Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2002. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att bl.a. · utvärdera den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation samt uppfyllelsen av de mål och riktlinjer riksdag och regering uttalat i samband därmed, · beskriva vad som i framtiden bör vara syftet med det statliga lantmäteriets verksamhet, · pröva, definiera och tydliggöra det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet, · lämna förslag till i vilka organisatoriska former olika delar av den lantmäterianknutna verksamheten lämpligen bör bedrivas, · utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som nu tillämpas samt lämna förslag till nödvändiga förändringar, · redovisa en målbild för den framtida lantmäteriverksamheten och dess finansiering samt · redovisa en handlingsstrategi som syftar till att successivt anpassa verksamhet, organisation, verksamhetsform och finansiering till den framtagna målbilden. Bakgrund Det statliga lantmäteriet består av Lantmäteriverket och en lantmäterimyndighet i varje län. I vissa kommuner finns härutöver en kommunal lantmäterimyndighet. Lantmäteriverket ansvarar bl.a. för landets försörjning med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation samt för framställning och utgivning av information från den allmänna kartläggningen. Verket ansvarar också för de geodetiska rikssystemen. Lantmäteriverket leder och utövar tillsyn över verksamheten vid lantmäterimyndigheterna i länen och de kommunala lantmäterimyndigheterna samt bedriver uppdragsverksamhet inom lantmäteriområdet. Lantmäterimyndigheterna handlägger förrättningar, verkar för regional samordning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation och mätningsverksamhet samt ger råd och stöd inom verksamhetsområdet. Lantmäterimyndigheterna bedriver också viss uppdragsverksamhet. Det statligt ägda bolaget Swedesurvey AB skall enligt sin bolagsordning bedriva verksamhet utomlands inom fastighetsområdet, mätnings- och kartläggningsområdet samt annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall därvid i första hand utnyttja resurser från det statliga lantmäteriet. Det statliga lantmäteriets verksamhet finansieras genom anslag och avgifter. Den avgiftsfinansierade delen utgörs av såväl monopolverksamheter som konkurrensutsatta verksamheter. Lantmäteriverksamheten har genomgått stora förändringar under den senaste tioårsperioden. Förändringarna har kommit till stånd till följd av riksdagens och regeringens beslut, teknikens och marknadens utveckling samt nya internationella relationer. Riksdagens ställningstaganden avseende verksamhet, organisation och finansiering m.m. Riksdagen har under det senaste decenniet fattat flera beslut som rör det statliga lantmäteriets verksamhet, organisation och finansiering. I juni 1993 bolagiserades den av dåvarande Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata utomlands bedrivna uppdragsverksamheten varvid Swedesurvey AB bildades (prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:BoU14, rskr. 1992/93:217). Bolaget ägs alltjämt i sin helhet av staten. Riksdagen tog i mars 1994 ställning till en nioårig produktionsplan avseende målen för verksamheten inom landskapsinformationsområdet (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94:185). Ställningstagandet kan ses som samhällets beställning av landskapsinformation och omfattar en planperiod som går ut under år 2003. I juni 1994 fattade riksdagen beslut om ny myndighetsorganisation inom området (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Beslutet grundade sig bl.a. på det principbetänkande - Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) som utarbetats av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (dir. 1993:11). Den nya myndighetsorganisation trädde i kraft den 1 januari 1996. En ny central myndighet bestående av delar av Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata bildades. Vidare inrättades nya länsvisa lantmäterimyndigheter varvid de tidigare överlantmätarmyndigheterna samt fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna avvecklades. Enligt riksdagsbeslutet skulle lantmäteriorganisationens uppgifter vara både myndighets- och uppdragsverksamhet. Uppdragsverksamhet som kunde skada förtroendet för myndighetsutövningen eller som av andra skäl borde bolagiseras skulle avskiljas från myndigheterna och privatiseras. Härvid avsågs i första hand den kartografiska uppdragsverksamheten, den fristående förlagsverksamheten och den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten. Övrig uppdragsverksamhet samt produktion av databaser och allmänna kartor m.m. skulle tills vidare behållas inom myndigheten men hållas ekonomiskt och organisatoriskt åtskilda från övrig verksamhet. Produktion för den allmänna kartläggningen m.m. skulle i ökande utsträckning handlas upp i konkurrens. Vidare borde enligt propositionen i princip uppgifter om planer och bestämmelser i fastighetsregistret registreras av de beslutande myndigheterna. Riksdagen beslutade därefter i maj 1995 om verksamhetens finansiering (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Till grund för beslutet låg bl.a. Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande - Kart- och fastighetsverksamhet - finansiering, samordning och författningsreglering (SOU 1994:90). Riksdagens beslut innebar att användarna av fastighets- och landskapsinformation i ökande utsträckning skulle bidra till finansieringen av kostnaderna för drift och utveckling av informationssystemen. Avgifterna vid uttag av digitalt lagrad landskapsinformation skulle sänkas och avgifterna för tryckta kartor skulle höjas. Kostnaderna för fastighetsbildningen skulle liksom hittills betalas av berörda sakägare och en ny lantmäteritaxa baseras på tidsersättning. Lantmäteriverket har successivt anpassat avgiftssättningen till de av riksdagen uttalade riktlinjerna. Avgifterna vid fastighetsbildning regleras numera i förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar. Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att genomföra en ombildning av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten till aktiebolag samt att sälja aktier i bolaget. Verksamheten bolagiserades därefter och bolaget privatiserades i juni 1997. Övrig uppdragsverksamhet har däremot behållits inom verket. Riksdagen beslutade vidare under hösten 1995 om huvudmannaskapet för fastighetsbildningsverksamheten. Beslutet innebär att ansvaret i princip skall vila på staten men att en kommun skall tillåtas svara för verksamheten i kommunen om vissa villkor är uppfyllda (prop. 1995/96:78, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1995/96:102). Till grund för beslutet låg Huvudmannaskapsutredningens (dir. 1995:9) betänkande Fastighetsbildning - en gemensam uppgift för stat och kommun (SOU 1995:54). Lantmäteriverksamhet i kommunal regi regleras genom lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. Sådan verksamhet bedrivs för närvarande i 38 kommuner. Av betydelse för lantmäteriverksamheten är också olika beslut under senare år som rör IT-frågor mera generellt. Riksdagen har tagit ställning till mål och inriktning av IT-politiken (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256) varvid bl.a. anges att en strategi för samhällets informationsförsörjning skall utarbetas och förverkligas. Det statliga lantmäteriets verksamhet utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur inom IT-området. Riksdagen har i den nationella IT-strategin pekat ut Sveriges fortsatta väg in i informations- och kunskapssamhället (prop. 1995/96:125, bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282). Riksdagen har också lagt fast riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Riksdag och regering har också vid flera tillfällen behandlat frågor om hur det offentliga åtagandet mera generellt skall avgränsas och definieras (se bl.a. prop. 1997/98:136). Några aktuella frågor/ärenden Sedan den nya lantmäteriorganisationen trädde i funktion har olika frågor om bl.a. verksamhetens omfattning, inriktning, bedrivande och finansiering aktualiserats. Riksdag och regering har i flertalet fall ännu inte tagit ställning till dessa frågor eller till de förslag som i övrigt framkommit. Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av lantmäteriverksamheten som redovisas i rapporten Det nya Lantmäteriet (2000/01:10). Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter föreslagit riksdagen att meddela regeringen vissa tillkännagivanden enligt följande. · En utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet och av de konsekvenser denna haft för verksamheten bör genomföras. · Regeringen bör undersöka möjligheterna att skapa tydligare organisatoriska och redovisningsmässiga indelningar av lantmäteriverksamheten och analysera hur kraven på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas. · Förekomsten av lokal myndighetsservice samt riskerna med olika former av samverkanslösningar inom Lantmäteriverket bör utredas. · Regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av den verksamhet Lantmäteriverket bedriver inom ramen för uppdrags- och produktionsenheten Metria samt analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas. · Lantmäteriverkets formella tillsyn bör tydliggöras och förstärkas. Riksdagen har med anledning av revisorernas förslag i februari 2002 bl.a. beslutat att ge regeringen tillkänna att en översyn bör komma till stånd bl.a. vad gäller åtskillnaden mellan myndighetsutövningen och uppdragsverksamheten inom det statliga lantmäteriet samt omfattningen och inriktningen av tillsynsverksamheten inom området (2001/02:RR10, bet. 2001/02:BoU7, rskr. 2001/02:156). I den ovan angivna propositionen om ny myndighetsorganisation uttalade regeringen att inskrivningsverksamheten på sikt bör föras från tingsrätterna till lantmäterimyndigheterna. Inskrivningsverksamheten har därefter till följd av riksdagens beslut i december 1999 koncentrerats till sju inskrivningsmyndigheter som är knutna till tingsrätterna på respektive ort (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). Domstolsverket är centralmyndighet för inskrivningsväsendet. Enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister är Lantmäteriverket numera ensamt personuppgiftsansvarig för fastighetsregistret. Registret består bl.a. av en allmän del (det tidigare fastighetsregistret) och en inskrivningsdel (det tidigare inskrivningsregistret). Lantmäteriverket anger i budgetunderlaget för 2002-2004 att verket tillsammans med Domstolsverket konstaterat att det är nödvändigt att snarast ersätta det nuvarande systemet för inskrivning och att utveckla ett nytt system som förutsätts finansieras genom intäkter från de expeditionsavgifter som tas ut vid inskrivningsmyndigheterna. Lantmäteriverket skall enligt verkets regleringsbrev för år 2002 påbörja arbetet med ett nytt inskrivningssystem. Lantmäteriverket har i en skrivelse till Miljödepartementet i april 2000 bl.a. framhållit att det regelsystem som gäller för traditionella myndigheter passar mindre väl för lantmäteriverksamheten (M2000/1553/Hs). Med anledning av ett uppdrag i regleringsbrevet för år 2001 har verket sedermera redovisat erfarenheterna av den gällande långsiktiga produktionsplanen inom landskapsinformationsområdet (M2001/4092/Hs). En generell slutsats är att formerna för beställning och uppföljning av det s.k. statsuppdraget behöver ses över och utvecklas. Lantmäteriverket har därefter i samma ärende redovisat en rapport, Modell för Statens beställning till Lantmäteriet. Modellen innebär att statens styrning i framtiden bör bestå av två moment, dels ett s.k. ägaruppdrag som anger myndighetens verksamhet och definierar verksamhetsområden, dels ett s.k. statsuppdrag som anger den beställning staten gör och anvisar medel för. Denna beställning bör enligt förslaget utformas som ett "anslagskontrakt". Det statliga lantmäteriet bedriver uppdragsverksamhet i flera olika former. Lantmäterimyndigheterna i länen bedriver sålunda viss lokalt utförd uppdragsverksamhet. Lantmäteriverket bedriver konsult- och uppdragsverksamhet genom Metria som också svarar för huvuddelen av den produktion som äger rum inom ramen för statens åtagande inom landskapsinformationsområdet. Metrias verksamhet utökades vid årsskiftet 2001/2002 genom att Lantmäteriverket då förvärvade verksamheten i Satellus AB. Internationell lantmäteriverksamhet i statlig regi sker bl.a. genom Swedesurvey AB. Bolaget anlitar i stor utsträckning personal från det statliga lantmäteriet. Lantmäteriverket fick i regleringsbrevet för år 1996 i uppdrag att redovisa hur användarnas inflytande över det grundläggande databasinnehållet skall utformas och utvecklas. Uppdraget har redovisats och Lantmäteriverkets rapport har remissbehandlats (In1997/1040/PL). Lantmäteriverket har också redovisat ett uppdrag i regleringsbrevet för år 1997 att utarbeta en strategi för ajourhållning av innehållet i uppbyggda databaser (In1997/2699/PL, In1998/2223/PL). Lantmäteriverket har vidare med anledning av uppdrag i regleringsbrevet för år 1997 redovisat en utvärdering av den tillsyns- och stödverksamhet som Lantmäteriverket bedriver (M1999/142/Hs). Statskontoret och Riksrevisionsverket har avgivit yttranden över redovisningen. Ekonomistyrningsverket har redovisat ett regeringsuppdrag att analysera finansieringen av den statliga lantmäteriverksamheten samt att föreslå principer för ett heltäckande och överskådligt avgiftssystem för verksamheten (M1999/405/Hs). Verket föreslår härvid bl.a. att kostnaden för fastighetsbildningsanknuten fastighetsregistrering bör integreras i underlaget för lantmäteritaxan och att regeringen under vissa förutsättningar bör överväga netto- eller bruttoredovisning på statsbudgeten av de offentligrättsligt reglerade avgifterna. Vidare bör enligt Ekonomistyrningsverket övervägas om stöd- och tillsynsverksamheten helt eller delvis skall vara avgiftsbelagd. Riksdagen har beslutat att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning och att denna skall föregås av en provverksamhet i Gävle kommun och Högalids församling i Stockholm (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr 1995/96:117). Enligt lagen (1995:1537) om lägenhetsregister har Lantmäteriverket det övergripande ansvaret för det lägenhetsregister som härvid krävs. Regeringen uppdrog under år 1999 åt Lantmäteriverket, Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån att samordna förberedelserna för en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Regeringen har vidare under år 2001 uppdragit åt nämnda myndigheter att utreda fortsatta förberedelser för en registerbaserad folk- och bostadsstatistik. Myndigheterna har redovisat uppdragen och ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Lantmäteriverket har i regleringsbrevet avseende år 2002 fått i uppdrag att redovisa hur fastighetsregistret kan kompletteras med en miljödel med syftet att sprida miljöinformation och information om olika former av nya områdesskydd till olika användare. Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2002. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har i sitt budgetunderlag för år 2003 angivit att olika myndigheter i dag tillämpar skilda modeller för finansiering av uppbyggnad, förvaltning och tillhandahållande av information. RAÄ anhåller härför om en översyn av nuvarande finansieringssystem avseende utvecklings- och driftskostnader (Ku/2002/535/Ka). Behov av en översyn Det har nu gått över sju år sedan riksdagen fattade beslut om omstruktureringen av lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Mål och riktlinjer för verksamhetens organisation och finansiering har bl.a. preciserats i regeringsbeslut om utredningsdirektiv, propositioner och regleringsbrev. Genomförandet av omorganisationen har varit förenat med olika problem av ekonomisk, administrativ, teknisk och juridisk art. Omstruktureringen har också på olika sätt medfört konsekvenser för verksamheten och påverkat den bild som omvärlden har av det statliga lantmäteriet. Samtidigt har under den tid den nya organisationen verkat förutsättningarna för offentlig verksamhet förändrats. Det gäller inte minst inom IT-området och till följd av den pågående internationaliseringen. De mål och riktlinjer som legat till grund för statsmakternas ställningstaganden om lantmäteriverksamheten i samband med omstruktureringen kan därför nu behöva ses över. Det är angeläget att förändringsarbetet i statsförvaltningen följs upp. I den tidigare nämnda av Riksdagens revisorer utarbetade rapporten Det nya Lantmäteriet efterlyses en utvärdering av omstruktureringen inom lantmäteriområdet. Genom att belysa konsekvenserna av genomförda organisatoriska förändringar och sprida erfarenheter från förändringsarbetet kan kunskap från omstruktureringen av det statliga lantmäteriet tillgodogöras andra delar av statsförvaltningen. Konsekvenserna och erfarenheterna bör också kunna läggas till grund för ställningstaganden rörande den framtida lantmäteriverksamhetens avgränsning, utformning, inriktning och bedrivande samt dess finansiering. Riksdagens revisorer har också fäst uppmärksamhet vid ytterligare förhållanden vad avser lantmäteriverksamhetens avgränsning och bedrivande m.m. som det finns anledning att studera vidare. Det kan vidare noteras att den nioåriga produktionsplan som legat till grund för Lantmäteriverkets verksamhet inom landskapsinformationsområdet nu närmar sig sin slutpunkt under år 2003. Det finns därför skäl att bl.a. med stöd av erfarenheterna av den hittillsvarande planen samt med utgångspunkt i den tekniska utvecklingen och i omvärldens framtida behov av lantmäteritjänster närmare analysera vilka tjänster och produkter som i framtiden bör tillhandahållas inom ramen för ett offentligt åtagande inom hela lantmäteriområdet. I och med fullföljandet av produktionsplanen har en för landet gemensam databas för landskaps- och fastighetsinformation i skalområdet 1:10 000 - 1:50 000 byggts upp. Verksamheten kommer därmed in i ett nytt skede där inriktningen framgent bör vara att säkerställa och komplettera baserna samt att kvalitetssäkra och inte minst ajourhålla databasinnehållet. Statskontoret har i rapporten Staten som kommersiell aktör (2000:16) föreslagit att Lantmäteriverkets myndighetsuppgifter skall definieras, att gränsen mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet skall klargöras samt att lämpliga delar av uppdragsverksamheten skall bolagiseras. Konkurrensverket har i rapporten Konkurrensen i Sverige under 1990-talet (2001:1) berört verksamheten vid Lantmäteriverket och bl.a. föreslagit att myndighetsuppgifter skall avskiljas organisatoriskt och redovisningsmässigt från konkurrensutsatt verksamhet. Lantmäteriverksamheten finansieras i dag med anslag och avgifter. De avgiftssystem som tillämpas för olika delar av verksamheten är inte enhetligt utformade och bygger inte på enhetliga principer. De kostnadsunderlag som ligger till grund för beräkning av avgifterna enligt de olika avgiftssystemen är oklart definierade. För viss verksamhet tillämpas bruttoredovisning och för annan nettoredovisning. Ekonomistyrningsverket har i den tidigare nämnda rapporten (M1999/405/Hs) pekat på att det kan finnas motiv för att förändra de nu tillämpade avgiftssystemen. För en översyn talar också de investeringar som bedömts erforderliga inom inskrivningsområdet samt Riksantikvarieämbetets begäran om en översyn av nuvarande finansieringssystem. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns behov av en utvärdering av den genomförda omstruktureringen av lantmäteriverksamheten. Det finns vidare ett klart behov av en närmare analys av innehållet i och de framtida förutsättningarna för de olika verksamhetsområden som ingår i det statliga lantmäteriets uppgifter. Mot bakgrund av en sådan analys bör eftersträvas en tydlig gräns mellan sådan grundläggande lantmäterianknuten verksamhet som staten, genom det statliga lantmäteriet skall ansvara för och sådan verksamhet som andra aktörer i samhället kan och bör svara för. Vidare krävs underlag inför ställningstaganden till hur verksamheten skall bedrivas och hur den skall finansieras. En särskild utredare bör därför tillkallas med huvudsaklig uppgift att göra en uppföljning av den genomförda omorganisation samt en översyn av det offentliga åtagandet och formerna för utförandet och finansieringen av olika delar av lantmäteriverksamheten. Uppdraget - utgångspunkter och riktlinjer Allmänna utgångspunkter De tjänster i form av geodetiska nät, fastighetsbildning samt landskaps- och fastighetsinformation m.m. som traditionellt tillhandahålls av det statliga lantmäteriet är en del av samhällets grundläggande infrastruktur. Uppbyggnad, vidmakthållande och utveckling av denna infrastruktur har betydelse i en lång rad tillämpningar inom bl.a. den svenska statsförvaltningen, kommunerna, forskning och utbildning, de areella näringarna, transport- och kommunikationssektorn, konsult- och tjänstesektorn, fastighets- och försäkringsområdet och inom bankväsendet. Tjänsterna har därmed en stor betydelse bl.a. för samhällsplaneringen, näringslivets utveckling och för tillväxten i olika delar av landet. De bidrar också till en ökad sysselsättning bl.a. inom teknik- och informationsförsörjningsområdena. Tillgång till lätt tillgänglig, aktuell och kombinerbar information har vidare betydelse för effektivisering av olika verksamheter och bidrar till att höja kvaliteten i olika former av beslutsunderlag. Som ett led i uppbyggnaden av ett kunskaps- och informationssamhälle utgör den också en viktig förutsättning för förverkligandet av de tre dimensionerna den ekologiska, sociala, inklusive kulturella, och ekonomiska i en hållbar utveckling. Utformningen av och innehållet i det statliga lantmäteriets tjänster måste ständigt anpassas med utgångspunkt i bl.a. den tekniska utvecklingen och de förändrade krav som ställs från olika delar av samhället. Staten har ett övergripande ansvar för detta. En väl fungerande verksamhet inom området är dock av gemensamt intresse för stat, kommun, näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Det offentliga åtagandet kan anses utgöra en precisering av vad staten inom detta område bör ta ansvar för. Det är ur olika utgångspunkter angeläget att detta åtagande och verksamhetens närmare omfattning och inriktning definieras och tydliggörs. Åtagandets omfattning bör bl.a. grunda sig på samhällsekonomiska bedömningar. Andra skäl för staten att ta på sig uppgifter i samhället finns utvecklade i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53). En modell som stöd för att avgöra när information skall anses vara ett offentligt åtagande m.m. redovisas i departementspromemorian Samhällets grundläggande information (Ds 2000:34). Det är viktigt att de framtida behoven av tjänster blir tillgodosedda på ett så rationellt och kostnadseffektivt sätt som möjligt. Lantmäteriverksamhet är en långsiktig och kontinuerligt pågående verksamhet. De tjänster som verksamheten tillhandahåller är i stor utsträckning att betrakta som infrastrukturella. Verksamheten har också betydelse i kris- och krigsförhållanden. Långsiktiga planer bör därför reglera verksamheten och genomförandet av planerna garanteras genom att det långsiktiga totala medelsbehovet tryggas med anslag och där så är lämpligt avgifter. Det är samtidigt viktigt att de framtida behoven av tjänster inom lantmäteriområdet blir tillgodosedda på ett så rationellt sätt som möjligt. Utförandet av det offentliga åtagandet bör ske på ett optimalt sätt vilket bl.a. innebär att produktion och tillhandahållande av tjänster skall ske på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt samtidigt som kraven på kvalitet och tidsmässigt utförande tryggas. Härvid utgör bl.a. principen om registrering vid källan en viktig utgångspunkt. Med utgångspunkt i de behov m.m. som redovisats ovan och de förutsättningar som gäller för olika delar av verksamheten bör utredarens uppdrag resultera i ett förslag som täcker en helhet vad avser målangivelser, en definition av det offentliga åtagandets omfattning, verksamhetsformer samt val av finansieringssystem m.m. Denna helhet kan redovisas som alternativa förslag som vart och ett täcker motsvarande helhet. Viktiga utgångspunkter vid utredningsarbetets genomförande är bl.a. vad Riksdagens revisorer anfört i rapporten Det nya Lantmäteriet, remissinstansernas synpunkter på rapporten, revisorernas förslag till riksdagen samt riksdagens beslut med anledning av rapporten. De krav som kan följa av EG:s konkurrens- och statsstödsregler bör vidare beaktas liksom vad som i övrigt anförts under rubriken Behov av en översyn. Utvärdering av omstruktureringen Utredaren bör inledningsvis redovisa de utgångspunkter, syften, mål och riktlinjer som angivits för de genomförda reformerna inom lantmäteriområdet. Vidare bör en bred omvärldsanalys företas varvid bl.a. önskemål och synpunkter från nuvarande och presumtiva användare och konsumenter av olika former av lantmäteritjänster, samarbetspartners och konkurrenter bör redovisas. Omvärldsanalysen bör också innehålla en redogörelse för internationella regelverk och förhållanden samt den tekniska utvecklingen inom lantmäteriområdet. Särskilt bör beaktas de initiativ som under senare tid tagits inom EU rörande såväl geografisk information som fastighetsinformation. Vidare bör utredaren redovisa och beakta riksdagens och regeringens förvaltningspolitiska ställningstaganden som kan beröra lantmäteriverksamheten, verksamhetsformerna för denna samt de finansieringssystem som tillämpas inom lantmäteriområdet. Med utgångspunkt bl.a. i dessa förhållanden skall utredaren göra en utvärdering av den genomförda omstruktureringen (omorganisation och ny finansiering) av det statliga lantmäteriet. Utredaren skall härvid bl.a. analysera · den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation, · relevansen i och uppfyllelsen av mål och riktlinjer m.m. vad avser organisation och finansiering, · konsekvenserna av ombildningen för olika delar av verksamheten samt · effektiviteten (tid, kostnad, personal, produktivitet m.m.) i de olika delarna av den process som lett fram till dagens förhållanden. I samband härmed bör bl.a. de samhällsekonomiska effekterna och andra mätbara effekter av genomförda förändringar vad avser prestationer, nytta, kvalitet och kostnader redovisas. Denna första del av uppdraget syftar till att tjäna som underlag för en andra etapp i utredningen som bl.a. bör resultera i en avgränsning av det offentliga åtagandet inom det område där lantmäteriorganisationen verkar. Verksamhetsområde och det offentliga åtagandet Hittillsvarande ansatser att precisera det offentliga åtagandet omfattar i huvudsak Lantmäteriverkets roll inom informationsförsörjningsområdet. Det finns dock starka skäl som talar för att det offentliga åtagandets omfattning bör definieras och tydliggöras också vad gäller övrig av det statliga lantmäteriet bedriven verksamhet. Härvid avses bl.a. förrättnings- och registreringsverksamhet, utveckling, tillsyn, stöd och rådgivning samt vissa arkivfrågor. Förutsättningarna för olika delar av verksamheten varierar. För de delar som utgör myndighetsutövning och som i hög grad kan beröra enskilda intressen är rättssäkerhetsfrågorna av särskild betydelse. Sådana delar av verksamheten bör bedrivas i offentlig regi och utgör därmed en del av det statliga lantmäteriets kärnverksamhet. Inom fastighetsbildningsområdet vilar nuvarande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun bl.a. på lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. En viktig del i beredningen av frågan om huvudmannaskapet var att skapa en väl fungerande och över tiden stabil organisation. För att ge frågan en så bred förankring som möjligt bereddes den med medverkan av bl.a. riks- och kommunalpolitiska företrädare, vilka samtliga stod eniga bakom de principer lagstiftningen bygger på. I flertalet kommuner med egen lantmäterimyndighet har myndigheten inrättats först under 1998 eller senare. Utgångspunkten för utredningsarbetet är att nuvarande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun i princip skall ligga kvar. En annan utgångspunkt för utredningsarbetet är att också nuvarande ansvarsfördelning mellan inskrivningsmyndigheterna och de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna skall ligga fast. Inskrivningsverksamheten förutsätts således också fortsättningsvis bedrivas på de orter till vilka myndigheterna nyligen lokaliserats. Mot bakgrund av bl.a. det av Lantmäteriverket och Domstolsverket redovisade behovet av utveckling av och investeringar i fastighetsregistrets inskrivningsdel bör utredaren redovisa förslag till hur bl.a. de verksamhetsmässiga och finansiella sambanden mellan inskrivningsverksamheten och övrig lantmäterianknuten verksamhet bör utvecklas i framtiden. Med dessa förutsättningar skall utredaren redovisa en i omvärlden väl förankrad målbild för den framtida statligt bedrivna lantmäteriverksamheten. Utredaren skall vidare klarlägga det statliga lantmäteriets framtida roll i samhället och definiera det offentliga åtagandets omfattning, innehåll och tidsmässiga utförande inom samtliga lantmäteriverksamhetens delområden. Häri ligger bl.a. att pröva och värdera gränsen för åtagandet i förhållande till privata aktörer. En utgångspunkt för att bedöma det offentliga åtagandets omfattning bör vara att ta del av och vidareutveckla tidigare utförda samhällsekonomiska studier inom området. Härvid bör bl.a. verksamhetens betydelse för näringslivet och för tillväxt och sysselsättning beaktas liksom möjligheterna att med hjälp av ny teknik effektivisera olika delar av offentlig och annan verksamhet. Även verksamhetens möjligheter i övrigt att främja en hållbar utveckling bör analyseras. En annan utgångspunkt bör vara att åstadkomma en tydligare gräns mellan offentliga uppgifter och sådana tjänster som med fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom det allmännas försorg. De särskilda krav som samhället ställer på lantmäterianknutna tjänster och grundläggande information vad gäller aktualitet, kvalitet och tillgänglighet i hela landet skall härvid beaktas. Inom ramen för sådan verksamhet som bör betraktas som myndighetsuppgifter skall utredaren vidare klarlägga gränsen mellan myndighetsutövning och sådan verksamhet som kan utföras av annan eller handlas upp i konkurrens. Utredaren skall redovisa skälen för att en viss verksamhet bör betraktas som ett offentligt åtagande. Utredaren bör även redovisa förslag till mål för lantmäteriverksamhetens olika delområden. Utredaren bör göra en översyn av de begrepp och den terminologi som används inom området i syfte att anpassa nomenklaturen till den moderna tekniken och för att få en tydligare begreppsstruktur. Exempel på sådana begrepp är allmänna kartor, landskapsinformation, myndighetsservice samt råd, stöd och tillsyn. Vidare bör innebörden av begreppet ekonomisk balans klarläggas inom lantmäteriverksamhetens olika delområden. Utredaren bör även redovisa en strategi för att uppnå redovisad målbild bl.a. innefattande förslag som utvisar hur den statliga beställningen av lantmäterianknutna tjänster bör utformas. Verksamhetsformer I uppdraget ingår att lämna förslag till dels hur det offentliga åtagandet bör utföras, dels i vilka organisatoriska former verksamheten bör bedrivas. En utgångspunkt är härvid att behovet av tillgänglighet till fastighetsbildningstjänster och fastighetsrättslig kompetens samt till grundläggande fastighets- och landskapinformation till låga omkostnader skall tillgodoses i hela landet. Andra viktiga utgångspunkter är behovet av ökad kostnadseffektivitet och konkurrensneutralitet vid utförandet. Rättssäkerhet och kvalitet skall prägla den verksamhet som det statliga lantmäteriet bedriver. När det gäller verksamheten inom informationsförsörjningsområdet skall utredaren bl.a. redovisa lämpliga verksamhetsformer för ajourhållningen av register och andra databaser. Härvid bör bl.a. frågor om när, var och hur ajourhållningen skall ske och vem som skall ombesörja den samt principerna och villkoren för extern ajourhållning belysas och konsekvensbeskrivas. Vidare bör eventuella hinder mot en ökad användning av principen om registrering vid källan redovisas liksom sådana förslag som visar hur de hinder som ej kräver författningsändring bör undanröjas. I denna del skall också prövas och analyseras olika former för samverkan och samordning mellan myndigheter och andra organisationer. Förslag bör lämnas på hur användarnas inflytande och medverkan kan tillvaratas och stärkas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att minska riskerna för att samma information registreras hos olika myndigheter, vilket leder till nackdelar för användare och ökade kostnader för staten. I samband med en sådan analys bör också redovisas på vilka villkor de produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. Uppdraget innefattar även att pröva och redovisa förslag till hur olika delar av det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet skall fullgöras. Härvid ingår bl.a. att analysera för- och nackdelar med att föra bort delar av utförandet från myndigheten. Utredaren skall även pröva och redovisa förslag till hur den produktions- och uppdragsverksamhet som bedrivs inom olika delar av Lantmäteriverkets organisation, de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna och Swedesurvey AB lämpligen bör bedrivas i framtiden. För- och nackdelar med alternativa lösningar bör härvid redovisas. Förslag som förutsätter att hela eller delar av sådan verksamhet skall ligga kvar inom myndigheterna skall härvid även redovisa hur verksamheten lämpligen organiseras och hur verksamhetens ekonomiska redovisning bör ske. Den genomförda omvärldsanalysen, tidigare utredningar om verksamhetsformer och erfarenheterna av bolagiseringar samt av upphandling av verksamhet i konkurrens m.m. bör ligga till grund för utarbetade förslag. Finansieringssystem Utredaren skall utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som nu tillämpas samt redovisa ett förslag till ett heltäckande, enkelt och redovisningsmässigt överskådligt system av avgifter och ett långsiktigt hållbart system för finansiering av olika delar av den inom det statliga lantmäteriet bedrivna verksamheten. Utredaren skall därvid redovisa förslag vad avser avgränsning av sådan verksamhet som bör finansieras med anslag, tjänster som bör finansieras med avgifter och tjänster som bör finansieras på annat sätt. I samband härmed skall också redovisas på vilka villkor de olika produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. Vad beträffar det statliga lantmäteriets uppgift att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskapsinformation bör härvid en utgångspunkt vara att mot bakgrund av informationens karaktär som en kollektiv nyttighet pröva möjligheten och konsekvenserna av att tillämpa den av riksdagen beslutade principen om att avgiften vid tillhandahållande skall grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:296) och att användarens avgift skall grunda sig på en marginalkostnad. Utredaren bör också pröva möjligheten och konsekvenserna av att grunda avgiften på principen om full kostnadstäckning i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191). Uppdraget innefattar vidare bl.a. att utarbeta förslag till uppbyggnad av lämpliga delsystem för uttag av avgifter och att inom respektive delsystem ange kostnadsunderlagets innehåll och utformning. Transparens bör skapas mellan kostnader och intäkter och mellan prestation och avgifter. Samtidigt skall prövas om avgiftsfinansieringen totalt sett kan ökas och anslagsfinansieringen minskas samt om verksamheten kan bli mindre beroende av direkta statliga anslag. Effekter för användarna skall härvid analyseras. Vidare skall bl.a. vad som är att betrakta som offentligrättslig verksamhet analyseras och förslag utarbetas avseende hur verksamheten framgent bör budgeteras och redovisas. Ekonomistyrningsverket har utarbetat en rapport Att styra avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2000:21) som kan tjäna som vägledning i detta sammanhang. Arbetets genomförande och tidsplan Utredaren skall i sitt arbete samråda med de myndigheter, banker och kreditinstitut, näringsliv, andra organisationer och representanter för andra grupper som på olika sätt är berörda av lantmäteriverksamheten. Utredaren skall vidare hålla sig informerad om de utredningar m.m. som pågår inom ifrågavarande och angränsande områden. Berörda personalorganisationer skall hållas informerade om utredningsarbetet och härvid beredas tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall kostnadsberäkna och i övrigt beskriva de konsekvenser som förslagen medför på kort och lång sikt för staten, kommunerna, näringslivet och för öviga intressenter. I den mån utredaren redovisar förslag som får betydelse för miljön skall en miljöbedömning göras. I utredarens redovisning skall eventuella författningsförslag, med de begränsningar som angivits ovan, ingå. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten eller kommunerna skall utredaren föreslå en finansiering. Vidare skall i berörda delar förslagens förenlighet med EG:s konkurrens- och statsstödsregler redovisas. Utredaren skall redovisa första etappen av sitt arbete, som i huvudsak skall bestå av en utvärdering av omstruktureringen samt av en omvärldsanalys, i ett delbetänkande senast den 1 maj 2003. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 september 2003. (Miljödepartementet)