Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2025/26:8 Riksrevisionens rapport om LKAB:s omställning Skr. 2025/26:8 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 oktober 2025 Ebba Busch Erik Slottner (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten LKAB:s omställning – planering för en ny värdekedja (RiR 2025:7). Riksrevisionen har granskat om regeringen och Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) har agerat affärsmässigt vid planeringen av omställningen av bolagets verksamhet till produktion av järnsvamp. Myndigheten bedömer bl.a. att både regeringen som ägare och LKAB i huvudsak har agerat affärsmässigt. Riksrevisionen anser dock att processen för att fastställa ekonomiska mål för de statliga bolagen är bristfällig och rekommenderar regeringen att säkerställa att det beräknade lönsamhetsmålet tillämpas konsekvent. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att dokumentationen av vissa ställningstaganden i samband med framtagandet av de ekonomiska målen för LKAB kunde ha varit tydligare. En översyn av riktlinjerna för denna process har genomförts i Regeringskansliet, bl.a. i syfte att säkerställa att de antaganden som ligger till grund för ägarens ställningstaganden tydligt redovisas och dokumenteras. Regeringen anser i övrigt inte att processen för framtagandet av de aktuella målen har varit bristfällig. Regeringen avser mot denna bakgrund inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport, och anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer3 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation4 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation6 Riksrevisionens rapport om LKAB:s omställning – planering för en ny värdekedja7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 202584 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen och Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) har agerat affärsmässigt vid planeringen av omställningen av bolagets verksamhet till produktion av järnsvamp. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten LKAB:s omställning – planering för en ny värdekedja (RiR 2025:7), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 april 2025. I rapporten lämnar Riksrevisionen rekommendationer till både LKAB och regeringen. I denna skrivelse behandlar regeringen Riksrevisionens iakttagelser och den rekommendation som myndigheten har riktat till regeringen. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om planeringen av LKAB:s omställning till produktion av järnsvamp har varit affärsmässig. Myndighetens övergripande slutsats är att regeringen som ägare och LKAB i huvudsak har agerat affärsmässigt. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att ägarens roll i omställningen har varit begränsad eftersom någon ägarsamordning ännu inte har genomförts. Riksrevisionen anser att regeringen har använt gängse styrmedel för statligt ägda bolag i förhållande till LKAB. Myndigheten konstaterar att det varken i dokumentationen från ägardialoger eller i intervjuer har framkommit några tecken på politisk styrning av bolaget för att driva fram omställningen av verksamheten till produktion av järnsvamp. Myndigheten anser att ägaren på en översiktlig nivå har hållits informerad om projektets utveckling, men inte har tagit del av bolagets lönsamhetsbedömningar eller känslighetsanalyser. Riksrevisionen konstaterar vidare att LKAB i kontakter med ägaren gett uttryck för att steget framåt i värdekedjan är en förutsättning för framtida lönsamhet, men att myndigheten inte har fått några underlag från bolaget som styrker denna uppgift. Mot bakgrund av den affärsmöjlighet som skapas av EU:s utsläppshandel, och då statligt ägda bolag ska agera föredömligt inom hållbarhet, bedömer Riksrevisionen att det är rimligt att LKAB undersöker möjligheten att ställa om till en fossilfri värdekedja. Myndigheten konstaterar dock att investeringar i omställningen kommer att innebära risker. Även om det inom ett affärsmässigt agerande finns utrymme att ta risker måste det enligt Riksrevisionen ske på ett övervägt sätt, och risken måste vägas mot den möjliga vinsten. Riksrevisionen konstaterar att det, enligt den ägarpolicy som gällde vid granskningen, var en viktig uppgift för ägaren att vid bolagsstämman fastställa ekonomiska mål. Myndigheten anser att de ekonomiska mål som ägaren beslutade om på en extra bolagsstämma i LKAB 2021 har beräknats i enlighet med etablerade modeller och metoder. En extern granskning har på begäran av Riksrevisionen genomförts för att bedöma ägarens metod för framtagande av ekonomiska mål. Den externa granskningens övergripande slutsats bekräftade att lönsamhetsmålet generellt hade fastställts enligt gängse modeller och metoder. Den externa granskningen kom fram till samma slutsats som Regeringskansliet, att 9 procent var en rimlig avkastning på bokfört eget kapital, även om vissa detaljer i beräkningen skiljde sig åt. Riksrevisionen konstaterar att lönsamhetsmålet har beräknats utifrån en marknadsmässig kapitalkostnad för eget kapital. Det mål som antagits för LKAB avser däremot avkastning på bokfört kapital. Om marknadsvärdet på bolagets egna kapital skulle överstiga dess bokförda värde, skulle avkastningen beräknad på marknadsvärdet vara lägre än avkastningen beräknad på det bokförda värdet. Myndigheten konstaterar att ägaren bedömde att skillnaden mellan de två metoderna inte var speciellt stor, och ansåg därför att det lönsamhetsmål som räknats fram utifrån marknadsvärdet kunde tillämpas direkt på det bokförda värdet av LKAB:s eget kapital. Riksrevisionen anser att denna bedömning inte har dokumenterats. Myndigheten framhåller att skillnaden mellan bokfört värde och marknadsvärde har ökat sedan målet sattes, vilket lett till att bolagets lönsamhetsmål nu ligger lågt jämfört med när det sattes. Myndigheten drar vidare slutsatsen att det inte finns rutiner på Regeringskansliet för hur lönsamhetsmål ska omsättas i praktiken för att tillförsäkra marknadsmässighet. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att säkerställa att det beräknade lönsamhetsmålet tillämpas konsekvent. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringen och LKAB i huvudsak har agerat affärsmässigt i samband med planeringen av omställningen av bolagets produktion. Riksdagen har inte beslutat något samhällsuppdrag för LKAB och bolaget ska därför bedriva sin verksamhet på helt kommersiella grunder. Syftet med bolagets verksamhet är således att generera vinst till aktieägaren, dvs. ytterst det svenska folket. Bolag med statligt ägande ska även förvaltas så att den långsiktiga ekonomiska värdeutvecklingen blir den bästa möjliga, och att de av riksdagen beslutade samhällsuppdragen utförs väl (skr. 2023/24:140, bet. 2024/25:NU4, rskr. 2024/25:129). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en omfattande omställning av LKAB:s verksamhet innebär risker och att det inom ett affärsmässigt agerande finns utrymme att ta risker. Regeringen delar även myndighetens bedömning att det är rimligt att bolaget undersöker möjligheterna att ställa om till en fossilfri värdekedja. LKAB har, som Riksrevisionen konstaterar, under tiden som arbetet med omställningen pågått vid ägardialogerna löpande informerat ägaren om utvecklingen. Utöver ägardialoger har ett antal fördjupningsmöten hållits, där ägaren tagit del av ytterligare information om bolagets arbete. Vidare instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att de ekonomiska mål som ägaren beslutade om 2021 är framtagna i linje med gängse modeller och metoder. Regeringen vill i anslutning till detta framhålla att det vid företagsvärderingar finns betydande osäkerhetsfaktorer och att samtliga värderingsmodeller är känsliga för antaganden. I bolag med statligt ägande är de ekonomiska målen en bärande del av de strategiska målen för hållbart värdeskapande, och syftar till att säkerställa värdeskapande, uppnå kapitaleffektivitet genom att tydliggöra kostnaden för eget kapital, hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå, tillförsäkra ägaren marknadsmässig avkastning med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning samt på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå. Vid framtagandet av ekonomiska mål är således kostnaden för eget kapital ett mycket viktigt mått, eftersom det ytterst avgör om staten som ägare får en rimlig och marknadsmässig kompensation för det risktagande som ägandet i ett bolag innebär. Regeringskansliet har beräknat lönsamhetsmålet för LKAB utifrån en marknadsmässig kapitalkostnad för eget kapital, genom tillämpning av en etablerad beräkningsmodell. Modellen utgår från vad som skulle vara en rimlig ränta för en riskfri investering och beaktar marknads- och bolagsspecifika faktorer baserat på bolagets riskprofil. Med anledning av Riksrevisionens slutsats om LKAB:s lönsamhetsmål vill regeringen understryka att det bokförda värdet på ett bolags egna kapital kan vara såväl högre som lägre än marknadsvärdet. Förhållandet är unikt för varje enskilt bolag och kan dessutom variera över tid. Förståelse för förhållandet är viktigt för bedömningen av vilket avkastningskrav en finansiell investerare skulle ha på bolaget, och därmed vad som är en marknadsmässig lönsamhetsnivå. Vid fastställandet av vad som är ett lämpligt lönsamhetsmål måste en bedömning göras av förutsättningarna i det aktuella fallet. Det sker, som Riksrevisionen beskriver i sin rapport, utifrån en uppskattning av kapitalkostnaden beräknad på marknadsvärden, genom tillämpning av en etablerad beräkningsmodell. Lönsamhetsmålets utformning bedöms sedan från fall till fall för att säkerställa en marknadsmässig avkastning. Lönsamhetsmål bestäms dock, som Riksrevisionen konstaterar, utifrån bokförda värden. Vid genomförandet av målprojektet 2021 var skillnaden mellan det bokförda värdet och marknadsvärdet på LKAB:s egna kapital endast ca 10 procent för det räkenskapsår som låg till grund för arbetet med målprojektet. Regeringskansliet bedömde därför att det inte var meningsfullt att göra en justering av kapitalkostnaden, då detta vid den aktuella tidpunkten inte hade inneburit någon väsentlig skillnad för bedömningen av lämplig målnivå. Förhållandet mellan det bokförda värdet och marknadsvärdet på LKAB:s egna kapital har dock, som Riksrevisionen konstaterar, förändrats efter det att målet beslutades. Det är inte ovanligt i sig, och förändringar av detta slag kan innebära att ekonomiska mål behöver ses över. Regeringen anser mot denna bakgrund att tillämpningen av det beräknade lönsamhetsmålet har varit konsekvent. I likhet med Riksrevisionen anser dock regeringen att ställningstagandet om att skillnaden mellan marknadsvärdet och det bokförda värdet på LKAB:s egna kapital var så liten att någon justering inte bedömdes vara meningsfull, kunde ha dokumenterats tydligare. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation Sedan de ekonomiska målen beslutades för LKAB 2021 har regeringen den 20 februari 2025 fattat beslut om en ny ägarpolicy (Fi2024/01778). Genom denna har rutinerna för beslut om ekonomiska mål i bolag med statligt ägande förändrats. Ägarpolicyn gäller för LKAB sedan den beslutades på årsstämman den 24 april 2025. De nya rutinerna innebär att bolagets styrelse ansvarar för att fatta formellt beslut om ekonomiska mål för LKAB. De ekonomiska målen ska inkluderas i bolagets strategiska mål för hållbart värdeskapande, samt vara ambitiösa, marknadsmässiga, uppföljningsbara och främja långsiktighet i bolaget. Enligt den nu gällande ägarpolicyn ska ägaren ges tillfälle att ta ställning till förslag till nya eller reviderade ekonomiska mål innan styrelsen fattar sitt beslut. Ägarens involvering i arbetet med ekonomiska mål har således ändrats. I anslutning till detta har en översyn av riktlinjerna för processen genomförts i Regeringskansliet, bl.a. för att säkerställa att de antaganden som ligger till grund för ägarens ställningstaganden tydligt redovisas och dokumenteras. Regeringen avser mot denna bakgrund inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att rapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om LKAB:s omställning – planering för en ny värdekedja Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 2025 Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Edholm, Waltersson Grönvall, Jonson, Forssmed, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Larsson, Britz, Lann Föredragande: statsrådet Slottner Regeringen beslutar skrivelse 2025/26:8 Riksrevisionens rapport om LKAB:s omställning