Post 1 av 1 träffar
Föregående
·
Nästa
Översyn av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll, Dir. 2005:138
Departement: Utrikesdepartementet
Beslut: 2005-12-15
Beslut vid regeringssammanträde den 15 december
2005.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utreda det svenska öppna
systemet för provning och teknisk kontroll för varor och
tjänster m.m. Ett öppet system innebär att oberoende och
självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i
konkurrens. Utredaren skall
o utvärdera det befintliga öppna systemet, avseende både
genomförande och funktion,
o utreda vilka konsekvenser öppna system ger för möjligheten
till ömsesidigt erkännande på det icke-harmoniserade området,
o utreda om kontroll av ackrediterade organ skulle kunna
användas i myndigheters tillsyn och vilka förändringar i
systemet som i så fall krävs,
o utreda om åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk
person som olovligen utger sig för att vara ackrediterad bör
införas,
o undersöka om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör
kunna överklagas,
o lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga
för genomförande av de förslag som lämnas, och
o utreda behovet av ökat samråd mellan myndigheter och
ackrediterade eller anmälda organ och föreslå former för
samråd.
Utredaren skall redovisa uppdraget senast 31 december 2006.
Bakgrund
Att produkter och anläggningar tekniskt kontrolleras innan de
släpps ut på marknaden eller tas i bruk är viktigt för att
upprätthålla skydd för liv, hälsa och miljö etc. i samhället.
Detsamma gäller bl.a. återkommande kontroll av produkter
och anläggningar i bruk. Samtidigt medför den tekniska
kontrollen stora kostnader för tillverkare, importörer och
innehavare av anläggningar i form av direkta kostnader,
minskad tillgänglighet och längre ledtider. Dessa kostnader
drabbar i slutändan konsumenterna och samhället i stort.
Samhällets strävan är därför att ha ordningar för teknisk
kontroll som ger gott skydd men samtidigt är
kostnadseffektiva.
Det svenska systemet för provning och teknisk kontroll
genomgick under 1990-talet mycket stora förändringar. I
samband med införandet av EES-avtalet, fattade riksdagen
beslut (prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38-83, bet.
1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18) om att det dåvarande
riksprovplatssystemet skulle upphöra och att svenska
tekniska kontrollordningar skulle bygga på EG:s nya
principer för kontroll av varor som släpps ut på marknaden.
Dessa presenterades i kommissionens meddelande den 24
juni 1989, "En helhetssyn på certifiering och provning".
Rådet ställde sig bakom dessa principer genom två beslut,
dels en resolution den 21 december om en helhetssyn på
bedömning av överensstämmelse (EGT nr C 10, 16.1.90, s.
1), dels ett beslut av den 13 december 1990 om moduler för
olika stadier i förfaranden vid bedömning av
överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska
harmoniseringsdirektiv (EGT nr L 380, 31.12.1990, s. 13).
En bärande princip i det enligt EG reformerade svenska
systemet är att en åtskillnad görs mellan normgivning,
d.v.s. kravställandet, och kontrollen av att kraven är
uppfyllda. Myndigheterna har kvar åliggandet att genom
marknadskontroll utöva tillsyn bl.a. för att säkerställa
att de föreskrivna kraven följs. Det är en uppgift för
myndigheterna att föreskriva vilka krav som produkter skall
uppfylla samt hur dessa skall kontrolleras. Provning och
teknisk kontroll överlåts till självständiga organ som arbetar
i konkurrens. Ordningen kallas allmänt för kontroll i ett
öppet system. Den tekniska kontrollen, som i det reformerade
systemet benämns "bedömning av överensstämmelse" utförs
av kompetensprövade organ som är fristående från
myndigheter. I Sverige utförs kompetensprövning och tillsyn
av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll,
SWEDAC, genom ackreditering enligt de standarder som
utvecklats i Europa på uppdrag av EG.
Öppna system används även för frivillig certifiering,
bl.a. mot olika krav på ledningssystem, bl.a. kvalitets-
miljö- och arbetsmiljöledningssystem.
EG:s system för teknisk kontroll av varor
Före 1989 var stora delar av EG-lagstiftningen på
industrivaruområdet mycket tekniskt detaljerad och därmed
svårförhandlad och oflexibel. Den lagstiftningsmetod som
idag är rådande för tekniska krav på produkter inom EG är
den s.k. nya metoden, enligt vilken endast grundläggande
säkerhetskrav föreskrivs direkt i direktivtexten. Detaljkraven
återfinns i tekniska standarder, som förändras i takt med den
tekniska utvecklingen. Standarderna är dock inte tvingande,
utan de tekniska detaljkraven kan uppfyllas även på annat sätt
än det som föreslås i standarderna.
EG:s produktdirektiv föreskriver de krav som varor skall
uppfylla när de släpps ut på marknaden eller tas i bruk.
För att i de olika direktiven få enhetliga kontrollformer
fastställde Rådet 1993 i det s.k. modulbeslutet åtta olika
förfaranden för sådana procedurer som skall användas när
direktiv enligt nya metoden utformas. Förfarandena täcker
både konstruktionsfasen och själva tillverkningen. Modulerna
innebär olika grader av kontroll och tillämpas beroende på
hur stora risker som är förbundna med produkterna. I
samband med den pågående översynen i EG av den nya
metoden diskuteras en förändring av modulerna.
Tillverkaren skall bekräfta att alla krav är uppfyllda
genom att utfärda en försäkran om överensstämmelse även
om ett oberoende kontrollorgan, ett s.k. anmält organ, gjort
bedömningen att kraven är uppfyllda, samt i tillämpliga fall
CE-märka produkten.
I EG:s direktiv används begreppet anmälda organ för
de kontrollorgan som medlemsstaterna anmält som
kompetenta för specificerade kontroller. För att säkerställa
organens kompetens anger direktiven minimikrav som skall
vara uppfyllda. Dessa krav är dock allmänt hållna och för att
öka harmoniseringen har EG tagit initiativ till utarbetande av
standarder för olika typer av kontrollorgan, såsom
besiktnings- och certifieringsorgan samt laboratorier. Dessa
återfanns ursprungligen i den s.k. EN 45 000-serien men har
senare överförts till ISO-standarder.
Det reformerade systemet har även kopplingar till tredje land,
genom särskilda avtal som EU har ingått.
Gemensamma EG-krav finns inte för kontrollorgan som verkar
inom områden som inte omfattas av EG-direktiven, t.ex. på
områden där uteslutande nationella krav gäller. Det kan inte
uteslutas att man i samband med översynen av den nya metoden
kommer att fastställa gemensamma krav för ackreditering av
sådana organ.
Behov av förbättringar
Inom de produktområden som regleras av EG-direktiv är
formerna för de nya öppna systemen i stort sett givna
genom direktiven. När direktiven införlivas i Sverige
föreskrivs teknisk kontroll genom öppna system. De
produktkrav och metoder för bedömning av överensstämmelse
som kan föreskrivas av statsmakterna framgår redan av
direktiven. Ordningarna för den tekniska kontrollen är, i
vart fall för direktiv enligt den nya metoden, i huvudsak
likartade i en jämförelse mellan direktiven även om vissa
skillnader föreligger.
Erfarenheterna av det öppna systemet är i stort positiva
idag. Dock finns det alltjämt utrymme för stora
förbättringar och lösning av vissa viktiga problem av teknisk
art. När det öppna systemet för teknisk kontroll
introducerades i Sverige för 10 år sedan fanns inga
erfarenheter att falla tillbaka på. Införande av öppna
kontrollordningar skedde successivt och sektorsvis av
respektive myndighet, ofta utan större samordning mellan
sektorerna. Detta har i vissa fall lett till en skyldighet
att iaktta krav på teknisk kontroll föreskriven av olika
myndigheter och som utförs av olika organ. För en
innehavare av produkter som skall kontrolleras enligt flera
myndigheters föreskrifter innebär det ofta ökat krångel och
ökade kostnader. För kontrollorganen medför det också
ökade kostnader när de måste uppfylla flera myndigheters
olika krav.
En erfarenhet som gjorts, är att företag ibland utger sig
för att vara ackrediterade utan att vara det. De använder sig
olovligen av ackrediteringsmärket, eller utger sig på annat
sätt gentemot sina kunder för att vara godkända av
SWEDAC. Detta är ett problem, särskilt när det gäller
tvingande krav på t.ex. kontroll av produkter avseende hälsa
och säkerhet. De eventuella kontroller eller
produktgodkännanden som gjorts under föregivande av
ackreditering är då inte giltiga, vilket drabbar det företag
som använder sig av ett ackrediterat organ för provning eller
kontroll genom att denne inte kan avsätta sina produkter på
marknaden. Om produkten ändå avsätts, kan även
slutanvändaren av den aktuella produkten drabbas, genom att
denne utsätts för hälso- eller säkerhetsrisker till följd av
bristande provning och kontroll. I dagsläget finns dock inte
några möjligheter att ingripa mot denna företeelse. Därför
finns det behov av att införa åtgärdsmöjlighet i form av
vitesföreläggande.
Idag finns en skillnad mellan ackrediterade organ och
anmälda organ när det gäller överklagandemöjlighet. Beslut
om utseende av ett anmält organ kan idag inte överklagas.
Under senare delen av 1990-talet har frågan om ömsesidiga
erkännanden inom det icke-harmoniserade området fått allt
större uppmärksamhet. Principen grundar sig på artikel 28
och 30 i EG-fördraget, vilka stadgar om förbud mot
kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna, och
innebär att medlemsländerna är skyldiga att godta sådan
teknisk kontroll som utförts av kompetenta organ i andra
medlemsländer. Kommissionen har givit ut ett antal
meddelanden om tillämpningen, det senaste i november 2003.
Inom ramen för proceduren för medlemsstaternas anmälan av
nationella tekniska regler enligt direktiv 98/34/EG bevakar
kommissionen och medlemsstaterna fortlöpande att
medlemsstaterna regelmässigt infört bestämmelser om
ömsesidiga erkännanden i förslag till föreskrifter.
Att principen om ömsesidigt erkännande iakttas och
tillämpas på ett enhetligt sätt är mycket viktigt för en väl
fungerande inre marknad. Ofta råder också en viss osäkerhet
om tillämpning av principen enligt våra åtaganden gentemot
EU i detta avseende.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall utvärdera det befintliga öppna systemet,
avseende både genomförande och funktion. Utvärderingen
skall omfatta samtliga intressegruppers erfarenheter i
fråga om såväl ändamålsenlighet som kostnadseffektivitet
och funktion. Utredaren bör undersöka om det öppna
systemet använts för att avlasta sektoriella
tillsynsmyndigheter, och i så fall hur. I de fall detta går
att mäta skall mätningen redovisas. Utredaren skall även se
över den svenska ordningen för tillsyn av de ackrediterade
och anmälda organen och lämna förslag till förbättringar som
eventuellt är nödvändiga.
Den fria rörligheten skall vara en viktig utgångspunkt i
utredningsarbetet. Utredaren skall utreda vilket stöd öppna
system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det
icke-harmoniserade varuområdet och då särskilt varor som
omfattas av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet
2001/95/EG. Det gäller även frågor som har samband med
provning och kontroll utförd i andra länder. Det är av stor
vikt att utredaren även undersöker pågående översyner inom
EG som gäller frågor om teknisk kontroll och tar ställning till
kommande behov i Sverige.
På många områden används kontroll av ackrediterat
certifieringsorgan som instrument i samhällets tillsyn, t.ex. av
hissar, fordon eller arbetsmiljö. Utredaren skall undersöka om
systemet i större omfattning skulle kunna användas som stöd
i myndigheternas tillsyn och vilka förändringar i systemet
som i så fall blir nödvändiga.
Utgångspunkten för denna del av utredningen skall vara att
tillhandahålla en generell kontrollordning som
tillsynsmyndigheterna skulle kunna använda om de finner det
ändamålsenligt. Utgångspunkten är inte att föreslå att öppna
kontrollordningar införs på enskilda sektorer.
Utredaren skall vidare studera om standardiserade
kontrollförfaranden (moduler) bör utarbetas för ovan nämnda
ändamål och om så är fallet utarbeta förslag till sådana.
Kontrollförfarandena bör så långt det är möjligt ansluta till
de kontrollförfaranden som tillämpas i nya metoden-direktiv
enligt EG:s ordning.
Kontakten mellan organ för bedömning av överensstämmelse och
de kravställande myndigheterna varierar beroende på område
och mellan olika typer av organ. Det kan finnas ett behov av
att förbättra informationskanalerna och skapa en närmare och
mer enhetlig kontakt mellan ansvariga myndigheter och organen.
Utredaren skall undersöka om det behövs en bättre koppling
mellan myndigheternas ansvarsområde och de uppgifter som
organen utför. Utredaren skall även lämna förslag till
lämpliga lösningar.
Myndigheternas tillsyn måste vara ändamålsenlig och
effektiv. Möjligheterna att samordna det tekniska
tillsynsarbetet måste utnyttjas. Utredaren bör därför
särskilt överväga hur öppna system kan medverka till att
göra myndighetstillsynen mer kostnadseffektiv och så lite
betungande för företagen som möjligt.
Särskilt bör utredaren analysera hur nationella
kontrollordningar bör utformas för att tillgodose nationella
behov av rapportering och erfarenhetsåterföring samtidigt
som kravet på godtaganden av provningar och kontroller
utförda av organ i EES-länder samt Turkiet uppfylls.
Utredaren skall undersöka om åtgärder i form av vite bör
införas i regelverket för teknisk kontroll. Åtgärderna
gäller de fall då juridisk eller fysisk person på olika sätt
olovligen utger sig för att vara ackrediterad. Utredaren skall
även undersöka om beslut som rör utnämnande av anmälda
organ bör kunna överklagas.
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar
som är nödvändiga för genomförande av de förslag som lämnas i
utredningen. Konsekvenserna av förslagen skall även belysas,
bl.a. med avseende på effekter för små företags villkor.
Samråd
Utredaren skall beakta pågående utredningar, och inhämta
synpunkter från berörda myndigheter och organisationer som
företräder övriga intressenter, inklusive berörda delar av
näringslivet.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december
2006.
(Utrikesdepartementet)