Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 17 januari 2002. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas för att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i fördelningssystemet samt föreslå en metod för att i lag reglera fördelningen av dessa. Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom systemet. Bakgrund Snittindexering och automatisk balansering För inkomstpensionen i det reformerade pensionssystemet gäller att värdet av intjänade pensionsförmåner årligen skall räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Denna omräkning av pensionsskulden i systemet sker i takt med utvecklingen av genomsnittsinkomsten. Det mått som mäter utvecklingen av genomsnittsinkomsten är inkomstindex. Pensionsskulden förräntas därmed efter vad som även har kallats ett snittindex. Snittindexet innebär att likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva prioriteras framför finansiell stabilitet. En annan egenskap hos det reformerade pensionssystemet är de fasta delningstalen. De fasta delningstalen innebär att beviljade pensioner inte räknas om i förhållande till förändringar i medellivslängden för personer som fyllt 65 år eller mer. De fasta delningstalen medför, i likhet med snittindexet, en risk för underskott och en möjlighet till överskott. För att undvika den risk för finansiell instabilitet som snittindexeringen innebär har riksdagen beslutat om automatisk balansering av ålderspensionssystemet (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:Sfu13, rskr. 2000/01:210). Balanseringen syftar till att med automatik förhindra att fördelningssystemets skulder överstiger systemets tillgångar. Balanseringen utgörs av en metod att årligen beräkna systemets tillgångar och skulder. Systemets ekonomiska ställning beräknas helt med utgångspunkt från objektiva och verifierbara transaktioner. Utifrån denna beräkning fastställs sedan relationen mellan fördelningssystemets tillgångar och skulder i form av ett balanstal. Om systemets samlade tillgångar understiger skuldbördan, dvs. balanstalet understiger ett, skapas ett balansindex och avsteg görs då från omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex. Balanseringen medför att indexeringen av pensionsskulden utformas så att systemets skuld aldrig annat än obetydligt kan överstiga systemets tillgångar. Härigenom garanteras systemets finansiella stabilitet. Uppkomsten av överskott inom fördelningssystemet Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Ett exempel är om den förvärvsarbetande befolkningen växer. Om detta ger upphov till att avgiftsunderlaget växer snabbare än genomsnittsinkomsten, kommer tillväxten av avgiftsinkomsterna att överstiga indexeringen av pensionsskulden. En annan möjlighet till överskott i fördelningssystemet är om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger tillväxttakten i avgiftsunderlaget och snittindex. I båda dessa förlopp tenderar balanstalet att växa. I första hand skall en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet behållas inom systemet för att där utgöra en buffert för att förhindra negativa avsteg från snittindexeringen i framtiden. Det finns således utan regler för överskottshantering en naturlig och viktig användning av överskott som förutsätter att överskott behålls inom systemet. Givet en starkt positiv utveckling kan systemet dock bedömas så robust att risken för att balanseringen inom en överskådlig framtid skall aktiveras kan anses vara försumbar. I denna situation är överskottet så stort att en del av detta är utdelningsbart utan att systemets ekonomiska styrka äventyras. Det finns då skäl att använda det utdelningsbara överskottet på annat sätt än att skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom fördelningssystemet. Detta är en del i överenskommelsen mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att också eventuella överskott fördelas inom samma kollektiv. Av denna anledning skall de utdelningsbara överskotten inte användas till att sänka avgiftsnivån. Skillnaden mellan att fastställa underskott och förekomsten av utdelningsbara överskott Nuvarande regler om automatisk balansering innebär inte enbart att indexeringen kan minskas i förhållande till inkomstindex. En årligt högre indexering än vad som skulle bli fallet med inkomstindex kan däremot endast ske efter en period med minskning av indexeringen, dvs. efter det att ett balansindex har fastställts. Emellertid kan aldrig den sammanlagda omräkningen under en period då balansindex fastställts överstiga den som skulle ha skett med inkomstindex. I och med att indexeringen inte kan ökas utan att först ha minskats finns en asymmetri i bestämmelserna kring indexeringen i fördelningssystemet. Det gällande regelverket tillåter överskott att ackumuleras utan en övre gräns, medan underskott endast tillåts ackumuleras till dess skulderna är i nivå med tillgångarna. Anledningen till detta är att systemet, som tidigare nämnts, skall ges större möjligheter att över tiden klara att indexera pensionsskulden med snittinkomsternas utveckling. För att åstadkomma detta behöver systemet spara överskott vid utvecklingsförlopp som stärker systemet. En ytterligare orsak till förekomsten av den ovan beskrivna asymmetrin är att underskottsrisken i vissa avseenden är väsensskild från överskottsmöjligheten. En principiell skillnad finns mellan att avgöra när indexeringen måste minskas och att bedöma när utdelning av överskott kan eller bör ske. Det går att objektivt fastställa när och hur mycket systemet måste minska sin indexering för att aldrig riskera att buffertfonden varaktigt töms. Detta oavsett vilka effekter den framtida utvecklingen får för systemet. Beslut om utdelning av överskott är betydligt svårare, eftersom detta som nämnts kommer att påverka systemets framtida förmåga att upprätthålla snittindexeringen. En sådan bedömning innehåller antaganden om vad framtiden kommer att innebära för systemets finansiella utveckling. Tillvägagångssätt för att bedöma om utdelningsbara överskott föreligger Bedömningen av när utdelningsbara överskott föreligger kan komma att innebära att någon typ av kalkyler över framtida förlopp görs. Det finns emellertid alternativa sätt att förhålla sig till utdelningsbara överskott, som inte innebär att beräkningsregler med antaganden om framtiden används. Bestämmelser om utdelning skulle kunna knytas till en viss nivå på balanstalet, där de överskott som finns ovan denna nivå är att betrakta som utdelningsbara. En sådan lösning behöver emellertid inte innebära att en fast korridor inom balanstalets nivå skapas i vilken inga avsteg från indexeringen sker. Den nivå på balanstalet då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga kan vara föränderlig, beroende på hur den metod som utses för att fastställa utdelningsbara överskott är utformad. Exempelvis kan storleksförhållandet mellan avgiftstillgången och buffertfonden vara av betydelse för bedömningen av om överskott skall anses utdelningsbart. Uppdraget En särskild utredare ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att i lag reglera utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem. Fördelningssystemets ekonomiska ställning kan i framtiden visa sig så stark att det är möjligt att utdela delar av dessa överskott till de försäkrade inom systemet. Delar av överskotten är utdelningsbara om utdelning av dessa inte anses medföra mer än en försumbar risk för att balanseringsmekanismen aktiveras inom en överskådlig framtid. Utredarens uppgift är att undersöka hur en sådan ekonomisk ställning bör fastställas då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga, samt föreslå med vilken metod en reglering av utdelningsbara överskott skulle komma att ske. Syftet med utredningen är att om möjligt utforma ett förslag som ger fördelningssystemet förmåga att rättvist fördela även överskott till de försäkrade med automatik. Utgångspunkten är att finna en objektiv, automatiskt verkande metod för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott och att fördela dessa till de försäkrade. Om utredaren inte kan finna att en sådan föreligger skall alternativa lösningar redovisas. Utredaren skall i sådana fall ha ett huvudalternativ. Utöver det som har berörts ovan kan utredaren föreslå andra ändringar, om utredningens förslag föranleder sådana. Utredarens förslag skall följa fastlagda principer för pensionsöverenskommelsen. Redovisning av uppdraget Utredaren skall visa vilka konsekvenser förslaget kan få för t.ex. pensionssystemet, individer och mellan generationer. Vidare skall utredaren även redovisa förslagets budget- och samhällsekonomiska konsekvenser. Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 2003. (Socialdepartementet)