Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 13 september 2001. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en teknisk översyn av lagen (1962:381) om allmänförsäkring (AFL) och andra författningar på socialförsäkringsområdet. Ändamålet med utredningen skall vara att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. De nuvarande lagarna skall på ett bättre sätt samordnas, och om möjligt sammanföras, så att de blir lättare att överblicka och tillämpa. Förslag skall således presenteras till hur lagstiftningen på socialförsäkringsområdet kan samordnas och göras mer överskådlig samt hur samordningsfördelar kan uppnås även i materiella hänseenden. Bakgrund Inledning Med socialförsäkring åsyftas i vid mening de förmåner, bidrag och andra ersättningar som betalas ut av socialförsäkringsadministrationen. Denna administration omfattar i dag, liksom tidigare, Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. Dessutom utgör numera även Premiepensionsmyndigheten (PPM) en del av socialförsäkringsadministrationen i frågor som rör premiepensionen i det reformerade ålderspensionssystemet. Socialförsäkringsadministrationen omfattar enligt RFV:s årsredovisning fem försäkringsområden. Dessa områden är ekonomiskt stöd till barnfamiljer, ersättning till funktionshindrade, ersättning vid arbetsoförmåga, ersättning vid ålderdom och annan utbetalning. AFL intog tidigare den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen finns tre delar av socialförsäkringen samlade. Dessa delar är sjukförsäkringen - som innefattar sjukvårds- och sjukpenningförsäkringarna, föräldraförsäkringen och tandvårdsförsäkringen - samt den allmänna pensionsförsäkringen i form av folkpension och tilläggspension (ATP). I och med ålderspensionsreformen och efterföljande nödvändig anpassning och reformering av efterlevande- och förtidspensioneringen har dock AFL:s ställning ändrats. Ålderspensionsreformen innebar att en väsentlig del av de grundläggande bestämmelserna om förmåner inom socialförsäkringssystemet bröts ut ur AFL för att regleras i särskilda lagar. I sitt yttrande över en av de lagrådsremisser som föregick regeringens proposition Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151) uppmärksammade Lagrådet detta förhållande. Lagrådet påtalade därvid bl.a. dels att AFL i stora delar - redan före de i lagrådsremissen föreslagna ålderspensionsbestämmelserna - framstod som oöverskådlig och att det skulle framstå som mindre välbetänkt att införliva ytterligare ett komplext regelsystem i AFL, dels att den i lagrådsremissen föreslagna lagstiftningen kunde utgöra ett incitament för en genomgripande översyn och omarbetning av AFL. Den 1 januari 2003 träder de nya bestämmelserna om efterlevandepension i kraft. Dessa bestämmelser utgör, liksom det reformerade ålderspensionssystemet, en självständig försäkringsgren som regleras i en särskild lag och som ersätter de nuvarande bestämmelserna om efterlevandepension i AFL. Vid samma tidpunkt ersätts den nuvarande allmänna förtidspensionen och sjukbidragsförmånen av allmän sjukförsäkringsförmån i form av sjuk- eller aktivitetsersättning. Bestämmelserna om de sistnämnda båda förmånerna kommer från och med 2003 att återfinnas i AFL. Senare års reformerings- och anpassningsarbete inom efterlevande- och förtidspensioneringen har medfört att AFL holkats ur ytterligare. AFL kommer från och med 2003, som Lagrådet påpekat i sitt yttrande över lagrådsremissen inför regeringens proposition Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension (prop. 2000/01:96), inte längre att behandla hela den allmänna försäkringen. Senare års reform- och anpassningsarbete har med andra ord bidragit till att den allmänna socialförsäkringslagstiftningen har blivit oöverskådlig och mycket komplex att hantera och tillämpa. Socialförsäkringslagen (1999:799) I och med ikraftträdandet av socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) den 1 januari 2001 delas socialförsäkringen in i en bosättningsbaserad försäkring avseende garantibelopp och bidrag samt en arbetsbaserad försäkring avseende inkomstförlust. Endast ett försäkringsvillkor gäller för vardera försäkringsgrenen: bosättning i Sverige respektive arbete i Sverige. Genom SofL avgränsas socialförsäkringen utifrån ett praktiskt betingat synsätt, som primärt utgår från hur trygghetssystemen administreras. I SofL hänförs således stora delar av det trygghetssystem som administreras av RFV, PPM och de allmänna försäkringskassorna till socialförsäkringsområdet. Dock omfattas inte sådana bidrag som avser enbart personer för vilka det allmänna har påtagit sig ett särskilt ansvar för ersättning av statsmedel. Skälet till detta är att socialförsäkring i SofL:s mening är begränsad till att avse förmåner, bidrag och andra utbetalningar som är ämnade för en mer generellt angiven personkrets. Ett exempel på en förmån som inte omfattas av SofL är det statliga personskadeskyddet. Även förmåner enligt arbetslöshetsförsäkringen samt utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering faller utanför vad som i SofL:s mening utgör en social försäkring. Flera lagar om ersättningar från sjukförsäkringen till vårdgivare omfattas inte heller av den lagen. Vad som nu anförts innebär således att inte all lagstiftning om social trygghet omfattas av SofL. Behovet av en översyn AFL trädde i kraft i början av 1960-talet. Som en följd av detta är lagen strukturerad på grundval av bl.a. den då gällande synen på begreppet socialförsäkring. AFL har sedan 1960-talet ändrats åtskilliga gånger. De nya pensionsbestämmelserna, de nya bestämmelserna om aktivitets- och sjukersättningsförmånerna samt bestämmelserna om den bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade socialförsäkringen i SofL har dessutom medfört att AFL holkats ur. Socialförsäkringslagstiftningen har således blivit svåröverskådlig och komplicerad, inte minst med hänsyn till de omfattande övergångsbestämmelser som krävts för att de nya pensions- och sjukförsäkringsbestämmelserna skall kunna fungera. Innehållet i 2 kap. AFL om ersättning för sjukvård m.m. med därtill anslutande lagar är efter den s.k. Dagmarreformen 1985 inte heller lätt att förstå och överblicka. De stora och genomgripande förändringar av AFL, som bl.a. den reformerade ålderspensionen och förändringarna av både efterlevande- och förtidspensionen medfört, innebär att AFL inte längre kan sägas behandla huvuddelen av den allmänna försäkringen. I SofL har begreppet socialförsäkring avgränsats med utgångspunkt i ett praktiskt synsätt. Utgångspunkten har varit hur trygghetssystemen administreras. Därefter har ytterligare avgränsningar skett, eftersom den föregående översynen avsett bl.a. begreppet försäkrad inom en internationell personkrets. Lagens namn kan dock leda till tanken att den övergripande reglerar även andra frågor än tillhörigheten till socialförsäkringen och att lagen i sig skulle kunna vara en övergripande heltäckande lag som behandlar den sociala tryggheten. Så är emellertid inte fallet. Lagen reglerar främst vem som omfattas av vissa uppräknade bosättningsbaserade eller arbetsbaserade försäkringar och bidragssystem på socialförsäkringsområdet. Även om SofL, som Lagrådet påpekat i sitt yttrande över lagrådsremissen Socialförsäkringens personkrets (bilaga 4 till propositionen Socialförsäkringens personkrets, prop. 1998/99:119), utgör en början på ett omfattande moderniseringsarbete behöver ytterligare åtgärder vidtas för att göra lagstiftningen på socialförsäkringsområdet mera tydlig och överskådlig. Hur detta bäst skall göras är inte givet. Flera alternativ är tänkbara. Ett sätt kan vara att skapa en övergripande lag om allmän försäkring med bestämmelser som är gemensamma för hela socialförsäkringsområdet och att samtidigt behålla nuvarande författningar i ett modifierat skick. En sådan lag - som närmast kan liknas vid en utbyggd SofL - skulle således kunna få karaktären av en paraplylag innehållande t.ex. utbetalningsbestämmelser, bestämmelser om återbetalningsskyldighet, processuella bestämmelser samt bestämmelser om vissa termer och begrepp, försäkringsvillkor och sammanträffande av förmåner som i stort sett är gemensamma för hela socialförsäkringsområdet. Ett annat sätt kan vara att skapa en - i princip heltäckande - allmän socialförsäkringslag. Det kan i detta sammanhang vara på sin plats att påpeka att de processuella bestämmelserna inom socialförsäkringsområdet nyligen har varit föremål för en översyn. Utredningen (S 1998:06) om en översyn av processuella regler inom socialförsäkringen, m.m. överlämnade i juli 2001 betänkandet En handläggningslag - Förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47). Båda alternativen är förenade med fördelar och nackdelar, och naturligtvis finns det andra möjligheter att skapa en mer tydlig och överskådlig lagstiftning på socialförsäkringsområdet. Uppdraget En särskild utredare skall göra en teknisk översyn av AFL och andra författningar på socialförsäkringsområdet. Huvudsyftet med översynen är att göra socialförsäkringslagstiftningen mer tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Förslaget skall innebära att samordningsfördelar uppnås för såväl myndigheter som enskilda personer. Det övergripande syftet med utredningen är, som nyss nämnts, att göra en teknisk översyn av hela socialförsäkringslagstiftningen. Avsikten med översynen skall således inte vara att utifrån enbart teoretiska eller principiella utgångspunkter avgöra var gränsen för området socialförsäkring skall dras. Det är därför lämpligt att anlägga ett praktiskt synsätt på i vilken utgångspunkt arbetet skall bedrivas. Med hänsyn härtill skall därför arbetet bedrivas med utgångspunkt i alla de förmåner, bidrag och andra ersättningar som administreras av RFV, de allmänna försäkringskassorna och PPM. Ändamålet med utredningen skall vara att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. Utgångspunkten skall vara att reglerna för de olika förmånerna, bidragen och andra ersättningarna skall vara så enhetliga som möjligt. Avsteg från detta skall accepteras endast om det finns materiella skäl för det. En ny teknisk struktur på lagstiftningen skall också kunna medge framtida förändringar av reglerna utan att överskådligheten och enhetligheten går förlorad. Utöver de frågor som har berörts ovan står det utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget. Hos RFV finns inom socialförsäkringsområdet ett utvecklingsprogram avseende användning av informationsteknik. Utvecklingsprogrammet kan i korthet sägas omfatta dels ärendehandläggningen, dels allmänhetens möjligheter till självbetjäning via ett utvecklat IT-stöd hos de allmänna försäkringskassorna. Regeringen har i propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:9), som regeringen denna dag beslutat skall överlämnas till riksdagen, lämnat förslag om en försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringsadministrationen för förmånerna föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Försöksverksamheten föreslås i propositionen pågå under 2002. Vid översynen och vid utformandet av förslag till lagstiftning skall utredaren beakta utvecklingen när det gäller användning av IT-stöd inom socialförsäkringen. Utredaren skall under arbetets gång samråda med företrädare för socialförsäkringsadministrationen. Om det behövs får utredaren även tillsätta särskilda expertgrupper för avgränsade materiella samordningsfrågor. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2003. (Socialdepartementet)