Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringskansliets rättsdatabaser innehåller lagar, förordningar, kommittédirektiv och kommittéregistret.
 
Post 1 av 1 träffar
Föregående
·
Nästa
Propositionsnummer · 1997/98:153 · Hämta Doc ·
Vissa kommunala frågor
Ansvarig myndighet: Inrikesdepartementet
Dokument: Prop. 153
Regeringens proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor Prop. 1997/98:153 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 6 april 1998 Göran Persson Jörgen Andersson (Inrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och mervärdesskattelagen (1994:200). Ändringarna syftar dels till att förtydliga i vilka fall rätt till ersättning föreligger när det gäller olika typer av s.k. omsorgsboende, dels att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan verksamhet som bedrivs i kommunal regi och verksamhet som upphandlas. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. I propositionen föreslås vidare att det genom en ny lag införs vissa möjligheter för landstinget och kommunerna i Skåne respektive Västra Götalands län att i utjämningssyfte lämna bidrag till en annan kommun. Bestämmelserna syftar till att möjliggöra en utjämning av de relativt stora skillnader som finns mellan de nuvarande landstingen i respektive län så att indelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i dessa län. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 4 2.2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 6 2.3 Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt 9 4.1 Bakgrund 9 4.2 Ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vissa boendeformer 9 4.3 Rätt till särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostä- der 13 4.4 Slopad uttagsbeskattning i vissa fall 15 4.5 Ekonomiska konsekvenser 16 5 Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götalands län 16 5.1 Bakgrund 16 5.2 Förslag till möjlighet för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun 17 5.3 Effekterna på utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län 20 6 Författningskommentar 22 6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 22 6.2 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 22 6.3 Förslaget till lag om rätt för landstinget och kommuner- na i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun 23 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, Ds 1997:74 24 Bilaga 2 Betänkandets lagförslag 27 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 1998 32 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 3. lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket 1 mervärdesskattelagen skall dock inte tillämpas i fråga om sådana boendeformer som anges i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 7 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling av verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning samt vid hyra av lokal för sådana boendeformer som avses i 6 §. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Ersättning enligt första stycket utgår även till 1. kommunalförbund, 2. sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, och 3. sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. Storleken av ersättningar som avses i denna paragraf beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen. __________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998. 2.2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen (1994:200) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 29 §1 Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Undantaget gäller dock för kommunernas uttag av tjänster i fråga om sådana boendeformer som avses i 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kom- muner och landsting. __________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998. 2.3 Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun Härigenom föreskrivs följande. Med anledning av bildandet av Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting får 1. Skåne läns landsting lämna bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län och Västra Götalands läns landsting lämna bidrag till Göteborgs kommun, om det behövs för att främja skatteutjämning, och 2. kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra Götalands län lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och kommunerna. __________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 3 Ärendet och dess beredning Chefen för Inrikesdepartementet beslutade den 19 juni 1997 att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att analysera behovet av förändringar i systemet för ersättning av viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, i fortsättningen benämnt kommunkontosystemet. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. effekterna i kommunkontosystemet av mervärdesskattelagens avdragsförbud för stadigvarande bostad. Arbetsgruppen skulle om det behövdes redovisa tänkbara förslag till förändringar. I oktober 1997 redovisade arbetsgruppen i promemorian Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting (Ds 1997:74) olika alternativ till förändringar för att förenkla tillämpningen av systemet. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Inrikesdepartementet (dnr In 97/2853). Framställningar har gjorts till regeringen med begäran om att möjligheter skapas för att övergångsvis göra vissa omfördelningar av skattemedel i Skåne län och Västra Götalands län med anledning av den nya landstingsindelningen. Sådana framställningar har kommit in till regeringen från sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting samt Kommunförbundet Skåne, Kommunförbundet Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs Kommunförbund och Kommunförbundet Skaraborg. Inom Regeringskansliet har utarbetats ett förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun mot bakgrund av de framställningar som har gjorts. Förslaget har beretts med representanter för sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting samt Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Fråga om remiss till Lagrådet Bestämmelserna i mervärdesskattelagen (1994:200) tillhör det område som normalt bör granskas av Lagrådet. Den ändring som föreslås i denna lag följer som en konsekvens av ändringarna i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats. 4 Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt 4.1 Bakgrund För kommuner och landsting finns sedan år 1996 ett särskilt system för ersättning för viss mervärdesskatt, kommunkontosystemet, (lag [1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och förordning [1995:1647] om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen [1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med systemet är att ur mervärdesskattesynpunkt åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som drivs i kommunal regi och sådan som upphandlas från externa näringsidkare. Kommunerna och landstingen får från ett särskilt konto för respektive kollektiv ansöka om ersättning för mervärdesskatt som inte har dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Ersättning medges dock inte för bl.a. sådana kostnader som omfattas av avdragsförbudet i 8 kap. 9 § första stycket 1 ML avseende ingående mervärdesskatt hänförlig till stadigvarande bostad. Motivet till detta är att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från beskattning. Tolkningen av begreppet stadigvarande bostad har inneburit problem beträffande rätten till ersättning när det gäller sådana boendeformer som innefattar ett visst mått av omsorg. Möjlighet till ersättning från kontona föreligger även i de fall kommunen eller landstinget upphandlar verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Denna ersättning skall kompensera för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid sådan upphandling. 4.2 Ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vissa boendeformer Regeringens förslag: Från och med den 1 juli 1998 får kommuner och landsting rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt som avser sådana boendeformer som regleras i 20 och 21 §§ socialtjänstlagen samt 9 § 8 och 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att arbetsgruppen föreslår ikraftträdande den 1 januari 1999. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna anser att det finns ett behov av att förändra regelverket när det gäller kommunernas möjlighet att få ersättning från kommunkontosystemet. Merparten av remissinstanserna förordar att reglerna ändras så att det i kommunkontosystemet finns en hänvisning till de särskilda boendeformer som regleras i socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Boverket anser att arbetsgruppens argument mot alternativet med en koppling till regelverket kring de statliga bostadsbyggnadssubventionerna inte har någon avgörande betydelse. Å andra sidan har Boverket funnit två andra problem med detta alternativ, nämligen att det i enstaka fall kan förekomma långa handläggningstider på framför allt länsstyrelsernas bostadsenheter och det faktum att det inte finns någon tidsgräns för när bidragsansökan kan lämnas in. Ett annat problem som berörs av Boverket och Byggentreprenörerna är att en sorts jävsituation kan uppstå eftersom det är kommunerna själva som prövar om det är fråga om s.k. omsorgsboende. Svenska Kommunförbundet och några enskilda kommuner understryker vikten av att de nya bestämmelserna blir tillämpliga på i vart fall kommunala investeringar som görs under år 1998 även om de nya bestämmelserna träder i kraft först den 1 januari 1999. I annat fall är risken stor att planerade investeringar i olika omsorgsboenden inte kommer till stånd under år 1998 utan genomförs först år 1999 eller att andra oönskade effekter i form av anpassningar uppstår. Kammarrätten i Stockholm väcker i sitt remissvar frågan om arbetsgruppen anser att hem för vård eller boende (s.k. HVB-hem) inte är stadigvarande bostad och därmed inte berörs av den aktuella diskussionen. Skälen för regeringens förslag: Hänvisningen i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting till avdragsförbudet i mervärdesskattelagen (ML) för ingående mervärdesskatt avseende stadigvarande bostad innebär att ersättning för ingående mervärdesskatt inte medges i de fall den avser stadigvarande bostad. Kommunens kostnader för lokaler för vård och omsorg berättigar däremot till ersättning för ingående mervärdesskatt från kommunkontosystemet. Det har därför stor betydelse för kommunerna om en lokal är att hänföra till stadigvarande bostad eller till vård och omsorg. Vad som ryms i begreppet stadigvarande bostad har visat sig vara svårtolkat när det gäller kommunens tillhandahållande av bostäder som innefattar ett visst mått av omsorg. Kommunernas ansvar för att tillhandahålla olika boendeformer för äldre och funktionshindrade regleras i SoL och LSS. I dessa lagar regleras särskilda boendeformer och bostäder med särskild service. Det kan exempelvis röra sig om servicehus, gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem. Tillämpningen av avdragsförbudet för ingående mervärdesskatt för stadigvarande bostad skapar också problem när det gäller uppdelningen av den ingående mervärdesskatten mellan ersättningsberättigade delar och icke ersättningsberättigade delar avseende gemensamma ytor, exempelvis dagrum, korridorer, trapphus, hissar m.m. och gemensamma kostnader för el, vatten och avlopp, renhållning m.m. Enligt regeringens mening är det angeläget att reglerna för kommunkontosystemet är entydiga och att det klart framgår i vilka fall som rätt till ersättning för mervärdesskatt föreligger. Gränsdragningen mellan lokaler för stadigvarande bostad och lokaler för vård och omsorg är ofta svår att göra och det är vidare komplicerat för kommunerna att göra korrekta uppskattningar av hur stora ytor för t.ex. äldreboende som används för vård och omsorg och hur stora ytor som används för stadigvarande boende. Det bör därför i dessa fall komma till klarare uttryck när rätt till ersättning från kommunkontosystemet föreligger. Förtydligandet bör ske genom att det i reglerna för i vilka fall mervärdesskatt ersätts från kommunkontosystemet införs en bestämmelse som anger vilka boendeformer som skall berättiga till ersättning för ingående mervärdesskatt. En sådan regel är ändamålsenlig och enkel att tillämpa. Regeringens förslag innebär att en koppling görs till de boendeformer som regleras i 20 och 21 §§ SoL och 9 § 8 och 9 LSS. För dessa boendeformer bör rätt till ersättning från kommunkontosystemet föreligga oavsett om de är att betrakta som social omsorg eller som stadigvarande bostad. Någon prövning av om det är fråga om stadigvarande boende eller inte behöver således inte göras i dessa fall. De oklarheter som i dag finns beträffande gränsdragningen mellan stadigvarande bostad och vård eller omsorg för servicehus, gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem som regleras i SoL skulle därmed försvinna i kommunkontosystemet. I samtliga nämnda boendeformer finns ett visst inslag av vård eller omsorg och det är inte fruktbart att försöka precisera en viss andel som skall berättiga till ersättning. Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter i sitt remissvar om de s.k. HVB-hemmen berörs av den aktuella diskussionen. De s.k. HVB- hemmen har hittills av skattemyndigheterna inte ansetts utgöra stadigvarande bostad utan har hänförts till institutionsvård och därmed har återbetalning av ingående mervärdesskatt medgivits. Kommunernas korttidsinsatser enligt SoL, s.k. korttidshem och hem för öppen verksamhet, har inte heller föranlett några gränsdragningsproblem utan har hänförts till vårdverksamhet. Såvitt framkommit har inga tolkningsproblem uppstått beträffande dessa boendeformer. Även i de boendeformer som kommunen är skyldig att tillhandahålla enligt LSS ingår vård och omsorg och de bör därför också berättiga till ersättning för ingående mervärdesskatt. Det boende för vilket kommunen kan ha kostnader för ingående mervärdesskatt enligt LSS är dels bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, dels bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Det bör noteras att i 9 § 8 LSS anges även boende i familjehem. Några kostnader för ingående mervärdesskatt för kommunen kan dock inte uppkomma för sådant boende. I övriga punkter i 9 § LSS anges också andra insatser, exempelvis korttidsvistelser utanför det egna hemmet. Dessa insatser har liksom korttidsinsatserna enligt SoL inte heller gett upphov till tolkningsproblem utan har hänförts till vårdinsatser och därmed berättigat till ersättning för ingående mervärdesskatt. Förslaget innebär att en klar åtskillnad görs gentemot hyreslägenheter som inte är inrättade enligt SoL eller LSS. I flera kommuner finns s.k. äldreköer där lägenheter förmedlas till äldre bostadssökande. De lägenheter som förmedlas på detta sätt är inte inrättade som särskilda boendeformer. Det gäller även om det ingår en viss service, t.ex. trygghetslarm, i kontrakten eller om den boende har beviljats hemtjänst. Dessa lägenheter bör inte omfattas av den föreslagna förändringen eftersom det inte finns något åliggande för kommunen att tillhandahålla dessa tillsammans med en viss grad av omsorg eller vård på det sätt som det gör när det gäller lägenheter som är inrättade enligt SoL eller LSS. För de lägenheter som inte är inrättade som särskilda boendeformer kvarstår skälet till avdragsförbudet för stadigvarande bostad, dvs. att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från beskattning. Det avgörande för rätten till återbetalning är enligt förslaget om mervärdesskatten avser ett sådant boende som anges i SoL eller LSS. Kommunen bör vid behov kunna styrka detta genom att uppvisa ett beslut att inrätta en sådan särskild boendeform som anges i någon av lagarna eller ett beslut om att tillhandahålla en sådan boendeform. I arbetsgruppens rapport redovisas tre andra alternativa sätt att hantera ersättningen för ingående mervärdesskatt från kommunkontosystemet. Det första alternativet är att rätten till ersättning knyts till möjligheten för pensionärer att söka bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Med en sådan koppling skulle dock nya gränsdragningsproblem riskera att uppstå för s.k. gemensamma ytor i sjukhem. Vidare skulle rätten till ersättning komma att bli beroende av antalet bäddar i rummen. Det andra alternativet innebär att rätten till ersättning kopplas till möjligheterna för fastighetsägaren att erhålla statlig bostadsbyggnadssubvention i form av periodiskt bidrag för ny- eller ombyggnad av bostäder enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. Enligt Boverkets remissynpunkter skulle det vara möjligt att genomföra detta alternativ, dock skulle det eventuellt kunna uppstå problem med långa handläggningstider på länsstyrelserna eller Boverket. Det tredje alternativet i utredningen är att reglerna för ersättning knyts till fastighetstaxeringslagens (1979:1152) bostadsbegrepp. Detta alternativ skulle leda till att olika regler tillämpas för sjukhem och ålderdomshem respektive servicehus och gruppbostäder och därmed medföra en risk att kommunerna av mervärdesskatteskäl underlåter att renovera och rusta upp ålderdomshem och sjukhem till servicelägenheter. Regeringens bedömning är att inget av de nu redovisade alternativen leder till att gränsdragningsproblematiken blir lättare att hantera. Sammanfattningsvis anser regeringen att alternativet med en koppling till SoL och LSS är att föredra. Ett sådant regelverk är jämförelsevis enkelt att hantera och man undviker de nuvarande gränsdragningsproblemen mellan stadigvarande bostad och lokaler för vård eller omsorg när det gäller rätten till ersättning från kommunkontosystemet. Detta stöds också av en majoritet av remissinstanserna. Regeringen har viss förståelse för synpunkten att kommunfullmäktige eller socialnämnden själva avgör upplåtelseformerna och att kommunerna därmed kan påverka ersättningsmöjligheterna. Risken för att kommunerna skulle missbruka systemet måste dock anses vara obetydlig. För det första har kommunerna inte möjlighet att klassificera en institution som omsorgsboende utan att det finns beslut om inrättande av eller tillhandahållande av omsorgsboende. För det andra medför ett sådant beslut ett visst hälso- och sjukvårdsansvar samt att särskilda regler för om- och tillbyggnad av fastigheterna blir tillämpliga. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. Ikraftträdandetidpunkten innebär ett tidigareläggande i förhållande till arbetsgruppens förslag. Skälet är den risk som kan finnas för att kommunerna av mervärdesskatteskäl avvaktar med t.ex. nybyggnationer till år 1999. Svenska Kommunförbundet liksom ett antal kommuner framför i sina remissvar att det är angeläget med en retroaktiv tillämpning så att ingående mervärdesskatt avseende investeringar under år 1998 kan tas med i kommunernas ansökningar under år 1999. En sådan bestämmelse skulle dock innebära vissa problem bl.a. vid gränsdragningen av vilka investeringar som skall omfattas av retroaktiviteten. Det skulle vidare vad avser uttagsbeskattningen kunna innebära att tidigare beslut om mervärdesskatt för år 1998 omprövas. Bortsett från de administrativa problem som kan uppkomma kan också ifrågasättas varför retroaktiviteten skall avse just år 1998. Vid en avvägning av risken för fördröjning av nybyggnationer, gränsdragningsproblem samt en hantering med omprövning av skattebeslut och ersättningsbeslut för år 1998 föreslår regeringen i stället att reglerna träder i kraft så tidigt som möjligt. 4.3 Rätt till särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostäder Regeringens förslag: En rätt till särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder som anges i 20 och 21 §§ socialtjänstlagen och 9 § 8 och 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade införs i kommunkontosystemet. Arbetsgruppens förslag: Ett av arbetsgruppens två alternativa förslag överensstämmer med regeringens förslag. Det andra alternativet innebär att fastighetsägare som hyr ut omsorgsbostäder till kommuner ges en rätt att begära frivillig skattskyldighet för mervärdesskatt vid uthyrning av fastighet och därmed får avdragsrätt för ingående mervärdesskatt avseende kostnader för lokalerna. Den mervärdesskatt som fastighetsägaren i så fall debiterar på hyran kan kommunen få ersättning för från kommunkontosystemet. Remissinstanserna: Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Industriförbundet, Sveriges Fastighetsägareförbund, Byggentreprenörerna, SABO och ca en femtedel av kommunerna är positiva till att uthyrning av omsorgsbostäder till en kommun medför rätt att ansöka om frivillig skattskyldighet. Vissa av de kommuner som är positiva är dock tveksamma till att det i nuläget läggs fram ett sådant förslag, eftersom arbetsgruppen inte redovisar hur den ekonomiska regleringen gentemot kommuner och landsting skulle göras och att en särskild utredare har tillsatts för att se över regelverket för frivillig skattskyldighet. Även Konkurrensverket anser att ett ställningstagande till att införa förslaget bör anstå tills dess att utredningen är klar. Sveriges Fastighetsägarförbund anser att den tillsatta utredningen bör få i uppdrag att pröva arbetsgruppens förslag så att det kan anpassas till utredningens egna överväganden. Riksskatteverket, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Konkurrensverket och drygt hälften av de kommuner som uttalat sig om denna frågeställning tillstyrker alternativet med en särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostäder. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i mervärdesskattelagen (ML) kan en fastighetsägare i vissa fall bli frivilligt skattskyldig. Detta gäller bl.a. om hyresgästen bedriver verksamhet som medför skattskyldighet i fastigheten eller om uthyrningen sker till stat eller kommun. Uthyrningen får dock inte avse stadigvarande bostad och inte heller vidareuthyrning till en hyresgäst som bedriver en verksamhet som inte medför skattskyldighet. Det görs således också i detta fall en bedömning av om det är fråga om stadigvarande bostad eller lokaler för vård och omsorg. Om en kommun hyr lokaler hänförliga till vård eller omsorg kan fastighetsägaren begära frivillig skattskyldighet, vilket innebär att fastighetsägaren får avdragsrätt för ingående mervärdesskatt och att utgående mervärdesskatt skall debiteras på hyran. Kommunen kan ansöka om ersättning för den mervärdesskatt som har debiterats på hyran från kommunkontosystemet. I detta fall uppstår inga problem med konkurrenssnedvridning mellan att äga eller att hyra lokalerna eftersom kommunen har rätt att ansöka om ersättning för mervärdesskatten från kommunkontosystemet. Om kommunen i stället hyr lokaler som enligt ML hänförs till stadigvarande bostad kan fastighetsägaren inte begära frivillig skattskyldighet och därmed debiteras inte någon mervärdesskatt på hyran. I hyran ingår dock i detta fall en kostnad för s.k. dold mervärdesskatt som uppkommer till följd av att uthyraren har kostnader för ingående mervärdesskatt som han inte får dra av utan som i stället måste täckas av hyran. Efter att de förändringar som redogjorts för i avsnitt 4.2 införts, skulle det i dessa fall uppstå en konkurrenssnedvridning eftersom det vore mer ekonomiskt fördelaktigt för kommunen att äga fastigheten än att hyra den från en extern fastighetsägare. Redan i dag finns det möjlighet för kommuner och landsting att ansöka om ersättning från kommunkontosystemet med anledning av de högre kostnader som uppstår vid upphandling av tjänster inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt. Denna rätt till ersättning avser dock endast upphandling av tjänster. Rätt till ersättning föreligger inte om det endast är en lokal som tillhandahålls. Regeringen föreslår därför att en rätt till en särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder som anges i avsnitt 4.2, s.k. omsorgsbostäder, införs i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Syftet är att täcka den s.k. dolda mervärdesskatt som ingår i hyran i de fall där fastighetsägaren inte har kunnat erhålla frivillig skattskyldighet vid uthyrningen av de aktuella omsorgsbostäderna. Det finns vissa fördelar med alternativet där en fastighetsägare ges möjlighet att begära frivillig skattskyldighet vid uthyrning av omsorgsbostäder till kommuner. Enligt regeringens mening bör dock inte någon förändring av reglerna i ML om frivillig skattskyldighet göras för närvarande eftersom en särskild översyn pågår av mervärdesskattereglerna vid uthyrning av verksamhetslokaler (dir. 1997:127). Redovisning av uppdraget skall ske senast den 31 december 1998. En förändring av reglerna för den frivilliga skattskyldigheten på detta sätt skulle vidare innebära en ekonomisk överföring av medel från kommunerna till fastighetsägarna och därmed behov av en ekonomisk reglering för att kompensera kommunsektorn. Finansieringen av en sådan reglering blir komplicerad eftersom kommunernas ökade inkomster inte motsvaras av ökade statliga inkomster. Mot bakgrund av vad som nu sagts är det regeringens sammantagna bedömning att frågan om konkurrensneutralitet i fallet då kommuner hyr s.k. omsorgsbostäder bör lösas genom att en särskild ersättning för hyreskostnader vid hyra av omsorgsbostäder införs i kommunkontosystemet. Nivån på ersättningen avses regleras genom en ändring i förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. 4.4 Slopad uttagsbeskattning i vissa fall Regeringens förslag: Uttagsbeskattningen enligt 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen slopas för de boendeformer som medger rätt till ersättning i kommunkontosystemet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Jönköpings kommun och Stockholms läns landsting anser att uttagsbeskattningen bör tas bort. Ingen av de övriga remissinstanserna har yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Vid skattereformen år 1991 blev skötsel av fastighet en skattepliktig tjänst. Av konkurrensneutralitetsskäl infördes en uttagsbeskattning för vissa arbeten, bl.a. fastighetsskötsel, när fastighetsägaren själv eller med egen personal utför arbeten för skötsel av fastigheter som ingår i en skattefri verksamhet. För kommuner avser uttagsbeskattningen bara stadigvarande bostad (3 kap. 29 § ML). I praktiken innebär uttagsbeskattningen att fastighetsägaren betalar mervärdesskatt till staten på arbetskostnaden för skötsel av en fastighet. Denna är inte avdragsgill utan belastar fastighetsägaren som en kostnad. Avsikten är att det skall bli kostnadsneutralt oavsett om tjänsterna utförs i egen regi (med uttagsbeskattning) eller upphandlas externt (varvid debiterad mervärdesskatt inte kan dras av). Enligt regeringens förslag i avsnitt 4.2 skall kommunen kunna få ersättning för ingående mervärdesskatt som är hänförlig till s.k. omsorgsbostäder. Genom detta förslag försvinner behovet av att ha kvar uttagsbeskattningen för dessa. Om kommunen köper en tjänst utgår mervärdesskatt på tjänsten som kommunen kan få ersättning för från kommunkontosystemet. Någon kostnad för mervärdesskatt uppkommer därmed inte. Det blir därför inte dyrare ur mervärdesskattesynpunkt att köpa tjänsterna än att utföra arbetet i egen regi. Regeringens bedömning är därför att uttagsbeskattningen bör avskaffas för de boendeformer som föreslås föras in i reglerna för kommunkontosystemet. 4.5 Ekonomiska konsekvenser Omslutningen i kommunkontosystemet beräknas, till följd av förslagen om ersättning för vissa boendeformer, öka med ca 720 miljoner kronor per helår. Eftersom förslaget föreslås genomföras fr.o.m. den 1 juli 1998 beräknas omslutningen i systemet öka med ca 360 miljoner kronor år 1998. Systemet är självfinansierat och påverkar inte det statliga budgetsaldot. Den ökade omslutningen under år 1998 kommer däremot att medföra ett behov av höjda tillskott till kontona inför år 1999. Dessa avgifter fastställs under hösten 1998. Förslaget om den slopade uttagsbeskattningen innebär att statens inkomster beräknas minska med ca 30 miljoner kronor per helår och 15 miljoner kronor under år 1998. Av samma skäl bedöms förslaget leda till att kommunernas utgifter netto minskar med samma belopp. Den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunerna bör ske genom att det generella statsbidraget sänks med 15 miljoner kronor för år 1998 och ytterligare 15 miljoner kronor år 1999. 5 Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götalands län 5.1 Bakgrund Regeringen har beslutat att Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Skåne läns landsting. Samma dag skall Malmö kommun träda in i Skåne läns landsting. Regeringen har även beslutat att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall Göteborgs kommun träda in i Västra Götalands läns landsting samt Habo och Mullsjö kommuner träda in i Jönköpings läns landsting. De berörda landstingen och Malmö respektive Göteborgs kommun har till regeringen gett in förslag till preliminära ekonomiska regleringar, vilka regeringen har fastställt. Som en utgångspunkt för den ekonomiska regleringen inför bildandet av Skåne läns landsting anges att den (sett ur skattebetalarnas perspektiv) så långt det är möjligt skall vara neutral för invånarna i Skåne län oavsett kommuntillhörighet. De olika delarna av den ekonomiska regleringen skall således ses som en helhet, allt syftande till att Skåne läns landsting och Malmö kommun efter indelningsändringen skall ha ekonomiska förutsättningar som är likvärdiga med vad som gäller för andra landsting och kommuner. Som en utgångspunkt för den ekonomiska regleringen inför bildandet av Västra Götalands läns landsting anges att den ekonomiska regleringen i sig inte skall leda till några väsentliga ökningar av skatteuttag eller avgifter eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna vare sig i det nya landstinget eller i kommunerna i regionen. 5.2 Förslag till möjlighet för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun Regeringens förslag: Med anledning av bildandet av de nya landstingen tillåts Skåne läns landsting att lämna bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län och Västra Götalands läns landsting att lämna bidrag till Göteborgs kommun, om det behövs för att främja skatteutjämning. Kommunerna i Skåne län respektive Västra Götalands län tillåts även lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av att kommunerna vid verksamhetsöverföringar mellan kommunerna och landstinget har olika kostnader för den verksamhet som har överlåtits. Rätten att lämna bidrag regleras genom en särskild lag. Lagen är inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av år 2002. Skälen för regeringens förslag En utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nya landstingen så långt det är möjligt skall vara neutrala för invånarna i Skåne län respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i Västra Götalands län. Det har visat sig att dessa mål inte kan uppnås utan någon form av inomregional utjämning. Problemen beskrivs i det följande. Bidrag från landstinget till en kommun Arbetet med den ekonomiska regleringen i respektive län har bl.a. inneburit att man har gjort en för hela landstinget enhetlig gränsdragning mellan verksamheter som landstinget respektive kommunerna skall svara för. Med ett sådant enhetligt gränssnitt skapas förutsättningar utifrån ett verksamhetsperspektiv för de nya landstingen att kunna ha en enhetlig skattesats. Efter att verksamhetsöverföringar och regleringar till följd av dessa har gjorts för att uppnå ett enhetligt gränssnitt mellan landstinget och kommunerna kommer det fortfarande att finnas betydande skillnader i skattesatser (se figur 1 nedan). När en enhetlig sammanvägd skattesats skall bestämmas för de nya landstingen kommer den att ligga över den nivå som faktiskt skulle ha behövt tas ut för Malmö respektive Göteborgs kommuns landstingsdel varigenom skatteutrymmet för kommundelen minskar. Om inga åtgärder vidtas innebär detta antingen att den kommunala verksamheten i dessa kommuner skulle behöva minska drastiskt eller att skatten för invånarna i Malmö respektive Göteborgs kommun skulle behöva höjas betydligt. Detta förhållande har påtalats i framställningarna från sammanläggningsdelegerade för Skåne respektive Västra Götalands län. I framställningen från sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting anförs dessutom att en enhetlig landstingsskattesats också medför att invånarna i ett av de tidigare landstingen i Skåne län får en skattehöjning medan andra får en sänkning utan att verksamheten, i vart fall till en början, vare sig ökat eller minskat. För att landstinget och kommunerna successivt skall kunna anpassa skattesatsen till den verksamhet som bedrivs utan att detta får för stora effekter för invånarna i länet behövs någon form av utjämning även i förhållande till andra kommuner än Malmö. Om invånarna i det nya landstinget skall få oförändrad skatt måste vissa kommuner således sänka sin skatt när landstingsskatten i det nya landstinget hamnar på en högre nivå än i ett av de tidigare landstingen. De ovan beskrivna förhållandena vid bildandet av de nya landstingen i Skåne län och Västra Götalands län kräver under en övergångsperiod särskilda möjligheter till omfördelning av skattemedel. Om de nya landstingen bestämmer sin skattesats så att den ligger över den nivå som faktiskt skulle ha behövt tas ut för att klara den landstingskommunala verksamheten på motsvarande nivå som före sammanslagningen, så finns ett visst utrymme för omfördelning av skattemedel till kommunerna. En sådan omfördelning syftar till att utjämna de relativt stora skillnader som kommer att uppstå mellan Malmö respektive Göteborgs kommuns skattesatser avseende överförd landstingsverksamhet och skattesatserna i de nya landstingen (se bidrag a i figur 1 nedan). Beträffande Skåne län är syftet att även kompensera för de skattehöjningar respektive skattesänkningar som skulle kunna bli effekten av en enhetlig landstingsskattesats för invånarna i andra kommuner i länet (se bidrag b i figur 1 nedan). Regeringen föreslår att frågan löses på så sätt att Skåne läns landsting tillåts lämna bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län och Västra Götalands läns landsting tillåts lämna bidrag till Göteborgs kommun. Förslaget innebär inte någon skyldighet för landstingen att lämna bidrag till kommunerna. Avsikten är att bidrag skall lämnas under en övergångs- period. Hur lång denna period bör vara är svårt att nu avgöra. Avsikten är dock inte att införa ett system där kommuner på längre sikt är beroende av bidrag från landstinget. Parterna bör därför redan nu planera för hur man skall kunna uppnå målsättningen att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. Det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av år 2002. Figur 1. Principskiss över regleringar mellan kommuner och landsting vid bildandet av ett gemensamt landsting Bidrag från en kommun till en annan De ekonomiska regleringar som görs mellan landstinget och kommunerna i länet i samband med de verksamhetsöverföringar som genomförs för att skapa ett enhetligt gränssnitt innebär att den part som lämnar ifrån sig ansvaret för en viss verksamhet kan sänka sin skattesats så mycket som motsvarar de minskade kostnaderna. Utrymme finns då för den part som tar över ansvaret att höja sin skattesats lika mycket. En sådan skatteväxling måste ske med en för hela länet enhetlig skattesats. För kommunerna kan dock de ökade eller minskade kostnaderna vara större eller mindre än den förändring av skatten som överföringen föranleder för landstinget. Kommunerna behöver därför kunna utjämna dessa kostnadsskillnader sig emellan. För att kunna utjämna kostnadsskillnader mellan kommunerna föreslår regeringen att kommunerna får en befogenhet att lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader mellan dem. Förslaget innebär inte någon skyldighet för en kommun att lämna bidrag utan är helt frivilligt. Systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna förutsätter därför att kommunerna är överens om detta. Avsikten är att även dessa bidrag skall lämnas under en övergångsperiod så att kommunerna successivt skall kunna anpassa sig till den nya indelningen och verksamhetsavgränsningen samt de nya ekonomiska förutsättningarna. Formella förutsättningar Enligt 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får kommuner och landsting ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kommunernas allmänna befogenheter regleras i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av dessa bestämmelser följer att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt för skötseln av en uppgift som ankommer på en annan kommun. När ett landsting lämnar bidrag till en kommun i utjämningssyfte bidrar landstinget till kostnaderna för skötseln av kommunala angelägenheter. Detsamma gäller när en kommun lämnar bidrag till en annan för kostnadsutjämning. För att kunna genomföra förslaget bör därför Skåne läns och Västra Götalands läns landstings kompetens vidgas så att landstingen ges befogenheten att lämna bidrag till en kommun i länet i utjämningssyfte. Även kommunernas kompetens bör utvidgas så att de kan lämna bidrag till varandra för kostnadsutjämning till följd verksamhetsöverföringar. Detta kräver lagstöd eftersom en sådan ordning annars skulle strida mot den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen. En liknande utvidgning av ett landstings kompetens att lämna bidrag till kommuner har skett tidigare genom lagen (1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun och en utvidgning motsvarande den nu föreslagna av kommunernas kompetens har skett i samband med överföring av omsorgsverksamhet från landstingen till kommunerna (jfr 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade). Att utnyttja den vidgade kompetensen inom respektive landsting eller kommun är frivilligt och således inte någon skyldighet. De nya landstingen och kommunerna i länen bör på egen hand få bestämma hur bidragen skall utformas. En förutsättning är således att samtliga inblandade parter är överens. Enligt regeringens mening saknas det anledning att i lagen närmare reglera förutsättningarna för när bidrag kan lämnas. Är parterna överens bör en utjämning få ske. Regeringen anser att bestämmelserna bör tas in i en särskild lag. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. 5.3 Effekterna på utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsregler i utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län behövs inte. Skälen för regeringens bedömning Frågans behandling Frågan om speciella övergångsregler med anledning av indelningsändringarna i Skåne och Västra Götalands län har påtalats i en motion (Bo305) som behandlades av finansutskottet i bet. 1997/98:FiU3 (s. 19). De delar i utjämningssystemet som förts fram där behov av övergångsbestämmelser kan finnas är de länsvisa skattesatserna i inkomstutjämningen och kollektivtrafiken i kostnadsutjämningen. Länsvisa skattesatser Vid beräkning av tillägg och avdrag i inkomstutjämningssystemet tillämpas reglerade, dvs. centralt fastställda, länsvisa skattesatser. Dessa är opåverkbara för den enskilda kommunen eller landstinget och fastställs av regeringen för varje län utifrån de för kommunerna respektive landstingen genomsnittliga skattesatserna. Beräkningssättet framgår av prop. 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting m.m. Principen med enhetliga och opåverkbara skattesatser för varje län innebär att en genomsnittlig länsvis skattesats även skall bestämmas för kommunerna och landstingen i Skåne och Västra Götalands län. Regeringen anser att principen med enhetliga länsvisa skattesatser bör tillämpas även i den nya läns- och landstingsindelningen i Skåne och Västra Götaland genom en sammanvägning av de nu gällande länsvisa skattesatserna för de tidigare länen i Skåne och Västra Götaland. Detta medför mycket begränsade effekter på inkomsterna för kommunerna i tidigare Kristianstads och Malmöhus län. Regeringen anser mot denna bakgrund att särskilda övergångsregler avseende de länsvisa skattesatserna inte behövs och att de föreslagna bestämmelserna som medger möjlighet till utjämning får anses tillräckliga. Kollektivtrafik Samtliga delar i kostnadsutjämningen är föremål för översyn av Kommunala utjämningsutredningen (dir. 1995:118). Utredningen har i uppdrag att bl.a. se över utjämningsmodellen för kollektivtrafik och skall presentera förslag i sådan tid att de kan föreläggas riksdagen och träda i kraft år 2000. De förändringar som skett i länsindelningen förutsätts bli beaktade i detta arbete och regeringen anser det därför inte motiverat med några särskilda övergångsbestämmelser i modellen för kollektivtrafik för år 1999. Hur beräkningen av standardkostnaden för de nya landstingen och kommunerna för år 1999 skall ske kommer att lösas i samråd med berörda parter och regleras genom en förordningsändring. 6 Författningskommentar 6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Förslagen har behandlats i avsnitt 4.2 och 4.3. 6 § Enligt tillägget i paragrafen tillämpas inte avdragsförbudet i 8 kap. 9 § första stycket 1 mervärdesskattelagen (1994:200) när det gäller sådana boendeformer som regleras i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I fråga om dessa boendeformer medges således ersättning. Ersättning medges om kommunen har utgifter för ingående mervärdesskatt för en boendeform som avses i de angivna lagrummen. Det kan vara fråga om kostnader som uppkommit under byggnation, om kommunen bygger själv, eller kostnader som uppkommit vid driften av en sådan boendeform. Kommunen bör vid behov utöver en faktura där mervärdesskatten framgår kunna visa att mervärdesskatten avser en sådan boendeform som anges i lagrummet. Det kan göras t.ex. genom att uppvisa ett beslut om att inrätta en sådan särskild boendeform, vilket kan vara ett beslut om de allmänna planerna och budgeten där sådana boendeformer finns upptagna, eller ett beslut om att tillhandahålla en sådan boendeform. 7 § Ändringen innebär att rätt till ersättning för den s.k. dolda mervärdesskatt som kommunerna får betala medges inte bara vid upphandling utan även vid hyra av sådana boendeformer som avses i 6 §. 6.2 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4. 3 kap. 29 § Genom hänvisningen i paragrafen till 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting omfattar undantaget i första stycket kommunernas uttag av tjänster som hänför sig till sådana boendeformer som regleras i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uttag av sådana tjänster beskattas således inte. 6.3 Förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2. Sammanfattning av betänkandet Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, Ds 1997:74 Kommuner har rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), ML, från ett särskilt egenfinansierat kommunalt system. De har också rätt att erhålla en 6- procentig ersättning vid upphandling eller bidragsgivning avseende sjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Syftet med ersättningen är att täcka de merkostnader som följer av att en entreprenör inom dessa områden inte har samma rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt som kommunerna. När det gäller ersättningen för ingående mervärdesskatt medges inte rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt i de fall den avser stadigvarande bostad. Skattemyndigheterna och kommunerna har i ett antal fall haft olika syn på hur begreppet stadigvarande bostad skall tolkas och f.n. finns ett flertal fall för prövning hos skattemyndigheterna rörande denna tolkning. Ett särskilt problem uppstår då en entreprenör skall genomföra en investering för att exempelvis bygga ett daghem. Vid en extern upphandling från en entreprenör som både tillhandahåller lokal och barnomsorg erhåller kommunen en 6-procentig ersättning på det bidrag man lämnar. I de fall då lokalkostnaden är hög jämfört med kostnaden för tjänsten/omsorgen blir denna ersättning inte tillräcklig för att åstadkomma konkurrensneutralitet. I genomsnittsfallet är dock ersättningen inte för låg. Arbetsgruppens uppdrag har främst varit att analysera de ovan nämnda frågeställningarna och om den bedömer det lämpligt presentera förslag till hantering av dem. I samband med detta arbete har även andra frågeställningar uppmärksammats. Bl.a. har kontrollen i kommunkontosystemet diskuterats. Beträffande frågan om tolkningen av begreppet stadigvarande bostad redovisar arbetsgruppen ett förslag om att en koppling till de boendeformer som anges i socialtjänstlagen (1980:620), SoL, samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, förs in i kommunkontosystemet. På detta sätt anges de fall då kommunerna har rätt till ersättning för den ingående mervärdesskatten från kommunkontosystemet. Arbetsgruppen redovisar vidare två alternativa lösningar till hur denna avgränsning kan reglera kommunernas rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt från systemet. Om kommunerna äger de aktuella bostäderna har de i båda fallen rätt till ersättning från kommunkontosystemet. Skillnaden mellan de båda alternativen avser det fall då kommunen hyr bostäderna och vidareuthyr dessa till omsorgstagarna. Enligt det första alternativet föreslås fastighetsägarna kunna begära att bli s.k. frivilligt skattskyldiga vid uthyrning av omsorgsbostäder till en kommun, vilket innebär att utgående mervärdesskatt kan tas ut på hyran och att avdragsrätt medges för ingående mervärdesskatt. En fördel med detta alternativ är att lagstiftningen om frivilligt inträde är känd och kan hanteras av såväl fastighetsägare som kommuner och skattemyndigheter. En annan fördel är att kommunerna får en öppet debiterad mervärdesskatt på hyran som utgör underlag för ansökan om ersättning för mervärdesskatt från kommunkontosystemet. En nackdel med alternativet är att det leder till en utökning av det redan omfattande regelverket i mervärdesskattelagen (1994:200), ML. I det andra alternativet behålls reglerna för frivillig skattskyldighet oförändrade. I stället föreslås att hyreskostnader berättigar till ersättning från kommunkontosystemet och en ny ersättningsnivå om 18 procent införs på kommunens hyreskostnad för omsorgsbostäder. Detta medför att det blir färre ändringar i ML jämfört med det första alternativet. Riskerna för felredovisning av mervärdesskatt minskar och skattemyndigheternas kontrollverksamhet påverkas inte av dessa regler. Förslaget innebär att det behöver införas ytterligare en ersättningsnivå i kommunkontosystemet, vilket i sin tur kan ställa krav på att kontrollfunktionen i systemet behöver stärkas. De ekonomiska konsekvenserna av det första alternativet är att omsättningen i kommunkontosystemet beräknas öka med ca 850 miljoner kronor och kommunernas utgifter förväntas öka med ca 350 miljoner kronor. Statens inkomster bedöms minska med ca 50 miljoner kronor under det första året och därefter öka med ca 250 miljoner kronor per år. En ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna blir inte neutral eftersom statens inkomster inte ökar i samma omfattning som kommunernas utgifter ökar. Det andra alternativet beräknas innebära att omsättningen i kommunkontosystemet ökar med ca 720 miljoner kronor. Kommunernas utgifter bedöms minska med ca 30 miljoner kronor och statens inkomster minskar i samma omfattning. En ekonomisk reglering skulle kunna ske genom att det generella statsbidraget till kommunerna sänks med 30 miljoner kronor. Beträffande frågan om konkurrensneutralitet och 6-procentsbidraget kan en lösning övervägas där kommunen i det fall den handlar upp vård eller omsorgsverksamhet från en entreprenör som tillhandahåller verksamheten i egen eller förhyrd lokal ges möjlighet att ansöka om särskild ersättning från kommunkontosystemet. På lokaldelen skulle kommunen kunna söka särskild ersättning med 18 procent på kostnaden och på vård/omsorgsdelen ersättning med 5 procent av kostnaden. I det fall entreprenören inte delar upp sin kostnad/ersättning skulle kommunen kunna få ersättning med 6 procent enligt nuvarande regelverk. Detta förslag innebär att konkurrensneutraliteten mellan privata entreprenörer och kommunal verksamhet inom de skattefria områdena förbättras. En nackdel är att det kommer att finnas tre olika ersättningsnivåer i kommunkontosystemet, vilket som nämndes ovan kan behöva kombineras med en ökad kontroll av ansökningarna. Enligt arbetsgruppen bör frågan om en stärkt kontroll i systemet övervägas närmare. Vidare redovisar arbetsgruppen förslag om att regelverket kompletteras med formella regler så att möjlighet ges att rätta felaktiga rekvisitioner från systemet. Dessutom presenteras två alternativa förslag till hur återbetalning av mervärdesskatt till systemet kan ske vid avyttring av fastighet. Betänkandets lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting; Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmel- serna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmel- serna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Ersättning medges dock för ingående mervärdesskatt som är hän-förlig till sådana boendeformer som regleras i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och tillhandahålls enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) eller 7 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. 2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200); Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 och 29 §§ samt 8 kap. 10 § mervärdesskattelagen (1994:200) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 3 §1 Undantaget enligt 2 § omfattar inte 1. upplåtelse eller överlåtelse av verksamhetstillbehör utom i fall som avses i 2 § andra stycket, 2. omsättning av växande skog, odling och annan växtlighet utan samband med överlåtelse av marken, 3. upplåtelse eller överlåtelse av rätt till jordbruksarrende, avverkningsrätt och annan jämförlig rättighet, rätt att ta jord, sten eller andra naturprodukter samt rätt till jakt, fiske eller bete, 4. rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingsplatser och motsvarande i campingverksamhet, 5. upplåtelse av parkeringsplatser i parkeringsverksamhet, 6. upplåtelse för fartyg av hamnar eller för luftfartyg av flygplatser, 7. upplåtelse av förvaringsboxar, 8. upplåtelse av utrymmen för reklam eller annonsering på fastigheter, 9. upplåtelse för djur av byggnader eller mark, och 10. upplåtelse för trafik av väg, bro eller tunnel samt upplåtelse av spåranläggning för järnvägstrafik. Undantaget enligt 2 § gäller inte heller när en fastighetsägare för stadigvarande användning i en verksamhet som medför skattskyldighet eller som medför rätt till återbetalning enligt 10 kap. 9, 11 eller 12 § helt eller delvis hyr ut en sådan byggnad eller annan anläggning, som utgör fastighet. Uthyrning till staten eller en kommun är skattepliktig även om uthyrningen sker för en verksamhet som inte medför sådan skyldighet eller rätt. Skatteplikt föreligger dock inte för uthyrning till en kommun, om fastigheten vidareuthyrs av kommunen för användning i en verksamhet som inte medför skattskyldighet eller rätt till återbetalning enligt 10 kap. 9, 11 eller 12 § eller om uthyrningen avser stadigvarande bostad. Vad som har sagts om uthyrning gäller även för upp-låtelse av bostadsrätt. Undantaget enligt 2 § gäller inte heller när en fastighetsägare för stadigvarande användning i en verksamhet som medför skattskyldighet eller som medför rätt till återbetalning enligt 10 kap. 9, 11 eller 12 § helt eller delvis hyr ut en sådan byggnad eller annan anläggning, som utgör fastighet. Uthyrning till staten eller en kommun är skattepliktig även om uthyrningen sker för en verksamhet som inte medför sådan skyldighet eller rätt. Skatteplikt föreligger dock inte för uthyrning till en kommun, om fastigheten vidareuthyrs av kommunen för användning i en verksamhet som inte medför skattskyldighet eller rätt till återbetalning enligt 10 kap. 9, 11 eller 12 § eller om uthyrningen avser stadigvarande bostad. Till stadigvarande bostad hänförs inte sådana bo-endeformer som anges i 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Vad som har sagts om uthyrning gäller även för upplåtelse av bostadsrätt. Andra stycket tillämpas också vid uthyrning i andra hand och vid bostadsrättsinnehavares upplåtelse av nyttjanderätt till fastighet som innehas med bostadsrätt. I 9 kap. finns särskilda bestämmelser om skattskyldighet för sådan uthyrning, bostadsrättsupplåtelse och upplåtelse av nyttjanderätt som anges i andra och tredje styckena. 29 §2 Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Till stadig-varande bostad hänförs inte sådana boendeformer som anges i 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. 8 kap. 10 §3 Avdragsförbudet i 9 § 1 gäller inte om den ingående skatten hänför sig till förvärv eller import för utförande av sådana tjänster som avses i 2 kap. 7 eller 8 § och för vilka uttagsbeskattning skall ske med stöd av bestämmelserna i 2 kap. Avdrag får också göras för ingående skatt som hänför sig till ett jordbruksarrende även till den del arrendet omfattar bostad. Avdragsförbudet i 9 § 1 gäller inte om den ingående skatten hänför sig till förvärv eller import för utförande av sådana tjänster som avses i 2 kap. 7 eller 8 § och för vilka uttagsbeskattning skall ske med stöd av bestämmelserna i 2 kap. Avdrag får också göras för ingående skatt som hänför sig till ett jordbruksarrende även till den del arrendet omfattar bostad. Fastighetsägare som är skattskyldig för uthyrning av sådana boendeformer som anges i 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting har avdragsrätt för ingående skatt avseende dessa. I 15 § och 16 § första stycket 2 finns särskilda begränsningar av rätten till avdrag för ingående skatt som hänför sig till förvärv eller hyra av personbilar eller motorcyklar. Förteckning över remissinstanserna Kammarrätten i Stockholm, Socialstyrelsen, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Skattemyndigheten i Dalarnas län, Statens skolverk, Konkurrensverket, Boverket, Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående skolor (U 1997:10), Askersunds kommun, Bergs kommun, Bodens kommun, Bollnäs kommun, Borlänge kommun, Gotlands kommun, Gällivare kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Höganäs kommun, Jönköpings kommun, Kalmar kommun, Karlshamns kommun, Karlstads kommun, Kils kommun, Kungsbacka kommun, Linköpings kommun, Luleå kommun, Malmö kommun, Markaryds kommun, Mora kommun, Nacka kommun, Nyköpings kommun, Skellefteå kommun, Skövde kommun, Stockholms kommun, Sundsvalls kommun, Svenljunga kommun, Uddevalla kommun, Valdemarsviks kommun, Vellinge kommun, Västerås kommun, Östersunds kommun, Östra Göinge kommun, Bohuslandstinget, Malmöhus läns landsting, Stockholms läns landsting, Södermanlands läns landsting, Jönköpings läns landsting, Byggentreprenörerna, Sveriges Fastighetsägareförbund, Friskolornas riksförbund, HSB Riksförbund, Sveriges Industriförbund, Landstingsförbundet, Riksbyggen, Riksförbundet för enskild vård, SABO, Sveriges Arbetsgivareförening, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Kommunförbundet, Tjänsteförbundet, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Svenska Revisorsamfundet (SRS), Komrev, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, Sveriges Tandläkarförbund och Sveriges Privattandläkarförening. Inrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 1998 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Winberg, Ulvskog, Sundström, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Engqvist Föredragande: Jörgen Andersson Regeringen beslutar proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor. Senaste lydelse 1997:1256. 1 Senaste lydelse 1994:1798. 1 Senaste lydelse 1994:1798. 2 Senaste lydelse 1994:1798. 3 Senaste lydelse 1994:1798. Prop 1997/98:153 26 1 Prop 1997/8:153 Bilaga 1 Prop 1997/98:153 Bilaga 1 Prop 1997/8:153 Bilaga 2 Prop 1997/98:153 Bilaga 2 Prop 1997/8:153 Prop 1997/98:153 Bilaga 3