Post 1 av 1 träffar
Föregående
·
Nästa
Värdepappersmarknadsfrågor, Dir. 2004:90
Departement: Finansdepartementet
Beslut: 2004-06-23
Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 2004.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall se över frågor som rör
lagstiftningen för värdepappersinstitut, börser och
auktoriserade marknadsplatser.
Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka lagändringar
som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets
direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för
finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv
85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och
rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets
direktiv 93/22/EEG. Direktivet är ett led i arbetet med att
skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster inom EU.
Det syftar till att skapa förutsättningar för effektiva och väl
fungerande marknader för finansiella instrument, till att öka
konkurrensen på dessa marknader samt till att säkerställa ett
gott investerarskydd.
Utredaren skall dessutom se över de sanktionsmöjligheter
som Finansinspektionen har att tillgå vid överträdelser av
regler på värdepappersmarknadsområdet, och särskilt
överväga behovet av att samordna sanktionsmöjligheterna
med de som gäller på bankområdet. Vidare skall utredaren
även i övrigt överväga om regelverket för
värdepappersinstitut behöver anpassas med anledning av de
reformerade reglerna på bankområdet.
Ytterligare frågor som utredaren skall överväga är vilket
ansvar som Finansinspektionen bör ha för fastställande av
noteringskraven på de reglerade marknaderna samt om det
finns behov av särskild reglering när en reglerad marknad
eller annan marknadsplats tar upp ett finansiellt instrument
till handel utan emittentens samtycke.
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar
som han eller hon anser behövas.
Bakgrund
Gällande svensk reglering
Värdepappersinstitut är sådana företag som har tillstånd att
driva värdepappersrörelse. Med värdepappersrörelse avses att
företaget yrkesmässigt t.ex. handlar med finansiella
instrument för kunds räkning, förmedlar kontakt mellan
köpare och säljare i finansiella instrument eller förvaltar
någon annans finansiella instrument. Begreppet
värdepappersinstitut omfattar fr.o.m. den 1 juli 2004
värdepappersbolag, svenska kreditinstitut som fått tillstånd att
driva värdepappersrörelse samt utländska företag som driver
värdepappersrörelse från filial i Sverige.
Den huvudsakliga lagregleringen för värdepappersinstitutens
verksamhet finns i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse.
I denna lag finns regler om bl.a. vad som krävs för att
tillstånd skall lämnas, vilka krav som instituten fortlöpande
måste uppfylla samt hur och under vilka förutsättningar som
tillsynsmyndigheten kan ingripa mot institutens verksamhet.
I lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet finns
regler för börser, auktoriserade marknadsplatser och
clearingorganisationer. Verksamheten på såväl börser som
auktoriserade marknadsplatser syftar till att åstadkomma
regelbunden handel med finansiella instrument. Kraven är
dock högre ställda för att ett företag skall få kalla sig börs än
auktoriserad marknadsplats. I lagen finns regler om bl.a. vad
som krävs för att ett företag skall auktoriseras som börs eller
auktoriserad marknadsplats, vilka som får delta i handeln på
en marknadsplats, vilka krav som skall ställas på de
instrument som handlas på marknadsplatsen samt om hur och
under vilka förutsättningar som tillsynsmyndigheten kan
ingripa mot företagens verksamhet. Lagen innehåller också
regler om clearingverksamhet.
Ovan nämnda lagar innehåller de grundläggande
bestämmelserna. Finansinspektionen har efter
bemyndiganden i förordningen (1991:1007) om handel och
tjänster på värdepappersmarknaden respektive förordningen
(1992:561) om börs- och clearingverksamhet meddelat
föreskrifter på området (se t.ex. FFFS 2002:6, 2002:7 och
1995:43).
Regler som berör värdepappersinstitutens och
marknadsplatsernas verksamhet finns även i bl.a. lagen
(1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen
(1914:45) om kommission samt lagen (2003:862) om
finansiell rådgivning till konsumenter.
1993 års direktiv
Reglerna om värdepappersinstitut och handeln med
finansiella instrument är delvis harmoniserade inom EU
genom direktivet (93/22/EEG) av den 10 maj 1993 om
investeringstjänster inom värdepappersområdet. Direktivet
avsåg att förverkliga den inre marknaden på
värdepappersområdet och innehåller minimiregler om kraven
på verksamheten i värdepappersinstitut.
I direktivet finns en förteckning över de tjänster, s.k.
investeringstjänster, som skall vara tillståndspliktiga i
medlemsstaterna och för vilka direktivets bestämmelser
gäller. Med investeringstjänster avses bl.a. att verkställa
kunders order om köp eller försäljning av finansiella
instrument eller att förvalta någon annans finansiella
instrument.
Direktivet bygger på principen om hemlandsauktorisation,
dvs. ett institut som har auktorisation i sitt hemland får med
stöd av denna erbjuda sina tjänster i andra medlemsstater,
genom etablering av filial eller genom gränsöverskridande
verksamhet, utan att krav på ytterligare tillstånd får ställas.
Med stöd av hemlandsauktorisationen kan ett institut också
kräva att - direkt eller indirekt - få tillträde till börser och
andra reglerade marknader i andra medlemsstater samt till
marknaderna anslutna clearing- och avvecklingssystem.
Ansvaret för tillsynen över ett värdepappersinstituts
verksamhet ligger i princip på myndigheterna i institutets
hemland, även såvitt gäller verksamhet som bedrivs i andra
länder. I direktivet finns särskilda regler om uppdelning av
ansvar och samverkan mellan berörda tillsynsmyndigheter.
Direktivet om marknader för finansiella instrument
Kritik har riktats mot 1993 års direktiv, bl.a. på grund av att
det inte har ansetts medföra den grad av harmonisering som
behövs för att skapa en inre marknad för investeringstjänster.
Bland annat mot den bakgrunden har ett nytt EG-direktiv
utarbetats: Europaparlamentets och rådets direktiv
2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för
finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv
85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och
rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets
direktiv 93/22/EEG. Direktivet ersätter direktivet 93/22/EEG
om investeringstjänster inom värdepappersområdet. Vidare
görs ändringar i direktivet 85/611/EEG om samordning av
lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva
investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i
direktivet 93/6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag
och kreditinstitut samt i direktivet 2000/12/EG om rätten att
starta och driva verksamhet i kreditinstitut.
Direktivet trädde i kraft den 30 april 2004 och skall vara
genomfört i medlemsstaterna senast den 30 april 2006.
Avsikten med direktivet är att införa ett modernt och
harmoniserat regelverk för handeln med finansiella
instrument inom EU i syfte att skapa förutsättningar för
effektivt fungerande marknader samtidigt som det finns ett
gott och likvärdigt investerarskydd.
Liksom 1993 års direktiv innehåller detta direktiv
bestämmelser om reglering och tillsyn av
värdepappersinstitut och om rätt för dessa institut att med
stöd av sitt hemlandstillstånd bedriva gränsöverskridande
verksamhet i andra medlemsstater. Direktivet innebär dock
en ökad harmonisering av reglerna för instituten och är
betydligt mer omfattande och detaljerat än det förra
direktivet.
Direktivet har ett vidare tillämpningsområde i jämförelse med
1993 års direktiv. Nya investeringstjänster som omfattas är
investeringsrådgivning och drift av en s.k. multilateral
handelsplattform (ibland kallad MTF-plattform). Dessa
verksamheter blir således tillståndspliktiga enligt direktivet.
Vidare är erbjudande av investerings- eller finansanalys att
anse som en sidotjänst, vilket medför att om en sådan tjänst
tillhandahålls tillsammans med en investeringstjänst så blir
direktivets bestämmelser tillämpliga. Tillämpningsområdet
vidgas även genom att direktivets definition av finansiella
instrument utsträcks till att omfatta bl.a. råvaruderivat och
kreditderivat.
Ett viktigt syfte med direktivet är att skapa förutsättningar för
konkurrens mellan olika sätt att verkställa order i finansiella
instrument. Direktivet ger därför, till skillnad mot 1993 års
direktiv, inte utrymme för medlemsstaterna att i nationell
lagstiftning ha en koncentrationsregel, dvs. en regel som
kräver att transaktioner genomförs på en reglerad marknad.
Direktivet medför således att det i samtliga medlemsstater
blir tillåtet för instituten att verkställa kundorder antingen på
en reglerad marknad eller en multilateral handelsplattform,
eller genom att ordern internhandlas. Med internhandel avses
att ett värdepappersinstitut verkställer en order utanför en
reglerad marknad eller handelsplattform, och själv inträder
som motpart till kunden. I Sverige är internhandel tillåten
redan i dag.
I direktivet uppställs ett antal regler som har till avsikt att
skydda investerarna och se till att marknaden har en väl
fungerande prisbildning. Bland annat finns regler om hur
värdepappersinstitut skall uppföra sig gentemot sina kunder
och om hur de ska verkställa och i övrigt hantera kundernas
order. Det finns även en särskild artikel om hur företagen
skall hantera intressekonflikter som kan uppstå. Vidare finns i
viss utsträckning krav på offentliggörande av dels
genomförda transaktioner i aktier som är upptagna till handel
på en reglerad marknad, dels befintliga köp- och säljintressen
i sådana aktier.
Genom direktivet harmoniseras även reglerna för reglerade
marknader, dvs. i Sverige börser och auktoriserade
marknadsplatser. På detta område är dock avsikten enbart att
få till stånd en minimiharmonisering. Direktivet innehåller
bl.a. regler om auktorisation och krav på viss organisation.
Vidare finns bestämmelser om vilka krav som skall gälla för
att ett finansiellt instrument skall tas upp till handel på en
reglerad marknad, och regler om vilka som skall ha tillträde
till reglerade marknader. Direktivet innehåller även vissa
begränsade bestämmelser om clearing och avveckling av
transaktioner i finansiella instrument, bl.a. om vilka
möjligheter en aktör har att välja system.
I direktivet finns vidare bestämmelser om tillsyn och om de
behöriga myndigheter som skall utöva tillsynen. Det finns
inte något krav på att det enbart får finnas en behörig
myndighet som skall utöva tillsyn över det som direktivet
reglerar. Dock skall varje medlemsstat utse en behörig
myndighet som skall agera som kontaktpunkt vid kontakter
med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Om det
finns flera behöriga myndigheter i en medlemsstat skall
myndigheternas ansvarsområden vara klart avgränsade och
myndigheterna skall samarbeta med varandra.
I direktivet finns en minimikatalog med befogenheter som en
behörig myndighet skall ha. Av direktivet följer även att
medlemsstaterna, utan att det påverkar deras system för
civilrättsligt ansvar eller deras rätt att utdöma straffrättsliga
påföljder, skall se till att administrativa åtgärder kan vidtas
eller administrativa sanktioner kan beslutas mot de ansvariga,
när bestämmelser som antagits enligt direktivet inte har följts.
Vidare finns i direktivet bestämmelser om samarbete och
informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i olika
medlemsstater.
Slutligen införs ett kommittéförfarande i enlighet med den
resolution om en effektivare reglering av
värdepappersmarknaden i EU som Europeiska rådet antog vid
toppmötet i Stockholm i mars 2001 och Europaparlamentets
resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella
tjänster i februari 2002. Den nya lagstiftningsmodellen,
"Lamfalussymodellen", bygger på de rekommendationer som
visemannakommittén om regleringen av de europeiska
värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport i februari
2001.
Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren
indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller
förordningar i form av övergripande principer. Dessa
rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med
genomförandeåtgärder som kommissionen antar i enlighet
med direktivets bestämmelser. Genomförandeåtgärderna kan
syfta till att beakta utvecklingen på de finansiella
marknaderna eller till att åstadkomma en enhetlig tillämpning
av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat
samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter
komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta
ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna.
I direktivet om marknader för finansiella instrument ges
kommissionen relativt omfattande möjligheter att anta
genomförandeåtgärder. Bland annat gäller detta de närmare
organisationskrav som skall ställas på värdepappersinstitut
och hur instituten skall uppföra sig gentemot sina kunder och
utföra sina kunders order.
Reglerna på bankområdet
Den 1 juli 2004 träder lagen (2004:297) om bank- och
finansieringsrörelse i kraft. Genom denna lagstiftning
reformeras rörelsereglerna för banker och
kreditmarknadsföretag på ett flertal sätt. Exempelvis ges
Finansinspektionen mer nyanserade möjligheter att ingripa
mot institut som bryter mot reglerna. Myndigheten får bl.a.
möjlighet att utdela en anmärkning mot överträdelser som är
av mindre allvarlig art samt att förena en varning eller en
anmärkning med en straffavgift. Finansinspektionen har
hemställt att dessa möjligheter även bör finnas på
värdepappersområdet (Fi2004/1798).
Ansvaret för fastställandet av noteringskraven
Enligt dagens ordning bestäms villkoren för inregistrering av
fondpapper av Finansinspektionens föreskrifter, medan det
överlämnas åt den reglerade marknaden att närmare
bestämma kraven för notering av finansiella instrument.
Finansinspektionen har hemställt att det bör övervägas att ge
myndigheten ett utökat ansvar för fastställandet av
noteringskraven på de reglerade marknaderna (Fi2004/1798).
Finansinspektionen grundar sin hemställan på att ett sådant
ansvar skulle ligga i linje med det ökade ansvar som
Finansinspektionen torde få för de noterade bolagens
informationsgivning i enlighet med bl.a. det kommande
direktivet om insynskrav för noterade bolag (Förslag till
Europaparlamentets och rådets direktiv om harmonisering av
insynskraven med avseende på upplysningar om emittenter
vars värdepapper tagits upp till handel på en reglerad
marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, KOM [2003] 138
slutlig).
Upptagande till handel utan emittentens samtycke
Det förekommer att reglerade marknader eller andra
marknadsplatser upptar i första hand aktier till handel utan att
emittenten har lämnat sitt samtycke. Sådan verksamhet (eng.
unsponsored listing) är inte föremål för någon särskild
reglering i svensk lagstiftning i dag. Finansinspektionen har
hemställt att det görs en översyn av myndighetens roll för det
fall en marknadsplats bedriver denna typ av verksamhet och
av vilken reglering som i övrigt bör finnas (Fi2004/1798).
Uppdraget
Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor
som gäller lagstiftningen för värdepappersinstitut, börser och
auktoriserade marknadsplatser, framför allt med anledning av
att direktivet om marknader för finansiella instrument skall
genomföras. Utredaren skall lämna förslag till de
författningsändringar som han eller hon anser motiverade.
Genomförande av direktivet om marknader för finansiella
instrument
Ett genomförande av direktivet om marknader för finansiella
instrument innebär att en generell översyn måste göras av den
lagstiftning som reglerar värdepappersinstitut, börser och
auktoriserade marknadsplatser. Utredaren skall därvid särskilt
överväga hur direktivets definition av överlåtbara
värdepapper och finansiella instrument förhåller sig till
begreppen fondpapper och finansiella instrument i lagen om
handel med finansiella instrument. I utredarens uppgift skall
även ingå att så långt möjligt beakta de genomförandeåtgärder
som kommissionen föreslår eller antar.
Samordning med reglerna på bankområdet
Det kan i många fall anses motiverat med likartade regler för
olika typer av finansiella företag. Inte minst är det rimligt att
Finansinspektionen har likartade befogenheter att ingripa mot
de institut som står under myndighetens tillsyn, oavsett om
det är fråga om t.ex. en bank eller ett värdepappersbolag.
Utredaren skall därför göra en översyn av om det finns
ändringar som görs i reformen för banker och
kreditmarknadsföretag som även bör göras för
värdepappersinstitut, börser och auktoriserade
marknadsplatser. Därvid skall naturligtvis hänsyn tas till de
regler som direktivet om marknader för finansiella instrument
ställer upp i dessa avseenden.
Ansvaret för fastställandet av noteringskraven
Frågan om vem som skall ha ansvaret för fastställandet av
noteringskraven berörs inte uttryckligen i direktivet om
marknader för finansiella instrument. Direktivet innehåller
endast vissa begränsade bestämmelser om vilka krav som
skall ställas på finansiella instrument som tas upp till handel
på en reglerad marknad. Det är dock lämpligt att utredaren
överväger hur ansvaret för fastställandet av noteringskraven
på reglerade marknader skall fördelas.
Upptagande till handel utan emittentens samtycke
I direktivet om marknader för finansiella instrument anges att
ett överlåtbart värdepapper som har upptagits till handel på en
reglerad marknad därefter får tas upp till handel på andra
reglerade marknader även utan emittentens samtycke under
förutsättning att bestämmelserna i prospektdirektivet följs
(Europaparlamentet och rådets direktiv 2003/71/EG av den 4
november 2003 om de prospekt som skall offentliggöras när
värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel
och om ändring av direktiv 2001/34/EG). I ett sådant fall
skall den reglerade marknaden underrätta emittenten om att
marknaden upptagit emittentens värdepapper till handel.
Emittenten har dock inte någon skyldighet att lämna
information till den reglerade marknaden.
Direktivet anger således att en reglerad marknad skall ha
möjlighet att ta upp ett instrument till handel utan emittentens
samtycke. Det finns därför anledning för utredaren att överväga
om denna bestämmelse kräver några svenska lagändringar.
Utredarens uppdrag bör dock inte vara begränsat till vad
direktivet omfattar, utan han eller hon bör göra en generell
översyn av huruvida det finns behov att reglera denna verksamhet
i svensk lagstiftning, och i så fall på vilket sätt detta bör
göras.
Utredningsarbetet
Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter
och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.
De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen och
Konsumentverket. Samråd bör även ske med Prospektutredningen
(Fi 2004:05) och Fondkommissionsutredningen (Ju 2001:11) samt
med företrädare för de nordiska länderna.
I Förtroendekommissionens betänkande (SOU 2004:47)
berörs vissa frågor som är närliggande till utredarens
uppdrag, bl.a. frågan om intressekonflikter hos
värdepappersbolag och frågan om vilka tillsynsuppgifter som
börserna bör ha. Det kan därför, efter att betänkandet har
remissbehandlats, visa sig lämpligt att ge utredaren i uppdrag
att även överväga vad kommissionen har föreslagit.
Utredaren skall i sitt arbete ta tillbörlig hänsyn till
regeringens handlingsplan för minskad administrativ börda
för företag.
Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2005.
(Finansdepartementet)