Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 2020 Sammanfattning En särskild utredare ska göra en översyn av vissa frågor på tobaksområdet. Syftet med utredningen är att säkerställa en sammanhållen och systematisk reglering av tobak, e-cigaretter och påfyllnadsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter och, vid behov, tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror. Regleringen ska kunna innefatta både produkter som finns på den svenska marknaden i dag och nya tobaksliknande produkter som kan komma att lanseras i framtiden. Alla förslag till reglering ska utgå från att de ska skydda folkhälsan och framför allt skydda barn och unga mot skadliga effekter orsakade av dessa produkter. Utredaren ska bl.a. - analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, - analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas, - analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras, - analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på sådan reglering, - föreslå nödvändiga författningsändringar. I uppdraget ingår att analysera hur den svenska regleringen om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare förhåller sig till relevanta EU-regler. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2021. Tobakspolitiska utgångspunkter Det övergripande målet för svensk tobakspolitik är att minska allt tobaksbruk och förhindra att minderåriga börjar använda tobak, vilket framgår av skrivelsen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020 (skr. 2015/16:86), regeringens ANDT-strategi. Det finns många olika produkter på den svenska marknaden som innehåller tobak, till exempel cigaretter, snus, vattenpipstobak och tuggtobak. Utöver produkter som innehåller tobak har det på senare år lanserats tobaksfria produkter som innehåller nikotin. Som exempel kan nämnas e-cigaretter som hettar upp nikotinvätska som sedan inhaleras samt tobaksfria nikotinportioner som ser ut som och används på samma sätt som snus. På den svenska marknaden finns det även produkter som både är tobaks- och nikotinfria, men som används på ett likartat sätt som traditionella tobaksvaror. Att minska tobaksbruket har länge varit ett viktigt mål för det svenska folkhälsoarbetet. Sverige har ratificerat Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll som dels ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik, dels är en regelsamling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Länderna får ha strängare nationell lagstiftning än vad som framgår av konventionen. I juni 2019 ratificerade Sverige även WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror. Tobaksområdet är till stor del harmoniserat inom EU. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (tobaksproduktdirektivet) antogs 2014. Genom direktivet harmoniseras bestämmelser om bl.a. ingredienser i och utsläpp från tobaksvaror och därmed sammanhängande rapporteringsskyldigheter samt vissa aspekter av märkning och förpackning av tobaksvaror. I direktivet regleras även utsläppandet på marknaden och märkning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Direktivet syftar till att underlätta att den inre marknaden för tobaksvaror och relaterade produkter fungerar smidigt. Samtidigt är utgångspunkten en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar. Genom direktivet ska unionen uppfylla sina skyldigheter enligt WHO:s ramkonvention. Det är viktigt att tobaksvaror som är skadliga för miljön inte hamnar på fel ställe och i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet) ställs krav på medvetandehöjande åtgärder för att motverka nedskräpning av tobaksvaror med filter. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaksreklamdirektivet) harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror och främjandet av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar och i informationssamhällets tjänster. Det reglerar även bl.a. sponsring till förmån för tobaksvaror. I princip motsvarande bestämmelser om marknadsföring och sponsring vad gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i tobaksproduktdirektivet. Därutöver innehåller Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) bestämmelser om förbud mot produktplacering, sponsring och reklam för cigaretter och andra tobaksvaror i tv-sändningar och beställ-tv. Genom ett ändringsdirektiv som ska vara genomfört hösten 2020 utökas förbudet till att omfatta också e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Ändringsdirektivet utökar även direktivets tillämpningsområde till att omfatta s.k. videodelningsplattformar. Tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet är genomförda i svensk rätt genom bestämmelser som numera finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter samt radio- och tv-lagen (2010:696). För att uppfylla skyldigheterna enligt tobaksproduktdirektivet omfattas snus även av förordningen (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus. Uppdraget om en tydlig och ändamålsenlig reglering av marknadsföring och sponsring Bestämmelser om reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna är överförda i sak oförändrade från tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. I propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156) föreslog regeringen att tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare skulle ersättas av en ny lag om tobak och liknande produkter. Därutöver föreslog regeringen nya bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror, bl.a. att det skulle förtydligas vilken marknadsföring som är tillåten vid försäljning på internet. Riksdagen behandlade propositionens förslag i betänkandet 2018/19:SoU3 och tog ställning till dem genom beslut den 12 december 2018. Riksdagen beslutade att inte anta förslagen till ändrade bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror. Riksdagen tillkännagav för regeringen det utskottet anför om att regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag om marknadsföring av tobaksvaror på internet, omnumreringar i lagtexten och eventuella ytterligare följdändringar (bet. 2018/19:SoU3 punkt 4 c, rskr. 2018/19:61). Enligt utskottet innebar regeringens förslag att handel på internet med tobaksvaror, som t.ex. snus, skulle försvåras. Att webbutiker inte skulle få visa bilder på förpackningar försvårar allvarligt möjligheten till handel på internet och innebär i praktiken en diskriminering av webbutiker i förhållande till fysiska försäljningsställen. Enligt utskottet ska det vara tillåtet att visa bilder på tobaksförpackningar, som t.ex. snusdosor, på en webbsida för handel på internet. Regeringens avsikt har hela tiden varit att det ska vara möjligt att sälja tobak, som t.ex. snus, på internet. De formella kraven kring beredning av nya lagförslag innebär att regeringen behöver beredningsunderlag för att kunna föreslå nya regler för marknadsföring på internet, varför utredaren får i uppdrag att analysera frågan om marknadsföring på internet. Till följd av riksdagens beslut att behålla den tidigare tobakslagens reglering om marknadsföring är rättsläget fortfarande oklart när det gäller vad som är tillåten marknadsföring på internet. Den internetbaserade försäljningen av tobaksvaror och e-cigaretter och påfyllningsbehållare förefaller bli allt vanligare vilket ställer nya krav på tillsynsmyndigheterna, t.ex. för att säkerställa att säljaren har system som förhindrar att minderåriga kan köpa varorna. Mot bakgrund av bestämmelserna i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet behöver det analyseras vilket utrymme det finns att tillåta marknadsföring av dessa produkter på internet och hur en ändamålsenlig reglering bör utformas. Om analysen visar behov av ändrad reglering om tillsynen över marknadsföring eller försäljning av tobaksvaror och e-cigaretter på internet ska eventuella förslag utgå från nuvarande tillsynsstruktur i lagen om tobak och liknande produkter. I samband med införandet av lagen om tobak och liknande produkter föreslogs ett antal nya bestämmelser som bedömdes vara anmälningspliktiga tekniska föreskrifter och som därför anmäldes till Europeiska kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, det s.k. anmälningsdirektivet. Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat utlåtande bl.a. eftersom de svenska bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ansågs strida mot artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet. Vidare framförde kommissionen att förbudet mot sponsring i lagen om tobak och liknande produkter strider mot artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet och artikel 5 i tobaksreklamdirektivet. Sverige har i svar till kommissionen framfört att de svenska bestämmelserna bedöms vara i överensstämmelse med EU-rätten. Regeringen anser dock att det bör göras en analys av om det är möjligt och lämpligt att ändra i de bestämmelser som kommissionen haft invändningar mot för att kunna tillmötesgå kommissionens synpunkter. Sammanfattningsvis finns behov av att se över regelverket kring marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är särskilt angeläget att rättsläget när det gäller marknadsföring på internet blir tydligt, samtidigt som de tobakspolitiska målen kan uppnås. Vid översynen ska de synpunkter på de nuvarande reglerna om marknadsföring och sponsring som framförts i kommissionens detaljerade utlåtande beaktas. Utredaren ska därför - analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och liknande produkter, undersöka hur svensk rätt förhåller sig till tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet och, om det finns behov, föreslå nödvändiga författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget om skärpta regler om e-cigaretter och påfyllningsbehållare Kunskapsläget om hälsorisker vid användning av e-cigaretter är fortfarande i stora delar oklart. Folkhälsomyndigheten har regeringens uppdrag att övervaka marknadsutvecklingen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Folkhälsomyndigheten och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering har även ett pågående projekt för att ta fram en systematisk kunskapsöversikt om sambandet mellan snus, e-cigaretter och tobaksrökning. WHO har konstaterat att även om risknivån inte är klarlagd är e-cigaretter utan tvekan skadliga och de bör därför regleras som skadliga produkter. Nikotin är ett akuttoxiskt ämne med effekter på bland annat hjärta och kärl, och det är starkt beroendeframkallande. Ett möjligt hälsoproblem som också lyfts fram är att det vid uppvärmning av vätskan som används i e-cigaretter, beroende på vätskans innehåll, kan bildas olika skadliga kemikalier. Det tyder på att det inte bara är nikotinet som kan vara farligt utan även smakämnen i vätskan. Det har den senaste tiden kommit oroande rapporter från framför allt USA om allvarliga fall av lungsjukdom förknippade med användningen av e-cigaretter. Regeringen ser allvarligt på uppgifterna om skador till följd av användning av e-cigaretter, och möjligheten att införa reglering för att begränsa produkternas spridning ska därför analyseras. Det bör i detta sammanhang noteras att regler för hanteringen av nikotinvätska som används i e-cigaretter även finns i kemikalielagstiftningen. Specifika bestämmelser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes i svensk rätt 2017 för att genomföra bestämmelserna om sådana produkter i tobaksproduktdirektivet. Enligt direktivets ingress (skäl 48) harmoniserar direktivet inte bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang, inhemsk reklam eller varumärkesutvidgning. I samband med att direktivets bestämmelser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare genomfördes aktualiserades frågan om även sådan typ av marknadsföring som faller utanför direktivet borde regleras. Regeringen konstaterade att lagstiftningsarbetet med nödvändighet bedrivits skyndsamt, och det har därför inte funnits tid för ytterligare överväganden i denna fråga. Regeringen framförde emellertid att det kan finnas anledning att återkomma i frågan (prop. 2016/17:132 s. 44). Nuvarande bestämmelser om reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare är till stora delar likadana oavsett produkttyp men det finns vissa skillnader. Utomhusreklam är förbjuden för tobaksvaror men tillåten för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Kommersiella meddelanden för tobaksvaror får finnas inne på försäljningsställen men får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. Liknande restriktioner finns inte för e-cigaretter och påfyllningsbehållare utan för dessa produkter gäller enbart marknadsföringslagens (2008:486) krav, t.ex. vad gäller god marknadsföringssed. Även i fråga om begreppsanvändningen skiljer sig nu gällande reglering mellan tobaksvaror och e-cigaretter och påfyllningsbehållare åt. I betänkandet En moderniserad radio- och tv-lag (SOU 2019:39) lämnas förslag som syftar till att göra bestämmelserna likalydande när det gäller tv-sändningar, beställ-tv och ljudradiosändningar. Utredaren ska mot bakgrund av ovanstående analysera reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare och bedöma om de bör utformas på likartat sätt som för tobaksvaror eller om de på något annat sätt bör skärpas. En annan fråga som aktualiserades vid genomförandet av tobaksproduktdirektivet men som inte ledde till någon reglering rörde begränsningar av smaksättning av e-cigaretter (prop. 2016/17:132 s. 58 f.). Karakteristisk smak och vissa tillsatser är förbjudna i cigaretter och rulltobak. Förbudet mot karakteristisk smak bygger på regler i tobaksproduktdirektivet och syftar bl.a. till att avlägsna tillsatser som ökar hälsoriskerna – antingen direkt eller till exempel genom att förstärka ett beroende – och sådana tillsatser som är ägnade att ge intryck av förminskade hälsorisker, förknippa tobaksvaran med positiva effekter eller tilltala nya målgrupper, särskilt ungdomar. År 2018 hade det enligt Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings rapport nr 178 om skolelevers drogvanor skett en signifikant ökning av andelen ungdomar som använt e-cigaretter någon gång jämfört med tidigare uppgifter från 2014. Mot bakgrund av att även smakämnen i e-cigaretter tros kunna orsaka skada när de hettas upp och inhaleras samt att bruket av e-cigaretter ökar bland barn och unga anser regeringen att möjligheten att förbjuda eller på annat sätt reglera smaktillsatserna i e-cigaretter bör analyseras. Som framgår ovan harmoniserar tobaksproduktdirektivet inte bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang. När reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes valde regeringen att anmälningsplikt skulle gälla för försäljning av dessa produkter (prop. 2016/17:132 s. 60 f.). Vid beredningen av förslagen framförde ett flertal remissinstanser att det i stället borde införas tillståndsplikt. Vid den tidpunkten gällde anmälningsplikt även för försäljning av tobaksvaror. Regeringen framförde att motiven bakom den anmälningsplikt som fanns för handeln med tobak gjorde sig gällande med samma styrka när det gällde försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen konstaterade därför att det saknades skäl att införa tillståndsplikt. Den 1 juli 2019 infördes tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. Regeringen konstaterade att frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare tillfällen. En aspekt som tidigare inte vägts in i bedömningen av vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt var hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror (prop. 2017/18:156 s. 56). Det finns inget som tyder på att det finns problem med illegal handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare i sådan omfattning att det i sig motiverar att tillståndsplikt införs även för handeln med dessa varor. I och med att tillståndsplikt införts för handel med tobaksvaror bedömer dock regeringen att det finns anledning att på nytt se över om tillståndsplikt även ska gälla för handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Utredaren ska därför - analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas och föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget om tobaksfria nikotinprodukter och tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror Den skyddslagstiftning som finns i svensk rätt och på EU-nivå avser produkter som innehåller tobak samt e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Produktutveckling har skett av andra tobaksfria nikotinprodukter än e-cigaretter. Detsamma gäller tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och kan ses som en form av tobakssurrogat. Sedan ett antal år tillbaka har det funnits tobaks- och nikotinfria produkter på den svenska marknaden avsedda att användas på samma sätt som snus. År 2016 lanserades även en tobaksfri snusliknande produkt med nikotin. Tobaksfria snusliknande produkter har tidigare betraktats och hanterats som livsmedel av Livsmedelsverket. Av ett ställningstagande den 18 februari 2019 framgår att Livsmedelsverket anser att tobaksfria produkter avsedda att användas på samma sätt som snus inte utgör livsmedel i enlighet med definitionen i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Bedömningen anges gälla oaktat om produkten innehåller nikotin eller inte. Livsmedelsverkets ändrade bedömning när det gäller tobaksfria snusliknande produkter innebär att verket inte längre kan anses ha något tillsynsansvar för dessa produkter. Eftersom produkterna inte heller omfattas av lagen om tobak och liknande produkter, då de inte innehåller tobak eller utgör e-cigaretter och påfyllnadsbehållare, saknas i dagsläget reglering av till exempel åldersgräns för köp av produkterna och krav på hälsovarning. Det finns inte heller någon utpekad myndighet som kan utöva tillsyn över produkterna. Folkhälsomyndigheten inkom därför i juni 2019 med en hemställan till Socialdepartementet om att det bör utredas hur nikotinhaltiga snusliknande produkter ska regleras. Nikotin är ett akuttoxiskt ämne med effekter på bland annat hjärta och kärl och det är starkt beroendeframkallande. Regeringen anser att det är djupt otillfredsställande att det saknas tydlig skyddslagstiftning kring tobaksfria nikotinprodukter. Det är därför angeläget att det tas fram bestämmelser om i vart fall åldersgränser, marknadsföring, hälsovarningar och tillsyn. Det behöver därutöver analyseras om det finns behov av att införa bestämmelser om krav på anmälnings- eller tillståndsplikt för att få sälja varan till konsumenter. Även behovet av annan reglering som t.ex. produktinnehåll och rapporteringsskyldigheter behöver analyseras. Ett viktigt medel för regeringen för att uppnå målen i ANDT-strategin är att avnormalisera rökning och annat bruk av tobak. Det är bekymmersamt att det finns produkter på marknaden som i hög grad ser ut som och används som tobaksvaror, men som inte är reglerade och kan köpas utan åldersgräns. Det bör därför analyseras om även tobakssurrogat som är tobaks- och nikotinfria, men som används på ett liknande sätt som tobaksvaror, bör regleras. Det kan konstateras att den produktutveckling som sker på området inte har förutsetts. Det är av stor vikt att det finns en tydlig skyddslagstiftning kring produkter som i så hög grad liknar och används som traditionella tobaksvaror. Det gör att utredaren ska se över regleringen för att upprätthålla de grundläggande principer som genomsyrar tobakspolitiken och för att skydda barn och unga, samt föreslå hur tillsynen bör organiseras, med utgångspunkt från nuvarande tillsynsstruktur. Detsamma gäller om utredaren bedömer att det behövs och är lämpligt att reglera tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett liknande sätt som tobaksvaror. Regleringen ska dock utformas på ett sätt som möjliggör en proaktiv tobakspolitik som är till skydd för människors hälsa och som beaktar att nya typer av produkter och företeelser kan vara svåra att förutse. Produktutvecklingen har varit snabb och det är därför angeläget att utredarens analys och förslag omfattar det breda spektrum av produkter som det finns kännedom om i dag, liksom beaktar att nya produkter kan komma att introduceras framöver. Utredaren ska därför - analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras, - analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på sådan reglering, - föreslå nödvändiga författningsändringar. Konsekvensbeskrivningar I konsekvensbeskrivningen ska utredaren beskriva och beräkna förslagens samhällsekonomiska effekter och konsekvenser för enskilda och företag samt beräkna de offentligfinansiella effekterna. Utredaren ska särskilt beakta konsekvenserna för mindre detaljhandelsföretag och andra mindre företag som kan komma att omfattas av de förslag som ges. Om de förslag som lämnas innebär offentligfinansiella kostnader, ska förslag till finansiering lämnas. Viktiga ställningstaganden som har gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas, exempelvis alternativa lösningar som har övervägts och skälen till att de har valts bort. Det ingår att redogöra för om förslagen har några konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden och om de är förenliga med EU-rätten. Vidare ingår det att redogöra för om förslagen innebär att personuppgifter behöver behandlas och i så fall analysera det rättsliga stödet för sådan behandling. Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska omfatta en analys av om förslagen har betydelse för det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd hälsa eller särskilt berör kvinnor eller män, flickor eller pojkar. I betänkandet ska det vidare redovisas hur förslagen kan komma att påverka barn och unga. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och inom EU. Utredaren ska i den utsträckning det är lämpligt inhämta synpunkter från berörda myndigheter, organisationer och företag. Vid kontakter med representanter för tobaksindustrin ska särskilt Sveriges skyldigheter enligt artikel 5.3 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll respekteras. Utredaren bör ta del av internationella erfarenheter av de i uppdraget aktuella frågorna, särskilt erfarenheter från övriga länder inom EU och EES, och i förekommande fall redogöra för dessa. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2021. (Socialdepartementet)