Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 11 oktober 2001. Sammanfattning av uppdraget För genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s.1, Celex 32000L0060) behövs ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt. En särskild utredare tillkallas därför för att lämna ett förslag till en sådan myndighetsorganisation. Utredaren skall - utarbeta förslag till avgränsning av avrinningsdistrikt enligt vad som föreskrivs i EG:s ramdirektiv för vatten, - utarbeta förslag till myndighetsorganisation, finansiering av denna, samt former för beslutsfattande för myndighetsuppgifter enligt ramdirektivet, - utreda vilka andra myndighetsuppgifter som kan bedrivas inom avrinningsmyndigheterna, - lämna förslag till hur det övergripande tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder för vattenförsörjning skall regleras, - utarbeta förslag till miljösamverkan i avrinningsområden, - utarbeta förslag till verksamhetssamordning, dels mellan avrinningsmyndigheterna, dels mellan dessa och berörda centrala och regionala myndigheter, - utreda förutsättningarna för att införa avgifter som ett incitament för minskade utsläpp och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till avgiftssystem, - analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslagen, och - under uppdragets genomförande samråda med berörda myndigheter och ge berörda organisationer tillfälle att lämna synpunkter. Bakgrund och utgångspunkter Ramdirektiv för vatten Europaparlamentet och rådet har under hösten 2000 antagit ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Enligt direktivet skall medlemsstaterna genomföra en rad åtgärder enligt en fastställd tidsplan. Dessa är framför allt följande. · Medlemsstaterna skall identifiera avrinningsområden och dela in dessa i avrinningsdistrikt. Flera avrinningsområden kan ingå i ett distrikt. (Artikel 3) · Medlemsstaterna skall säkerställa att det finns en administrativ ordningför att tillämpa direktivet i varje avrinningsdistrikt. I det sammanhanget skall anges vilken myndighet som ansvarar för tillämpningen. (Artikel 3) · För vissa ämnen, framför allt miljögifter, kommer gemensamma miljökvalitetsnormer att fastställas, medan biologiska normer eller mål och normer eller mål för övriga relevanta kemiska ämnen kan fastställas i varje medlemsstat eller av den behöriga myndigheten i enlighet med vissa givna gemensamma normativa definitioner. (Artikel 4 och 16.7) · Medlemsstaterna skall se till att prispolitiken för vatten ger incitament till en effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till att de miljömål som anges i direktivet uppfylls. (Artikel 9) · Medlemsstaterna skall för varje avrinningsdistrikt upprätta åtgärdsprogram för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. (Artikel 11) · Medlemsstaterna skall upprätta förvaltningsplaner för varje avrinningsdistrikt. (Artikel 13) Utredningen om avrinningsområdesvis vattenadministration Regeringen beslutade 1996 om en utredning med uppdrag att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996:57). Utredaren skulle även klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i delavrinningsområden. Utredaren har redovisat sitt uppdrag dels i delbetänkandet En ny vattenadministration - Vatten är Livet (SOU 1997:99), dels i slutbetänkandet Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:155). Utredaren behandlade bl.a. frågan om den administrativa hanteringen av vattenresursfrågorna, indelning i avrinningsdistrikt, utökade myndighetsuppgifter, former för miljösamverkan samt vattenavgifter. Betänkandena har remissbehandlats och det framkom då att ett flertal remissinstanser inte delade utredarens syn i fråga om behovet av en ny myndighet, utan i stället ansåg att den befintliga myndighetsstrukturen borde användas för ändamålet. Behovet av avrinningsdistrikt I propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen ett antal miljökvalitetsmål gällande vatten eller med stark koppling till vattenfrågor. I propositionen framhöll regeringen vidare att en förvaltning av vattenfrågor som bygger på en helhetssyn inom avrinningsdistrikt ökar förutsättningarna att genom kostnadseffektiva åtgärder nå de uppsatta miljökvalitetsmålen. I propositionen Svenska Miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) föreslogs ett antal preciseringar och delmål med koppling till ramdirektivet. Regeringen angav också att ramdirektivet för vatten är av största betydelse för att nå alla miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor. Naturvårdsverket har i rapporterna Kampen mot alger och miljögifter (Rapport 4561) och Kväve från land till hav (Rapport 4735) framhållit behovet av att nya samarbetsformer och ekonomiska styrmedel utvecklas för skyddet av våra vatten, med avrinningsområden som grund. Övergripande tillsynsansvar för vattenförsörjning Det saknas i dag en central tillsynsmyndighet som kan föreskriva beredskapsåtgärder för att vattenförsörjning skall fungera under svåra påfrestningar och i krig samt kräva åtgärder i fråga om kvantitetsmål. Regeringen har i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) framhållit att försörjningen med vatten, särskilt dricksvatten, är av vitalt intresse såväl i fredstid som vid allvarliga samhällsstörningar och i krig. Regeringen har vidare anfört att frågan om vattenförsörjning måste ses i ett helhetsperspektiv där hela vattenkretsloppet, såväl vattenförsörjning i alla dess delar som avlopp, beaktas och där ansvarsfördelningen för beredskapsförberedelserna klargörs. Regeringen anför i sin senaste skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) att ett helhetsperspektiv på denna fråga är av betydelse för framtida förberedelser i syfte att öka beredskapen på detta område. En säkrare dricksvattenförsörjning i form av högre beredskap och ökad samverkan kan komma att kräva ökade resurser. Dels innefattas förvaltningskostnader hos berörda centrala myndigheter, dels kostnader för att minska sårbarheten i den ordinarie vattenförsörjningen och öka säkerheten i distributionen av s.k. nödvatten, dvs. vattenförsörjning då ordinarie distributionssystem är ur bruk. Andra utredningsuppdrag Regeringen gav den 29 mars 2001 Miljöbalkskommittén (1999:03) i tilläggsuppdrag att utreda frågor om genomförandet av materiella bestämmelser i ramdirektivet för vatten. Regeringen gav den 6 september 2001 Statens va-nämnd i uppdrag att utreda ramdirektivets effekter på svenska bestämmelser i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Uppdraget Utredaren skall föreslå ett administrativt system som är lämpligt för att genomföra ramdirektivet för vatten och i första hand behandla följande frågor. Utredaren skall inte behandla behovet av mellanstatliga överenskommelser med grannländer för att uppfylla direktivets krav. Administrativt system Utredaren skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt och för hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Centrala uppgifter för myndighetsorganisationen blir att fatta beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt ramdirektivet för vatten. En utgångspunkt för utredarens förslag skall vara att en framtida myndighetsorganisation skall baseras på den befintliga administrativa strukturen i Sverige. I första hand bör en lösning sökas som utgår från att länsstyrelserna används för den nya funktionen som avrinningsmyndighet. Vissa länsstyrelser bör utpekas som ansvariga för hela avrinningsdistrikt, dvs. även för de geografiska områden som ligger utanför respektive län, i enlighet med ett av länsstyrelserna utarbetat förslag (PM 25 maj, 2000). Besluten bör kunna fattas av en avrinningsdelegation som är knuten till länsstyrelsen. Förslaget skall omfatta: - identifiering av behöriga myndigheter i enlighet med artikel 3.2 i ramdirektivet, - geografisk avgränsning av avrinningsdistrikt i enlighet med artikel 3.1 i ramdirektivet, - former för beslutsfattande avseende åtgärdsprogram (artikel 11) och förvaltningsplaner (artikel 13), inklusive former för samråd inför beslut med berörda myndigheter och organisationer på lokal, regional och central nivå samt former för information till och samråd med allmänheten i enlighet med artikel 14 i ramdirektivet, - förslag till verksamhetssamordning, dels mellan avrinningsdistrikten, dels mellan dessa och berörda centrala och regionala myndigheter - avrinningsdelegationens sammansättning, framför allt med avseende på berörda län och kommuner, - möjligheter till och former för överklagande och överprövning av dess beslut avseende åtgärdsprogram och förvaltningsplaner, - beslutens förhållande till de centrala myndigheternas arbete med utarbetande och genomförande av nationella miljömål, - beslutens förhållande till länsstyrelsernas arbete med utformning och genomförande av nationella och regionala miljökvalitetsmål samt miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå, - beslutens förhållande till kommunal planering. Utredaren skall även överväga behovet av att en central myndighet eller regeringen godkänner eller på annat sätt fastställer avrinningsmyndigheternas åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Såväl rättsliga som administrativa konsekvenser av förslaget skall belysas. Ekonomiska konsekvenser av det administrativa systemet för samtliga berörda myndigheter skall beräknas. Utredaren skall ange hur förslagen skall finansieras samt vid behov föreslå författningsändringar. Omfattning av avrinningsmyndighetens verksamhet Avrinningsmyndigheternas arbete definieras i ramdirektivet för vatten. Huvudarbetsuppgiften är att fatta beslut om en förvaltningsplan som innehåller ett åtgärdsprogram (artikel 11) som leder till att direktivets miljökvalitetsmål (artikel 4) kan uppnås inom angiven tidsperiod. Eftersom de framtida avrinningsdistrikten skall utgå från hydrologiskt sammanhängande enheter kan det exempelvis vara rationellt att även utforma och besluta om en övergripande kalkningsplan för hela avrinningsdistriktet. En sådan sammanhållen planering bör kunna ske parallellt med utformningen av förvaltningsplanen samt inarbetas i denna. Även när det gäller frågor som rör övergripande utformning av kalkningseffektuppföljning samt regional vattenanknuten miljöövervakning i övrigt, inklusive samordnad recipientkontroll, kan det finnas samordningsfördelar inom ett avrinningsdistrikt. Utredaren skall undersöka om dessa och eventuellt andra verksamheter kan bedrivas inom avrinningsmyndigheterna, och lämna eventuella förslag till ändrad ansvarsfördelning i dessa frågor. Miljösamverkan För att komma tillrätta med diffus påverkan på vatten bör allmänhet, sakägare och lokala aktörer engageras i vattenvårdsarbetet i ett tidigt skede. Utredaren skall vidareutveckla de förslag om miljösamverkan som beskrivits i slutbetänkandet Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:155). Utredaren skall föreslå konkreta former för hur denna samverkan kan organiseras. De juridiska aspekterna skall särskilt belysas. Dessa omfattar bl.a. frågor om uppgifter skall kunna delegeras från avrinningsmyndigheten, huruvida avtal om vissa miljöförbättrande åtgärder eller miljömål skall kunna användas samt om skillnad behöver göras när det gäller behörighet i dessa frågor mellan samverkansgrupper bildade genom förrättning respektive frivilliga sammanslutningar. Vattenavgifter Utredaren skall analysera förutsättningarna för att införa en avgift på olika former av utsläpp till vatten. Om det bedöms lämpligt skall ett förslag lämnas till ett sådant system. Syftet med avgiften skall dels vara att täcka administrationskostnader för direktivet, dels vara ett incitament för minskning av utsläppens storlek. Såvitt avser den del av avgiften som skall utgöra ett incitament för minskning av utsläppens storlek, är det väsentligt att utredaren beaktar regeringsformens ramar för skillnaden mellan skatt och avgift. Utredaren skall ange hur avgiften kan användas för att finansiera de ökade kostnader som myndigheternas arbete innebär på både central och regional nivå. Även här skall skillnaden mellan skatt och avgift upprätthållas. Utredaren skall även analysera hur ett avgiftssystem skulle påverka olika sektorers konkurrenskraft. Utredaren skall överväga om det är lämpligt att den del av avgiften som inte avsätts för administrationens kostnader skall utgöra ett finansieringsinstrument för miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet där det inte finns någon skyldighet att vidta sådana åtgärder enligt miljöbalken. Avgiften skulle således återbetalas till det avgiftsbelagda kollektivet enligt modell från den befintliga avgiften för utsläpp av kväveoxider från anläggningar för energiproduktion. Utredaren skall överväga om en sådan avgift bör utdebiteras och återbetalas på central eller regional nivå. Relationerna till befintliga ekonomiska styrmedel inom vattenområdet skall särskilt beaktas. I fråga om avgiftens storlek bör utredaren begränsa sitt arbete till att föreslå relativa storleksordningar på avgiften. Grundläggande principer för beräkning av avgiftens storlek i ramdirektivet för vatten, artikel 9, bör beaktas. Utredaren skall även beakta erfarenheter av avgifter på utsläpp i andra länder, framför allt inom EU. När det gäller jord- och skogsbrukets utsläpp till vatten har regeringen beslutat om en översyn av miljöskatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel (dir. 2001:55). I uppdraget ingår att bedöma effekten av skatterna på miljön och att undersöka om de bör förändras för att deras effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras. Alternativ till nuvarande skatter skall också bedömas inom ramen för den beslutade översynen. Utredaren skall nära följa detta arbete. Användning av vatten för kraftproduktion skall inte ingå i den föreslagna avgiften. Tillsynsansvar för vattenförsörjning i beredskapsorganisationen Utredaren skall i frågor som rör tillsyn samråda med den särskilde utredare som har till uppgift att utreda den statliga tillsynen (dir 2000:62). Utredaren skall vidare lämna förslag till hur tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder som rör vattenförsörjning på central och regional nivå skall regleras. Utredaren skall vid behov föreslå författningsändringar. I de delar som berör den regionala organisationen bör utredaren särskilt ange fördelningen av ansvar mellan kommunala och regionala organ samt den nya organisationen för förvaltning av avrinningsdistrikt. Utredaren skall också utreda om det är möjligt att finansiera även delar av beredskapskostnaderna via en eventuell vattenavgift på utsläpp. Skälet till detta är att en åtgärd i en del av avrinningsområdet kan ha en positiv effekt på leveranssäkerheten i avrinningsområdet som helhet. Detta bör komma brukarna till godo. I denna del skall utredaren beakta vad regeringen anfört om vattenförsörjning i propositionen om Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) samt regeringens skrivelse med samma namn (skr. 1998/99:33). Slutligen bör Livsmedelsverkets rapporter inom ramen för SAMVA- projektet beaktas (Jo 1994/517/Veg, Jo 1997/3365/Veg m.fl.). Arbetets genomförande och tidsplan Utredaren skall i frågor som rör den administrativa organisationen för förvaltningen av avrinningsdistrikt samråda med Miljöbalkskommittén. Syftet med samrådet skall vara att åstadkomma en sådan samordning mellan kommitténs förslag i fråga om ramdirektivet för vatten och utredarens förslag, att det praktiska genomförandet av direktivet säkerställs. Utredaren skall vidare i frågan om vattenavgifter samråda med utredningen om översyn av skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel. Utredaren skall därutöver samråda med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Boverket, Fiskeriverket, Räddningsverket, Livsmedelsverket, Banverket, Vägverket, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Statens va-nämnd, länsstyrelser och kommuner. Övriga berörda organisationer inom t.ex. lantbruksnäringen, industrin, vattenkraftsnäringen, skogsnäringen samt Kammarkollegiet, vattenvårdsförbund m.fl. skall ges tillfälle att framföra synpunkter på arbetet. Redovisning av uppdraget skall ske senast den 30 november 2002. I redovisningen skall nödvändiga författningsförslag ingå. (Miljödepartementet)