Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 20 november 2003. Sammanfattning av tilläggsuppdraget En särskild utredare har tidigare tillkallats (dir. 2003:2) för att analysera frågor som uppkommer med anledning av Europeiska rådets beslut om en ny tillämpningsförordning nr 1/2003 för genomförandet av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget, det s.k. moderniseringsarbetet. Dessa regler innehåller förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag respektive förbud mot missbruk av dominerande ställning. Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna skall föreslå de ändringar av det svenska regelsystemet som bedöms motiverade. Uppdraget utvidgas nu efter ställningstaganden av riksdagen till att omfatta frågan om kriminalisering av de nämnda förbuden samt deras svenska motsvarigheter. I uppgiften ingår det tekniska uppdraget att ta fram en konkret lagstiftningsmodell och att göra en fördjupad lagteknisk analys. Utvecklingen inom EG-rätten behöver följas liksom utvecklingen inom andra EU-stater m.fl. när det gäller kriminalisering på konkurrensrättens område. Kriminaliseringens inverkan på det befintliga programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift skall ingå i analysen. Också processuella frågor skall analyseras. Bakgrund Regeringen lade i sin proposition Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) grunden för den fortsatta konkurrenspolitiken. En väl fungerande sådan politik har stor betydelse för uppfyllandet av de allmänpolitiska målen genom att den bl.a. främjar förnyelse i den ekonomiska verksamheten, skapar förutsättningar för öppenhet och mångfald och säkerställer konsumenternas makt över produktionen och distributionen. Som ett led i denna konkurrenspolitiska inriktning är det viktigt att konkurrenslagstiftningen, främst konkurrenslagen (1993:20), är utformad på ett sätt som effektivt leder till efterlevnad av reglerna. Konkurrenslagen, som infördes den 1 juli 1993, bygger på den s.k. förbudsprincipen. Lagen innehåller förbud mot dels konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, dels missbruk av en dominerande ställning. Konkurrenslagen innehåller regler om möjlighet att ingripa mot otillåtna förfaranden och om rättsföljder vid överträdelser av lagen. Regler av denna typ gäller ogiltighet för förbjudna samarbeten, möjligheter att ålägga förbud vid vite att tillämpa förbjudna förfaranden, konkurrensskadeavgift som påföljd vid överträdelse samt skadestånd till den som lidit skada genom en överträdelse m.m. Det nämnda förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag är ett av de två fundamenten i det konkurrensrättsliga systemet. På detta område innebär övervakningen emellertid särskilda problem, eftersom kartellsamarbete om t.ex. priser är något som får antas ofta ske dolt och som bygger på en sammanhållning bland dem som deltar. Överträdelser av konkurrenslagstiftningen avkriminaliserades i samband med att den nya konkurrenslagen infördes. Det ansågs att straffsanktionen hade liten preventiv effekt i förhållande till de betydande ekonomiska värden som stod att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff ansågs varken ändamålsenliga eller önskvärda. Vidare framhölls att ett system med kraftiga ekonomiska sanktioner skulle återspegla en skärpt attityd mot konkurrensbegränsningar. Konkurrensverket har i rapporten Konkurrensen i Sverige under 90-talet (Konkurrensverkets rapportserie 2000:1), till regeringen lämnat förslag som syftar till en effektivare bekämpning av konkurrensbegränsningar. Konkurrensverket har i rapporten bl.a. tagit upp frågan om inte konkurrenslagstiftningen borde kompletteras med regler om kriminalisering av förbudsreglerna i konkurrenslagen. Frågans tidigare behandling Den 25 maj 2000 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera vissa frågor som rörde effektiviteten hos det dåvarande regelverket för att motverka överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbud. Den s.k. kartellbekämpningsutredningen (N2000:05) skulle bl.a. förutsättningslöst pröva om erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omständigheter föranleder ett annat ställningstagande än tidigare i fråga om kriminalisering av regler i konkurrenslagen. Utredningen behandlade frågan i sitt delbetänkande Kartellbekämpning (SOU 2001:74), och fann att ett flertal skäl av skiftande karaktär talade emot att överträdelser av konkurrenslagen skulle kriminaliseras. Som argument angavs bl.a. att den nuvarande sanktionen - konkurrensskadeavgiften - bara hade använts i ett begränsat antal fall. Erfarenheterna ansågs därmed inte ge tillräckligt underlag för slutsatsen att sanktionen är ineffektiv eller otillräcklig. Utredningen fann vidare att det skulle framstå som tvivelaktigt att straff skulle vara ett effektivt medel för att motverka överträdelser, inte minst med tanke på de resurser som skulle behövas för utredning och lagföring. Vidare fann utredningen att det skulle bli mycket svårt att utforma en straffbestämmelse på ett sätt som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt. Med hänsyn till detta fann utredningen att kriminalisering inte framstår som en framkomlig väg för att skärpa sanktionerna mot konkurrensskadliga beteenden. Det kunde, enligt utredningen, även hävdas att det skulle stå i mindre god överensstämmelse med principen att påföljd inte får ådömas två gånger för samma gärning (principen ne bis in idem) att införa straffansvar för överträdelser av konkurrensrättsliga förbud som redan är sanktionerade med konkurrensskadeavgift. Utredningen befarade även att EU-samarbetet skulle försvåras för Sverigesdel, om vi skulle införa straffsanktioner i den svenska konkurrensrätten. I många fall skulle det, enligt utredningen, rent av kunna bli omöjligt att döma ut fängelsestraff för allvarliga överträdelser. Utredningen ansåg slutligen att det inte borde komma i fråga att införa en straffsanktion vid sidan av ett sådant program för nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift (s.k. leniency) som utredningen lade fram förslag om. I sammanhanget bör nämnas regleringen i artikel 12 förordning 1/2003 avseende informationsutbyte. Artikeln stadgar att information som utbytts enligt punkten 1 kan endast användas som bevismedel för att ålägga fysiska personer påföljder under vissa förutsättningar. Sammanfattningsvis ansåg utredningen att det inte fanns anledning att frånga de bedömningar som gjordes när den nuvarande lagen kom till. Utredningen föreslog därför att överträdelser av förbuden i konkurrenslagen inte skulle beläggas med straff. I mars 2002 presenterade regeringen sin proposition 2001/02:167 om ändringar i konkurrenslagen för effektivare kartellbekämpning, m.m. Regeringen lade där bl.a. fram förslag om införande av ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, i stort i enlighet med utredningens förslag. Regeringen fann att regler om straffansvar för överträdelser av konkurrensreglerna för närvarande inte borde införas. Riksdagens begäran om utredning Näringsutskottet behandlade under våren 2002 nämnda proposition (bet. 2001/02:NU16). Utskottet ställde sig bl.a. bakom regeringens förslag om att införa ett system med eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgift. Systemet trädde i kraft den 1 augusti 2002. När det gäller frågan om kriminalisering fann utskottet i korthet att riksdagen genom ett tillkännagivande borde anmoda regeringen att utreda frågan om kriminalisering av kartellsamarbete. Utskottet framhöll vidare att utredningen också noga borde följa utvecklingen av programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift och ta med erfarenheterna i utredningsarbetet och efter genomförd utredning återkomma till riksdagen i frågan. Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet uttalade. Våren 2003 behandlade utskottet åter frågan, bet. 2002/03:NU10). Utskottet framhöll att det insåg problemen med det begärda utredningsarbetet mot bakgrund av att programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift endast varit i kraft under en begränsad period. En majoritet i riksdagen beslutade dock att förnya sin begäran om en utredning. Regeringen skall efter genomförd utredning återkomma till riksdagen. Den generella problembilden vid kriminalisering på konkurrensrättens område Berörda intressen Överträdelser av förbuden i konkurrenslagen kan medföra allvarliga skador för samhällsekonomin, konsumenterna och företagen. Mot bakgrund av att så starka intressen berörs är det naturligt att frågan om en mer generell kriminalisering ofta har väckts på konkurrensområdet och återkommer i den allmänna debatten. 1953 års konkurrenslagstiftning Vid tillkomsten av 1953 års konkurrenslagstiftning, lagen (1953:103) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, fann föredragande departementschefen en kriminalisering tillrådlig endast i fråga om bruttopriser och anbudskarteller. Också i samband med effektiviseringsåtgärder år 1966 på pris och konkurrensområdet prövades kriminaliseringsfrågan. I likhet med vad den s.k. riktprisutredningen hade uttalat fann föredragande departementschefen att ett förbud mot prissamverkan då inte borde stadgas, bl.a. med hänsyn till att en omfattande dispensgivning måste förutses (jfr prop. 1981/82:165 s. 135 f.). Dilemmat Det dilemma som speglas över tid är att ett och samma konkurrensbegränsande förfarande kan ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt i vissa lägen från allmän synpunkt. I andra situationer kan motsatsen gälla. Huvudsakligen beror slutsatsen på marknadsläget och graden av sidokonkurrens. Ett samarbete mellan små eller medelstora företag, exempelvis om att köpa från endast en viss leverantör, kan ha lämpliga effekter från allmän synpunkt. Detta kan stärka deras konkurrenskraft gentemot stora marknadsaktörer genom att de får bättre inköpsvillkor på grund av större volym. På det sättet kan konkurrensintensiteten öka till nytta för samhällsekonomin och konsumenterna. Om de samarbetande tillsammans får för stor marknadsandel blir motsatsen fallet. Av detta följer att ett konkurrensbegränsande förfarande i princip inte generellt kan sägas definitionsmässigt strida mot samhällsintressena. I begreppet konkurrensbegränsning ligger inte någon etisk värdering. Företeelsen prövas i stället med utgångspunkt i sina från allmän synpunkt ekonomiskt positiva eller negativa effekter i skilda marknadssituationer. Problembilden i övrigt Det är tydligt att generella förbudsregler på konkurrensrättens område möter alldeles speciella förhållanden. I bilden ingår som något mycket väsentligt vilket tidsperspektiv man lägger i frågan om huruvida en viss konkurrensbegränsning kommer att visa sig vara till övervägande nackdel eller fördel för samhället. Andra problem som möter tekniken med generella förbud är risken att skapa trögheter och beslutssvårigheter för marknadsaktörerna på ett sätt som dämpar konkurrenstrycket till nackdel för medborgarna och konsumenterna. Detsamma gäller krångel och onödig byråkrati. Ännu ett problem vid förbudsteknik är att marknadsförhållandena och konsumentbehoven kan förändras över tid. Förhållanden som vid en tidpunkt framstår som olämpliga från allmän synpunkt kan vid en senare tidpunkt framstå som lämpliga, nödvändiga eller ofrånkomliga. Också det omvända kan gälla. Valet av lagstiftningsteknik Ytterligare handlar det om vilken lagstiftningsteknik som används vid en kriminalisering. Vid tillkomsten av 1982 års konkurrenslag pekade föredragande departementschefen på problem förknippade med det utredningsförslag som då förelåg. Det framhölls bl.a. att en kriminalisering av vad som helt allmänt av utredningen karakteriserades som prissamverkan och marknadsdelning får en mycket generell avfattning och en bredd som straffbelägger också sådant som inte har skadlig verkan. Denna teknik innebar i sak att man angrep problemet genom att primärt förbjuda ett ytterst vidsträckt område. Redan genom den generalisering i uttryckssätten som då måste användas uppstår betydande tolkningsproblem när det gäller förbudets yttre gränser. Föredraganden pekade vidare på att utredningen genom olika undantag från det primärt förbjudna sökt till ett tillåtet område återföra vissa företeelser som bedömdes inte vara lämpliga för en kriminalisering. På det sätt som återföringen hade skett gav utredningsförslaget nya tolkningsproblem och ökade alltså osäkerheten om vad som var förbjudet. Redan från rättssäkerhetssynpunkt kunde detta vara betänkligt, framhöll föredraganden vidare. Denne fann att en kriminalisering alltså syntes leda till att man som utredningen föreslagit måste ha ett dispensförfarande inbyggt i systemet. Detta förfarande innebar en möjlighet för Marknadsdomstolen att i ett enskilt fall efter prövning omständigheterna befria ett visst företag från straffansvar för överträdelse av ett i konkurrenslagen straffbelagt förbud. Föredragande departementschefen framhöll bl.a. att man mot ett sådant dispenssystem torde kunna rikta principiella invändningar. Denne pekade vidare på att i fråga om prissamverkan och marknadsdelning förbudstekniken torde kunna leda till ett stort antal dispensansökningar. I så fall innebar detta en betydande administrativ belastning både för samhället och för företagen. De mindre och medelstora företagen, för vilka en brist på administrativa resurser ofta är ett problem, skulle få det extra besvärligt i tolknings- och dispensfrågor. Remissynpunkter Vid remissbehandlingen hade Sveriges advokatsamfund bl.a. framhållit svårigheterna att utforma ett förbud mot priskarteller m.m. så precist att rättssäkerhetssynpunkterna tillgodosågs utan att förbudet samtidigt gavs en alltför vid eller snäv ram. Här uppkom enligt samfundet en konflikt mellan, å ena sidan, rättssäkerhetssynpunkten och kravet på en lättolkad avfattning av förbudet och, å andra sidan, önskemålet att åtgärder som samhället borde beivra föll innanför förbudet respektive att tillåtna åtgärder föll utanför. De undantag som utredningen gjort från förbudet var så utformade att det blev omöjligt för den enskilde att exakt kunna bedöma om ett förfarande var förbjudet eller inte. Enligt samfundets mening torde detta i praktiken komma att innebära att näringsidkarna, innan de vidtog en åtgärd såvitt avsåg prissamverkan eller marknadssamverkan, antingen kommer att söka dispens oberoende av om de ansåg förfarandet vara förbjudet eller inte, eller helt avstod från en åtgärd som annars kunde ha positiva konkurrenseffekter. Detta skulle komma att föra med sig en administrativ belastning på systemet, vilket inte torde öka möjligheterna att snabbt och effektivt kunna ingripa mot fall där verklig skada föreligger. Föredragande departementschefen bedömde år 1982 mot bl.a. denna bakgrund att med det underlag som då fanns i förbudsfrågan utredningens förslag om en kriminalisering av priskarteller och marknadsdelningskarteller inte kunde förordas. Någon utvecklad lagstiftningsmodell har inte redovisats av kartellbekämpningsutredningen. Denna fann att det skulle bli mycket svårt att utforma en straffbestämmelse på ett sätt som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen ansåg därför att kriminalisering knappast är en framkomlig väg, men ville emellertid inte hävda att dessa invändningar innefattade ett absolut hinder. Uppdraget Oavsett vilka slutsatser som kan dras av beskrivningen av den generella problembilden i fråga om kriminalisering på konkurrensrättens område finner regeringen mot bakgrund av riksdagens ställningstaganden att de fortsatta övervägandena i denna fråga skall ta sin utgångspunkt i en konkret lagstiftningsmodell. Regeringen ger utredaren uppdraget att ta fram en sådan teknisk modell. Detta innebär att en fördjupad lagteknisk analys nu får göras. Särskilda utgångspunkter vid fullgörandet av uppdraget skall vara de följande. Det är naturligt att lagstiftningsmodellen inte kan omfatta alla överträdelser av förbuden i artiklarna 81 och 82 EG-fördraget respektive 6 och 19 §§ konkurrenslagen. Kriminaliseringsmodellen skall därför inriktas på vad som bör betecknas som särskilt allvarliga fall och gälla ett kärnområde av sådana skadliga beteenden. En jämförelse skall ske med vad som tillämpas i fråga om grova förmögenhetsbrott. Här får utredaren bl.a. uppmärksamma karteller av konspiratorisk art, vilka är instrument för att manipulera marknaden i syfte att ekonomiskt gynna de samverkande på ett sätt som leder till eller är ägnat att leda till stor skada för konkurrensen. Europeiska unionens råd antog den 16 december 2002 förordningen (EG) nr 1/2003 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82. Denna utveckling inom EG-rätten behöver uppmärksammas av utredaren som bör pröva om utvecklingen inverkar på kriminaliseringsaspekterna. I bilden ingår bl.a. samarbetet inom det nätverk av konkurrensmyndigheter som har bildats. Vidare bör utredaren följa utvecklingen i andra EU-stater m.fl. när det gäller kriminalisering på konkurrensrättens område. Utredaren skall vidare noga följa utvecklingen av programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift samt ta med de praktiska erfarenheterna i bilden. I analysen skall ingå kriminaliseringens inverkan på programmet. Utgångspunkten måste vara att något system med s.k. kronvittnen inte är aktuellt för svenskt vidkommande (jfr SOU 1986:14 del 2 s. 452 f. och prop. 1987/88:120 s. 92). Ett sådant system innebär att den som anger en medbrottsling går fri från straffrättsligt ansvar. Utredaren bör överväga om det på något sätt går att åstadkomma en ordning där en kriminalisering inte motverkar syftet med programmet för eftergift och nedsättning. Kan så inte ske på lämpligt sätt, får utredaren överväga vilka slutsatser lagstiftningsmodellen för kriminalisering föranleder i fråga om nämnda program. Det krävs även en fördjupad analys av de processuella frågorna, såsom förutsättningarna för brottsutredningar och lagföring. Såsom framhållits är marknadsförhållandena och konsumentbehoven föränderliga över tid. I uppdraget ingår att överväga hur detta förhållande påverkar ett system som bygger på kriminalisering. I fråga om den framtagna modellen skall det göras en konsekvensanalys som omfattar också beräknad resursåtgång för alla berörda. Utredaren skall, vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2004. (Näringsdepartementet)