Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2025/26:56 Riksrevisionens rapport om statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken Skr. 2025/26:56 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 november 2025 Ebba Busch Andreas Carlson (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnar i sin granskningsrapport Statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken (RiR 2025:11). Riksrevisionen konstaterar att regeringens satsningar kan lägga en bra grund för att förbättra cykeltrafikens förutsättningar genom utveckling av kunskapsunderlag, uppföljning och målstyrning. Riksrevisionen anser dock att de statliga insatserna i form av reglering, infrastruktur och övrig styrning inte i tillräcklig grad har bidragit till ökad och mer trafiksäker cykling. Riksrevisionen lämnar flera rekommendationer bl.a. till regeringen. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser att principen om samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande vid prioriteringen av åtgärder i transportinfrastrukturen tillsammans med övriga delar av de transportpolitiska målen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer3 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer4 3.1Samhällsekonomisk lönsamhet5 3.2Effektiva planeringsprocesser6 3.3Markåtkomst7 3.4Fyrstegsprincipen vid utveckling av regler8 Riksrevisionsrapport om statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 november 2025142 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken (RiR 2025:11), se bilagan. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Trafikverket och Transportstyrelsen. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 13 maj 2025. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport och som avser regeringen. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen konstaterar att regeringens satsningar kan lägga en bra grund för att förbättra cykeltrafikens förutsättningar genom utveckling av kunskapsunderlag, uppföljning och målstyrning. Riksrevisionen anser dock att de statliga insatserna i form av reglering, infrastruktur och övrig styrning inte i tillräcklig grad har bidragit till ökad och mer trafiksäker cykling. Riksrevisionen menar att cykelinfrastrukturen ofta är osammanhängande och att det finns brister i framkomlighet, särskilt på statliga vägar både inom och mellan tätorter. Riksrevisionen bedömer att juridiska hinder, såsom kravet på funktionellt samband mellan väg och cykelväg, försvårar byggandet av friliggande cykelvägar. Vidare pekar Riksrevisionen på att det saknas tillräckligt tydliga krav vad gäller framkomligheten. Enligt Riksrevisionen saknar Trafikverket ett samhällsekonomiskt verktyg för att pröva cykelåtgärder som möjliggör satsningar där nyttan blir som störst. Riksrevisionen bedömer också att målen om förbättrade förutsättningar för cykeltrafiken inte har fått genomslag i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen. Vidare konstaterar Riksrevisionen att medel som är avsatta för cykelåtgärder i nationella och regionala planer inte har använts av Trafikverket i planerad takt. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har initierat flera uppdrag om ändrade trafikregler, men att dessa inte har lett till några betydande förändringar. Ett skäl till detta är enligt Riksrevisionen bristande konsekvensanalyser i Transportstyrelsens utredningar. Slutligen menar Riksrevisionen att kvaliteten på den cykelinfrastruktur som Trafikverket bygger kan förbättras, bl.a. genom att bättre beakta sammanhang och helhet i cykelstråk. Planerings- och genomförandeprocesserna för cykelåtgärder är som Riksrevisionen ser det onödigt kostsamma och omständliga, vilket påverkar effektiviteten negativt. Riksrevisionen rekommenderar därför att regeringen: lämnar förslag till riksdagen som i större utsträckning än i dag gör det möjligt att bygga friliggande statliga cykelvägar, företrädesvis genom att åtgärda de begränsningar som följer av tolkningen av begreppet allmän samfärdsel, utreder statliga principer eller krav för var en grundläggande framkomlighet för cykeltrafiken ska upprätthållas så att tydligare statliga prioriteringar av sammanhållen cykelinfrastruktur kan göras och tilldelar Trafikverket ett ansvar att upprätthålla sådan framkomlighet inom det statliga väghållaransvaret, utreder hur den statliga planerings- och genomförandeprocessen för mindre eller medelstora infrastrukturåtgärder kan effektiviseras så att de cykelåtgärder som planeras också genomförs, och ger Transportstyrelsen ett tydligare ansvar att ta hänsyn till fyrstegsprincipen vid utvecklingen av regler som berör transportsystemet. Riksrevisionen rekommenderar vidare att Trafikverket ser över interna principer och styrning, utvecklar samhällsekonomiska analysverktyg för cykelåtgärder och utvecklar uppföljningen av cykelns framkomlighet i sin årsredovisning. Riksrevisionen rekommenderar dessutom Transportstyrelsen att utveckla arbetet med konsekvensanalyser. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer tar sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen, andra relevanta mål samt ansvar och befogenheter hos staten, regionerna och kommunerna. Transportpolitikens övergripande mål, som beslutades av riksdagen 1998 är att en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning ska säkerställas för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Därutöver beslutade riksdagen 2009 ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa som sinsemellan är jämbördiga (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Vidare innebär funktionsmålet att transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet, som reviderades av riksdagen 2012 (prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118), innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa. Vidare finns det inom det transportpolitiska miljömålssystemet ett av regeringen beslutat etappmål som innebär att andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025. I budgetpropositionen för 2026 konstaterar regeringen att etappmålet har uppnåtts (prop. 2025/26:1 utg. omr. 20). Cykling är en del i ett väl fungerande transportsystem och tillgång till infrastruktur som kan användas för cykling är en del i en god grundläggande tillgänglighet. Den dagliga cyklingen i och kring tätorter har störst potential att öka. Cykelanpassad infrastruktur är därför i hög grad en kommunal och regional fråga. I skrivelsen Ny strategi för levande och trygga städer (skr. 2024/25:96) har regeringen genom nationella mål pekat ut riktning för kommunernas stadsutveckling. I skrivelsen konstateras bl.a. att stadsmiljöns utformning kan bidra till effektiva transporter inklusive möjlighet att transportera sig gående eller med cykel. För att främja kommuners och regioners arbete med aktiva transporter, däribland cykling, har regeringen i regleringsbreven för budgetåren 2024 och 2025 avseende Trafikverket gett myndigheten i uppdrag att stärka samverkan med relevanta aktörer kring förutsättningarna för aktiva transporter såsom cykling eller gång, och att genom vägledningar och exempel stödja motsvarande arbete i regioner och kommuner. I budgetpropositionen för 2026 anför regeringen dessutom att främjandet av vardagsrörelse stärks och bidrar till en bättre hälsa i befolkningen, vilket bidrar till hänsynsmålet. (prop. 2025/26:1 utg. omr. 9). Samhällsekonomisk lönsamhet Regeringen anser att principen om samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande vid prioriteringen av åtgärder i transportinfrastrukturen tillsammans med övriga delar av de transportpolitiska målen. En annan viktig utgångspunkt för utvecklingen av transportsystemet är den s.k. fyrstegsprincipen, som innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis enligt följande: Det första steget innebär att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Det andra steget innebär att överväga åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur. Det tredje steget innebär att vid behov överväga begränsade ombyggnationer. Det fjärde steget innebär att, om behovet inte kan tillgodoses i de tre tidigare stegen, överväga nyinvesteringar eller större ombyggnadsåtgärder Att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen bidrar till kostnadseffektiva lösningar. Alla trafikslag och transportmedel liksom alla typer av åtgärder som leder till att målen nås ska beaktas, där varje trafikslags fördelar kan utnyttjas på bästa sätt och de kan komplettera varandra. Även vid prioritering av nya objekt som ska tas in i den nationella planen anser regeringen att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande. Mot denna bakgrund håller regeringen inte med om Riksrevisionens rekommendation att låta utreda statliga principer eller krav för specifikt cykeltrafik. Regeringen menar att transportsystemet behöver ses som en helhet där alla trafikslag och transportmedels fördelar kan utnyttjas på bästa sätt och komplettera varandra. Som prioriteringsgrund ska samhällsekonomisk lönsamhet vara vägledande. Regeringen noterar att Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket saknar ett särskilt samhällsekonomiskt verktyg för cykelåtgärder. Trafikverket har redan i dag ett uppdrag enligt 2 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Effektiva planeringsprocesser Regeringen välkomnar Riksrevisionens rekommendation att låta utreda hur planerings- och genomförandeprocessen kan bli effektivare. Regeringen arbetar kontinuerligt för förenklade och förkortade tillståndsprocesser. Som exempel kan nämnas Miljötillståndsutredningens omfattande betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98). Betänkandet har remissbehandlats och beredning av förslagen pågår inom Regeringskansliet. Vidare har Trafikverket på regeringens uppdrag (LI2025/00589) utrett förenklingar vid åtgärder på det nationella och regionala vägnätet. Trafikverket har tittat på frågan om det för mindre åtgärder skulle vara möjligt och lämpligt att införa ett undantag i vissa fall från kravet att ta fram vägplan, om kommunen har detaljplanelagt åtgärden. Trafikverket har inkommit med redovisning av uppdraget som för närvarande analyseras inom Regeringskansliet. Den senaste gången som det genomfördes en större utredning med syfte att möjliggöra effektiviseringar vid planering av vägar genomfördes var 2010. Då redovisade Transportinfrastrukturkommittén betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Med utgångspunkt i det betänkandet genomfördes förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet. Bland annat avskaffades den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar till förmån för nuvarande system där regeringen avgör vilka planer som ska tillåtlighetsprövas. Regeringen konstaterar dessutom att det ligger inom Trafikverkets ansvarsområde att säkerställa att planerings- och genomförandeprocesserna är så effektiva som möjligt för att klara lagstiftningens krav. Markåtkomst Ansvaret för infrastruktur som kan användas av cyklister är delat mellan staten, kommuner och enskilda väghållare. I skrivelsen Nationell planering för transportinfrastrukturen 2022–2033 (skr. 2021/22:261), som Riksrevisionen uppmärksammar i sin rapport, bedömer regeringen att det saknas behov av en lagändring vad gäller mark-åtkomst för anläggande av cykelvägar. Regeringen konstaterar i skrivelsen att det redan finns verktyg för att anlägga friliggande cykelvägar utan direkt anknytning till vägar avsedda för motortrafik och att det är kommunerna som ansvarar för planering, byggande och drift av det kommunala gatunätet och det allmänna vägnätet inom kommunala väghållningsområden. Vidare konstaterar regeringen i skrivelsen att i de fall projekt inte har förverkligats beror det till övervägande del på bristande finansiering och prioriteringar. Regeringens bedömning i skrivelsen baserades på Trafikverkets rapport Utgör markåtkomst ett hinder för tillkomsten av cykel-vägar? (TRV 2021/3614). Trafikverkets samlade bedömning i rapporten är att framkomligheten i cykelprojekten ofta upplevs hindras av svårigheter att få åtkomst till mark. I de flesta fall kunde dock frågan enligt Trafikverket ha lösts genom att kommunen tagit fram en detaljplan i enlighet med plan- och bygglagen (2010:900). Trafikverket konstaterar att sådana beslut om planläggning faller inom ramen för kommunens självbestämmande. Staten kan tvångsvis ta mark i anspråk för att anlägga väg om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Åtgärder ska enligt väglagen (1971:948) byggas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad samt med hänsyn tagen till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden och fördelarna måste överväga de olägenheter som planen orsakar enskilda. En gång- och cykelväg som anläggs enligt väglagen behöver inte fysiskt sitta ihop med den allmänna vägen så länge det funktionella sambandet behålls, åtgärden är proportionerlig och i övrigt är lämplig med avseende på övriga avvägningar som måste göras mellan olika intressen. Regeringen konstaterar att Trafikverket kontinuerligt planerar och genomför mindre åtgärder, inklusive cykelåtgärder. Regeringen anser således inte att lagstiftningen är ett generellt hinder för att genomföra planerade cykelåtgärder. Regeringen ser inte att den information som Riksrevisionen tillför i sin granskningsrapport förändrar bilden av situationen. Regeringen instämmer därmed inte i Riksrevisions slutsats att statens möjligheter att bygga friliggande cykelvägar utgör ett hinder för en effektiv planerings- och genomförandeprocess för åtgärder i cykelinfrastrukturen. Fyrstegsprincipen vid utveckling av regler Regeringen konstaterar att Transportstyrelsen, likt Trafikverket, ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Transportstyrelsen ska redan i dag beakta att transportsystemets utformning, funktion och användning medverkar till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet. Det är dock enbart en delmängd av de effekter som regeländringar och regelutveckling kan ha och som måste beaktas. Andra effekter kan exempelvis gälla trafiksäkerhet. Regeringen instämmer därför inte i Riksrevisionens rekommendation om att ge Transportstyrelsen ett tydligare ansvar att ta hänsyn till fyrstegsprincipen vid utveckling av regler som berör transportsystemet. Transportstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet medan Trafikverket är den myndighet som är ansvarig för den långsiktiga planeringen av infrastrukturen samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. När det gäller fyrstegsprincipen och regelutveckling bör det först noteras att fyrstegsprincipen är ett verktyg för att pröva åtgärder stegvis i processen för planering av transportinfrastruktur och därmed minska behovet av att bygga ny infrastruktur och säkerställa en effektiv resurshållning. Transportstyrelsens uppdrag är inte planering av infrastruktur, även om myndighetens ansvarsområden inkluderar administrativa styrmedel och regelgivning, vilket faller inom vad som kan beskrivas som steg 1- och steg 2-åtgärder. Av Transportstyrelsens huvuduppgifter har Riksrevisionen fokuserat endast på en begränsad del av regelgivningen. Av Transportstyrelsens årsredovisning för 2024 framgår att myndigheten vid utgången av 2024 hade regelansvar för 425 grundförfattningar. Varje år beslutar myndigheten ett hundratal ändringar eller nya föreskrifter där långt ifrån alla är relevanta för transportinfrastrukturplaneringen. Föreskrifterna kan gälla exempelvis krav på utrustning och metodik vid utövande av flygtrafikledningstjänst samt hälsoundersökningar för personal med säkerhetskritiska arbetsuppgifter i det nationella järnvägssystemet eller godkända utlämningsställen för körkort. Transportstyrelsen ska i sin regelutveckling ta hänsyn till att transportsystemets utformning, funktion och användning medverkar till att ge alla grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet. Att Transportstyrelsen, som Riksrevisionen föreslår, skulle beakta fyrstegsprincipen vid regelutveckling vore att lägga ytterligare betoning på infrastrukturplaneringen, en process som Transportstyrelsen inte råder över och på ett område där många intressekonflikter ska vägas mot varandra. Regeringen konstaterar i stället att Trafikverket, när myndigheten tillämpar fyrstegsprincipen i samband med åtgärdsval, kan behöva föra en dialog med berörda om effektiviteten hos andra åtgärder än infrastrukturåtgärder och behov av nya verktyg, t.ex. nya regler. Med hänsyn till Transportstyrelsens regelgivningsuppdrag kan myndigheten vara en lämplig part i en sådan dialog. Trafikverket och Transportstyrelsen har dessutom ett antal lämpliga forum där dessa frågor kan lyftas för ökad dialog. Det är vidare möjligt att inom ramen för fyrstegsprincipen komma fram till att en regeländring, eller en annan steg 1- eller steg 2-åtgärd, inte är den mest effektiva åtgärden. För de exempel som Riksrevisionen tar upp är det högst osäkert om en tydligare koppling till fyrstegsprincipen skulle göra någon skillnad för Transportstyrelsens bedömning av en viss åtgärd, eftersom Transportstyrelsens uppdrag i de här fallen är avgränsat till regelgivning, som har ett annat syfte än planering av infrastruktur. En stor del av de föreskrifter och regeringsuppdrag som Transportstyrelsen ansvarar för överlappar dessutom inte med fyrstegsprincipen. Riksrevisionens rekommendation skulle därmed innebära en onödig administrativ belastning för myndigheten. Även om Riksrevisionens rekommendation, att ge Transportstyrelsen ett tydligare ansvar att ta hänsyn till fyrstegsprincipen, skulle avgränsas till trafikregler så är trafikregleringen ett område som präglas av ett flertal målkonflikter. Om ett visst intresse, såsom effektivare användning av befintlig infrastruktur, ska väga tyngre än något annat intresse i ett regelgivningsarbete, bör regeringen förtydliga det i det enskilda fallet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionsrapport om statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken Landsbygds- och infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 november 2025 Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Svantesson, Edholm, Jonson, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari, Larsson, Britz, Lann Föredragande: statsrådet Carlson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken