Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juni 2001. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall överväga och analysera användningen av allmän kameraövervakning ur ett brottsförebyggande perspektiv. Utredaren skall utvärdera lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning samt ta ställning till om det finns ett behov av förändringar i lagen och i så fall, lämna förslag till de författningsändringar som krävs. Bakgrund Den 1 juli 1998 trädde lagen om allmän kameraövervakning i kraft. Den ersatte då lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Lagen syftar liksom den tidigare gällande lagen till att skapa ett skydd mot integritetskränkningar som användning av övervakningskameror kan ge upphov till. Lagen om allmän kameraövervakning bygger på principen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av ett utrymme som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset. I den nya lagen utvidgades rätten att, främst i brottsförebyggande syfte, bedriva kameraövervakning. Rätten att bedriva övervakning utan tillstånd utvidgades till att även omfatta banklokaler, postkontor och butiker. Behovet av en utvärdering och en översyn Användning av övervakningskameror är en åtgärd som kan förebygga brott och förhindra olyckor. Inspelat material kan dessutom vara av betydelse för utredningen om ett begånget brott. Kameraövervakning kan härigenom bidra till att öka tryggheten i samhället. Regeringen har nyligen uttalat att det brottsförebyggande arbetet skall breddas och fördjupas samt att arbetet för att öka kunskapen om brottsförebyggande åtgärder skall fortsätta. Mot denna bakgrund är det angeläget att öka kunskapen om de brottsförebyggande effekterna av kameraövervakning och hur kameraövervakning på bästa sätt kan användas i det brottsförebyggande arbetet utan att integritetsintressen träds för när. Redan i förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning uttalades också att det fanns skäl att inom en överskådlig framtid överväga en utvärdering av reformen (prop. 1997/98:64, s. 18). Där uttalades vidare att vid en kommande utvärdering borde också frågan om anmälningsskyldighet belysas (s. 37). Lagen om kameraövervakning tar sikte på utrustning som ofta är tekniskt avancerad. Utvecklingen på detta område går mycket snabbt, vilket möjligen kan ha ändrat förutsättningarna för kameraövervakning. Det har t.ex. blivit allt vanligare att s.k. digitala kameror används vid kameraövervakning. Användningen av sådana kameror kan i vissa fall medföra att personuppgiftslagen (1998:204) eller polisdatalagen (1998:622) blir tillämplig. Även samhällsutvecklingen i övrigt har medfört förändringar, ett exempel är att ett postkontor numera kan vara integrerat med en butikslokal. Detta kan också förändra förutsättningarna för kameraövervakning. Regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté som skall kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten. I kartläggningen ingår att undersöka hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i lagstiftningen, både på det offentligrättsliga och det privaträttsliga området. Avsikten är dock inte att den kommittén skall föreslå ändringar på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen. Det finns därför ett behov av att inom ramen för en översyn av lagen om allmän kameraövervakning särskilt beakta integritetsaspekterna, och vid behov föreslå förändringar. Den nyssnämnda kommitténs arbete bör dock beaktas i det sammanhanget. Integritetsskyddet är emellertid ingen företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra samhällsintressen. Kravet på effektivitet när det gäller att förebygga, förhindra och utreda brott måste t.ex. beaktas. Det integritetsintrång som kameraövervakning medför måste också ställas mot det integritetsintrång som det innebär att inte kunna röra sig fritt av rädsla för att bli utsatt för brott. Lagen om allmän kameraövervakning har nu varit i kraft i tre år och användningen av kameraövervakning har efter att den nya lagen trätt i kraft ökat väsentligt i samhället. Ett flertal frågeställningar om användningen av kameraövervakning har väckts under denna tid. Flera av dessa avser övervakning i brottsförebyggande syfte. Regeringen anser att tiden nu är mogen för en utvärdering av lagen. Vid en utvärdering är det angeläget att alla relevanta frågor belyses. Det är motiverat att nu också undersöka möjligheterna till att i andra sammanhang än de som lagen nu medger tillåta kameraövervakning, främst i brottsförebyggande syfte. Det finns också anledning att se hur användningen av övervakningskameror utvecklats, att belysa frågan om anmälningsskyldighet (prop. 1997/98:64, s. 37) samt att överväga om tillsynen fungerat tillfredsställande. Uppdraget Grundläggande inriktning och utgångspunkter Utredaren skall göra en utvärdering av lagen om allmän kameraövervakning. Huvuduppgifterna är att överväga och analysera användningen av kameraövervakning ur ett brottsförebyggande perspektiv, att se över lagens avgränsning och utformning samt att överväga behovet av författningsändringar. Den övergripande utgångspunkten för utredaren skall vara att lagen alltjämt måste skydda enskilda mot omotiverade integritetsintrång. Användningen av kameraövervakning Utredaren skall följa upp hur användningen av kameraövervakning har utvecklats sedan den nya lagen trädde i kraft. Uppföljningen skall bl.a. avse hur tillståndsgivningen utvecklats i praxis samt i vilken utsträckning och hur den tillståndsfria användningen har utnyttjats. I det sammanhanget skall utredaren studera lagstiftningen och den praktiska användningen av kameraövervakning i några andra länder. I Storbritannien är kameraövervakning, s.k. closed circuit television (CCTV) mycket utbrett. Erfarenheter som där gjorts av kameraövervakning kan vara av stort värde för detta arbete. Utredaren skall också samla den kunskap som finns och belysa frågan om allmänhetens inställning till kameraövervakning och de risker för integritetskränkningar som är förknippade med sådan övervakning. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har medverkat i en undersökning av människors attityder till kameraövervakning i Helsingborg, och Polismyndigheten i Skåne har genomfört en motsvarande undersökning i Malmö. Dessutom har undersökningsföretag under en följd av år undersökt allmänhetens inställning till kameraövervakning genom frågor till ett statistiskt urval av personer. Dessa undersökningar utgör ett betydelsefullt underlag i en sådan kunskapssammanställning. Utredaren skall ta BRÅ:s erfarenheter till hjälp vid sitt arbete och beakta de resultat BRÅ kommer fram till samt överväga möjligheterna att använda uppgifter som samlats in av undersökningsföretag. Effekter av kameraövervakning För att kunna överväga och ta ställning till den framtida användningen av kameraövervakning är det av avgörande betydelse att ha kunskap om kameraövervakningens effekter. Forskningen på detta område är begränsad. BRÅ har dock påbörjat en utvärdering av kameraövervakningens effekter på i första hand brottsligheten, den upplevda tryggheten och den personliga integriteten. Utvärderingen gäller effekter i parker, på torg och eventuellt på andra platser där kameraövervakning används i ett brottsförebyggande syfte. Inledande mätningar har genomförts vid Möllevångstorget i Malmö och i Stadsparken i Helsingborg. Utredaren skall samla och analysera den kunskap som finns om effekter av kameraövervakning och utifrån denna kunskap försöka dra slutsatser om kameraövervakningens effektivitet och vilka möjligheter som finns att förbättra tryggheten i samhället genom användning av kameraövervakning. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte Även om forskningen på området är begränsad finns det mycket som talar för att kameraövervakning kan förebygga brott om den används på rätt sätt. Mycket tyder också på att kameraövervakning kan vara ett effektivt hjälpmedel för att förebygga, men också utreda, flera olika typer av brott, t.ex. rån, överfall, skadegörelse, bedrägerier och stölder. Utredaren skall särskilt belysa användningen av kameraövervakning ur ett brottsförebyggande perspektiv. Utredaren skall överväga och lämna förslag till hur kameraövervakning på ett effektivt och strategiskt sätt kan användas i det brottsförebyggande arbetet utan att integritetsintressen träds för när. Utredaren skall också beakta att inspelat material kan vara av betydelse för utredningen av ett begånget brott. Utredaren skall i detta sammanhang bl.a. undersöka - om det är möjligt att utforma en ordning för kameraövervakning i taxibilar som är acceptabel ur integritetssynpunkt, - om användningen av kameraövervakningen i samband med värdetransporter kan göras effektivare och - om banker, vid misstanke om bedrägeri eller penningtvätt, i brottsförebyggande syfte kan ges möjlighet att sända ut bilder från kameraövervakning från ett bankkontor till andra bankkontor. Det har visat sig att en viktig förutsättning för att uppnå brottsförebyggande effekter är att kameraövervakning används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder. För att kameraövervakning skall vara effektiv - inte bara i ett inledningsskede - är det dessutom viktigt att brottsliga gärningar som tas upp av kamera utreds och beivras. Utredaren skall därför också belysa i vad mån kameraövervakning kan användas tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder för att uppnå ett bättre resultat. Kameraövervakning i andra syften än brottsförebyggande Kameraövervakning används i dag i stor utsträckning för att förebygga eller bekämpa brott, men även andra användningsområden förkommer. I första hand är det fråga om att minska risken för olyckor eller att minska skadeverkningarna av inträffade olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Om integritetsriskerna är mycket små kan även andra legitima syften godtas enligt gällande lagstiftning. Grundtanken är att övervakningskameror kan användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. Utredaren skall överväga om den nuvarande avgränsningen är lämplig eller om det är motiverat att ändra den. Övervakning av Öresundsbron I dag sker kameraövervakning av Öresundsbron med stöd av tillstånd från länsstyrelsen i Skåne län. (Länsrätten har efter överklagande av Justitiekanslern, JK, prövat överklagade frågor). Kameraövervakning på Öresundsbron, som är ett unikt objekt, har gett upphov till ett flertal specifika frågeställningar. (Se bl.a. beslut den 28 juni 2000 av Länsstyrelsen i Skåne län, diarienr 652-13684-00 och dom den 4 december 2000 i mål nr 6818-00 av Länsrätten i Skåne län.) I Danmark har övervakningen av bron författningsreglerats. Utredaren skall ta ställning till om övervakningen av Öresundsbron helt eller delvis bör författningsregleras särskilt. Avgränsning Som anförts under rubriken "Behovet av en översyn och en utvärdering" tar lagstiftningen om allmän kameraövervakning sikte på utrustning som ofta är tekniskt avancerad. Teknikutvecklingen på detta område kan få konsekvenser för lagstiftningen. Det finns därför anledning att utredaren nu särskilt beaktar den tekniska utvecklingen på området och den inverkan som denna utveckling kan ha på lagstiftningen. En annan viktig fråga att överväga är vilka normer för den geografiska avgränsningen av ett övervakat område som bör gälla. Tillstånd och anmälningsskyldighet Utredaren skall överväga om nuvarande krav på tillstånd respektive anmälningsskyldighet är lämpligt avgränsade och om anmälningsskyldigheten är ändamålsenlig. Anmälningsskyldighet infördes bl.a. för att möjliggöra tillsyn av den tillståndsfria kameraövervakningen. I detta sammanhang skall utredaren särskilt överväga frågan om tillståndskrav vid polisens tillfälliga användning av kameraövervakning. Tillsyn Även tillsynsverksamheten skall belysas vid en utvärdering. Länsstyrelsens tillsynsverksamhet utvidgades genom lagen om allmän kameraövervakning, bl.a. med hänsyn till att den tillståndsfria övervakningen utvidgades. Ambitionen angavs i propositionen vara att varje övervakningsanläggning regelbundet inspekterades men några kvantitativa mål för tillsynen angavs inte. Utredaren skall i detta sammanhang redovisa omfattningen av den nuvarande tillsynen och kostnaderna härför samt bedöma om den har en lämplig avgränsning. Utredaren skall vidare ta ställning till om tillsynsverksamheten fungerat tillfredsställande och, om det behövs, lämna förslag på hur tillsynsverksamheten kan förbättras och effektiviseras. Skyddet för enskildas integritet Lagen om allmän kameraövervakning skall skydda enskildas integritet. Detta skall utredaren utgå från i sin analys av hur det skyddsvärda området lämpligen skall bestämmas. I detta sammanhang skall utredaren överväga och utgå från vilka konsekvenser lagen om allmän kameraövervakning fått för den enskildes integritet och ta ställning till om förändringar är befogade. Efter det att lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft har personuppgiftslagen tillkommit. Detta kan aktualisera behov av överväganden om personuppgiftslagens tillämpningsområde på kameraövervakning och behovet av särregler i förhållande till personuppgiftslagen. Här aktualiseras också frågan om hur eventuell s.k. överskottsinformation som uppkommer vid kameraövervakning med inspelningsrätt skall behandlas. Utredaren skall överväga behovet av en reglering av användning av sådan överskottsinformation. Justitiekanslern (JK) har tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och anställda vid sådana myndigheter efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JK har i lagen om allmän kameraövervakning getts rätt att överklaga ett beslut för att ta till vara allmänna intressen. För att JK skall få kännedom om alla beslut skall en kopia av ett beslut överlämnas till JK vid expediering. Utredaren skall överväga om JK:s överklagningsmöjlighet i något hänseende bör förändras till följd av eventuella andra förslag som lämnas av utredaren eller av annan anledning. Utredaren har möjlighet att föreslå också andra kontroll- eller skyddsåtgärder för att skydda enskilda mot omotiverade integritetskränkningar. Övrigt Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågeställningar som har att göra med bestämmelserna om allmän kameraövervakning och som aktualiseras under uppdraget. Utredaren bör även i övrigt genom kontakter och dialog med användare av kameraövervakning och andra som påtagligt berörs av lagstiftningen verka för att frågan om användning av kameraövervakning genom uppdraget får en allsidig belysning. I Europarådets projektgrupp för dataskyddsfrågor (CJ-PD) pågår arbete med att ta fram riktlinjer till skydd för personuppgifter vid videoövervakning. Utredaren skall ta del av och beakta detta arbete. Det kan också noteras att Näringsdepartementet år 1999 tillsatte en utredning om den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 1999:73). Utredningen skall avsluta sitt arbete vid årsskiftet 2001/2002. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren skall lämna fullständiga författningsförslag och även lämna förslag till förändringar i andra avseenden som utvärderingen och översynen kan ge anledning till. Utredaren skall under utredningen samråda med JK, Datainspektionen och med BRÅ. Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar redovisade förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och vid att redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för sysselsättning och service i olika delar av landet. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2002. (Justitiedepartementet)