medarbetare från Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården (gemensamt operationscentrum) i Migrationsverkets lokaler i Sundbyberg fortsätter även under 2025. I återrapporteringen till regeringen (Redovisning av uppdrag i regleringsbrev 2024 – utökad förvarskapacitet Ju2024/00901) lyfte Migrationsverket fram att det i samband med kapacitetsutbyggnaden vidtas åtgärder för att på olika sätt stärka verksamheten avseende bland annat säkerhet, arbetsmiljö och kompetensförsörjning. Myndigheten angav att den har påbörjat insatser för kompetensförsörjning, till exempel genom att genomföra en analys av lönenivåer. Den konstaterade vidare att det kan behöva genomföras ytterligare satsningar för att kunna attrahera personal och behålla en stabil personalstyrka i framtiden. Sedan dess har Migrationsverket redovisat Uppdaterad plan för utökad förvarskapacitet (Ju2025/00921). Även där redogör Migrationsverket för frågor om arbetsmiljö, säkerhet och kompetensförsörjning. I regleringsbrevet för budgetåret 2025 uppdrogs Migrationsverket att göra prioriteringar för att antalet personer som återvänder självmant ska öka samt för att minska tiden mellan lagakraftvunnet avlägsnandebeslut och utresa. Det ska bland annat ske genom ett ökat och mer effektivt användande av återvändandecenter, förvar och uppsikt. Vidare ska Migrationsverket fördjupa sin samverkan med Polismyndigheten och Kriminalvården på både operativ och strategisk nivå. Samverkan ska skapa bättre förutsättningar för att öka återvändandet och för att minska andelen personer som avviker. Migrationsverket ska också, enligt regleringsbrevet, genom samråd med Polismyndigheten och Kriminalvården ånyo uppdatera planen för utökad förvarskapacitet. I regleringsbrevet för budgetåret 2026 uppdras Migrationsverket att i dialog och samverkan med Polismyndigheten och Kriminalvården använda förvar strategiskt samt att gemensamt skapa goda planeringsförutsättningar i syfte att uppnå bättre framförhållning, en effektiv och ändamålsenlig användning av förvarsplatser samt säkerställande av nödvändiga transporter. Handläggning och reseplanering ska främja en kort vistelsetid mellan inskrivning på förvar och utresa. Migrationsverket uppdras även att, i samråd med Polismyndigheten, ta ställning till om de 1 000 förvarsplatser som ska finnas på plats senast 2029 motsvarar ett framtida behov. Hänsyn ska tas till pågående arbeten med lagändringar, såväl på nationell nivå som på EU-nivå. Vidare framgår av Migrationsverkets regleringsbrev att Migrationsverket och Polismyndigheten ska ta fram en gemensam prioritetsordning för hur förvarsplatser ska användas. Prioritetsordningen ska syfta till att förvarstagna personer alltid ska kunna erbjudas plats och att myndigheterna samordnar sig i situationer där brist på förvarsplatser kan riskera att uppstå. I Polismyndighetens regleringsbrev för verksamhetsåret 2026 ges ett liknande uppdrag innebärande att Polismyndigheten och Migrationsverket ska fortsätta att samverka för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig användning av förvarsplatserna, samt ta fram en gemensam prioriteringsordning för hur förvarsplatser ska användas. Polismyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården ska vidare samverka för att säkerställa nödvändiga transporter. Lagändringar och utredningar I augusti 2023 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen i syfte att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk (dir. 2023:119). Den del av uppdraget som rörde utökade möjligheter att visitera förvarstagna och söka igenom deras rum och tillhörigheter och att förordna väktare vid transporter och bevakning delredovisades i betänkandet Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (SOU 2024:5) som överlämnades i januari 2024. Lagförslagen i delbetänkandet behandlas i propositionen Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (prop. 2024/25:161, bet. 2024/25SfU22, rskr. 2024/25:286). Den 1 augusti 2025 trädde lagförslagen i propositionen i kraft och stärkte därmed ordningen och säkerheten på förvaren genom flera förtydliganden i gällande lagstiftning, bland annat vad gäller när och hur en kroppsvisitation får göras. Numera ska en förvarstagen kunna kroppsvisiteras vid ankomst till förvarslokalerna om det behövs för att kontrollera att han eller hon inte har med sig otillåten egendom. Vidare får, i andra fall än vid ankomst till förvarslokalerna, en kroppsvisitation genomföras vid lägre misstankegrad än tidigare. Migrationsverket har nu också möjlighet att besluta att alla personer som passerar in i förvarslokalerna ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll) och att det ska ske genom användande av metalldetektor eller andra hjälpmedel eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt. I februari 2025 överlämnades slutbetänkandet Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar (SOU 2025:16). Det föreslås ändringar som innebär bland annat att förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt eller ta en utlänning i förvar tydliggörs och utvidgas samt att tiden som en utlänning får vara förvarstagen inför en av- eller utvisning ska motsvara den längsta tid som är tillåten enligt EU-rätten. Vidare föreslås att fler former av uppsikt införs, som att utlänningen ska vara skyldig att bo på en anvisad plats eller vistelseskyldighet som ska kunna övervakas elektroniskt. Utredningen föreslår också att det ska inrättas särskilda säkerhetsavdelningar på förvaren för vissa utlänningar. Färre utlänningar behöver därmed externplacerats i kriminalvårdsanstalt. Vidare föreslås att rätten till offentligt biträde stärks, särskilt för barn, och flera processuella regler har setts över. Betänkandet har remitterats och inom Regeringskansliet pågår arbete med en lagrådsremiss. Myndighetsdialog Frågor om förvar hanteras frekvent i dialog med ansvariga myndigheter. Förvar har för både Migrationsverket och Polismyndigheten varit en mycket aktuell fråga de senaste åren och utöver kapacitetsutveckling har insatser gjorts på olika nivåer för att förbättra och effektivisera användningen av förvar. Med anledning av de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till myndigheter avser regeringen att fortsätta följa myndigheternas insatser på detta område även i framtida dialoger. Genom denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2026 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Svantesson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Rosencrantz, Dousa, Larsson, Britz, Mohamsson, Lann Föredragande: statsrådet Strömmer Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen