Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 29 januari 2004. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att · med utgångspunkt från kraven i ILO-konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer, · utreda om och i så fall hur konventionens krav skulle kunna tillgodoses av andra än Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF), · för det fall konventionen innehåller krav som i dag inte kan tillgodosespå ovannämnda sätt föreslå hur dessa tjänster skall kunna tillhandahållas, samt · föreslå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt ILO-konvention nr 163 kan formaliseras genom författning eller på annat sätt. Utredningen skall utgå från att verksamheten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver de som i dag tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfartsverkets farledsavgifter. Utredningen skall även lämna förslag till hur verksamheten skulle kunna finansieras med andra medel än statliga. Bakgrund I dag tillhandahåller Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) sjömän välfärdstjänster såväl ombord som i hamn. HKF:s uppgift är att planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverksamhet för sjöfolk. Målet för verksamheten är att sjömännen oavsett nationalitet skall få tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som i fråga om variation och kvalitet rimligt överensstämmer med samhällets ordinarie utbud. Den inriktning och de ekonomiska förutsättningar som statens organisation av välfärdsverksamheten för sjömän har i dag genom HKF innebär att det inom några år kan behöva tillskjutas nya medel för att finansiera verksamheten. HKF har därför begärt att regeringen skall klargöra vilken inriktning och vilka ekonomiska förutsättningar som verksamheten skall ha. Utöver det som följer av förordningen (1996:281) med instruktion för Handelsflottans kultur- och fritidsråd och av HKF:s regleringsbrev, utgår myndigheten i sin verksamhet även från den av Sverige ratificerade ILO-konventionen nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. Ett antal år har förflutit sedan konventionen trädde i kraft och omvärlden har förändrats. Mot bakgrund av detta är det viktigt att utreda hur konventionen bör tillämpas. Formerna för HKF:s verksamhet har varit föremål för utredningar ett flertal gånger, senast 1999 då frågan om verksamhetens inriktning, organisation och finansiering utreddes av Öhrlings PricewaterhouseCoopers. Utredningen ansåg mot bakgrund av omvärldsförändringarna att det fanns skäl att pröva frågan om HKF:s tjänsteutbud och organisation svarade mot krav på ändamålsenlighet och effektivitet och presenterade ett antal alternativ till hur verksamheten skulle kunna vara organiserad. Regeringen har därefter uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. Vidare har regeringen uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för att ta ut avgifter för de tjänster som myndigheten tillhandahåller. De utredningar som gjorts med anledning av dessa uppdrag är viktiga och ger en bild av att HKF bedriver en effektiv verksamhet utifrån den inriktning och nivå som verksamheten har i dag. Utredningarna har inte primärt utgått från ILO-konventionen för att bestämma nivån på tjänsteutbudet och lämplig organisationsform utan i stället utgått från hur den befintliga verksamheten bör organiseras för att den skall bedrivas så effektivt som möjligt. ILO:s konvention nr 163 och rekommendation nr 173 Sverige ratificerade 1990 ILO:s konvention nr 163, som bl.a. anger att varje medlemsstat till konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (VOV) tillhandahålls sjömän både i egna hamnar och ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Medlemsstaterna åläggs även att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsverksamheten. Fastställandet av vilka hamnar respektive vilka fartyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall ske efter samråd med redarnas och sjömännens organisationer. De tjänster som erbjuds i hamnarna skall kunna nyttjas av alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Välfärdstjänsterna ombord på fartygen skall också kunna nyttjas av alla sjömän ombord. Konventionen föreskriver även att VOV fortlöpande skall anpassas till förändringar i sjömännens behov till följd av utvecklingen inom sjöfarten. Vidare innehåller konventionen föreskrifter om samarbete dels mellan medlemsstaterna, dels mellan andra parter som är verksamma inom välfärdsområdet. Konventionen har utöver av Sverige undertecknats av 11 stater: Brasilien, Danmark, Finland, Mexiko, Norge, Rumänien, Slovakien, Spanien, Schweiz, Tjeckien och Ungern. Av rekommendation nr 173 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, som hör till konventionen, framgår att medlemsstaterna bör samråda med sjömännens och redarnas representativa organisationer vid utpekandet av hamnar. Dessa organisationer bör även delta i tillsynen av välfärdsanordningarna. Enligt rekommendationen bör VOV tillhandahållas av en eller flera av följande: de offentliga myndigheterna, redarnas och sjömännens organisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna avtal, eller frivilliga organisationer. Rekommendationen är detaljerad och föreslår bl.a. att det skall finnas tillgång till rekreationsanläggningar, transporter, bibliotek, TV och filmvisningar. I proposition 1988/89:122 med anledning av vissa beslut fattade av Internationella arbetskonferensen vid dess sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen), föreslogs det att Sverige skulle anta ILO:s konvention nr 163. I propositionen konstaterade regeringen att HKF upprätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter och att några lagändringar inte var nödvändiga. Det skedde heller inga ändringar i vare sig instruktionen eller regleringsbrevet för HKF till följd av Sveriges ratifikation av konventionen. Verksamheten har därefter fortsatt inom HKF med samma inriktning som tidigare men med en egen intern målsättning att upprätthålla en verksamhet som följer ILO-konventionen med tillhörande rekommendation. Dagens organisation av välfärdsverksamhet för sjömän HKF är en statlig myndighet inom Näringsdepartementets ansvarsområde. Myndigheten hade 30 anställda under 2002. Kostnaden för verksamheten var under samma år 26,8 miljoner kronor. Intäkterna bestod av statens bidrag via Sjöfartsverkets farledsavgifter om 18,5 miljoner kronor och övriga intäkter om 6,5 miljoner kronor. Verksamheten visade därmed ett underskott på 1,8 miljoner kronor. Verksamheten har bedrivits i sin nuvarande form sedan 1976. Föregångaren, Handelsflottans Välfärdsråd, som även den var en statlig myndighet, grundades 1948. Det finns med andra ord en lång tradition av statligt engagemang i välfärdsfrågorna för sjömän. Den service som HKF bedriver i de svenska hamnarna vänder sig till sjömän av alla nationaliteter. HKF gör fartygsbesök, ordnar transporter samt arrangerar olika kultur- och fritidsaktiviteter. Den service som bedrivs av HKF utomlands vänder sig till svenska fartygsbesättningar och sker i nära samarbete med svenska och nordiska sjömanskyrkor. Verksamheten utomlands har i stort sett samma innehåll som den service som ges i Sverige. HKF:s huvudsakliga verksamhet omfattar bl.a. distribution av olika medier, arrangemang av motionsaktiviteter, hamnservice i form av transporttjänster, fältverksamhet och klubbaktiviteter. Som stödfunktioner har HKF en ekonomi- och personaladministration och egen kompetens inom kommunikationsområdet. HKF deltar i det internationella samarbete som organiseras inom International Committee on Seafarers' Welfare (ICSW). Vidare deltar HKF i olika aktiviteter på sjömanskulturens område och utför diverse utredningar. Oklarheter i dagens organisation av välfärdsverksamheten Tolkningen av ILO-konventionen ILO-konventionen beskriver ett ansvar för medlemsstaten att se till att sjömän tillhandahålls välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (VOV) och att medlemsstaten efter samråd med berörda parter kan välja i vilka hamnar som servicen skall tillhandahållas. Till konventionen hör en detaljerad rekommendation som ger förslag till hur medlemsstaten kan verka för sjömännens välfärd. Enligt nuvarande ordning finns ingen känd tolkning av konventionen eller uppfattning om vilken status rekommendationen till konventionen bör ha. Det som finns är ett uttalande i proposition 1988/89:122 om att HKF vid tidpunkten för ratifikationen upprätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. Oklar ansvarsfördelning I dagens organisation av VOV arbetar HKF med att upprätthålla ILO-konvention nr 163. I detta ingår bl.a. att utpeka vilka hamnar och vilka fartyg som konventionen skall tillämpas på och därefter tillhandahålla tjänsterna. HKF har inget direkt uppdrag från regeringen att upprätthålla ILO-konventionen och har inte heller erhållit någon beskrivning av vad som förväntas av dem avseende uppfyllandet av konventionen. Vidare skall VOV-verksamheten utvärderas och rapporter lämnas till ILO om hur Sverige uppfyller sina konventionsåtaganden. Denna utvärdering sker i dag av HKF som därmed utvärderar den egna verksamheten. Svårigheter med mål och resultatstyrningen Nuvarande organisation innebär att det är svårt att sätta mål för verksamheten och bedöma dess kvalitet och effektivitet. I dag produceras välfärdstjänster enligt ILO-konventionen men frågan är hur mycket som skall produceras, av vem samt till vilken kvalitet och vilket pris. Den verksamhet som bedrivs i dag har inte utformats utifrån dessa frågeställningar utan mer från historiska och resursmässiga utgångspunkter. Ur effektivitetssynpunkt är det viktigt att även undersöka alternativa finansieringsmöjligheter - t.ex. om det vore möjligt att ta ut avgifter av sjöfolket för den service som tillhandahålls. Ett ökat avgiftsuttag skulle bl.a. kunna innebära en tydligare koppling mellan efterfrågan på en tjänst och tillhandahållandet av den. Uppdraget Med utgångspunkt från konventionstexten i ILO:s konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn skall utredaren föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla den nivå som konventionen kräver. Vid utredningen av vad som skall tillhandahållas enligt konventionen, av vem samt till vilken kvalitet och vilken kostnad skall utredaren undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offentliga som privata tjänster. Är det t.ex. möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett bibliotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommunala bibliotek låna böcker för en längre tid? Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? Efter att ha klargjort vilka skyldigheter Sverige har som medlemsstat till konventionen och hur skyldigheterna kan fullgöras är det viktigt att utredaren jämför detta med den nuvarande organisationen och även med hur de övriga nordiska länderna har löst sina konventionsåtaganden. Skulle det visa sig att det finns ett mer effektivt sätt att organisera VOV-verksamheten skall detta redovisas och alternativa förslag lämnas till åtgärder. Ett av alternativen skall vara att HKF som organisation skall finnas kvar även om det innebär en förändring i myndighetens verksamhet. Vid analysen av utformningen av verksamheten skall målsättningen vara att till lägsta möjliga kostnad bedriva en verksamhet som uppfyller de krav som konventionen ställer. Utredaren skall utgå från att verksamheten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver dem som i dag tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfartsverkets farledsavgifter. Utredaren skall vidare föreslå hur fullgörandet av Sveriges konventionsåtaganden kan formaliseras genom författning eller annat sätt. Analysen skall även ge finansieringsförslag som visar hur verksamheten kan finansieras med annat än statliga medel. Om utredaren kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras, skall det särskilt uppmärksammas vad en sådan neddragning skulle innebära för HKF och dess personal. Redovisning av uppdraget Utredaren skall senast den 15 december 2004 redovisa uppdraget till regeringen. (Näringsdepartementet).