Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2001. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare ges uppdraget att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även i framtiden kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, fortfarande skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om utredaren kommer fram till att det skall finnas en särskild reglerad domarbana, skall utredaren lämna förslag på hur denna framöver skall vara utformad. Utredaren skall även se över och lämna förslag på hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Nuvarande ordning m.m. Rekrytering av ordinarie domare De som i dag tjänstgör som ordinarie domare är nästan uteslutande jurister som genomgått den s.k. domarbanan och därmed fått den domarutbildning som den innebär. Utbildningen har under lång tid tillgodosett domstolsväsendets behov av kompetent personal. Därutöver har assessorer, dvs. de som fullgjort de obligatoriska momenten i domarbanan i hovrätt eller kammarrätt, under en lång följd av år varit värdefull arbetskraft i Regeringskansliet, utredningsväsendet,riksdagens utskott, hos Riksdagens ombudsmän och vid andra myndigheter. Detta har varit av godo för såväl domstolsväsendet som för statsförvaltningen i övrigt. Även näringslivet rekryterar fiskaler och assessorer vilket innebär att domarutbildningen är till nytta för hela samhället. Domarbanan har hittills uppfattats som attraktiv och intresset bland jurister har varit stort. En brist har emellertid varit att det i stor utsträckning saknas jurister med erfarenheter från t.ex. advokat- och åklagarverksamhet och det privata näringslivet. Domarbanan Domarutbildningen och domarkarriären är organiserad efter samma principer i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna. För den som vill genomgå domarutbildning krävs juris kandidatexamen eller juristexamen samt notariemeritering. Efter att ha antagits som fiskalsaspirant följer en tjänstgöring på minst nio månader. Om tjänstgöringen är godkänd förordnas aspiranten till fiskal. Härefter följer en fr.o.m. den 1 september 2001 tvåårig tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt. Det avslutande obligatoriska momentet fullgörs under minst nio månader som ledamot i hovrätt eller kammarrätt. Om även denna tjänstgöring är godkänd förordnas fiskalen till hovrättsassessor eller kammarrättsassessor. Utöver den formella domarutbildningen förekommer utbildning som anordnas av Domstolsverket eller av de enskilda domstolarna. De s.k. domarkurserna är ett exempel på de kurser som anordnas av Domstolsverket och som är riktade till dem som genomgår domarutbildningen. Vidare brukar överrätterna anordna särskilda utbildningar för aspiranterna. Försöksverksamheten med överrättsnotarier och utvärdering av försöket Den inledande aspiranttjänstgöringen är för närvarande ersatt med en försöksverksamhet med överrättsnotarier, förordningen (1998:1238) om försöksverksamhet vid hovrätterna och kammarrätterna. Försöksverksamheten syftar till att skapa en bättre balans mellan överrätternas behov av föredragande och domstolsväsendets behov av domarutbildad personal. Domstolsverket fick i maj 2000 i uppdrag av regeringen att analysera och utvärdera erfarenheterna av försöksverksamheten. Enligt uppdraget skall Domstolsverket också lämna förslag till de eventuella förändringar av systemet som verket finner nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Domstolsverket hade tidigare, i januari 2000, utsett en arbetsgrupp för frågor om fiskalsplacering och domarbanans attraktivitet, den s.k. FIDA-gruppen, bestående av företrädare för domstolarna. Gruppens uppdrag var bl.a. att föreslå åtgärder för att öka intresset för tjänstgöring på domarbanan och minska antalet avhopp bland yngre jurister. Eftersom regeringsuppdraget om utvärdering av överrättsnotariesystemet hade många beröringspunkter med FIDA:s uppdrag utvidgades arbetsgruppens uppdrag till att även omfatta uppgiften att ta fram ett underlag för Domstolsverkets redovisning av regeringsuppdraget. I rapporten Överrättsnotariesystemet - underlag inför utvärderingen, redovisade FIDA-gruppen i november 2000 sitt uppdrag till Domstolsverket. Efter överväganden kring fem olika alternativ förordar FIDA- gruppen att överrättsnotariesystemet snarast avvecklas och ersätts av en återgång till aspirantsystemet i kombination med fast anställda föredragande. Domstolsverket har i sin rapport till regeringen (dnr Ju2001/783) redovisat verkets överväganden. Av rapporten framgår att Domstolsverket och överrätterna är överens om att förändringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden och arbetsvillkor är nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Enighet råder också om att överrättsnotariesystemet bör avvecklas, men att en återgång till aspirantsystemet i dess gamla form inte kan förordas. Eftersom det nya systemet bör vara flexibelt och ta hänsyn till olika regionala förhållanden krävs det ytterligare tid för att bearbeta förslaget. Överrätterna och Domstolsverket har därför för avsikt att tillsammans ta fram och senast den 1 juli 2001 till regeringen redovisa ett förslag till nytt system för rekrytering av yngre jurister. Överrätterna och Domstolsverket är även överens om att tillsammans, med bl.a. FIDA-gruppens slutrapport som underlag, ta fram ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet. Det nya systemet bör enligt överrätterna och Domstolsverket senast den 1 januari 2002 ersätta överrättsnotariesystemet. Systemet bör vara flexibelt och anpassat till moderna anställningsvillkor för att ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden samt behovet av anställningstrygghet. Åtgärdspaketet bör vara inriktat på förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Ambitionen med åtgärdspaketet skall vara att förbättra arbetsförhållanden och anställningsvillkor i sådan utsträckning att domstolarna bättre kan hävda sig på arbetsmarknaden. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna skall moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna avses också omfattas av de förbättrade villkoren. Tjänstgöringen efter de obligatoriska delarna i domarbanan m.m. Efter fullgjord domarutbildning är avsikten att assessorn skall bredda sin erfarenhet genom tjänstgöring utanför domstolarna. Det är vanligt att assessorn tas i anspråk för olika slag av offentliga uppdrag. Regeringskansliet, riksdagsutskotten, kommittéväsendet och statliga verk m.fl. knyter regelmässigt assessorer till sig för tjänstgöring under kortare eller längre tid. Det är även vanligt att assessorn tjänstgör som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i Högsta domstolen eller i Regeringsrätten. Anställningstiden som föredragande i de högsta instanserna är normalt fyra år. Tidigare utredningar om domarbanan 1972 års domarutredning 1972 års domarutredning hade bl.a. i uppdrag att överväga hur domarkarriären skulle utformas för att tillgodose önskemål om att domarkåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Utredningen fann att det knappast var möjligt att inom ramen för den i princip slutna domarkarriären åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar. Utredningen föreslog i stället att den grundläggande domarutbildningen i överrätt behölls, men utsträcktes till ett år och sex månader, varav sex månader i underrätt. Anställningen i domstolarna skulle därefter, på motsvarande sätt som efter notariemeriteringen, upphöra. Icke- ordinarie tjänster skulle dock finnas för fiskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i Högsta domstolen och för regeringsrättssekreterare i Regeringsrätten. Fiskals- och assessorstjänsterna var avsedda för vikariats- och förstärkningsändamål. Utredningen ansåg det angeläget att antalet sådana tjänster begränsades. De som genomgått domarutbildningen antogs söka sig till andra juridiska verksamhetsområden. Det förutsattes vidare att departementen skulle inrätta särskilda tjänster för t.ex. kommittésekreterare. Adjunktionstjänstgöringen föreslogs avskaffad därför att utbildningstiden - eftersom den inte erbjöd någon fortsatt anställning - borde hållas kort. Rekryteringen av domare skulle ske bland dels dem som genomgått grundutbildningen, dels dem som därefter innehaft en icke ordinarie tjänst, dels dem som saknade erfarenhet av domstolsarbete. Utredningens förslag kritiserades under remissbehandlingen. Framför allt drabbade kritiken förslaget att aspiranten inte skulle beredas fortsatt tjänstgöring inom domstolarna efter genomgången utbildning. Även avskaffandet av adjunktion kritiserades, eftersom denna ansågs vara ett av de mer värdefulla inslagen i domarutbildningen. Remisskritiken inriktade sig även på att de framtida domarna skulle ha alltför kort och inaktuell erfarenhet av domstolsarbete innan de utnämndes till domare. Den samlade kritiken ledde till att regeringen inte föreslog utredningens modell för genomförande. 1987 års domarutredning I mitten av 1980-talet uppstod svårigheter för överrätterna att rekrytera kvalificerade fiskalsaspiranter samtidigt som antalet icke-ordinarie domare som lämnade domarbanan ökade. Detta tillsammans med riksdagens beslut om nya regler för meritvärderingen vid tillsättning av statliga tjänster ledde till att regeringen beslöt tillsätta en särskild utredare för att undersöka bl.a. hur domarkarriären och domarrekryteringen borde se ut i framtiden. Den särskilde utredaren kom fram till att de tre obligatoriska inslagen i domarutbildningen var så värdefulla att de inte kunde undvaras. Dessa borde dock koncentreras i tiden så att de kom att motsvara minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som tidigare utfördes av fiskaler skulle läggas på assessorerna. Antalet tingsfiskalstjänster skulle minskas medan antalet adjunktionsplatser i hovrätten skulle öka. Ytterligare ett antal ordinarie rådmanstjänster borde därför inrättas. Reglerna om tjänstledighet för både icke-ordinarie och ordinarie domare föreslogs bli generösare. Välmeriterade jurister utan domarutbildning som var allvarligt intresserade av domaryrket och som bedömdes kunna komma ifråga för sådan tjänst föreslogs kunna förordnas till adjungerad ledamot i överrätt. Förslagen genomfördes den 1 juli 1990. 1993 års domarutredning 1993 års domarutredning hade som uppdrag att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lägga fram förslag till inriktning av ett fortsatt utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. Utredningen hade således inte att utreda domarbanan som sådan, men tog ändå upp frågan till diskussion. Domarutredningen framhöll att mycket av domarrollen inte lät sig fångas i teoretiska framställningar utan måste formas kontinuerligt genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Mot den bakgrunden fann utredningen att det var viktigt att varje generation domare kände sitt ansvar för att hålla diskussionen om domaryrkets ideal och principer levande. I domarrollen måste det därför ingå att domaren har ett ansvar för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny generation domare i deras yrkesroll. Domarutredningen framhöll vidare att uppfattningen om domarbanan gick i sär. En del ställde sig bakom den nuvarande ordningen och ansåg att den inrymde viktiga moment som inte kunde undvaras för att garantera en god domarrekrytering. Andra menade däremot att domarbanan var förenad med sådana problem som inte kunde lösas inom ramen för nuvarande system och att diskussionen skulle ta sin utgångspunkt i detta förhållande. 1995 års domstolskommitté Kommittén anförde att den hade övervägt frågan om en förändring av rekryteringen till domaryrket men att den hade stannat för att den nuvarande ordningen med en domarutbildning med obligatoriska inslag borde behållas. Kommittén kom fram till att domarutbildningen borde omfatta rättskipning i både tvistemål, brottmål och förvaltningsmål. Mot den bakgrunden föreslog kommittén att den totala tiden för domarutbildningen skulle förlängas till fyra år och nio månader. En utgångspunkt för kommittén var att utbildningen av domare borde ske för att tillgodose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare. Eftersom behovet av föredragande i överrätt överstiger behovet av ordinarie domare föreslog kommittén att aspiranttiden skulle ersättas med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt. Enligt förslaget skulle överrättsnotarien, om han eller hon anställdes som fiskal, genomgå en teoretisk kurs på en månad. Därefter skulle enligt förslaget fiskalen tjänstgöra under sex månader som föredragande i det domstolsslag som han inte hade varit verksam inom som överrättsnotarie. För att det skulle vara meningsfullt med tjänstgöring i båda domstolsslagen föreslog kommittén att fiskalstiden i underrätt skulle förlängas till två år och två månader. Som nämnts pågår för närvarande en försöksverksamhet i överrätterna med överrättsnotarietjänstgöring. Därtill har underrättstjänstgöring förlängts till två år. I övrigt har kommitténs förslag inte genomförts. Reformbehovet Den nuvarande domarutbildningen och domarkarriären har varit i stort oförändrad under lång tid. Flera statliga utredningar har utrett frågan om domarutbildningens utformning och domarkarriären. Utredningarna har också resulterat i vissa ändringar. Under denna tid har dock mycket hänt som har påverkat arbetet och verksamheten i domstolarna. Det har under lång tid även uttalats önskemål om en öppnare domarbana, så att jurister med olika erfarenheter skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Många är av den uppfattningen att en sådan rekrytering skulle göra urvalet ännu bredare och bättre. Det förtjänar dock att särskilt påpeka att den särskilda domarkarriären i dag inte är en förutsättning för att utnämnas till ordinarie domare. För framtiden är det av största vikt att finna en ordning som säkerställer en bred rekrytering av kvalificerade domare i hela landet. Enbart det förhållandet att domstolarna hittills har varit ett attraktivt val för många av de bästa juristerna är inte tillräckligt. Attraktionskraften för domaryrket och utbildningen måste förbättras så att skickliga och i övrigt lämpliga jurister även i framtiden söker sig till domstolarna. Rekryteringen till domaryrket och till en eventuell domarbana bör ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden. I ett framtida system är det viktigt att det sker förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Det är också viktigt att ha ett flexibelt system så att det går att kombinera arbetet i domstol med föräldraskap och familjeliv i övrigt. Detta är inte bara till fördel för den enskilde juristen, utan kan också vara en faktor som underlättar rekryteringen till domstolarna. Det är mycket som talar för att de som kanske har förutsättningar att bli morgondagens domare värdesätter sådana möjligheter minst lika mycket som möjligheterna att göra karriär i traditionell mening. Utanför de större befolkningsregionerna har det under senare år blivit allt svårare att rekrytera skickliga och lämpliga jurister till domaranställningar. Det har till och med vid några tillfällen inte varit möjligt, med hänsyn till de sökandes kvalifikationer, att anställa ordinarie domare. Det finns naturligtvis många olika förklaringar till varför vissa domaranställningar är svårare att besätta än andra. Det kan vara fråga om att arbetstillfällen för medföljande i familjen saknas, att det ekonomiska utbytet inte är tillräckligt attraktivt för att bryta upp från nuvarande situation, att domstolen på grund av brist på utvecklingsmöjligheter inte är attraktiv, att möjligheterna att befordras inom regionen förefaller små osv. Det är viktigt att vi även fortsättningsvis kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. För att få en allsidig sammansättning av ordinarie domare behövs också att skickliga och i övrigt lämpliga jurister med annan yrkeserfarenhet rekryteras till domaryrket. Detta inte minst för att framöver klara av de krav på specialkompetens som blir allt tydligare i vissa mål. Det skall också i framtidens domstolar vara lika attraktivt för kvinnor som för män att vara domare. För att uppnå detta behövs olika åtgärder. Bland annat fordras att domstolarna blir attraktiva arbetsplatser i än högre grad än i dag och att anställningsvillkoren för domare i än högre grad än i dag blir konkurrenskraftiga. En särskild domarbana har under en lång följd av år varit den rekryteringsväg som varit den helt dominerande för ordinarie domarna. Den senaste tiden har det även blivit allt svårare att rekrytera de bästa juristerna till domarbanan. Vissa kopplar dessa svårigheter till den pågående försöksverksamheten med överrättsnotarier, medan andra konstaterar att det för närvarande är och har varit en mycket bra arbetsmarknad för jurister och att domstolarna i den konkurrensen av olika skäl inte är ett tillräckligt attraktivt alternativ. Andra orsaker som nämns är bl.a. osäkerhet om framtida befordringsmöjligheter, löneutvecklingen, brister när det gäller fortbildning, vidareutbildning och specialisering. En del anser också att domarbanan har brister när det gäller den enskildes trygghet och möjlighet att planera sin framtid. Till detta kommer att de nya juristgenerationerna inte på motsvarande sätt som tidigare är beredda att så tidigt i livet välja yrkesinriktning. Även för verksamheten i domstolarna är det nuvarande systemet inte fritt från invändningar. Det är exempelvis svårt att göra en god prognos över vilka som är lämpliga för att bli ordinarie domare och att finna alternativa sysselsättningar för dem som är anställda, men som inte kan beredas anställning som ordinarie domare. Den nuvarande kopplingen mellan överrätternas behov av föredragande och domarutbildningen innebär också en ojämn tillgång på icke-ordinarie domare. Därtill kommer att rekryteringsunderlaget och därmed kompetensen varierar över tiden och mellan överrätterna. Domstolarnas och domarnas speciella funktion i samhället innebär att den dömande verksamheten i så stor utsträckning som möjligt bör utövas av ordinarie domare. Den nuvarande domstolsorganisationen, med många små domstolar, innebär stora krav på förstärkningsresurser i form av icke ordinarie domare. En stor del av dömandet utförs därför av andra än ordinarie domare. Inte minst när det gäller överrätterna kan det ifrågasättas om det är lämpligt att icke-ordinarie domare deltar i den dömande verksamheten i den utsträckning som sker i dag, eftersom överrätternas funktion är att överpröva underrätternas avgöranden. Frågan är således om det verkligen är det bästa och mest attraktiva sättet att genomgå en reglerad domarutbildning, med olika slag av godkännande, för att garantera en god domarrekrytering. Om det i framtiden skall finnas en särskild domarbana förutsätter det att arbetsförhållanden och anställningsvillkor förbättras för att de för domaryrket lämpligaste juristerna skall välja den inriktningen. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna bör moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna skall givetvis också omfattas av de förbättrade villkoren. En betydelsefull fråga som hänger samman med frågan om en särskild domarbana är domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål. I dagens system utgör de icke ordinarie domarna en betydelsefull resurs för att lösa dessa behov. Det är regeringens uppfattning att den dömande verksamheten i framtiden i högre utsträckning än i dag bör utföras av ordinarie domare. De särskilda problem som uppkommer vid sjukfrånvaro, ledigheter eller tillfällig arbetsanhopning bör inte som hittills lösas enbart med hjälp av icke ordinarie domare. Det finns därför anledning att se över hur domstolarnas behov i dessa situationer bör tillgodoses. En förändring av detta är enligt regeringen påkallad oavsett om en särskild domarbana skall finnas även i framtiden. Det pågående reformarbetet i domstolsväsendet syftar bl.a. till att skapa attraktiva arbetsplatser för alla anställda. En av utgångspunkterna är att domstolarna skall ha kraftfulla beredningsorganisationer. Detta kommer att leda till att behovet av ordinarie domare minskar. En minskning av antalet ordinarie domare frigör resurser som kan tas tillvara för att göra domaryrket attraktivare och konkurrenskraftigare i framtiden. Vid en översyn av domarbanan finns det även anledning att se över rekryteringen av föredragande till Högsta domstolen och Regeringsrätten. En tänkbar utveckling kan vara att vissa av anställningarna som föredragande i de högsta instanserna i framtiden utgör attraktiva anställningar för skickliga föredragande i underrätterna. Det är inte heller givet att dessa anställningar bör vara en del av en domarkarriär. I många fall kan det vara lämpligt att ordinarie domare under en viss period tjänstgör som föredragande, inte minst för att skaffa sig fördjupade kunskaper inom ett visst rättsområde. Ett sådant utbyte skulle gynna såväl domaren personligen som de högsta instanserna och den domstol där domaren har sin fullmaktsanställning. Uppdraget En särskild utredare ges uppdraget att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna i framtiden kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste juristerna i hela landet. Förslagen skall möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och framför allt chefsdomare i framtiden. I uppdraget ingår därför att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domaryrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män. I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om utredaren kommer fram till att en särskilt reglerad domarbana alltjämt skall finnas, skall utredaren lämna förslag på hur denna bör vara utformad. Utredaren skall även lämna förslag till åtgärder som kan öka attraktionskraften för en sådan bana liksom om den bör koncentreras exempelvis till vissa överrätter. I utredarens uppdrag ingår att lämna förslag om hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Förslaget bör så långt möjligt utgå från att dessa behov inte skall tillgodoses med icke ordinarie domare. Utredaren skall vidare utreda och lämna förslag om hur behovet av föredragande i överrätt och föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten skall tillgodoses. Utredaren skall också lämna förslag på hur hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande skall tillgodoses i framtiden. Utöver de frågor som har berörts ovan står det utredaren fritt att ta upp och föreslå förändringar som har samband med uppdraget. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2003. (Justitiedepartementet)