Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2004/05:83 Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien Prop. 2004/05:83 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 3 februari 2005 Göran Persson Thomas Bodström (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien. I rådets uppgifter ingår bl.a. att inrätta en funktion med uppgift att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen. Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Rådet och kommissionen har framfört att det i vissa delar av dessa organs verksamhet kan väntas förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kan vara integritetskänsliga och att dessa uppgifter kan behöva skyddas av sekretess. I propositionen föreslås därför att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i kommissionens verksamhet för utvärdering av den nationella krishanteringsförmågan med anledning av naturkatastrofen i Asien, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Det föreslås vidare att det skall gälla sekretess för motsvarande uppgifter hos rådet i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med dem som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. De föreslagna ändringarna i sekretesslagen (1980:100) föreslås träda i kraft dagen efter den dag då lagen publicerats i Svensk författningssamling. Innehållsförteckning 1 Beslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Sekretess hos rådet och kommissionen 8 4.1 Allmänna handlingar och sekretess 8 4.2 Bestämmelser om sekretess 8 4.3 Överväganden 9 5 Ekonomiska konsekvenser 16 6 Ikraftträdande 16 7 Författningskommentar 16 Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkata- strofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) 18 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden (dnr Ju2005/707/L6) 20 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 21 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005 25 1 Beslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Vidare föreslår regeringen att riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till tre dagar. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 26 §2 Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden 1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, 2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de drabbade och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Nuvarande lydelse 16 kap. 1 §3 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Föreslagen lydelse 16 kap. 1 § Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § första stycket 1 såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. 3 Ärendet och dess beredning En kraftig jordbävning inträffande utanför Indonesiens kust den 26 december 2004. Den flodvåg som följde drabbade ett mycket stort område i Asien. Påfrestningarna på de drabbade länderna i regionen är ofattbart stora och katastrofen drabbade även de många svenskar som vistades i regionen. Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och stöd med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:1). Rådet skall bl.a. samordna de svenska myndigheternas insatser med anledning av naturkatastrofen och inrätta en funktion för kontakter med de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. Rådet skall fortlöpande informera regeringen om sitt arbete och senast den 1 juli 2005 lämna en samlad redovisning av arbetet. Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:3). Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda som berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2005. Kommissionen och rådet har under hand framfört att det finns behov av sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i delar av kommissionens och rådets verksamhet. En departementspromemoria med ett förslag till en ändring i sekretesslagen (1980:100) har därför utarbetats inom Regeringskansliet (dnr Ju2005/707/L6). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissinstanserna har även givits tillfälle att lämna synpunkter på promemorian vid ett av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari 2005. Inkomna remissyttranden och en sammanställning över de synpunkter som framfördes vid remissmötet finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2005/707/L6). I lagstiftningsärendet har samråd skett med företrädare för riksdagspartierna. Eftersom det är angeläget att kommissionen och rådet så snart som möjligt ges bästa möjliga förutsättningar att utföra sina uppdrag bör lagen träda i kraft dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. Av detta skäl finns det anledning för riksdagen att besluta om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. Lagrådet Regeringen beslutade den 27 januari 2005 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 Sekretess hos rådet och kommissionen 4.1 Allmänna handlingar och sekretess Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Begreppet myndighet i TF och sekretesslagen (1980:100) omfattar i enlighet med regeringsformens terminologi samtliga statliga och kommunala organ med undantag för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Såväl de sistnämnda organen som vissa andra organ jämställs dock med myndigheter vid tillämpning av såväl TF som sekretesslagen (2 kap. 5 § TF och 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Rådet och kommissionen är sådana organ som omfattas av TF:s och sekretesslagens myndighetsbegrepp. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna grunder. Dessa grunder är: 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan-folklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag eller, undantagsvis, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen. I den mån sådana handlingar som finns hos rådet eller kommissionen utgör allmänna handlingar skall de således lämnas ut på begäran, om inte en eller flera sekretessbestämmelser hindrar utlämnandet. 4.2 Bestämmelser om sekretess Sekretess till skydd för det allmänna Vissa sekretessbestämmelser har givits en sådan utformning att de gäller hos alla myndigheter. Så är t.ex. fallet med utrikes- och försvarssekretessen (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). En annan sekretessbestämmelse som också gäller hos alla myndigheter är 5 kap. 8 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. I den mån uppgifter som omfattas av sekretess enligt dessa bestämmelser lämnas över till kommissionen eller rådet gäller sekretessen således även hos dessa organ. Sekretess till skydd för enskilda De flesta sekretessbestämmelser är dock begränsade till att gälla i vissa typer av ärenden, i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Till exempel följer av 9 kap. 11 § sekretesslagen att sekretess gäller hos Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess hos polismyndighet för sådan uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild (7 kap. 19 § första stycket 1). Inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 1 och 4 §§). Uppgifter som enskilda lämnar om sina personliga förhållanden till nämnda myndigheter kan således omfattas av sekretess hos dessa myndigheter. Av bestämmelserna i 13 kap. sekretesslagen följer att sekretess i vissa fall förs över till en annan myndighet. Bestämmelserna om överföring av sekretess är dock inte tillämpliga på vare sig rådet eller kommissionen. Den sekretess till skydd för enskilda som enligt de angivna bestämmelserna kan gälla hos Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen, polismyndigheten eller inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten gäller alltså inte hos rådet eller kommissionen. Raka och omvända skaderekvisit Sekretessen är enligt vissa bestämmelser absolut. De flesta sekretessbestämmelser är emellertid försedda med någon form av skaderekvisit. I de fall sekretess bara gäller om det kan antas att någon form av skada uppkommer om uppgiften lämnas ut är bestämmelsen försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften är offentlig. När sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att viss angiven skada uppstår, är bestämmelsen försedd med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften omfattas av sekretess. 4.3 Överväganden Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos rådet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Hos kommissionen skall sekretess för motsvarande uppgifter gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag såvitt gäller rådet. När det gäller kommissionen innebär promemorians förslag dock att sekretess skall gälla med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Promemorians förslag innebär vidare att den tystnadsplikt som föreslås för rådet och för kommissionen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Remissinstanserna: Rådet, kommissionen, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Riksarkivet och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Rådet anser dock att lagtexten, till den del den avser rådet, eventuellt kan avgränsas genom att det anges att sekretessen bara skall gälla i "rådets funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och de drabbade och anhöriga till katastrofens offer". Kommissionen anser att enskilda som vänder sig till kommissionen måste kunna välja om deras uppgifter skall bli offentliga eller inte för att kommissionen skall få bästa möjliga underlag för sin utvärdering. Enligt kommissionen är det bara uppgifter om namn eller andra uppgifter som kan härledas till en viss person som kan komma att behöva sekretessbeläggas. Kommissionen har inga bestämda uppfattningar när det gäller frågan om vilket skaderekvisit som skall väljas eller i frågan om meddelarfrihet. KBM har tillagt att det kan tänkas att enskilda skickar kopior av sina brev till kommissionen eller rådet till andra myndigheter, t.ex. Räddningsverket eller KBM och att uppgifterna kan behövas skyddas av sekretess även hos dessa myndigheter. När det gäller förslagets lagtekniska konstruktion anser Riksarkivet att det underlättar för arkivmyndigheten om sekretessen hos kommissionens för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet även fortsättningsvis regleras i paragrafen på det sätt som föreslås och att den därför framdeles inte bör överföras till en övergångsbestämmelse. Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) är det tvivelaktigt om man med den begränsade beredning som förevarit skall lagstifta i de ämnen som berörs i promemorian. Med hänsyn till de utomordentligt speciella omständigheterna som föranlett förslaget motsätter sig emellertid inte JO att så sker. Det kan enligt JO vidare ifrågasättas om man inte skulle kunna uppnå ett tillräckligt gott skydd för de aktuella uppgifterna med ett rakt skaderekvisit. En sådan ordning skulle svara bättre mot den öppenhet och insyn som bör prägla kommissionens arbete. Med beaktande av att uppgifterna till övervägande del torde vara av den art, som inom socialtjänsten och sjukvården skyddas av ett omvänt skaderekvisit, godtar dock JO att ett sådant skaderekvisit har valts. JO hade dock gärna sett att frågan hade övervägts närmare. När det gäller den föreslagna sekretessen hos rådet anser JO att avgränsningen av det sekretessbelagda området, som ansluter sig till beskrivningen av rådets uppgifter i direktivet, är ägnad att skapa tolkningssvårigheter och inte motsvarar grundlagens krav på att begränsningar i offentlighetsprincipen skall anges noga. Justitiekanslern (JK) har anfört liknande synpunkter avseende beredningen och valet av skaderekvisit samt, när det gäller frågan om meddelarfriheten bör inskränkas, anfört att det bör beaktas att även kommissionens granskning senare kan komma att granskas. Kammarrätten i Stockholm har anfört att begreppet "enskilds personliga och ekonomiska förhållanden" även kan komma att omfatta uppgifter om beslutsfattare på enskilda myndigheter, vilket knappast varit tanken. Kammarrätten har dock i övrigt ingen invändning mot förslaget. Svenska Journalistförbundet har inget att erinra mot förslaget till den del det avser rådet eftersom rådets verksamhet syftar till att hjälpa drabbade och deras anhöriga framöver. Kommissionen har dock en granskande funktion. Med hänsyn härtill anser Journalistförbundet att sekretessen till skydd för enskilda bör gälla med ett s.k. rakt skaderekvisit hos kommissionen, dvs. presumtionen bör vara att uppgifterna är offentliga. Svenska Tidningsutgivareföreningen Tidningsutgivarna avstyrker förslaget att ett omvänt skaderekvisit skall gälla och att meddelarfriheten skall inskränkas. Tidningsutgivarna förordar i stället ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. att det skall gälla sekretess om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Enligt Tidningsutgivarna måste det ankomma på rådet och kommissionen att i sina kontakter med enskilda efterhöra deras inställning i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Behovet av skydd för enskilds personliga förhållanden Kommissionen skall utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i Asien inneburit. Den skall särskilt belysa hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna hanterat denna situation. Rådet skall samordna de svenska myndigheternas insatser för att hjälpa och stödja dem som bor och vistas i Sverige och som har drabbats av katastrofen. Det ligger i sakens natur att uppdragen skall präglas av öppenhet och möjlighet till insyn. Den sekretess till skydd för det allmänna som följer av befintliga bestämmelser framstår därför som fullt tillräcklig. I kommissionens uppdrag ingår emellertid även att aktivt bjuda in enskilda som berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Det kan därför komma att lämnas skriftliga och muntliga uppgifter till kommissionen som t.ex. avser enskilds fysiska eller psykiska hälsa samt familjeförhållanden. När det gäller rådet ingår det bl.a. i rådets uppdrag att inrätta en funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheter och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. I den mån kontakter mellan kommissionen respektive rådet och enskilda leder till att det hos dessa myndigheter kommer att förvaras allmänna handlingar som innehåller sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden - t.ex. i form av brev med personliga berättelser om svåra upplevelser - finns det inte någon bestämmelse i sekretesslagen som kan åberopas som hinder för att lämna ut uppgifterna. Det är angeläget att enskilda i förtroende skall kunna vända sig till kommissionen och rådet. För att enskilda skall känna trygghet i kontakterna med kommissionen och rådet bör ett sekretesskydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden införas. Självfallet innebär inte detta någon inskränkning i den enskildes rätt att i stället välja att yttra sig öppet. Behovet av skydd för enskilds ekonomiska förhållanden För en fysisk person innefattar begreppet "personliga förhållanden" även upgifter om dennes ekonomi. När begreppet "ekonomiska förhållanden" används i sekretesslagen beträffande enskilda avses således främst juridiska personers affärs- och driftsförhållanden. Även för sådana uppgifter finns det ett behov av sekretesskydd hos kommissionen och rådet. Det kan nämligen vara så att enskilda drivit företag som har fått svårigheter på grund av följder av katastrofen. Även uppgifter om företag i t.ex. resebranschen kan behöva skyddas. Olika sätt att åstadkomma ett sekretesskydd I detta sammanhang aktualiseras regeringens möjlighet att med stöd av 11 kap. 5 § sekretesslagen föreskriva att sekretess, motsvarande den som enligt 4 § gäller hos Justitiekanslern, skall gälla i verksamhet som bedrivs av särskild undersökningskommission som regeringen har tillsatt. Ett utnyttjande av denna möjlighet skulle för kommissionen innebära följande. Om kommissionen får in uppgifter från en annan myndighet gäller samma sekretess hos kommissionen som hos den andra myndigheten (11 kap. 4 § andra stycket första meningen). Om uppgiften förekommer i en handling som hos den andra myndigheten har upprättats med anledning av kommissionens verksamhet gäller dock ett särskilt kvalificerat skaderekvisit hos kommissionen, oavsett vilket skaderekvisit som skulle ha tillämpats hos den andra myndigheten. I sådana fall skall sekretess hos kommissionen nämligen endast gälla om det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (11 kap. 4 § andra stycket andra meningen). Det sagda innebär att sekretesskyddet hos kommissionen för sådana uppgifter är svagare än hos den andra myndigheten. Av störst intresse är emellertid här kommissionens uppdrag att inhämta uppgifter direkt från enskilda. För sådana uppgifter kommer sekretess att gälla hos kommissionen under två förutsättningar, dels om uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse, dels om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs (11 kap. 4 § tredje stycket). Den första förutsättningen innebär ett krav på att uppgiften skulle ha skyddats av sekretess om den hade funnits hos den myndighet mot vilken en anmälan kan anses riktad eller hos vilken en anmäld befattningshavare har varit verksam då ett eventuellt fel begicks. Det finns dock skäl att anta att uppgifter som lämnas till kommissionen i många fall inte kommer att kunna anses hänförliga till någon myndighet i den mening som avses i paragrafen. Uppgifterna skulle därmed bli offentliga. Även om den första förutsättningen skulle vara uppfylld innebär den andra förutsättningen - det kvalificerade skaderekvisitet "betydande men" - ett förhållandevis svagt skydd för uppgifterna om enskildas personliga förhållanden. Det hittills sagda har dessutom endast tagit sikte på uppgifter hos kommissionen. Rådet är inte någon sådan särskild undersökningskommission som avses i 11 kap. 5 §. För uppgifter hos rådet är det överhuvudtaget inte möjligt att åstadkomma ett sekretesskydd på detta sätt. För att uppnå det skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som behövs bör det i stället införas en särskild bestämmelse i sekretesslagen som avser uppgifter hos såväl rådet som kommissionen. När kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet tillsattes infördes en särskild regel om sekretess hos den kommissionen i 9 kap. 26 § sekretesslagen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos kommissionen i dess granskningsverksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Denna bestämmelse motiverades i förarbetena bl.a. med att det inte kunde uteslutas att det i den kommissionens granskningsverksamhet skulle komma fram uppgifter som kunde vara integritetskänsliga och som inte skyddades av gällande sekretessbestämmelser. Särskilt framhölls att det kunde tänkas förekomma uppgift om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familjeförhållanden (prop. 1998/99:140 s. 36). En sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos rådet och kommissionen kan således lämpligen införas genom en ändring i 9 kap. 26 §. På samma sätt som skett beträffande kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet bör sekretessbestämmelsens tillämpningsområde begränsas till viss verksamhet. När det gäller den nya kommissionen bör sekretessen gälla i dess verksamhet för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien. Såvitt avser rådet bör, mot bakgrund av den inställning som framförts från såväl JO som rådet om behovet av en tydlig avgränsning av tillämpningsområdet, sekretessen gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med dem som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer. Sekretesskyddets styrka Frågan är då hur stark sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara hos rådet och kommissionen. Den typ av uppgifter som enskilda kan väntas lämna till dessa organ - t.ex. uppgifter om förluster av anhöriga eller om enskildas fysiska och psykiska hälsa - är typiskt sett av känslig art. Inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas sådana uppgifter av ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna omfattas av sekretess. När det gäller uppgifter om enskilds personliga förhållanden innebär ett omvänt skaderekvisit att uppgifterna får röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att den enskilde inte lider men om uppgifterna röjs. Begreppet "men" har givits en mycket vid innebörd i sekretesslagens förarbeten. I första hand åsyftas sådana effekter som att någon blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra "men". Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Till skillnad från vad som gäller inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas uppgifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. deras hälsa, hos många andra myndigheter, t.ex. hos Försäkringskassan, av ett rakt skaderekvisit (jfr 7 kap. 7 § sekretesslagen). Det raka skaderekvisitet innebär att skadebedömningen skall ta sin utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Om uppgiften genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös skall den normalt anses falla utanför sekretessen. Endast om det av omständigheterna framgår att en sådan uppgift kan vara känslig i det enskilda fallet behöver en noggrannare sekretessprövning göras. Om uppgiften däremot är typiskt sett känslig är utgångspunkten att uppgiften omfattas av sekretess. I sådana fall kan omvänt upplysningar om sökandens identitet och dennes avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skall uppkomma (prop. 1979/80:2 s. 80 f). Det finns skäl att anta att de uppgifter som enskilda kommer att lämna till kommissionen i stor utsträckning kommer att vara sådana uppgifter som får anses vara typiskt sett känsliga, t.ex. uppgifter om förluster av anhöriga eller psykiska och fysiska skador med anledning av katastrofen. Sådana uppgifter omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Även om sekretess gäller finns det möjlighet att lämna ut avidentifierade uppgifter. Om den enskilde så önskar har den enskilde även möjlighet att efterge sekretess som gäller till skydd för den enskilde (14 kap. 4 § sekretesslagen). JO, JK, Svenska Journalistförbundet och Tidningsutgivarna har haft synpunkter på valet av skaderekvisit. Svenska Journalistförbundet har därvid påpekat att syftet med rådets och kommissionens verksamhet skiljer sig åt. En grundtanke i sekretesslagen är att en och samma uppgift kan erhålla olika starkt skydd hos olika myndigheter beroende på hur pass stort insynsintresset är hos de olika myndigheterna. Kommissionen har att utföra en granskande verksamhet och skall aktivt inbjuda enskilda att dela med sig sina erfarenheter av myndigheternas agerande. Även om enskilda med största sannolikhet kommer att lämna känsliga uppgifter om sina personliga förhållanden till kommissionen skall uppgiftsinhämtandet fokusera på vad de enskilda anser har brustit i myndigheternas verksamhet. Rådet har däremot, i den del dess verksamhet avser kontakter med överlevande och anhöriga till katastrofens offer, till uppgift att genom att förmedla kontakter med andra myndigheter hjälpa enskilda till rätta i deras nya livssituation. En förutsättning för att sådan hjälp skall kunna lämnas är ofta att enskilda lämnar mer ingående uppgifter om vilka problem de har eller står inför och om sina levnadsförhållanden i övrigt. Insynsintresset får således anses vara större hos kommissionen än hos rådet samtidigt som sekretessbehovet får anses vara större hos rådet i dess nyss nämnda funktion. Hos rådet bör sekretessen enligt regeringens uppfattning vara lika stark som hos hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att det finns skäl att - i likhet med vad Svenska Journalistförbundet har förordat - införa sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden med ett omvänt skaderekvisit hos rådet, men med ett rakt skaderekvisit hos kommissionen. Samma åtskillnad mellan kommissionen och rådet bör göras när det gäller uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Till skillnad från Tidningsutgivarna anser regeringen att det raka skaderekvisitet inte bör vara kvalificerat. För kommissionens del innebär det sagda att uppgifter som typiskt sett är känsliga omfattas av sekretess, såvida inte den enskilde själv vill att de skall vara offentliga, men att uppgifter som genomsnittligt sett måste betraktas som harmlösa i regel kan lämnas ut utan någon närmare skadebedömning i det enskilda fallet. Meddelarfrihet I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att fritt lämna uppgifter för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är inskränkt när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen i paragrafens nu gällande lydelse. När det gäller rådet och kommissionen anser regeringen emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att inskränka meddelarfriheten. Möjligheten att utbyta uppgifter med andra myndigheter En sekretessbelagd uppgift får inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar (1 kap. 3 § sekretesslagen). Det har emellertid ansetts att sekretesslagen inte bör hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där det är uppenbart att intresset av att lämna uppgifterna bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. En bestämmelse med denna innebörd, den s.k. generalklausulen, har därför tagits in i 14 kap. 3 § sekretesslagen. I den mån kommissionen eller rådet behöver lämna sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter för att kunna fullgöra sitt uppdrag kan de, i den mån uppgifterna avser enskilds personliga förhållanden, förmodligen i de flesta fall lämna dem med stöd av samtycke från den enskilde. Om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda kan uppgifter även lämnas med stöd av generalklausulen. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen hindrar vidare inte sekretess att uppgifter lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall fullgöra sin verksamhet. När det gäller kommissionens möjlighet att få ut uppgifter från andra myndigheter bör de flesta myndigheter kunna lämna uppgifter till kommissionen med tillämpning av generalklausulen. Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten är dock undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Kommissionen, men knappast rådet, kan behöva inhämta uppgifter från dessa verksamheter. Bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen kan knappast bli tillämplig i en sådan situation eftersom det är kommissionen, och inte hälso- och sjukvården eller socialtjänsten, som behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sin verksamhet. I den mån kommissionen finner att den har behov av sådana uppgifter avser regeringen att i ett senare skede överväga möjligheten att införa en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i förordning för att möjliggöra ett sådant inhämtande av uppgifter (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen). 5 Ekonomiska konsekvenser Förslaget till ändring i sekretesslagen beräknas inte få några kostnadskonsekvenser. 6 Ikraftträdande För att kommissionen och rådet skall kunna fullgöra sina uppdrag är det angeläget att den nya sekretessbestämmelsen kan träda i kraft så snart som möjligt. Förslaget till ändring i sekretesslagen föreslås därför träda i kraft dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. 7 Författningskommentar 9 kap. 26 § Paragrafen gäller i sin nuvarande lydelse uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Den kompletteras så att den även blir tillämplig på uppgifter dels hos rådet, dels hos den nya kommissionen. Med anledning härav införs ett nytt andra stycke och en punktuppställning i det första stycket. Första stycket 1 Första stycket 1 avser kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Ingen ändring är avsedd i förhållande till vad som gäller i dag för denna kommission. Första stycket 2 Samma sekretess som gäller hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet skall även gälla hos rådet. Bestämmelsens tillämpningsområde är avgränsat på så vis att sekretessen skall gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med de som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer. Sekretess enligt denna bestämmelse gäller således inte hos rådet för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som kommer fram i rådets övriga verksamhet. Andra stycket Sekretess skall gälla hos den nya kommissionen för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon anhörig till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Tillämpningsområdet är begränsat till uppgifter som har kommit fram i kommissionens verksamhet för utvärdering. Begränsningen innebär att i den mån det förekommer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i annan verksamhet hos myndigheten, t.ex. i myndighetens personaladministration, skall sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen inte gälla. 16 kap. 1 § Av 16 kap. 1 § punkten 3 framgår att den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 § har företräde framför meddelarfriheten när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Eftersom fler sekretessbestämmelser förs in i 9 kap. 26 § utan att meddelarfriheten skall inskränkas ytterligare görs en ändring i 16 kap. 1 § som klargör att det bara är den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 § första stycket 1 som har företräde framför meddelarfriheten. Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap 26 §1 Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos 1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, 2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, 3. det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och de drabbade och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) Riksdagens ombudsmän, Socialstyrelsen, Riksarkivet och Svenska Tidningsutgivareföreningen Tidningsutgivarna har inkommit med yttrande över promemorian. Därutöver har följande remissinstanser lämnat synpunkter på promemorian vid ett av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari 2005: Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Kammarrätten i Stockholm, Rikspolisstyrelsen, Krisberedskapsmyndigheten, Kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien, Nationella Rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien och Svenska Journalistförbundet. Styrelsen för psykologiskt försvar har inbjudits att yttra sig över promemorian, men har avstått. Lagrådsremissens lagförslag Regeringen har följande förslag till lagtext. 1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 26 §2 Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden 1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, 2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de drabbade och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Nuvarande lydelse 16 kap. 1 §3 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Föreslagen lydelse 16 kap. 1 § Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § första stycket 1 såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-01-28 Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, justitierådet Torgny Håstad och regeringsrådet Göran Schäder. Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien Enligt en lagrådsremiss den 27 januari 2005 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Eva Lenberg. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005 Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback, Baylan Föredragande: statsrådet Bodström Regeringen beslutar proposition 2004/05:83 Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien. 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1999:989. 3 Senaste lydelse 2004:999. 1 Senaste lydelse 1999:989. 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1999:989. 3 Senaste lydelse 2004:999. 1 25 Prop. 2004/05:83 Prop. 2004/05:83 17 Prop. 2004/05:83 Bilaga 1 23 Prop. 2004/05:83 Bilaga 2 Prop. 2004/05:83 Bilaga 3 Prop. 2004/05:83 Bilaga 4 24 Prop. 2004/05:83 25 25