Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 1 augusti 2002. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas för att följa upp och vidareutveckla 1999 års påföljdsreform såvitt avser unga lagöverträdare. Arbetet skall utföras mot bakgrund av en analys av hur de kriminalpolitiska intentionerna bakom det nuvarande påföljdssystemet har förverkligats. Utredaren skall med denna utgångspunkt göra en översyn av påföljdssystemet och lämna förslag till hur detta kan vidareutvecklas och förbättras. Uppdraget omfattar såväl frågan om valet av påföljd som verkställigheten av de olika påföljderna. Möjligheterna att utveckla påföljderna och skapa nya påföljdsalternativ skall särskilt övervägas. De åtgärder som vidtas skall vara ägnade att motverka att den unge återfaller i brott. Syftet med uppdraget är att, med upprätthållande av de straffrättsliga principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens, gå vidare i arbetet med att utveckla ett påföljdssystem för unga som har ett pedagogiskt och tydligt innehåll samt att utifrån den unges behov skapa bättre förutsättningar för ett återförande till ett socialt välfungerande liv och på så sätt åstadkomma en positiv förändring. Bakgrund I vårt land finns en lång tradition och bred förankring när det gäller att särbehandla unga lagöverträdare i straffrättsligt hänseende. Tanken bygger på erfarenheten att straffrättsliga ingripanden mot unga människor måste anpassas till den unges brist på mognad, begränsade erfarenhet och särskilda förhållanden. Denna princip gäller särskilt åldersgruppen 15 till och med 17 år, men också personer i åldern 18 till 21 år. För att kunna hindra att unga utvecklar en kriminell livsstil krävs en helhetssyn. Det är inte tillräckligt att fokusera på de brottsliga gärningarna som sådana. Hela den unges situation måste beaktas, vilket kräver samarbete mellan olika aktörer i samhället. Ett särskilt ansvar vilar på socialtjänsten som har det övergripande samhälleliga ansvaret för de ungas sociala situation och som därmed, så långt det är möjligt, också ansvarar för vården av unga som begår brott. Samtidigt har det allmänna uppgiften att se till att även de brott som begås av unga beivras och att de grundläggande värden som skyddas genom straffrättsliga regler upprätthålls. Dessa två intressen kan i vissa fall framstå som svårförenliga och kan därför utgöra ett dilemma vid det allmännas ingripande vid ungdomsbrott. Påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten regleras i 31 kap. brottsbalken. Om den som är under 21 år och har begått brott kan bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga får rätten överlämna till socialnämnden att föranstalta om erforderlig vård inom socialtjänsten enligt en för den tilltalade av nämnden uppgjord vårdplan. Påföljden kan förenas med dagsböter eller ungdomstjänst. Genom de förändringar i påföljdssystemet som genomfördes den 1 januari 1999 har den s.k. överlämnandepåföljden stramats upp och dess innehåll utvecklats (prop. 1997/98:96, Vissa reformer av påföljdssystemet). Kraven skärptes när det gäller de yttranden som skall ges in till domstolen innan den dömer i målet. Domstolen skall också på ett tydligare sätt pröva om de åtgärder som planeras är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde, art och den unges tidigare brottslighet. Möjligheten att undanröja påföljden vid misskötsamhet utvidgades också. Vidare infördes möjligheten att förena påföljden med en föreskrift om ungdomstjänst. Vid samma tillfälle infördes även påföljden sluten ungdomsvård för ungdomar i ålderskategorin 15 till och med 17 år. Om domstolen finner att påföljden för någon som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år bör bestämmas till fängelse, skall den i stället, om det inte finns särskilda skäl emot det, bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid, lägst fjorton dagar och högst fyra år (31 kap. 1 a § BrB). Vid verkställigheten skall den unges behov av vård och behandling sättas i fokus. Statens institutionsstyrelse ansvarar för verkställigheten som skall planläggas och genomföras i nära samarbete med socialnämnden i den dömdes hemort. Behovet av en reform Det allmännas åtgärder mot ungdomsbrottslighet är ständigt föremål för livlig debatt. Det är viktigt att fortlöpande se till att påföljdssystemet för de unga är anpassat till rådande förutsättningar och att intentionerna med lagstiftningen verkligen uppfylls. 1999 års reform Avsikten med de förändringar i påföljdssystemet för unga som genomfördes den 1 januari 1999 var att göra påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten tydligare och att ge de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet större utrymme. För att i möjligaste mån hålla ungdomarna utanför kriminalvården infördes möjligheten att förena överlämnandepåföljden med ungdomstjänst. Genom reformen infördes också den nya påföljden sluten ungdomsvård, med syftet att ersätta fängelsestraffen i åldersgruppen 15 till och med 17 år. I prop. 1997/98:96, Vissa reformer av påföljdssystemet (s. 182) angavs att reformen skulle utvärderas när den varit i kraft en tid. Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse har därför regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera påföljdsreformen för unga (dnr Ju 2001/4834). Uppdraget skall redovisas senast den 29 november 2002. Uppdraget innebär att Brottsförebyggande rådet och Socialstyrelsen gemensamt följer upp och utvärderar påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten när det gäller dess användning och innehåll. Analysen skall ta sikte på påföljden såsom den har kommit att utformas efter 1999 års reform. Inom ramen för utvärderingen skall myndigheterna bland annat studera utformningen av och innehållet i socialnämndens yttranden respektive vårdplaner. I uppdraget ingår också att utreda hur och i vilken utsträckning socialnämndens planerade insatser beaktas av domstolen vid påföljdsvalet i förhållande till brottets straffvärde, art och tidigare brottslighet. Vidare skall myndigheterna studera i vilken utsträckning och under vilka förhållanden påföljden förenas med böter respektive ungdomstjänst samt i det sammanhanget kartlägga i vad mån kommunerna har en ungdomstjänstverksamhet. Myndigheterna skall också följa upp vilka insatser som vidtagits från socialtjänstens sida beträffande den unge efter domen på överlämnande samt därvid redovisa vilka överväganden som ligger till grund för beslut om de olika insatserna. Dessutom skall myndigheterna utreda hur rutinerna för uppföljningen av vad som sker med den unge efter ett överlämnande fungerar, däribland socialnämndens och åklagarens agerande när avsedda åtgärder beträffande den unge av olika skäl inte kommer till stånd. Uppdraget innebär också att Brottsförebyggande rådet skall belysa huruvida påföljden sluten ungdomsvård har ersatt fängelse för ungdomar och utreda skälen till att fler unga döms till sluten ungdomsvård än som tidigare dömdes till fängelse. Brottsförebyggande rådet skall särskilt undersöka förhållandet mellan användandet av åtgärder enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga å ena sidan och sluten ungdomsvård å den andra. Vidare innebär uppdraget att Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse skall analysera och redovisa hur vården för de dömda har utformats och i vilken utsträckning behov av samverkan med andra huvudmän har kunnat tillgodoses utifrån de särskilda vårdbehov vissa ungdomar har, hur utslussningen av de dömda har utformats samt belysa vilka åtgärder från samhällets sida som har vidtagits efter avslutad verkställighet. Medling med anledning av brott Riksdagen har antagit regeringens förslag till en särskild lag om medling med anledning av brott (prop. 2001/02:126, Medling med anledning av brott). Syftet med lagen som trädde i kraft den 1 juli 2002 är främst att tillgodose kraven på rättssäkerhet när medling anordnas i statlig eller kommunal regi. I betänkandet Medling vid ungdomsbrott (SOU 2000:105) föreslog utredningen att det i 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skulle anges att medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse. Riksåklagaren m.fl. framhöll under remissbehandlingen av förslaget svårigheterna med att tillgodose bl.a. kraven på likformighet och förutsägbarhet. Det bör finnas utrymme för att i framtiden utveckla medling till att spela en mer framträdande roll i påföljdssystemet för unga lagöverträdare, vilket på sikt torde kunna leda till fördelar för såväl brottsoffer som samhället i stort. För att medling skall kunna utvecklas i denna riktning krävs dels att medling kommer till stånd på ett konsekvent och strukturerat sätt, dels att medling visar sig ha sådan effekt att den upplevs som ett trovärdigt inslag i samhällets reaktion med anledning av brott. Frågan måste därför bli föremål för ytterligare överväganden. Utredningen om medling vid ungdomsbrott föreslog även att medlingsverksamheten skulle vara en obligatorisk verksamhet för kommunernas socialtjänst. Regeringen fann emellertid att även denna fråga krävde ytterligare överväganden, bl.a. mot bakgrund av att utredningens förslag kritiserats för att det ålägger socialtjänsten att tillhandahålla en metod bland flera för att stödja brottsoffer och gärningsmän. Det saknas underlag för att bedöma möjligheten att organisera medlingen på annat sätt. Frågan har dessutom nära samband med frågan om medlingens ställning i rättsprocessen. Dessa kvarstående frågor behöver således utredas ytterligare. I propositionen (s. 29) uttalar regeringen även att det finns ett stort behov av att finna alternativ till de traditionella reaktionerna på brott, särskilt när det gäller brott som har förövats av unga lagöverträdare. Intresset för alternativa former för ingri-panden är stort, inte bara när det gäller medling. En samlad översyn av påföljdssystemet bör göras De ovan nämnda faktorerna talar för att nu göra en samlad översyn av påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Enligt regeringens mening är det angeläget att arbetet med att vidareutveckla påföljdssystemet för unga lagöverträdare kan påbörjas så snart som möjligt, varför en särskild utredare bör tillkallas redan innan den pågående utvärderingen av 1999 års reform överlämnats till regeringen. Uppdraget Utredaren får i uppdrag att följa upp och vidareutveckla påföljdssystemet för unga, med utgångspunkt från de kriminalpolitiska intentioner som kom till uttryck i 1999 års reform. Utredaren skall göra en översyn av påföljdssystemet och undersöka i vilka former och på vilket sätt det allmänna skall ingripa när unga begår brott. Uppdraget omfattar personer i åldern 15 till 21 år som har gjort sig skyldiga till brott. Som anges ovan pågår för närvarande en utvärdering av 1999 års påföljdsreform för unga lagöverträdare. Det kan antas att den utvärderingen kommer att utgöra ett betydelsefullt kunskapsunderlag för de fortsatta ställningstagandena om påföljdernas framtida utformning. Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att inte redan nu i alltför stor utsträckning avgränsa förevarande uppdrag. Det kan istället finnas anledning för regeringen att, när utvärderingen är klar, i tilläggsdirektiv återkomma med mer preciserade riktlinjer för utredarens arbete. I avvaktan på dessa bör utredarens arbete inriktas på att belysa övergripande och strukturella frågor. I det följande anges riktlinjer för arbetets allmänna inriktning samt frågeställningar som är av central betydelse för kommande överväganden. Arbetets allmänna inriktning De grundläggande principer som redovisades i samband med 1999 års förändringar skall alltjämt vara vägledande. Det innebär att påföljdssystemet för unga lagöverträdare skall bygga på principen att barn och ungdomar som har begått brott i första hand skall bli föremål för insatser inom socialtjänsten. Det måste vara en ambition att de åtgärder som vidtas skall syfta till att åstadkomma en positiv förändring och att främja en gynnsam utveckling, genom bl.a. vård och utbildning. För att uppnå detta måste hänsyn tas till den unge förövarens hela livssituation. Vidare måste samarbetet mellan berörda aktörer fungera samt förutsättningar skapas för att den unge ska kunna återföras till ett socialt välfungerande liv. De straffrättsliga principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens måste ha fortsatt genomslag i påföljderna. En huvuduppgift skall vara att undersöka möjligheterna att utveckla och förstärka innehållet i påföljderna samt att skapa nya alternativ. Utredaren måste också ha som mål att skapa ett system som är överskådligt och tydligt, såväl för den unge som begått brott som för rättstillämparen. Det är inte regeringens avsikt att åstadkomma någon generell straffskärpning när det gäller unga lagöverträdare, utan främst att se till att påföljdssystemet för unga har ett pedagogiskt och tydligt innehåll. Det måste, liksom tidigare, vara ett mål att minska användningen av frihetsberövande påföljder, särskilt korta sådana. I uppdraget ingår även att analysera hur behovet av en nationell samordning av kompetens- och metodutveckling och spridande av allmän information och kunskap kan tillgodoses när det gäller ungdomsbrott och det allmännas ingripanden med anledning därav. Överlämnande till vård inom socialtjänsten Utredaren skall pröva om ytterligare åtgärder kan vidtas för att förstärka och utveckla överlämnandepåföljden, förtydliga socialtjänstens ansvar för vård och åtgärder beträffande unga lagöverträdare samt redovisa vilka förändringar som i så fall bör göras. Utredaren skall också överväga hur samarbetet mellan socialtjänsten och berörda myndigheter skulle kunna utvecklas och förbättras och hur hinder i detta hänseende skall kunna övervinnas. Möjligheten att införa en s.k. ryggsäck Som ett led i en förstärkning av samarbetet mellan berörda myndigheter, vårdgivare och skola skall utredaren lämna förslag på en modell där en person utses att ha ett särskilt ansvar för den unge genom dels kontroll och uppföljning, dels samordning av de insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida, en s.k. ryggsäck. Förslaget bör ange former för ansvarsfördelning och samarbete samt hur frågor om sekretess och kompetens bör lösas. Denna modell skall även kunna tillämpas av so-cialtjänsten för barn under 15 år. I det här avseendet bör viss vägledning och erfarenheter kunna inhämtas genom internationella utblickar och jämförelser av olika modeller för behandling av unga lagöverträdare. Sluten ungdomsvård Utredaren skall överväga om tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård har en lämplig avgränsning, såväl i förhållande till andra påföljder som i förhållande till andra åtgärder som vidtas av det allmänna. Utredaren skall även uppmärksamma vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka påföljdens innehåll och för att på andra sätt främja den dömdes förutsättningar för ett liv i frihet utan kriminalitet. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse Utredaren skall analysera om det finns anledning att behålla påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse och om domstolen bör ges möjlighet att, i stället för att förena en skyddstillsyn med fängelse, besluta om skyddstillsyn i förening med sluten ungdomsvård. Böter Utredaren skall undersöka om, och i så fall på vilka sätt, bötesstraffets användningsområde kan begränsas när det gäller unga lagöverträdare och vilka alternativ som står till buds, såväl i fråga om påföljder som beslut om åtalsunderlåtelse. Medling med anledning av brott Utredaren skall följa utvecklingen av medlingsverksamheten i landet och överväga vilken ställning i rättsprocessen medlingen bör ha samt hur den bör organiseras. En målsättning bör vara att medlingen, i vart fall på sikt, skall kunna utvecklas till en verksamhet som är allmänt tillgänglig och som spelar en mer framträdande roll i rättssystemet. Häktning Utredaren skall undersöka vilka möjligheter som finns att ersätta häktning med andra former av placering eller andra åtgärder för övervakning i kontrollerade former under utredningstiden. En särskild fråga som bör övervägas är om det är möjligt att genom placering på särskilda ungdomshem minska användningen av häktningsinstitutet. Vidare bör utredaren pröva om det är möjligt att placera häktade ungdomar på särskilda ungdomshem för att undvika placering på allmänna häkten. Utredaren skall även belysa vilka åtgärder som behöver vidtas för att möjliggöra placeringar utanför de allmänna häktena. Utredaren skall behandla tänkbara lösningar för att minska de skillnader vad gäller tillgodoräknande av tid för frihetsberövande som uppstår beroende på i vilken form den misstänkte unge har berövats friheten med anledning av brott. Arbetsformer m.m. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, särskilt Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse samt följa den fortsatta beredningen av Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3). Det är också angeläget att utredaren i dialog med Barnombudsmannen och Ungdomsstyrelsen inhämtar kunskap om de ungas åsikter i dessa frågor. Regeringen avser att inom kort besluta om direktiv till en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utforma en ny kriminalvårdslag för såväl öppen som sluten kriminalvård. Även detta arbete kommer att vara av betydelse för utredningens överväganden. För utredarens arbete skall innehållet i de olika dokument om barn och ungdomsbrottslighet som har utarbetats inom ramen för olika internationella organ, främst FN och Europarådet, vara vägledande i den utsträckning som de är av betydelse för att fullgöra uppdraget. Bland de internationella åtaganden som Sverige gjort skall särskilt FN:s konvention om barnets rättigheter framhållas. Utredaren skall lägga fram fullständiga lagförslag och även lämna förslag till förändringar i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till. Detta gäller även till uppdraget angränsande frågor av mer lagstiftningsteknisk karaktär som utredaren eller de myndigheter som utredaren samråder med uppmärksammar. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet. Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och vid att redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av september 2004. (Justitiedepartementet)