Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juli 2005. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi. Vidare skall förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi utvecklas. Bakgrund En långsiktigt hållbar energitillförsel är av central betydelse för svensk energipolitik. Det har bl.a. tagit sig uttryck i ett ökat intresse för möjligheterna att inom jordbruket odla grödor för energiändamål. Mot bakgrund av EU:s jordbruksreform och de beslut om ambitionerna vad gäller användningen av förnybar energi som fattats inom EU finns det behov av att kartlägga jordbrukets framtida roll som energiproducent och dess möjlighet att bidra till energiomställningen. Enligt regeringens mening finns det ett starkt behov av att för alla berörda aktörer tydliggöra den långsiktiga inriktningen av omställningsarbetet för att öka användningen av förnybara energikällor. Detta som ett led i arbetet med att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle. För att stimulera investeringar i produktion av bioenergi och driva på en ökad användning av bioenergi är ett sådant tydliggörande av stor vikt. Framsteg i forskningen rörande bioenergi har också stor betydelse för utvecklingen på området. Andelen förnybar energi av den totala energitillförseln är mycket hög i Sverige. Närmare 30 % baseras på förnybar energi. För elproduktionen är andelen förnybar energi under ett normalår 50 %. Jordbrukets bidrag till energitillförseln uppskattas till ca 1 TWh. Detta motsvarar omkring 1 % av den totala användningen av biobränslen, torv, m.m. Den svenska energipolitiken betonar vikten av att ytterligare öka användningen av energi från förnybara källor som ett led i omställningen till ett hållbart samhälle. Visionen är att Sverige på lång sikt skall basera hela sin energitillförsel på förnybar energi. Det finns uttryckliga mål på kort sikt om att andelen energi från förnybara källor skall öka, både för total energianvändning och för elproduktion. De styrmedel som används för att främja ökad användning av bioenergi generellt respektive speciellt för elproduktion är marknadsekonomiska till sin natur och bygger på fri konkurrens mellan olika förnybara energikällor respektive mellan olika typer av bioenergi. Fasta biobränslen från jordbruket som t.ex. energiskog (salix), rörflen, spannmål och halm har hittills haft svårt att konkurrera med biobränslen från skogsbruk, skogsindustri samt importerade biobränslen generellt, beroende på de förhållandevis höga kostnaderna för jordbrukets fasta biobränslen samt vissa egenskaper hos halm och salix när dessa används som fasta biobränslen. Bioenergi från jordbruksverksamhet Bioenergi från jordbruksverksamhet används i dag framför allt till uppvärmning och elproduktion samt som råvara i industriella processer för att producera vissa motorbränslen. Grödor som kan användas till uppvärmning och elproduktion är t.ex. energiskog (salix), rörflen, spannmål och halm medan de biobaserade motorbränslen som används i någon större utsträckning i Sverige är bioetanol, rapsmetylester (RME) och biogas. I Sverige odlas i dag nära 15 000 ha salix att jämföra med 20 000 ha som är den sammanlagda odlingen i hela EU. Skörden från den svenska energiskogsodlingen används främst i form av bränsleflis till uppvärmning. Den största arealen är koncentrerad till Mälardalen men odlingar finns från Skåne upp till Dalarna. Det finns i dag möjlighet att ansöka om ett anläggningsstöd för odling av salix som finansieras nationellt. I dag odlas rörflen i Sverige för energiändamål på ca 400 ha. Diskussionen och forskningssatsningar om rörflen har hittills främst knutits till norra Sverige där rörflen har en relativt hög produktivitet. Marknaden för rörflen är ännu inte utvecklad. Idag används även spannmål och halm i viss utsträckning till förbränning på den egna gården eller i närliggande värmeverk. Vid eldning av spannmål är havre vanligast då det fungerar relativt väl samtidigt som marknadspriset är relativt lågt. Användning av halm för energiändamål är i dag begränsad i Sverige. Bioetanol framställs ur sockerbaserade råvaror som sockerrör och sockerbetor och stärkelsebaserade råvaror som spannmål och potatis. Utveckling pågår för att även cellulosabaserade råvaror som träråvara och halm skall kunna utnyttjas. I Sverige används främst vete och sulfitlut vid etanoltillverkning. En pilotanläggning för studie av processer för produktion av etanol från skogsråvara invigdes år 2004 i Örnsköldsvik. I dag uppgår den svenska bioetanolproduktionen till ca 60 000-65 000 m3 varav 50 000 m3 tillverkas från spannmål och resterande från sulfitlut. Det behövs ca 135 000 ton vete för att producera 50 000 m3 etanol, vilket gör att det med en avkastning för vete i Mellansverige på 5,5 ton per ha krävs en odling av 25 000 ha. Rapsmetylester (RME) är ett drivmedel av typen fettsyrametylester som framställs genom omförestring av rapsolja med metanol. RME produceras och används som drivmedel i liten skala i Sverige. Huvuddelen av rapsodlingen används för livsmedel. År 2004 uppgick odlingen till knappt 80 000 ha vilket motsvarar ca 220 000 ton raps. Jämfört med år 2003 är det en ökning med drygt 35 %. Enligt preliminära uppgifter för år 2005 är rapsodlingen i stort sett oförändrad jämfört med år 2004. Biogas produceras oftast som en biprodukt vid kommunala avloppsreningsverk men kan även produceras vid avfallsdeponier. Annat organiskt avfallsmaterial, såsom slakteri- och restaurangavfall eller rest- och avfallsprodukter från jordbruket som gödsel, halm, blast m.m., kan också rötas för att producera biogas. Det finns även ett fåtal anläggningar på olika jordbruksföretag där gödsel används för utvinning av biogas. Biogasen från dessa anläggningar används inom jordbruksföretag som en energikälla för t.ex. uppvärmning. Biogas kan också produceras från vall. En sådan anläggning där vall samrötas med sorterade hushållssopor och fett från storhushåll blir klar i Västerås år 2005. Biogasen kommer där att användas som drivmedel för bussar, lastbilar och personbilar. Rötresten har godkänts som växtnäring för ekologisk odling. Reglering av omhändertagande av animaliska biprodukter (ABP) finns i den s.k. ABP-förordningen (EG) nr 1774/2002. ABP kan bidra till Sveriges bioenergiproduktion genom förbränning och rötning. Det pågår ett projekt vid Karlskoga Kraftvärmeverk med lyckade resultat där mald ABP förbränns tillsammans med torv eller flis. Den gemensamma jordbrukspolitiken I juni 2003 träffades en överenskommelse mellan EU:s jordbruksministrar om en reformering av EU:s jordbrukspolitik. I princip innebär reformen att stödet frikopplas från produktionen. Stödet styr således inte i samma utsträckning val av produktion. I jordbruksreformen år 2003 beslutades även om ett hektarstöd till produktion av jordbruksråvaror till energiändamål. Om jordbruksråvaran produceras på areal som inte är uttagen ur livsmedelsproduktion i enlighet med gårdsstödsreglerna men används till bioenergiändamål enligt direktivet (2003/30/EG) om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel (EUT L 123, 17.5.2003, s. 42, Celex 32003L0030) kan det lämnas en energipremie på 45 euro per hektar. Antalet ansökningar för att få detta stöd omfattade år 2004 drygt 13 600 ha (varav knappt 8 400 energiskog i form av salix) i Sverige. Dessutom ansöktes det år 2004 för odling av grödor för industri- och energiändamål på areal uttagen ur livsmedelsproduktion motsvarande ca 19 000 ha varav den största delen var ämnad för energiändamål. Möjligheterna att främja produktion av energi på jordbruksmark med åtgärder inom ramen för nuvarande miljö- och landsbygdsprogrammet har också förbättrats i samband med den genomförda jordbruksreformen. För närvarande pågår arbete med nytt miljö- och landsbygdsprogram från år 2007 till år 2013. Den svenska energipolitiken Målet för de energipolitiska insatserna för ett uthålligt energisystem är att energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid omvandling och utveckling av all energiteknik. Målet för insatserna kring forskning, utveckling och demonstration på energiområdet är att bygga upp sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige samt att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling såväl i Sverige som på andra marknader. De långsiktiga energipolitiska insatserna inriktas på att sänka kostnader för, och främja introduktionen av, ny energiteknik baserad på förnybara energislag eller på teknik och metoder för effektiv och säker tillförsel, distribution och användning av energi. Detta skall också ske genom att med internationellt samarbete och omvärldsbevakning bygga upp en bild av utvecklingen och forskningsfronten vad gäller teknik, metoder och tjänster på energiområdet så att relevanta lösningar kan införas i det svenska energisystemet. Forskning, utveckling och demonstration på energiområdet skall prioriteras och genomföras så att nyttiggörandet av resultaten för kommersialisering och marknadsintroduktion underlättas. Projekt som bedöms ha kommersiell potential skall även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. Sedan år 1997 finns det inom EU på gemenskapsnivå ett generellt mål om att andelen förnybar energi skall öka till 12 % fram till år 2010. Förra året presenterade kommissionen en rapport med analys av utvecklingen som visar att utan ytterligare åtgärder så kommer målet inte att nås (COM (2004) 366 final). Generellt gäller att utvecklingen för bioenergi har varit betydligt svagare än förväntat samtidigt som det är just bioenergi som erbjuder de största möjligheterna till en snabb ökning av förnybar energi till måttlig kostnad. Därför har kommissionen beslutat utarbeta en "BioenergyAction Plan" som förväntas framläggas under senare delen av år 2005.I Sverige är dock andelen mycket hög, 30 % av den totala energitillförseln baseras på förnybar energi. För elproduktion är andelen hela 50 % I EG-direktivet 2003/30/EG om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel (EUT L 123, 17.5.2003, s. 42, Celex 32003L0030) ges allmänna riktlinjer som innebär att varje medlemsland skall sätta nationella, vägledande mål för introduktionen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Målen skall sättas utifrån referensvärden som gäller för EU som helhet. Referensnivån är satt till 2 % för år 2005 beräknat som andel energiinnehåll av den totala energianvändningen inom transportsektorn och 5,75 % för år 2010. Sverige har valt att för år 2005 sätta målet till 3 %. De biodrivmedel som används i större utsträckning i Sverige är bioetanol, rapsmetylester (RME) och biogas. Under åren 2003 och 2004 har importen av etanol ökat kraftigt från att tidigare ha legat på en relativt låg nivå. Importerad etanol utgör nu större delen av Sveriges totala användning av etanol som drivmedel. Svensk etanolproduktion för drivmedel utgörs i huvudsak av företaget Agroetanols produktion i Norrköping. Sverige har en ledande roll i storskalig kommersialisering av bioenergi, främst såsom ersättning för fossila bränslen vid produktion av värme och el. EU har antagit ett särskilt direktiv 2001/77/EG som har till syfte att främja användning av el från förnybara energikällor och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå (EUT L 283, 27.10.2001, s. 33, Celex 32001L0077). Direktivet innehåller flera delar, bl.a. ursprungsgaranti för förnybar el och minskade hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Medlemsstaterna skall anta nationella vägledande mål för den framtida användningen av el från förnybara energikällor utifrån referensvärden i direktivet. Det övergripande vägledande målet på gemenskapsnivå (EU-15) är 22 % av elproduktionen för år 2010. Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) har en viktig roll i att stödja ett ökat nyttjande av förnybar energi. Inom ramen för programmet och dess föregångare lokala investeringsprogram (LIP) har stora satsningar gjorts på omställning till förnybara energikällor, bl.a. till utbyggnad av fjärrvärme och konvertering till biobränslen. Den svenska miljöpolitiken I propositionen Sveriges miljömål - ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) anges att landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid omvandling och utveckling av all energiteknik. Vid utformningen av energipolitiken skall miljökvalitetsmålen beaktas. Exempel på miljömål som har relevans vid produktion av bioenergi från jordbruket är Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö. I propositionen anges även att för att påskynda miljöanpassningen och omställningen av energi- och transportsystemen, bör ytterligare åtgärder inriktas på bl.a. effektivisering av användningen, produktionen och överföringen av energi inom industrin, energisektorn, bebyggelsen och transportsektorn. Detta för att främst minska utsläppen till luft och öka satsningen på förnybara energikällor. I detta ingår även produktion av förnybar energi från jordbruket. En ökad användning av förnybara energikällor bör även bidra till att uppnå det nationella målet och åtagandet enligt Kyotoprotokollet när det gäller minskade utsläpp av växthusgaser. Att jordbruket har en potential såsom producent av bioråvara framhålls bl.a. i propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55), i vilken det redogörs för målen för det svenska klimatarbetet särskilt i fråga om miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi. Vidare skall förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi utvecklas. Utredaren skall undersöka vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi med beaktande av dagens generella styrmedel inom energiområdet, främst skatter och handel med elcertifikat, samt biologiska och odlingstekniska möjligheter. Analyser skall ske ur både ett samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt perspektiv. Bioenergiodlingens möjligheter att bidra till uppfyllande av miljömålen skall särskilt uppmärksammas, liksom eventuella konflikter mellan olika miljömål. Utredaren skall även beakta hushållningsprincipen att råvaror och energi skall användas så effektivt som möjligt. Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredaren göra en bedömning av olika produktionsalternativ. Även annan jordbruksrelaterad produktion som kan ha betydelse för produktion av bioenergi skall uppmärksammas såsom exempelvis animaliska biprodukter (ABP). Särskild hänsyn skall tas till reformarbetet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och till andra internationella förhållanden och då särskilt WTO-aspekter. I bedömning av konkurrenskraft skall ett långsiktigt perspektiv användas där möjligheten att uppnå en utveckling med en framtida situation baserad på ny teknik beaktas. Det är också viktigt att bedöma konkurrenskraft i relation till biobränslen från skogsbruket och andra möjliga förnybara energikällor. Det är också nödvändigt att väga in andra möjliga samhällsekonomiska effekter i bedömningen såsom en förbättring av försörjningstryggheten, en minskad sårbarhet i energisystemet, en ökad sysselsättning och en diversifiering av berörd näringsverksamhet samt andra regionala effekter. Den forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet om förnybara energikällor inom jordbruket som pågår vid Sveriges Lantbruksuniversitet och andra universitet och högskolor samt aktiviteter inom området som finansieras av Statens energimyndighet, Vinnova och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) skall belysas och eventuella nya forskningsområden av betydelse för jordbruket som energiproducent föreslås. Utredaren skall även lämna en redovisning av den internationella utvecklingen vad gäller jordbruket som producent av bioenergi. De förslag som föreslås skall konsekvensanalyseras. Vidare skall förslag kostnadsberäknas och de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna skall analyseras. För förslag med statsfinansiella effekter skall finansiering i enlighet med gällande finansieringsprinciper föreslås. Utredaren skall i sitt arbete inhämta synpunkter från berörda myndigheter, relevanta intresseorganisationer, näringslivet inklusive mindre företag och andra samhällsaktörer. Utredaren skall även samråda med den pågående kommittén med uppgift att lämna förslag till en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling (dir. 2004:87). Redovisning av uppdraget Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 september 2006. (Jordbruksdepartementet)