Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 2 maj 2002. Sammanfattning av uppdraget En kommitté tillsätts för att följa byggandet av järnvägstunnlarna genom Hallandsås. Kommittén skall granska Banverkets metoder, beslutsunderlag och beslut som rör teknik, ekonomi och miljö. Bakgrund Tidigare beslut Regeringen beslutade den 27 juni 1991 att bygga ut dubbelspår mellan Hemmeslöv och Förslöv, inklusive tunnlar genom Hallandsås. Den 5 mars 1992 beslutade regeringen att ge expropriationstillstånd för järnvägen. Tunnelbygget påbörjades 1992, men avbröts i oktober 1997 efter det att det medel som använts för att täta det sprickiga och vattenförande berget hade orsakat skador på människor, djur och natur. Tunnelbygget hade då också visat sig bli avsevärt dyrare än beräknat på grund av de svåra geologiska och geohydrologiska förutsättningarna i åsen. Med anledning av vad som inträffat tillkallade regeringen den 20 oktober 1997 en kommission. Tunnelkommissionens uppdrag var bl.a. att utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön som uppkommit och att analysera myndigheternas roll (dir. 1997:124). Kommissionen skulle också lämna förslag till åtgärder för att undvika liknande händelser i framtiden. Tunnelkommissionen lämnade sin slutrapport i november 1998 (SOU 1998:137). Regeringen uppdrog den 11 juni 1998, i samband med att stomnätsplanen fastställdes, åt Banverket att redovisa ett beslutsunderlag för regeringens ställningstagande om Hallandsåsprojektet. Redovisningen lämnades den 8 december 1998. Regeringen uppdrog den 20 maj 1999 åt Banverket att redovisa om det går att färdigställa tunnlarna genom Hallandsås på ett miljömässigt korrekt sätt och i så fall med vilken teknik. Banverket överlämnade sin rapport till regeringen den 14 november 2000. Regeringen ändrade genom beslut den 20 juni 2001 stomnätsplanen för perioden 1998-2007 så att den omfattar investeringsåtgärder som berör tunnelprojektet vid Hallandsås och åtgärder på andra sträckor med anledning av projektet. Regeringen anförde i propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) att väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter, för en effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik och för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Det är även en förutsättning för att öka godstransporterna på järnväg. Betydande summor har investerats i Västkustbanan i syfte att skapa en konkurrenskraftig järnväg. För att redan gjorda investeringar skall få full effekt krävs att hela Västkustbanan har en god standard. Vidare anförde regeringen att det enligt Banverket är tekniskt möjligt att bygga färdigt tunnlarna på ett miljömässigt acceptabelt sätt. Två alternativa byggmetoder har redovisats. Genom att begära in anbud från flera svenska och europeiska entreprenörer har Banverket fått indikationer på att föreslagna byggmetoder och beräknade byggkostnader är riktiga och rimliga. Regeringen förordade att Banverket borde få möjlighet att fortsätta planeringen av projektet, bl.a. för att kunna söka de tillstånd som behövs. Regeringen föreslog därför i propositionen att kostnaden för att färdigställa järnvägstunnlarna genom Hallandsås skall finansieras inom den föreslagna planeringsramen för järnvägsinvesteringar. Berggrunds- och grundvattenförhållanden i Hallandsås Hallandsås är en urbergshorst med varierande bergkvalitet. Berggrunden utgörs i huvudsak av gnejs, men det förekommer relativt stora inslag av andra, mer eller mindre vittrade, bergarter. I åsen finns också ett stort antal rörelse- och sprickzoner med betydligt fler sprickor än i omgivande berg. Vattenföringen varierar kraftigt i dessa zoner. Omkring 12 procent av den återstående tunnelsträckan utgörs av de vittrade zonerna. Den norra randzonen, som har passerats, är delvis mycket vattenförande. Den södra randzonen, som delvis har passerats, är till stora delar torr eller mycket lite vattenförande. Möllebäckszonen har stor sprickfrekvens och stor till mycket stor vattenföring. Omkring 57 procent av den återstående sträckan består av friskt berg med hög sprickfrekvens. Vattenföringen är där mycket stor. Tätningen mot inträngande grundvatten har i denna typ av berg varit den mest komplicerade delen av tunneldrivningen. Omkring 31 procent av den återstående sträckan består av friskt berg med måttlig till låg sprickfrekvens. Vattenföringen kan där vara stor i öppna sprickor med god ledningsförmåga. Tunneldrivningsmetoder och tätning av berget Enligt Banverket är det klarlagt att de ännu inte byggda tunnlarna måste förses med en vattentät betonginklädnad. Erfarenheterna från byggandet av tunnlarna visar att den traditionella metoden att täta berget genom cementinjektering varken är tekniskt eller ekonomiskt möjlig. Kemiska injekteringsmedel har givit bättre resultat, men det är oklart om de är beständiga och lämpliga från miljösynpunkt. Banverket har studerat två metoder för att driva tunnel. Tunneldrivning genom borrning och sprängning är en metod som förutsätter att vattenläckaget minskas genom injektering av cement innan sprängning och utlastning av berg sker. Injekteringen görs för att minska läckaget av grundvatten och för att möjliggöra gjutning av en vattentät betonginklädnad. Inklädnaden görs vartefter tunneldrivningen framskrider och för att begränsa läckaget av grundvatten är det nödvändigt att minimera avståndet mellan inklädnaden och tunnelfronten. Månadsmedelvärdet för läckage av grundvatten under byggtiden för hela tunnelsträckan beräknas bli upp till 100 liter per sekund vid tunneldrivning på åtta fronter. Drivningshastigheten är ca åtta meter per vecka och front (fyra meter per vecka i avsnitt med dåliga förhållanden). Om tunneldrivning sker på samtliga åtta fronter tar det cirka åtta år att färdigställa tunnlarna. Tunneldrivning med sköldad tunnelborrningsmaskin (TBM) och inklädnad med prefabricerade betongelement är en teknik som är vanlig vid tunnelbyggen i dåligt och vattenförande berg. Det är en beprövad metod men den är tekniskt komplicerad och man kan förvänta att maskinen utsätts för stort slitage och driftstörningar. Maskinen som borrar ut hela tunnelarean måste kunna tåla ett vattentryck upp till 150 meter vattenpelare. Längden på den sträcka där vatten läcker in i tunneln är begränsad till 25-30 meter per borrningsfront. Tunnelinklädnaden utförs med förtillverkade vattentäta betongelement med skarvar som tätas med gummipackningar. Inklädnanden monteras inne i skölden nära tunnelfronten. Månadsmedelvärdet för läckage av grundvatten under byggtiden för hela tunnelsträckan beräknas bli upp till 35 liter per sekund vid tunneldrivning med en sköldad TBM. Att tillverka och montera en sköldad TBM tar ca 1,5-2 år. Drivningshastigheten är upp till 50 meter per front och vecka. Om tunneldrivningen sker med en sköldad TBM (dvs. på en front) tar det även med denna metod åtta år att färdigställa tunnlarna. Miljökonsekvenser Banverket bedömer i sin miljökonsekvensbeskrivning att de mest väsentliga miljöaspekterna är konsekvenser för vattenförsörjning, natur, jordbruk och skogsbruk till följd av grundvattenförändringar respektive konsekvenser under byggskedet till följd av t.ex. kemikalieanvändning, masshantering och transporter. Grundvattenförändringar i såväl drift- som byggskede är den övergripande miljöfrågan. Den miljögranskningsgrupp som tillsattes av Banverket 1997 anför i sin slutrapport att kunskapsläget i de flesta avseenden är gott, men att det fortfarande finns kunskapsluckor. Det rör framförallt berggrundens och jordlagrens vattenförande egenskaper, den kritiska tiden för permanenta ekologiska skador till följd av grundvattensänkning samt andra aspekter av byggprocessen. Gruppen anser att tunnlarna bör färdigställas om det kan ske på ett miljömässigt acceptabelt sätt. Omfattande planering och allsidig bedömning av genomförbarhet och risker måste föregå val av insatser och metoder. Tillståndsfrågor Banverket har i juni 2001 ansökt hos miljödomstolen om tillstånd enligt miljöbalken avseende tillfällig vattenverksamhet i form av bortledande av grundvatten. Järnvägstunnlar är bygglovspliktiga enligt plan- och bygglagen. Banverket lämnade i februari 2002 en bygglovsansökan till kommunen. Ansökningen omfattar huvudtunnlar, räddningstunnlar och ett utrymme för montering av en tunnelborrningsmaskin. Ytterligare bygglov kommer att sökas för andra permanenta och tillfälliga anläggningar. Finansieringsfrågor Regeringen har i propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) föreslagit att planeringsramen för att utveckla och modernisera järnvägen skall vara 100 miljarder kronor för perioden 2004-2015. Regeringen föreslår att kostnaden för att färdigställa järnvägstunnlarna genom Hallandsås skall finansieras inom ramen för järnvägsinvesteringar. Projektet har hittills kostat cirka 2 miljarder kronor. Banverket har beräknat kostnaden för att färdigställa tunnlarna till mellan 4 och 4,5 miljarder kronor (prisnivå juli 2000). Riksdagen har bifallit regeringens proposition i denna del. Behovet av en kommitté Mot bakgrund av projektets omfattning, tekniska komplexitet och risker anförde regeringen i den ovan nämnda infrastrukturpropositionen att den hade för avsikt att utse en oberoende granskningsgrupp som skall följa projektet vad gäller teknik, ekonomi och miljökonsekvenser. Riksdagen beslutade om propositionen den 14 december 2001. Trafikutskottet framhöll i sitt betänkande vikten av att hela Västkustbanan får en förbättrad standard. Utskottet utgick från att de återstående nödvändiga prövningarna kommer att innebära att miljöaspekterna noga beaktas. Banverket borde därför få möjlighet att fortsätta planeringen av projektet. Utskottet var positivt till regeringens avsikt att utse en oberoende granskare. Mot bakgrund av byggprojektets art och omfattning i kombination med tidigare händelser framstår det enligt regeringens bedömning som angeläget att en oberoende granskningsgrupp följer projektet. En sådan granskningsgrupp skall inte på något sätt ta över Banverkets ansvar utan i stället i första hand tjäna som en rådgivare till bl.a. Banverkets ledning och styrelse. Med ett sådant granskningsorgan tillgängligt kan linjeorganisationens förslag till beslut kvalitetssäkras inför större strategiska beslut. Granskningsgruppen skall inte ersätta den miljögranskningsgrupp som Banverket redan har inrättat utan i första hand komplettera denna med granskning inom områden som ligger utanför miljögranskningsgruppens kompetens. Exempel på sådan granskning är incitamentsstrukturer och ersättningsformer och dess betydelse för projektets långsiktiga kvalitet. Granskningsgruppen skall inte heller överta tillsynsmyndigheternas ansvar. Regeringen anser att det är viktigt att granskningsgruppen är ekonomiskt och administrativt fristående från såväl Banverket som tillsynsmyndigheter. Detta oberoende kan ske genom att en granskningsgrupp tillsätts i form av en kommitté. Uppdraget Under byggskedet skall kommittén följa genomförandet av projektet. Kommittén skall löpande granska Banverkets metoder, beslutsunderlag och beslut som rör teknik, ekonomi, hälsa och miljö i projektet att färdigställa tunnlarna genom Hallandsås. Syftet med kommitténs arbete är att bidra till att säkerställa att tunnlarna genom Hallandsås genomförs på ett miljömässigt och kvalitetsmässigt säkert sätt i enlighet med de villkor som gäller för projektet och inom beslutade ekonomiska och tidsmässiga ramar. I ett projekt finns ett antal olika risker att hantera. Det kan röra sig om tidsrisk, ekonomisk risk, miljörisk och kvalitetsrisk. Risker uppstår i ett antal olika skeden av ett projekt, t.ex. vid planering, projektering, byggande och drift. Kommittén skall granska hur de olika riskerna hanteras och analysera hur kontrakten har utformats med avseende på ersättningsformer och incitamentsstrukturer i projektet. Kommittén skall bedöma hur dessa incitament kan komma att påverka parternas agerande i de olika skedena av projektet och om det finns delar i dessa strukturer som inte verkar i riktning mot ett ekonomiskt, miljömässigt och kvalitetsmässigt säkert projekt som kan genomföras inom utsatt tid. Grundläggande för ett projekts slutliga kvalitet är vilka kontrollsystem som finns under genomförandet. Kommittén skall granska hur kvalitetskontrollsystemen utformas och vid behov lämna förslag till förbättringar. Kommittén skall även analysera hur garantitider och andra väsentliga åtaganden som gäller efter projektets färdigställande hanteras i avtalen. Tidsplan och redovisning Kommittén skall rapportera sina slutsatser till Banverket och till berörda tillsynsmyndigheter. Kommittén skall senast den 1 mars varje år i en rapport till regeringen redogöra för sitt arbete och för sina iakttagelser. Kommittén skall slutligt redovisa sitt arbete senast den 1 mars 2006. (Näringsdepartementet)