Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 27 oktober 2005 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall - ta fram ett underlag för bedömningen av om Sverige bör tillträda 1996 års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen), - ge förslag till ställningstagande i tillträdesfrågan, - föreslå de författningsändringar som behövs för att konventionen skall kunna tillträdas eller som bedöms lämpliga med anledning av ett tillträde. Utredaren skall samråda med berörda departement och utredningar i Danmark, Finland och Norge. Utredaren bör också vara uppmärksam på den utveckling inom EU och internationellt som kan ha betydelse för ett svenskt tillträde till konventionen. Bakgrund Nuvarande ordning I 10 kap. sjölagen (1994:1009) och i lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna finns bestämmelser om skadeståndsansvar och ersättning för skada som orsakas av oljeutsläpp från tankfartyg. Några bestämmelser i 10 kap. sjölagen är tillämpliga också i fråga om oljeskador som orsakas av andra slags fartyg. Bestämmelser om ansvar och ersättning för atomskada i samband med transport av atomsubstans finns i atomansvarighetslagen (1968:45). I övrigt finns i Sverige för närvarande inga särskilda lagregler om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Dessa frågor får därför avgöras enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler och sjölagens allmänna bestämmelser om redares ansvar. Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Regeln innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Utgångspunkten är alltså att skadeståndsansvar förutsätter vållande. Även med denna utgångspunkt får man dock räkna med möjligheten att det i rättspraxis utan direkt lagstöd skulle kunna åläggas ett strikt ansvar för skador som har orsakats av utsläpp av farliga och skadliga ämnen vid sjötransport. Skadeståndslagen innehåller vidare regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt 3 kap. 1 § är en arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare. Inom sjörätten finns en specialregel om redares principalansvar i 7 kap. 1 § sjölagen. Av denna regel följer bland annat att en redare ansvarar för skada som befälhavaren, en medlem av besättningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten. En redare kan ha rätt att begränsa sitt samlade skadeståndsansvar efter en sjöolycka enligt bestämmelserna i 9 kap. sjölagen. Samma rätt till ansvarsbegränsning har vissa andra personer, bland andra en sådan ägare av ett fartyg som inte är redare. Rätt till ansvarsbegränsning enligt dessa regler gäller bland annat för det ersättningsansvar som kan uppkomma för skador orsakade av vissa farliga och skadliga ämnen. I fråga om en lastägares skadeståndsansvar gentemot utomstående för skada som orsakats av lasten finns inte några särskilda bestämmelser i svensk rätt. Också lastägarens ansvar får därför bedömas enligt skadeståndslagen och allmänna skadeståndsrättsliga principer. Detta innebär att ansvar kan utkrävas om lastägaren vållat skadan. Så skulle kunna vara fallet om godset varit bristfälligt förpackat och som en följd därav brand eller explosion har inträffat ombord på fartyget. Någon generell skyldighet att ha ansvarsförsäkring för den som utövar en riskabel verksamhet finns inte enligt gällande rätt. En särskild regel om försäkringsplikt för innehavare av atomanläggning finns i 22 § atomansvarighetslagen (1968:45). Försäkringsplikten omfattar även ansvarighet för skada under transport av atomsubstans. För risker som är förenade med transporter finns i övrigt vissa särskilda bestämmelser om försäkringsplikt, bland annat i 10 kap. sjölagen med avseende på oljeskador. Men utöver dessa särskilda regler finns det för närvarande inga bestämmelser om obligatorisk försäkring för skador i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Det internationella konventionsarbetet Sjöfartsnäringen har en utpräglat internationell karaktär. Sedan länge har det funnits en strävan att åstadkomma enhetliga bestämmelser som gäller i förhållandet mellan flera stater. Numera regleras därför många sjörättsliga frågor genom internationella konventioner. Detta gäller både för civilrättsliga förhållanden och för frågor av offentligrättslig karaktär. Sverige har anslutit sig till flera av dessa konventioner, och sjölagen är därför i stor utsträckning baserad på ett internationellt regelverk. Exempel på detta är reglerna om ansvar för oljeskada i 10 kap. sjölagen, vilka huvudsakligen grundar sig på 1992 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (1992 års ansvarighetskonvention). Den första oljeansvarighetskonventionen utarbetades inom Internationella sjöfartsorganisationen (International Maritime Organization, IMO) mot slutet av 1960-talet. Den utlösande faktorn var olyckan med tankfartyget Torrey Canyon utanför Cornwall i mars 1967. Denna olycka, som orsakade omfattande oljeskador på de engelska och franska kusterna, visade på behovet av ett internationellt regelverk på området. Det var emellertid redan från början klart att IMO:s arbete inte skulle begränsas till oljeskador. Målsättningen var att regelverket skulle omfatta skador i anledning av transport av andra farliga och skadliga ämnen. Arbetet på detta område gick emellertid av olika orsaker trögt. Ett utkast till konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen behandlades av en internationell konferens år 1984. Konferensen misslyckades dock med att anta en konvention. Därefter dröjde det mer än tio år innan ett nytt utkast hade utarbetats som bedömdes vara färdigberett för en internationell konferens. Denna hölls i London under våren 1996. Förhandlingarna var framgångsrika och resulterade i att 1996 års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen antogs (HNS-konventionen; HNS är en akronym för engelskans Hazardous and Noxious Substances). HNS-konventionens huvudsakliga innehåll HNS-konventionen är tillämplig på skada som uppkommit vid sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Skadan skall ha uppkommit på en konventionsstats territorium eller i dess ekonomiska zon eller annat område av motsvarande räckvidd. Även skador som har uppkommit på de delar av det fria havet som är belägna bortom ett sådant områdes yttre gräns omfattas i vissa fall. Skadebegreppet inkluderar personskador, sakskador, rena förmögenhetsskador och föroreningsskador på miljön. Även kostnader för åtgärder som syftar till att förebygga eller begränsa skador är i princip ersättningsgilla. Omkring 6 000 olika ämnen är farliga och skadliga i konventionens mening. Det rör sig huvudsakligen om kemikalier av olika slag samt olja, kondenserad naturgas och petroleumgas. För att konventionen skall vara tillämplig måste ämnena transporteras som last på fartyget, men det saknar betydelse om de transporteras i bulk (oförpackat) eller i paketerad form. Konventionen omfattar inte föroreningsskador som orsakas av beständig olja. Sådana skador täcks i stället av 1992 års konventioner om ansvar och ersättning för oljeskador. Andra skador än föroreningsskador som den beständiga oljan orsakar, till exempel genom brand, omfattas dock av HNS-konventionen. Utanför konventionens tillämpningsområde faller skador som orsakas av radioaktiva ämnen. Skadeståndsansvaret bärs av fartygets ägare, varmed i första hand avses den registrerade ägaren. Ansvaret är strikt, det vill säga fartygsägaren är ansvarig oberoende av vållande. Fartygsägaren är dock fri från ansvar i vissa särskilda undantagssituationer, exempelvis om skadan beror på en krigshändelse eller i sin helhet orsakas av tredje mans uppsåtliga handlande (sabotagehandlingar och liknande). Det strikta ansvaret är begränsat beloppsmässigt. Beloppsgränsen beror på fartygets bruttodräktighet. Den högsta ersättning som fartygsägaren kan bli skyldig att betala är 100 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), vilket motsvarar ungefär 1 miljard svenska kronor, för en och samma olycka. Har fartygsägaren själv orsakat skadan uppsåtligen eller av hänsynslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma, föreligger inte rätt till ansvarsbegränsning enligt konventionen. Ägaren av ett fartyg som är registrerat i en konventionsstat och som transporterar farliga och skadliga ämnen är skyldig att ha en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ansvaret enligt konventionen. En skadelidande har rätt att kräva ersättning direkt av den som meddelat försäkring eller ställt annan ekonomisk garanti för fartygsägarens ansvar. Den som inte har kunnat få full ersättning för sin skada av fartygsägaren eller dennes garant kan vända sig till en internationell fond för att få ytterligare ersättning (HNS- fonden). HNS-fonden betalar kompletterande ersättning, bland annat då fartygsägaren inte kan hållas ansvarig eller då skadan överstiger den tillämpliga ansvarsgränsen. Ersättning från HNS-fonden kan betalas också i de fall det inte varit möjligt för den skadelidande att identifiera det fartyg som transporterat de ämnen som orsakat skadan (den skadelidande har dock bevisbördan för att skadan orsakats av en olycka med ett eller flera fartyg). Även den ersättning som kan fås från HNS-fonden är begränsad. Den maximala sammanlagda ersättning som i anledning av en och samma olycka kan betalas av fartygsägaren - eller av försäkringsgivaren - och HNS- fonden uppgår till 250 miljoner SDR, eller omkring 2,5 miljarder svenska kronor. HNS-fonden finansieras av dem som i konventionsstaterna tar emot farliga och skadliga ämnen som har transporterats med fartyg. Efter att en olycka som aktualiserar ersättning från fonden har inträffat, får således den som tagit emot sådana ämnen i viss mängd betala en avgift till fonden. Härmed fördelas alltså det ekonomiska ansvaret för skador efter större olyckor mellan fartygsägarna och lastintressenterna. HNS-fonden kommer att bestå av fyra konton. Från ett allmänt konto betalas ersättning för skador som orsakas av merparten av de ämnen som omfattas av konventionen. Vid sidan av det allmänna kontot finns tre särskilda konton för skador som orsakas av olja, naturgas respektive petroleumgas. Ersättning som utbetalas för en skada som orsakats av ett visst ämne belastar endast det konto som avser detta ämne. Har exempelvis en skada orsakats av petroleumgas betalas ersättning för skadan från det särskilda kontot för sådan gas. Kostnaden för detta drabbar därmed bara de företag som tar emot petroleumgas. Tanken med detta system är att en viss industrisektor inte skall drabbas av kostnader för skador som orsakats av ämnen hänförliga till en annan industrisektor. HNS-konventionen innehåller vidare bestämmelser om bland annat preskription, behörig domstol samt erkännande och verkställighet av domar. HNS-konventionen träder i kraft internationellt 18 månader efter det att vissa i konventionen närmare specificerade villkor har uppfyllts. Minst tolv stater, av vilka fyra stater var och en har fartyg med en sammanlagd bruttodräktighet om minst 2 miljoner, skall ha tillträtt konventionen. I övrigt finns vissa villkor om mottagna mängder farliga och skadliga ämnen i de stater som tillträtt konventionen. Den 31 augusti 2005 hade åtta stater tillträtt konventionen (Angola, Cypern, Marocko, Ryssland, Saint Kitts och Nevis, Samoa, Slovenien och Tonga). Internationellt samarbete för ikraftträdande Efter antagandet av HNS-konventionen har det visat sig finnas behov av internationellt samarbete för att underlätta arbetet med att tillträda och genomföra konventionen. IMO:s juridiska kommitté har för detta ändamål inrättat en särskild beredningsgrupp. Gruppens arbete har bland annat resulterat i en skriftlig vägledning till konventionen. I beredningsgruppens regi har det också hållits möten rörande genomförandet av konventionen med företrädare för intresserade staters regeringskanslier. Även konferenser och seminarier har hållits med deltagare från berörda branscher. Beredningsgruppen har fortlöpande rapporterat till IMO:s juridiska kommitté om dessa åtgärder och hur arbetet med genomförandet av konventionen fortskrider i IMO:s medlemsstater. Av andra insatser som har gjorts för att underlätta tillträdet till och tillämpningen av HNS-konventionen kan särskilt nämnas att 1992 års internationella oljeskadefond har utvecklat en särskild programvara som skall göra det enklare att lämna uppgifter om mängden mottagna farliga och skadliga ämnen enligt konventionen. Frågor som rör tillträdet till HNS-konventionen har också behandlats vid nordiska departementsöverläggningar. En EG-rättslig aspekt på tillträdesfrågan HNS-konventionen innehåller, som redan har nämnts, bestämmelser om domstols behörighet samt om erkännande och verkställighet av domar. På detta område har EG exklusiv behörighet genom rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (Bryssel I-förordningen). Övriga frågor som regleras av konventionen ligger under medlemsstaternas behörighet. Konventionen är alltså ett så kallat blandat avtal. En följd av detta är att medlemsstaterna inte utan EG:s medverkan kan tillträda konventionen. Rådet har emellertid beslutat att bemyndiga medlemsstaterna att i gemenskapens intresse underteckna, ratificera eller ansluta sig till konventionen. Detta beslut gör det möjligt för medlemsstaterna att tillträda konventionen med beaktande av EG:s behörighet i vissa frågor. I rådsbeslutet anges att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att inom rimlig tid och om möjligt före den 30 juni 2006 tillträda konventionen. Beslutet innebär ingen skyldighet för medlemsstaterna att tillträda konventionen. Beslutanderätten i tillträdesfrågan tillkommer varje enskild medlemsstat. För Sveriges del måste ett tillträde till konventionen följa reglerna i 10 kap. regeringsformen. Detta innebär att konventionen först måste godkännas av riksdagen eftersom ett svenskt tillträde förutsätter lagändringar (se 10 kap. 2 § regeringsformen). Behovet av en utredning Som nyss konstaterats innebär rådsbeslutet från hösten 2002 om medlemsstaternas tillträde till HNS-konventionen ingen skyldighet för Sverige att tillträda konventionen. Oavsett detta finns det goda sakliga skäl för Sverige att tillträda den. Det framstår till en början som klart att en internationell reglering av de frågor som konventionen omfattar är att föredra framför en regional eller nationell reglering. Inte minst för konkurrensneutraliteten och förutsebarheten inom sjöfartsnäringen är det viktigt med internationellt enhetliga regler inom sjörätten. I de skadelidandes perspektiv måste konventionen betraktas som en avsevärd förbättring i jämförelse med den nuvarande ordningen. Det strikta ansvaret, försäkringsplikten med direktkravsrätt och det från oljeskadeområdet väl beprövade systemet med en uppdelning av ersättningsansvaret mellan fartygsägaren och en internationell fond, som finansieras av lastintressenterna, borgar för att de skadelidande får fullgod och snabb ersättning i de flesta fall. Det framstår mot den bakgrunden som angeläget att Sverige tillträder konventionen. För bedömningen av tillträdesfrågan är det dock viktigt att det tas fram ett beslutsunderlag som allsidigt belyser de olika frågor som gör sig gällande. Fördelar och nackdelar med ett svenskt tillträde måste kartläggas, särskilt med hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna och utvecklingen i andra länder. Av betydelse för behovet av en utredning är också att konventionen i viss mån medger de fördragsslutande staterna valmöjligheter i en rad frågor. Detta gäller till exempel konventionens tillämpningsområde samt bestämmelserna om försäkringplikt och försäkringscertifikat. Konventionens bestämmelser om försäkringsplikt aktualiserar också frågan om försäkringsmarknadens möjligheter att erbjuda försäkring i den omfattning som krävs. Även denna fråga behöver utredas, bland annat med hänsyn till hur försäkringsmarknaden och försäkringsvillkoren har påverkats av händelserna den 11 september 2001 i Förenta Staterna och utvecklingen därefter. En rad andra frågor om hur konventionen bör genomföras inställer sig. Detta gäller exempelvis bestämmelserna om finansieringen av HNS-fonden. En konventionsstat är skyldig att till HNS-fondens direktör (och innan konventionen trätt i kraft till IMO:s generelsekreterare) lämna uppgifter om bland annat den mängd avgiftspliktig last som tagits emot i den staten. Konventionen överlämnar dock i stor utsträckning åt staten själv att införa ett system för identifiering och rapportering av mottagna mängder. Här kan också pekas på att konventionen överlämnar åt staterna vissa frågor som rör mottagare av avgiftspliktiga ämnen och inrikes sjötransporter av HNS. Vidare kräver konventionen att staterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa fullgörandet av förpliktelserna enligt konventionen, exempelvis skyldigheten att lämna uppgifter om mottaget gods. Att genomföra HNS-konventionen kräver förhållandevis omfattande lagstiftningsåtgärder. Konventionen omfattar frågor som inte är särskilt reglerade i svensk rätt. Här måste därför förslag till nödvändiga författningsändringar tas fram. I bland annat ovan angivna avseenden krävs ställningstaganden från den svenska lagstiftaren i samband med ett genomförande av konventionen. Det är lämpligt att en särskild utredare ges i uppdrag att ta fram underlag och lämna förslag i dessa frågor. Utredarens uppdrag Uppdraget i stort Utredaren skall ta fram ett underlag för bedömning av om Sverige bör tillträda HNS-konventionen och föreslå om tillträde skall ske eller inte. När utredaren överväger tillträdesfrågan skall han eller hon särskilt beakta rådsbeslutet 2002/971/EG om medlemsstaternas tillträde till konventionen. Om utredaren tar ställning för ett svenskt tillträde till konventionen skall han eller hon föreslå de författningsändringar som dels är nödvändiga för att Sverige skall kunna tillträda konventionen, dels i övrigt är lämpliga med anledning av ett tillträde. Utredaren är fri att lämna de förslag till författningsändringar och åtgärder i övrigt som utredningsarbetet kan ge anledning till. Om utredaren däremot kommer fram till att Sverige inte bör tillträda konventionen, eller att ett svenskt tillträde av någon anledning bör vänta någon tid, skall utredaren lämna förslag till de åtgärder som bedöms som nödvändiga för att säkerställa skadelidandes behov av ett väl fungerande ersättningsrättsligt skydd vid skador som orsakas av HNS. HNS-konventionen överlämnar, som redan har nämnts, i viss utsträckning åt staterna att välja mellan alternativa regleringar av olika frågor eller att fylla ut eller komplettera konventionen med bestämmelser i nationella författningar. Det ingår i utredarens uppdrag att på grundval av en analys av de olika alternativen presentera sina förslag till ställningstaganden och hur de valda alternativen bör genomföras för svensk del. I det följande anges under skilda rubriker några av de frågor som utredaren skall beakta. Tillämpningsområdet m.m. Utredaren skall ta ställning till - vilket av de båda alternativ som ges i artikel 1.4 i HNS-konventionen som bör väljas för att avgöra vem som i Sverige skall anses som mottagare av farliga och skadliga ämnen, - om Sverige bör utnyttja HNS-konventionens möjlighet att undanta viss inrikesfart från konventionens tillämpningsområde (artikel 5.1) och - om HNS-konventionen skall vara tillämplig på statsfartyg (artikel 4.5). Försäkring och certifikat Det är viktigt att de berörda fartygsägarna har realistiska möjligheter att fullgöra HNS-konventionens bestämmelser om försäkringsplikt. Utredaren skall därför - med utgångspunkt i intresset av tillförlitliga, effektiva och varaktiga lösningar, kartlägga tillgången på försäkringar eller andra ekonomiska säkerheter för fartygsägares ansvar och - i det sammanhanget belysa vilken inverkan - på kort och på lång sikt - händelserna den 11 september 2001 och därefter har haft på försäkringsmarknaden och vilken inverkan detta kan antas ha på möjligheten att uppfylla konventionens bestämmelser om försäkringsplikt. Konventionens bestämmelser om försäkringsplikt kompletteras med en rad regler om utfärdande av certifikat. Utredaren skall ta ställning till hur dessa föreskrifter bör genomföras i svensk rätt. Till de frågor som måste övervägas i detta sammanhang hör - vem som i Sverige skall vara behörig att utfärda försäkringscertifikat och vilka närmare villkor som skall gälla för utfärdandet av certifikat och för deras giltighet, - vad som skall gälla i fråga om certifikat för fartyg som inte är hemmahörande i en konventionsstat, - användningen av elektronisk registrering av uppgifter om certifikat och - vilka påföljder och tvångsmedel som skall kunna tillgripas vid försummelse att hålla försäkring. Utredaren skall ta ställning till vilken myndighet som bör ha ansvaret för kontrollen av att försäkringsplikten fullgörs och att certifikat medförs ombord på fartyget i enlighet med konventionens bestämmelser. Rapporteringssystemet Av central betydelse för det ansvars- och ersättningssystem som skapas genom HNS-konventionen är, som redan har framhållits, den så kallade HNS-fonden. För att den skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konventionen måste den ha tillgång till ett korrekt beslutsunderlag för avgiftsdebitering med mera. Utredaren skall därför lämna förslag till de åtgärder som behövs för att skapa en pålitlig och väl fungerande ordning - för identifiering av mängden avgiftspliktiga farliga och skadliga ämnen som tas emot i Sverige, - för rapportering till HNS-fonden av vem som tar emot farliga och skadliga ämnen i avgiftsgrundande mängd i Sverige och i vilka mängder, - för de särskilda åtgärder som kan krävas för att uppfylla HNS-konventionens bestämmelser om rapporteringsskyldighet till IMO:s generalsekreterare innan konventionen har trätt i kraft (artikel 43). Utredaren skall sträva efter att denna ordning så långt det är möjligt inom ramen för konventionens reglering minimerar den administrativa och ekonomiska bördan för enskilda och det allmänna. Utredaren skall också överväga vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att bestämmelserna om uppgiftslämnande fullgörs på ett korrekt sätt. Arbetsformer m.m. Utredaren skall samråda med berörda departement och utredningar i Danmark, Finland och Norge. En fortsatt nordisk rättslikhet inom sjörätten skall eftersträvas i den utsträckning som är lämplig och möjlig. Utredaren bör beakta intresset av likalydande lagtexter i de nordiska länderna. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, exempelvis i frågan om, och i sådant fall i vilken utsträckning eller med vilka villkor, konventionens regler skall tillämpas på statsfartyg. Utredaren skall också samråda med berörda organisationer och företrädare för berörda delar av näringslivet. Utredaren bör även uppmärksamma hur frågor som gäller tillträde till HNS-konventionen hanteras i andra länder än de nordiska, främst de länder som är medlemmar i EU. Även utvecklingen inom EU i andra frågor som har direkt eller indirekt betydelse för genomförandet av konventionen bör beaktas. Vidare är det lämpligt att utredaren tar del av de insatser för att underlätta tillträdet till konventionen som har gjorts framför allt inom IMO och 1992 års internationella oljeskadefond. Utredaren skall bedöma förslagens ekonomiska konsekvenser för berörda företag och det allmänna. Utredaren skall särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, exempelvis när det gäller kontroll av försäkringspliktens fullgörande och utfärdande av certifikat, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Utredaren skall redovisa en miljöbedömning av sina förslag. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2006. (Justitiedepartementet)