Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:84 Riksrevisionens rapport om Industriklivet Skr. 2024/25:84 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 januari 2025 Ulf Kristersson Romina Pourmokhtari (Klimat- och näringslivsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Industriklivet – planering, genomförande och uppföljning (RiR 2024:17). Riksrevisionens övergripande slutsats är att både regeringens utformning av, och Statens Energimyndighets arbete med Industriklivet har flera brister. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns en risk för att Industriklivet inte på ett effektivt sätt bidrar till vare sig industrins klimatomställning eller Sveriges klimatmål. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av Industriklivet och instämmer i vissa av de rekommendationer som Riksrevisionen har gett. Regeringen har den 16 januari 2025 givit Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med Statens Energimyndighet se över en eventuell överlappning mellan Klimatklivet och Industriklivet och vid behov föreslå justeringar i respektive stödförordning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser3 2.1Riksrevisionens övergripande slutsats3 2.2Industriklivets utformning3 2.3Energimyndighetens arbete med Industriklivet4 2.3.1Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd4 2.3.2Energimyndighetens arbete med uppföljning och utvärdering5 2.4Riksrevisionens rekommendationer5 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser6 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser8 Riksrevisionens rapport Industriklivet – planering, genomförande och uppföljning (RiR 2024:17)10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 januari 202592 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Industriklivet, som är ett klimatpolitiskt styrmedel för att stödja ny teknik och andra innovativa lösningar som minskar växthusgasutsläppen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Industriklivet – planering, genomförande och uppföljning (RiR 2024:17), se bilaga 1. Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka huruvida regeringen och Statens Energimyndighet (Energimyndigheten) har hanterat Industriklivet så att det på ett effektivt sätt kan bidra till industrins klimatomställning och därigenom Sveriges klimatmål. Bakgrunden till detta är att Industriklivet utgör en betydande del av utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur) i statens budget och att de medel som anslagits till Industriklivet successivt har ökat sedan införandet. För 2024 är anslaget till Industriklivet cirka 1,5 miljarder kronor. Granskningen har utöver detta även motiverats av att Industriklivet enligt regeringen är ett av de viktigaste styrmedlen för industrins klimatomställning. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 17 september 2024. Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsats Riksrevisionens övergripande slutsats är att både regeringens utformning av och Energimyndighetens arbete med, Industriklivet har flera brister. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns en risk för att Industriklivet inte på ett effektivt sätt bidrar till vare sig industrins klimatomställning eller Sveriges klimatmål. Riksrevisionen påpekar att regeringen har satt stor tilltro till att Industriklivet ska bidra till Sveriges klimatmål och anser därför att det är angeläget att regeringen i hög grad samordnar styrningen mellan klimatpolitiken och andra politikområden, och samtidigt ser till att ha en plan för hur Sveriges klimatmål kan nås även om de höga förväntningarna på Industriklivet inte skulle infrias. Industriklivets utformning Riksrevisionen anser att regeringen inte har utformat Industriklivet så att det så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning. Riksrevisionen pekar på att regeringen vid införandet av Industriklivet var tydlig med dess syfte och avsedda målgrupp, men att initiativet därefter har breddats två gånger. Riksrevisionen påpekar att konsekvenserna av dessa breddningar inte analyserades på förhand av regeringen och nämner att det exempelvis gäller vilka förändringar i omfattningen av målgrupper breddningen skulle resultera i. Riksrevisionen drar slutsatsen att Industriklivets målgrupp i dagsläget är relativt otydlig. Riksrevisionen påpekar även att regeringen har gett Energimyndigheten ensamt ansvar för Industriklivet, trots att initiativet är ett brett stöd som därför kräver bred kompetens. Riksrevisionen menar att Industriklivets ursprungliga inriktning var avgränsad och aktörerna som stödet i första hand riktades mot överlappade till stor del med aktörer som Energimyndigheten redan hade kännedom om. Men den senaste breddningen innebär att initiativet omfattar en mängd olika områden, där även andra myndigheter skulle kunna bidra med kunskap och erfarenheter. I dagsläget finns inget krav på att Energimyndigheten ska samverka med andra myndigheter. Riksrevisionen påpekar även att Industriklivet i viss utsträckning skiljer sig från Energimyndighetens arbete med forskning och innovation inom energiområdet, eftersom det huvudsakliga syftet är klimatpolitiskt och att man inom initiativet kan finansiera investeringar i kommersiella anläggningar. Riksrevisionen bedömer vidare att de breddningar som genomförts av Industriklivet innebär en ökad överlappning med Klimatklivet, vilket är ett stöd till klimatinvesteringar som Naturvårdsverket ansvarar för. Riksrevisionen menar att överlappningen ger möjlighet för vissa aktörer att ansöka om stöd för likvärdiga investeringar från både Industriklivet och Klimatklivet. I relation till detta lyfter Riksrevisionen även svårigheterna för sökande aktörer att förstå skillnaden mellan stöden och de ytterligare resurser de båda myndigheterna behöver lägga på samverkan för att säkerställa att samma aktör inte beviljas stöd för samma projekt från båda stöden. En skillnad som Riksrevisionen identifierar i granskningen är att de krav som ställs på de sökandes beräkningar av investeringars utsläppsminskningar är lägre i Industriklivet än i Klimatklivet. Denna skillnad anser Riksrevisionen inte vara rimlig. Utöver detta bedömer Riksrevisionen att det finns en risk att staten finansierar betydande satsningar genom Industriklivet trots att förutsättningarna för genomförandet av projekten saknas. Riksrevisionen menar att flera projekt som beviljats stöd är beroende av insatser inom andra politikområden för att de ska kunna genomföras, till exempel utbyggnad av elnätet eller annan infrastruktur och att tillstånd ges till projekten. För vissa projekt är det i dagsläget osäkert varifrån elen ska komma, och det är inte heller säkert att tillstånd kan ges för alla projekt. Riksrevisionen anser att sådana typer av hinder inom andra politikområden innebär en uppenbar risk för att effektiviteten i Industriklivets satsningar kan påverkas negativt. Energimyndighetens arbete med Industriklivet Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd Riksrevisionen bedömer att Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd inom Industriklivet inte är effektiv. Enligt Riksrevisionen är Energimyndighetens process för att ta in de uppgifter som behövs för att pröva en projektansökan ineffektiv och otydlig. Riksrevisionen anser att nödvändiga uppgifter inte efterfrågas på ett tillräckligt tydligt sätt, vilket lett till att myndigheten ofta behövt ta in kompletteringar. Riksrevisionen menar även att det är otydligt hur Energimyndigheten avgör om kompletterande uppgifter ska efterfrågas eller inte, vilket innebär en risk för att sökande behandlas olika utan saklig grund. Utöver detta bedömer Riksrevisionen att Energimyndigheten brister i att säkerställa enhetligheten av de uppgifter om potential för utsläppsminskningar som de sökande anger, vilket leder till att uppgifterna inte är jämförbara och svåra att förstå och gör det svårt för myndigheten att ta korrekta beslut. Riksrevisionen anser även att Energimyndighetens interna handläggning av ansökningarna till Industriklivet har vissa brister. Enligt Riksrevisionen har myndigheten inte gett tillräckliga anvisningar eller vägledning till vare sig interna eller externa bedömare kring hur bedömningskriterierna för ansökningarna ska tolkas och tillämpas. Utöver detta menar Riksrevisionen att Energimyndighetens beslut om avslag eller bifall inte alltid är tillräckligt motiverade, och att det dessutom ofta saknas dokumentation av de uppgifter som har legat till grund för besluten. Energimyndighetens arbete med uppföljning och utvärdering Riksrevisionen anser att det finns brister i Energimyndighetens arbete med uppföljning och utvärdering av projekten i Industriklivet. Riksrevisionen menar att Energimyndigheten inte har sett till att det går att följa upp och utvärdera resultat och effekter av vare sig Industriklivet som helhet eller enskilda projekt, eftersom myndigheten inte samlat in de nödvändiga uppgifterna för detta. I uppföljningen till regeringen har enligt Riksrevisionen de uppgifter om projektens potential som angetts i ansökan använts, vilka Riksrevisionen påpekar både är osäkra och inte jämförbara mellan projekt. Enligt Riksrevisionen kan en förklaring till detta vara att Energimyndigheten inte prioriterat att arbeta kontinuerligt med uppföljning och utvärdering. Riksrevisionen bedömer att en bidragande förklaring till detta kan vara att Industriklivets utformning har förändrats flera gånger sedan införandet och att detta inneburit att Energimyndigheten har behövt lägga tid och resurser på att anpassa sitt arbete efter de nya förutsättningarna och utöka sin kompetens inom flera områden. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: Överväg om den nuvarande utformningen av Industriklivet är effektiv eller bör justeras. I detta ingår att se över vilken målgrupp och vilka typer av åtgärder och projekt som Industriklivet ska omfatta, samt hur myndighetsansvaret bäst utformas för att svara mot detta. Samordna de statliga stöden till klimatomställningen, och specifikt till klimatinvesteringar, genom att: se till att eventuella överlapp mellan till exempel Industriklivet och Klimatklivet noggrant bedöms och motiveras säkerställ att likvärdiga investeringsprojekt prövas på ett enhetligt sätt oavsett vilket stöd ansökan avser. Samordna styrningen av klimatomställningen genom att: samordna klimatpolitiken med andra politikområden så att risken för att Industriklivets avsedda effekter uteblir inte blir onödigt stor se till att det finns alternativa åtgärder för att nå Sveriges klimatmål även om de höga förväntningarna på Industriklivet inte skulle infrias. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Energimyndig-heten: Påbörja ett konkret och kontinuerligt arbete med uppföljning och utvärdering, baserat på den kunskap om uppföljning och utvärdering som i flera omgångar tagits fram. Ta fram anpassade formulär för ansökningar och avrapporteringar inom Industriklivet, som tydligt efterfrågar de uppgifter som behövs för att göra en enhetlig prövning och en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering. Det handlar till exempel om att begära in jämförbara beräkningar av projektens potential till utsläppsminskningar. Se till att prövningen av ansökningarna inom Industriklivet blir enhetlig och transparent, bland annat genom att: utveckla ett stöd för såväl medarbetare som externa experter som tydliggör hur bedömningskriterierna bör tolkas och tillämpas se till att beslut om stöd motiveras så att det tydligt framgår varför en ansökan uppfyller, eller inte uppfyller, bedömningskriterierna. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av Industriklivet. Regeringen lägger grunden för att Sverige ska gå från en fossil till en fossilfri ekonomi och att nå målet om nettonollutsläpp 2045 och negativa utsläpp därefter. För att lyckas med detta krävs det att Sveriges industrier ställer om till koldioxidneutrala tillverkningsprocesser för ett eliminera utsläppen från processindustrin. Det krävs också en utbyggnad av infångning och lagring av biogen koldioxid som möjliggör negativa utsläpp efter 2045. Industrin behöver också bidra till utsläppsminskningar inom andra sektorer genom att nya koldioxidneutrala produkter tas fram. Industriklivet är en av regeringens viktigaste åtgärder för att åstadkomma detta. Regeringen gör en delvis annan bedömning än Riksrevisionen vad gäller risken att Industriklivet stödjer projekt trots att förutsättningar för att genomföra projektet saknas. Regeringens klimatpolitik syftar till stor del till att skapa förutsättningarna för att företagen ska kunna genomföra den gröna omställningen. För att möjliggöra en strukturomvandling i den skala som den gröna omställningen innebär krävs en rad systemskiften i flera av samhällets grundläggande tekniska system såsom elproduktion, industriprocesser, materialåtervinning och transporter. Vissa av dessa har det offentliga rådighet över men den övervägande delen av den ekonomiska aktiviteten i den svenska ekonomin styrs av beslut som fattas av hushåll och företag. För att Sverige ska ställa om hela vägen till nettonollutsläpp måste ett antal förutsättningar komma på plats som gör det möjligt för företag och hushåll att fatta kloka beslut. Regeringen anser att frågan om att skapa förutsättningar i stor utsträckning handlar om att säkerställa långsiktiga villkor, justera i lagstiftning och främja tillgång till allt från fossilfri el till välutbildad arbetskraft så att nödvändiga yttre förutsättningar för omställning finns. Trots detta kan det under en tidig etableringsfas finnas behov av finansiellt stöd utöver det som marknaden kan erbjuda för att främja omställningen till nettonoll klimatutsläpp. Detta bör ske utifrån en teknikneutral ansats och utan detaljerad statlig inblandning i de specifika företagsekonomiska förutsättningarna för enskilda projekt. Företagen fattar investeringsbeslut på företagsekonomisk grund och i förekommande fall med visst finansiellt stöd från staten. Företagen och dess finansiärer riskerar sitt eget kapital och har starka incitament att göra en korrekt riskbedömning av projektet. Det är därför primärt upp till den enskilda aktören att avgöra om ett projekt som kan beviljas medel från Industriklivet är genomförbart. Regeringens inriktning inom detta område är att på systemnivå skapa goda förutsättningar för svenska företag att växa och ställa om till fossilfrihet och där statligt stöd förekommer för att säkerställa att grundläggande finansiella villkor är uppfyllda hos stödmottagaren. Stöden måste också uppfylla EU:s krav på statliga stöd. Utifrån dessa förutsättningar tar företag investeringsbeslut och Industriklivet är ett exempel på när ett visst statligt stöd bedöms nödvändigt för att bidra till att stödja företag som vill ställa om. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens analys att Industriklivet kan bidra än mer effektivt till industrins omställning. Det finns ett ständigt behov av att se över hur de statliga stöden fungerar och vid behov göra justeringar i stödförordningar. Ett exempel är risken för överlapp mellan stöd där arbete inleds för att se över om det finns ett behov av justeringar av samspelet mellan Industriklivet och Klimatklivet. Utvecklingsarbetet för Industriklivet pågår kontinuerligt och regeringen gör vid behov ändringar i styrningen för att öka effektiviteten i åtgärden. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att målgruppen för Industriklivet är relativt otydlig. Regeringen anser att målgruppen för åtgärden definieras väl genom förordningen om statliga stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning (2017:1319) som styr Industriklivet. I förordningen klargörs vilka former av projekt som kan få stöd och därigenom vilken målgruppen är. Fokus är dock på projekt som minskar utsläppen och bidrar till att skapa negativa utsläpp snarare än på att begränsa åtgärden genom att rikta in den mot en allt för snäv målgrupp. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att den skillnad i vilka krav som ställs på de sökandes beräkningar av investeringars utsläppsminskningar inom Klimatklivet respektive Industriklivet inte är rimlig. Klimatklivet och Industriklivet kan vid en första anblick verka vara liknande stöd. Det finns dock väsentliga skillnader i syfte, i vilka projekt som kan få stöd och i hur stöd motiveras. Klimatklivet omfattar verksamheter utanför den handlande sektorn och det övergripande syftet är att stöden ska bidra till direkta utsläppsminskningar på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Projekt inom Klimatklivet utgörs av den anledningen av projekt med en relativt hög teknisk mognadsgrad. Industriklivet å andra sidan ger till stor del stöd till projekt som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem vilket innebär att utsläppen redan är prissatta och reglerade under ett utsläppstak. Industriklivet syfte är därför att främja innovation i ny teknik som annars inte hade kommit till stånd genom att kompensera för ett innovationsmisslyckande och bidra till innovativa lösningar inom industrisektorn. Det är därför mindre meningsfullt att beräkna utsläppsreduktion per krona när det gäller Industriklivet eftersom teknikerna är omogna. Detta innebär att det är svårt att jämföra kostnadseffektivitet med de åtgärder som genomförs i Klimatklivet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens slutsats att andra myndigheter skulle kunna bidra med kunskap och erfarenhet till besluten om stöd som fattas inom Industriklivet. Energimyndigheten ansvarar för beslutsprocessen och har redan i dag möjlighet att bjuda in experter från andra organisationer, exempelvis myndigheter. Det framgår av myndighetsförordning (2007:515) att myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Att regeringen ställer krav på att regelmässigt involvera andra myndigheter eller annan expertis i högre grad skulle kunna innebära att beslutsprocessen tar längre tid samt leda till ökade kostnader för handläggningen av projekt när det inte är motiverat. Regeringen ser därför inte att det i dag finns ett entydigt behov av ytterligare styrning när det gäller samverkan med andra myndigheter. Regeringen avser dock att följa frågan som en del i den löpande uppföljningen av Industriklivet. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen rekommenderar att se över en eventuell överlappning mellan Klimatklivet och Industriklivet. Liknande förslag har även framkommit i Statskontorets granskning av Naturvårdsverket ”Stärkta förutsättningar för Naturvårdsverket” som redovisades den 8 november (KN2024/02475) och i Naturvårdsverkets lägesbeskrivning för Klimatklivet (KN2024/02327). Mot bakgrund av detta har regeringen den 16 januari 2025 beslutat om ett uppdrag till myndigheterna för att se över stöden (KN2025/00083). Naturvårdsverket har givits i uppdrag att tillsammans med Energimyndigheten se över förordningarna och vid behov föreslå förordningsändringar inom respektive verksamhetsområde. Uppdraget ska redovisas den 15 december 2025. Regeringen ser inga skäl att i övrigt vidta några ytterligare åtgärder i nuläget med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. I de fall regeringen framöver ser behov av ytterligare justeringar avser regeringen att återkomma. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Industriklivet – planering, genomförande och uppföljning (RiR 2024:17) Klimat- och näringslivsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 januari 2025 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden, Svantesson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Malmer Stenergard, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari, Rosencrantz, Dousa Föredragande: statsrådet Pourmokhtari Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Industriklivet