Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1993:128 Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02 Statsrådet Lundgren anför. Mitt förslag Allemanssparande kan ske genom insättningar på inlåningskonto i bank och vissa andra institut (allemansspar) och genom köp av andelar i allemansfonder. Skattelättnaderna för inlåning på allemanssparkonto har slopats fr.o.m. år 1993. Regeringen har nyligen förelagt riksdagen förslag om att den skattemässiga särbehandlingen av sparande i allemansfonder skall upphöra. När skattegynnandet av allemanssparandet helt försvinner bortfaller det egentliga skälet för att ha kvar de särskilda spar- och placeringsregler som finns i lagen om allemanssparande. Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att lägga fram förslag om hur en avveckling av dessa bestämmelser bör genomföras. Utredningsuppdraget omfattar såväl allemansspar som sparande i allemansfond. Utgångspunkten vad gäller avvecklingen av de särskilda reglerna som gäller för allemansspar är att den bör ske på ett sådant sätt att inte ett massivt utflöde av sparmedel framkallas och att spararna inte drabbas av några rättsförluster. Utredaren skall utgå från att reglerna för allemansfonderna helt integreras med dem som gäller för vanliga värdepappersfonder. Bakgrund De regler som är av betydelse för allemanssparandet återfinns i lagen (1983:890) om allemanssparande, lagen (1990:1114) om värdepappersfonder och lagen (1988:847) om skattelättnader för allemanssparande. Sparformen infördes den 1 april 1984 (prop. 1983/84:30, bet. 1983/84:FiU13, rskr. 1983/84:32) och ersatte då det s.k. skattesparsystemet. Allemanssparande kan ske på allemanssparkonto i bank och vissa andra institut (allemansspar) och i högst två allemansfonder där de sparade medlen placeras i aktier och andra värdepapper. Räntan på allemansspar och värdestegringen i allemansfond var ursprungligen skattefria, men i samband med skattereformen 1990 infördes fr.o.m. inkomståret 1991 en begränsad skatteplikt beträffande ränte-, reavinst- och utdelningsinkomster. Innebörden är att 20 procent av räntan, vinsten resp. utdelningen tas upp till beskattning (prop. 1989/90:110, bet. 1989/90:SkU30, rskr. 1989/90:356). På motsvarande sätt begränsades avdragsgrundande reaförlust på fondandelar. Som en del i uppgörelsen mellan regeringen och socialdemokraterna under hösten 1992 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslöts att de särskilda skattelättnader som gällt för inlåning på allemanssparkonto skulle slopas med verkan fr.o.m. år 1993 (prop. 1992/93:50 bil. 5, bet. 1992/93:FiU1 och 1992/93:SkU18, rskr. 1992/93:158, SFS 1992:1488). För detta sparande gäller därför numera den allmänna kapitalskattesatsen på 30 %. Beskattningen av försäljningsvinster och utdelning på andelar i allemansfonder ändrades dock inte vid detta tillfälle. Regeringen aviserade emellertid att ett slopande av förmånsbehandlingen av fondsparandet skulle kunna komma under prövning i framtiden (prop. 1992/93:50 bil. 5 s. 3). I propositionen Fortsatt reformering av företagsbeskattningen tas frågan om beskattning av allemansfondssparandet upp på nytt (prop. 1993/94:50 s. 204 och 205). Regeringens förslag innebär att de särskilda skatte- lättnaderna för detta sparande skall upphöra fr.o.m. år 1994. Förslaget lämnas mot bakgrund av att regeringen i propositionen föreslår att den s.k. ekonomiska dubbelbeskattningen skall lindras. När särregleringen på skatteområdet upphör bortfaller det egentliga skälet för att ha kvar de särskilda spar- och placeringsregler som finns i lagen om allemanssparande. Som påpekas i propositionen bör emellertid en avveckling av dessa regler, bl.a. med hänsyn till placeringsreglernas inverkan på värdepappersmarknaden, föregås av en översyn. Sparandets syfte och inriktning Det främsta skälet till att allemanssparandet infördes var att det bedömdes som angeläget att på bred bas öka hushållens sparande (prop. 1983/84:30 s. 20 och 21). Vidare ansågs det önskvärt att hushållen - med tanke på det stora statliga budgetunderskottet - medverkade i den direkta statsupplåningen i större utsträckning än vad som dittills varit fallet. Dessutom bedömdes att hushållen genom sparande i allemansfonder skulle kunna spela en viktig roll när det gällde att tillgodose näringslivets behov av riskkapital. Intresset för allemanssparandet har varit stort ända sedan sparformen infördes. Under de första åren skedde merparten av sparandet i allemansspar men under senare år har allemansfonderna vunnit i popularitet. Regelverket som styr sparformen har ändrats flera gånger under årens lopp. Således har bl.a. det högsta tillåtna sparbeloppet per månad höjts flera gånger; maximibeloppet uppgår för närvarande till 2 000 kronor. Vidare har ändringar skett vid några tillfällen i fråga om gränsen för högsta tillåtna antal andelsägare i en allemansfond. Gränsen togs sedan bort i samband med införandet av det premiegrundande allemanssparandet den 1 juli 1992 (se prop. 1991/92:92 s. 26). Vid samma tidpunkt togs även maximigränsen för de samlade nettoinsättningarna bort. Förslag om genomgripande ändringar i allemansfondernas placeringsregler lades fram i en promemoria som upprättats inom Finansdepartementet under 1991 (Ds 1991:7 Nya placeringsregler för allemansfonder). Inlåning på allemanssparkonto (allemansspar) Riksgäldskontoret är den myndighet som ansvarar för administration och kontroll av allemanssparandet och som sluter avtal med de institut som förmedlar sparformen. Samtliga svenska banker samt KF:s och HSB:s sparkassor har träffat avtal med Riksgäldskontoret om medverkan i allemanssparandet. För sin medverkan i sparandet får instituten ersättning från staten. Sparande sker på allemanssparkonton som förs av de banker och andra institut som är anslutna till sparformen. Sparmedlen överförs sedan från instituten till Riksgäldskontoret. Enligt de avtal som finns mellan Riksgäldskontoret och de institut som förmedlar sparandet svarar instituten gentemot spararna (kontohavarna) för de ekonomiska förpliktel- ser som institutet får till följd av sparandet. Riksgäldskontoret garanterar dock gentemot spararna de förpliktelser som instituten har när det gäller kapitalbelopp och räntor. Garantin gentemot spararna gäller så länge dessa har medel innestående på ett allemanssparkonto. På de medel som sätts in på ett allemanssparkonto lämnas en årlig ränta som får understiga gällande diskonto med högst 3 procentenheter. Räntan bestäms av Riksgäldskontoret. Den är för närvarande 7 %. Behållningen på allemansspar uppgick i slutet av september 1993 till ca 66 miljarder kronor fördelat på ca 1,7 miljoner konton. Till sparformen är kopplad en möjlighet för ungdomar att erhålla bosparlån till och med det år de fyller 28 år. De banker som förmedlar allemanssparande är under vissa förutsättningar skyldiga att lämna ungdomar lån till bosättning eller köp av bostad. I samband med att bestämmelserna om bosparlån knöts till allemanssparandet (prop. 1984/85:51) fick även HSB möjlighet att delta i denna form av allemanssparande. Vid sådant bosparande sker ingen överföring till Riksgäldskontoret av insatta medel. Senare har även Riksbyggen fått möjlighet att anordna bosparande inom allemansparandet. Allemansspar är en viktig del av Riksgäldskontorets upplåning. De 66 miljarder kronor som för närvarande finns inom allemansspar utgör ungefär 10 % av statens totala skuld i svenska kronor. Principen för denna upplåning har under senare år varit att räntan skall sättas så, att nettokostnaderna för upplåningen är lägre än för motsvarande upplåning på penning-och obligationsmarknaden. Samtidigt måste räntan på allemansspar utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till det långsiktiga banksparandet för att kunna attrahera spararna. Sparande i allemansfond Sparande i allemansfonder har blivit mycket populärt. Antalet konton var vid utgången av september 1993 drygt två miljoner och sparat belopp (ackumulerade insättningar, netto) uppgick till ca 36 miljarder kronor. Allemansfonderna är avsedda för sparande huvudsakligen i svenska aktier och andra svenska värdepapper. För allemansfondernas verksamhet gäller bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder utom i de avseenden särskilda regler finns i lagen om allemanssparande. Allemansfonderna skiljer sig från vanliga värdepappersfonder bl.a. på så sätt att placeringsbestämmelserna är snävare. De gällande placerings- bestämmelserna för allemansfonderna innebär att en fonds medel till minst 70 % skall vara placerade i svenska aktier och aktierelaterade instrument. Upp till 25 % av fondförmögenheten får placeras i räntebärande värdepapper utgivna av svenska emittenter och upp till 5 % får placeras i andelar i andra värdepappersfonder. Skillnader föreligger också i förhållande till vanliga värdepappersfonder bl.a. när det gäller möjligheterna för andelsägarna att förfoga över fondandelarna och att få representation i fondbolagets styrelse. I styrelsen för ett fondbolag som förvaltar en allemansfond skall enligt lag majoriteten av ledamöterna, däribland ordföranden, utses av en fondan- delsägarstämma. Det lagbundna kravet på att andelsägarna skall vara representerade i fondbolagets styrelse togs bort för övriga värdepappers- fonder i samband med att den nya lagstiftningen om värdepappersfonder trädde i kraft den 1 januari 1991. I fondbestämmelserna kan dock regler tas in som tillförsäkrar andelsägarna sådant inflytande. Särregleringen av allemansfonderna har gradvis minskat. Allemansfonderna har fr.o.m. 1993 fått möjlighet att placera 5 % av sina medel i andra värdepappersfonder och att utnyttja optioner och terminer eller liknande finansiella instrument i syfte att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar eller skydda dem mot valutakursförluster eller andra risker. Till grund för dessa ändringar låg den tidigare omnämnda departementspromemorian Nya placeringsregler för allemansfonderna. I promemorian förordades att allemansfonderna skulle få samma place- ringsbestämmelser som vanliga värdepappersfonder; vid remissbehandlingen av promemorian mottogs förslagen över lag väl av remissinstanserna. En så genomgripande förändring av placeringsbestämmelserna ansåg regeringen - mot bakgrund av den rådande oron på de finansiella marknaderna - emellertid vara olämplig att genomföra vid denna tidpunkt (hösten 1992). Framför allt befarades att förändringen kunde leda till negativa konsekvenser för den svenska aktiemarknaden. Vidare beaktades att både Riksgäldskontoret och Riksbanken i remissvaren ställt sig negativa till en utvidgning av allemansfondernas möjlighet att placera i räntebärande instrument, så länge sparandet i dessa fonder var skattegynnat. I proposition uttalades även att särregleringen av allemansfonderna i förhållande till vanliga värdepappersfonder på sikt bör upphöra (prop. 1992/93:90 s. 61). Företagsanknutna allemansfonder En speciell typ av allemansfonder utgör de företagsanknutna allemansfonderna. Dessa fonder är avsedda för anställda i ett visst aktiebolag eller inom en viss koncern. Möjligheten att bilda företagsan- knutna fonder infördes vid årsskiftet 1980/81 genom ändringar i lagen om aktiesparfonder. För de företagsanknutna fonderna gäller vissa specialbestämmelser i lagen om allemanssparande. Orsaken till att dessa fonder särreglerades var att de generella reglerna om riskspridning hindrar att sparandet sker helt eller huvudsakligen i det företag där spararen är anställd. För de företagsanknutna fonderna gäller att minst 25 % av fondtillgångarna skall placeras i värdepapper utgivna av det företag (moderbolag) i vilket de som tillskjuter kapital till fonden är anställda eller - om bolaget ingår som moderbolag i en koncern - i vars dotterbolag de är anställda. Utredningsuppdraget Mot bakgrund av att regeringen föreslagit att den skattemässiga särbe- handlingen av allemanssparandet helt skall upphöra försvinner huvud- argumentet för att ha särskilda spar- och placeringsregler för denna sparform. Därför bör en särskild utredare tillkallas för att med inriktning på en slutlig avveckling av de särskilda reglerna för sparformen överväga hur en sådan lämpligast bör genomföras. En avveckling av reglerna för allemanssparandet skall emellertid inte ses endast i ljuset av att sparformens skattegynnade ställning försvinner. Av intresse är också att hushållens benägenhet att spara ökat avsevärt sedan allemanssparandet introducerades. Förklaringen till hushållens förändrade sparbeteende står bl.a. att finna i de förändringar som skedde i fråga om beskattningen av kapital i samband med skattereformen och den avtagande inflationen. Dessa faktorer har gjort sparandet mer lönsamt. Villkoren för sparande kommer dessutom att förbättras ytterligare när beskattningen av kapitalinkomster sänks om drygt ett år. Riksdagen beslöt redan under hösten 1991 att skattesatsen för kapitalinkomster skall sänkas från nuvarande 30 % till 25 % (prop. 1991/92:60, bet. 1991/92:SkU10, rskr. 1991/92:97). Till följd av uppgörelsen med socialdemokraterna förra hösten trädde inte sänkningen i kraft som bestämts år 1993 utan sköts upp två år till år 1995 (prop. 1992/93:50 bil. 5, bet. 1992/93:FiU01). Utredningsuppdraget omfattar båda sparformerna inom allemanssparandet. Utredaren skall när det gäller allemansspar utforma sitt förslag med utgångspunkt i att avvecklingen av de särskilda reglerna om sparande inte framkallar ett stort utflöde av sparmedel. Detta är av vikt för Riksgälds- kontorets behov av stabilitet i statsskuldsförvaltningen och med hänsyn till spararna. Det är givetvis ingenting som hindrar att Riksgäldskontoret - i den mån detta är kostnadseffektivt - även på lång sikt fortsätter sin upplåning från hushållen via bank. Den ram som lagstiftningen om allemanssparandet hittills utgjort får då ersättas med reglering genom avtal. Utredaren skall överväga hur avvecklingen av reglerna om allemansspar tekniskt skall gå till. De nuvarande reglerna skapar en juridisk grund för förhållandet mellan spararna, de institut som förmedlar sparandet och Riksgäldskontoret. Vid en avveckling av lagen om allemanssparande får det självfallet inte uppkomma oklarheter om vad som rättsligt sett gäller beträffande sparmedlen. Utredaren skall presentera förslag om vad som bör gälla då de nuvarande reglerna avskaffas. Utredaren är fri att pröva såväl en lösning via lagstiftning som en lösning som helt eller delvis bygger på avtal mellan instituten och Riksgäldskontoret. Utredaren skall lämna förslag om vilka övergångslösningar som behövs vid en avveckling av reglerna om allemansspar på grund av de regler som i dag finns om s.k. bosparlån och den koppling som finns till sparandet i HSB:s resp. KF:s sparkassor. När det gäller sparandet i allemansfond skall utredaren analysera konsek- venserna av att de specialregler som för närvarande gäller för dessa fonder tas bort. Om utredaren finner att särskilda övergångsarrangemang behövs vid en integrering med regelsystemet för de vanliga värdepappersfonderna skall han föreslå sådana. En särlösning kan därvid behövas för de företagsanknutna fonderna. Utredaren bör särskilt uppmärksamma de skillnader i fråga om andelsägar- inflytande som föreligger mellan allemansfonder och vanliga värdepappers- fonder. Sker en anpassning för allemansfondernas del till de regler som i dag gäller för vanliga värdepappersfonder, förlorar andelsägarna den lagstadgade möjligheten att vara representerade i fondbolagens styrelser. Vissa andra sparformer är kopplade till reglerna om allemanssparande. Så är fallet med det premiegrundande allemanssparandet (prop. 1991/92:92, bet. 1991/92:FiU21, SFS 1992:689, SFS 1993:175) och det individuella pensionssparandet som träder i kraft kommande årsskifte (prop. 1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359, SFS 1993:931). I uppdraget ingår även att överväga de ändringar som kan vara nödvändiga att göra beträffande reglerna för dessa sparformer. Finner utredaren att de nu behandlade frågorna kräver ny lagstiftning eller ändringar i den nuvarande, skall han lägga fram författningsförslag. Samråd och ramar för arbetet I sitt arbete bör utredaren beakta arbetet inom Utredningen om ett nytt statligt premierat bosparsystem (dir. 1993:116) samt Betaltjänstutred- ningen (Fi 1992:14) vad avser KF:s och HSB:s sparkassors koppling till allemanssparandet. Utredaren bör vidare beakta arbetet inom utredningen om ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter (C 1992:07). För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och redovisas före utgången av mars 1994. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om allemanssparandet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen som rör allemanssparandet, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)