Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2001:13 Beslut vid regeringssammanträde den 15 februari 2001. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Utredaren skall analysera vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredaren skall även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skall utredaren analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Detta gäller t.ex. det fr.o.m. år 2002 gällande kravet på utsortering av brännbart avfall samt de förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall som träder i kraft år 2002 respektive år 2005. Utredaren skall i detta sammanhang bedöma effekterna av att eventuella dispenser kan komma att beviljas från de kommande förbuden mot deponering. Utredaren skall vidare utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. En viktig del av utredarens uppdrag är att bedöma hur en eventuell förbränningsskatt påverkas av och förhåller sig till det kommande kravet på att sortera ut brännbart avfall liksom till de kommande förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall. Energibeskattningens effekter på avfallsförbränningen, särskilt i värmeproduktionen, skall uppmärksammas. Dessutom skall utredaren särskilt utreda om skattefriheten för avfall och annat material som används för att vidta avslutande täckningsåtgärder på avfallsupplagen skall medges direkt vid införseln till avfallsanläggningen. Vidare skall utredaren följa upp vilka effekter avfallsskatten har haft på återföringen av biobränsleaska samt bedöma om biobränsleaska fortfarande skall omfattas av avfallsskatt eller om deponering är det enda alternativet till omhändertagande av sådan aska. Utredaren skall även utvärdera avfallsskattens påverkan på användningen av naturgrus. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 december 2001. Bakgrund Avfallsskattelagen En ny lag om skatt på avfall (avfallsskattelagen) trädde i kraft den 1 januari 2000 (prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, SFS 1999:673). Avsikten är att avfallsskatten skall öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall således styra bort avfall från deponering. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år. Skattesatsen är 250 kr per ton avfall. Avfallsskatten tas ut efter en nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. För avfall som sedan förs ut från anläggningen medges avdrag. Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Motsvarande gäller också för vissa avfallsslag. Det rör sig om dels rena naturmaterial, som jord, grus och lera, dels vissa i huvudsak branschspecifika avfall där skatten bedömts sakna styrande effekt. Som exempel kan nämnas gjuterisand, grönlutslam och avfallssand från gruvindustriell verksamhet. I propositionen om införandet av avfallsskattelagen (prop. 1998/99:84), uttalade regeringen att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Det angavs emellertid att frågan kunde behöva analyseras på nytt, om utvecklingen gick mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning. Vidare framgick att regeringen har för avsikt att år 2004 följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat (s. 24). En fråga för den senare utvärderingen är att pröva i vad mån ny och tillgänglig teknik gör att vissa avfallsslag, som i dag är skattefria, inte längre behöver deponeras och att skattebefrielsen då kan upphöra. Andra styrmedel på avfallsområdet Inom EU har medlemsstaterna utvecklat en avfallsstrategi. Syftet med denna är primärt att styra bort mängden avfall från deponering genom minskning av mängden avfall och en ökad grad av återanvändning och återvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning skall prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Utifrån dessa riktlinjer har EU antagit ett antal direktiv, förordningar och resolutioner som rör avfall. Syftet med dessa är att EU-länderna skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserade konkurrensförutsättningar beträffande avfall. Som exempel kan nämnas direktivet 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031). Alla medlemsstater inom EU har således enats om en s.k. hierarki för hur avfall skall omhändertas. I resolution (90/C 122/02) om avfallspolicy har rådet (miljöministrarna) uttryckt bl.a. att en hög miljöskyddsnivå bör vara ledande för gemenskapens politik vad gäller avfallshantering. I resolutionen framhålls även behovet att styra bort avfallet från deponering genom att utgå från en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger också till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. Riksdagen beslutade 1997 om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (rskr. 1997/98:55), varigenom regeringen gavs rätt att föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras från och med den 1 januari 2002 samt att ett motsvarande förbud mot deponering av organiskt avfall kan träda i kraft den 1 januari 2005. Regeringen har utfärdat sådana föreskrifter i renhållningsförordningen (1998:902). Regeringen har i budgetpropositionen för år 2001 dragit upp riktlinjerna för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i den principskiss som Skatteväxlingskommittén presenterade i sitt betänkande (SOU 1997:11). En sådan reformering av dagens energiskattesystem är en central del i en grön skatteväxling. Reformen skall ske stegvis och inrymma flera delkomponenter. Förändringar av energiskatteuttaget, som utgjorde ett steg i den gröna skatteväxlingen, lämnades i budgetpropositionen för år 2001. Riksdagen har, med vissa smärre ändringar, bifallit förslagen (bet. 2000/01:F1U1). För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalades vidare i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas närmare. Ett av dessa är en översyn av andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg att det ännu är för tidigt att bedöma vilka effekter avfallsskatten fått på avfallshanteringen, eftersom den varit i kraft under så kort tid. Det finns dock anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall. Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerar. Utvärderingen bör även omfatta kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskattens framtida utformning (s. 231). Uppdraget Uppföljning av systemet med avfallsbeskattning Avfallsskatten infördes den 1 januari 2000. Det är mot den bakgrunden ännu för tidigt att mer genomgripande utvärdera hur systemet för avfallsbeskattning fungerat. Regeringen anser dock att det är värdefullt att en samlad redovisning sker av de begränsade erfarenheter som redan nu har gjorts. Utredaren skall därför, i detta perspektiv, utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En viktig aspekt i sammanhanget är att analysera de styreffekter som skatten har haft på olika former av omhändertagande av avfall, främst deponering, materialåtervinning och förbränning av olika typer av avfall. När det gäller avfallsförbränningen är det vidare av vikt att utredaren särskilt beaktar energibeskattningens betydelse, särskilt för användningen av olika avfallsslag i värmeproduktionen. En fråga att beakta i sammanhanget är omfattningen av olika slag av avfall som förs in till Sverige från andra länder för användning i värmeverken. Utredaren skall även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken och hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Exempel på sådana styrmedel är att det fr.o.m. år 2002 dels råder krav på utsortering av brännbart avfall, dels råder förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och att det fr.o.m. år 2005 råder förbud mot att deponera organiskt avfall. Utredaren skall i detta sammanhang bedöma avfallsskattens effekter av att eventuella dispenser kan komma att beviljas från de kommande förbuden mot deponering. Utredaren skall även beakta det arbete som utförs av Naturvårdsverket inom ramen för det regeringsuppdrag som verket fick den 21 december 2000 om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). I Naturvårdsverkets uppdrag ingår bl.a. att se över behovet att förändra styrmedlen för att nå de övergripande målen på avfallsområdet. Förbränning av avfall Utredaren skall utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Inom EU har beslutats om ett direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT nr L 332, 28.12.2000 s. 91, Celex 32000L0076) som skall vara genomfört i svensk lagstiftning senast den 28 december 2002. Direktivet innebär att krav ställs på förbränningsanläggningarnas utsläppsnivåer. Utredaren skall initialt analysera vilka effekter en skatt på förbränning skulle få med hänsyn till uppsatta mål på avfallsområdet. Utredaren måste i detta sammanhang särskilt klarlägga och analysera sambandet och effekterna av en eventuell skatt på förbränning i förhållande till de kommande förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall. Naturvårdsverket presenterade i juni 2000 rapporten Kartläggning av hur kommunerna planerar att omhänderta sitt avfall. Av den framgår att det kommer att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från den 1 januari 2002. Utredaren skall analysera och redovisa vilka effekter den bristande kapaciteten medför samt redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på avfallshanteringen. Energibeskattningens utformning är av stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar, särskilt med avseende på framställning av värme i värmeverk. Utredaren skall därför vid sin analys av effekterna av en eventuell förbränningsskatt särskilt beakta förhållandet mellan en sådan skatt och bestämmelserna på energiskatteområdet. Utredaren skall ta hänsyn till det fortsatta arbetet med en reformering av energiskattesystemet inom ramen för den gröna skatteväxling vars riktlinjer lagts fast i budgetpropositionen för år 2001. En viktig aspekt i detta sammanhang är förhållandet mellan en konsumtionsskatt på värme enligt Skatteväxlingskommitténs modell och en eventuell förbränningsskatt inom ramen för avfallsskattelagen. Utredaren skall också redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen. Utredaren skall beakta EG:s regler om statligt stöd vid sin analys. Särskilt de nya riktlinjerna för godkännande av statligt stöd på miljöområdet - och de begränsningar på medlemsstaternas nationella handlingsutrymme som dessa innebär - bör uppmärksammas i sammanhanget (EGT C 37, 3.2.2001). Utredaren skall även följa det fortsatta arbetet inom EU beträffande såväl avfallshantering som beskattning. För skattefrågorna torde främst kommissionens förslag till rådets direktiv om omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, KOM (97) 30 av den 12 mars 1997, vara av intresse. Som ett underlag för sin analys och utvärdering om en eventuell skatt på förbränning av avfall skall utredaren undersöka motsvarande skatte- och miljölagstiftning i några jämförbara länder, t.ex. Norge, Danmark, Storbritannien och Tyskland. Material som skall användas till sluttäckning På avfallsanläggningarna vidtas en rad åtgärder för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Sålunda behöver t.ex. avfallsupplag successivt avslutas och därvid påföras en topptätning. En sådan sluttäckning är alltså den avslutande täckningsåtgärd som krävs för att avfallsanläggningen skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar och för att den skall kunna anpassas till det omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som planeras. Avfall och annat material som används för sluttäckning är befriade från avfallsskatt. Enligt nuvarande bestämmelser betalas avfallsskatt för det material som skall användas till sluttäckning vid tidpunkten för när materialet förs in till en avfallsanläggning. Skattebefrielsen uppnås genom att avdrag för skatten medges när materialet använts för avsett ändamål. Det medför att avdrag i vissa fall medges först efter flera år. Den som bedriver verksamheten kan därför få vänta länge på att få tillgodogöra sig avdrag för betald skatt. Detta kan resultera i såväl stora räntekostnader som likviditetsproblem för den skattskyldige. Med anledning av bl.a. det nya EG-direktivet 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031) kommer Sverige att införa regler som innebär krav på att större mängder material nyttjas vid efterbehandlingen (sluttäckningen) av deponierna. De ovan nämnda problemen för de skattskyldiga kan således komma att öka. Samtidigt kan dock de nya kraven öka omsättningen av täckmassor, vilket i stället eventuellt skulle kunna bidra till att mildra problemen. Utredaren skall bedöma problemens omfattning samt utreda för- och nackdelarna med att ändra avfallsskattelagen så att skattefrihet medges direkt vid införseln till avfallsanläggningen av det material som är avsett att användas till sluttäckning av massorna på avfallsanläggningen. Om utredaren kommer fram till att skatt inte skall betalas när aktuellt material förs in till avfallsanläggningen, skall utredaren redovisa ett förslag på utformning av en sådan skattefrihet. Kontrollaspekterna skall därvid särskilt beaktas. Biobränsleaska Såväl biobränsleaska som övrigt avfall från energiutvinning omfattas av avfallsskatten. Skattefrihet gäller dock under vissa förutsättningar för sådan biobränsleaska som innehåller minst fem kilobecquerel cesium-137 per kg aska. Trädbränslen används huvudsakligen för värmeproduktion dels inom industrin, dels i fjärrvärmeverk. Årligen uppkommer ca 300 000 ton biobränsleaska, varav 110 000 ton finns tillgänglig för att lägga på deponi eller för askåterföring. Mängderna cesiumaska är begränsade (jfr prop. 1999/2000:9 s. 65). Biobränsleaska motverkar markförsurning och innehåller näringsämnen som förs bort vid uttag av biobränsle. Om askan återförs till skogen kan deponeringen minska. Av propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84) framgår att en generell förutsättning för att beskatta biobränsleaskor var att det fanns riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan (s. 68). Eftersom Skogsstyrelsen hade beslutat om allmänna råd och rekommendationer för askåterföring fann regeringen att det vid skattens införande skulle finnas riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra aska. Det angavs dock att för storskalig rationell hantering av aska krävdes fortsatt utveckling av teknik och metoder. Utredaren skall analysera vilka effekter skatten på biobränsleaska har fått på återföringen av aska. Härvid skall särskilt analyseras vilka riktlinjer som finns i dag beträffande storskalig spridning av biobränsleaska och om dessa riktlinjer i tillräcklig utsträckning gör det möjligt att återföra askan. Utifrån detta underlag skall utredaren bedöma om biobränsleaska fortfarande skall omfattas av avfallsskatt eller om deponering är det enda alternativet till omhändertagande av sådan aska. Kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskatten I uppdraget ingår att utvärdera avfallsskattens påverkan på användningen av naturgrus. En viktig aspekt är därvid kopplingen mellan avfallsskatten och den naturgrusskatt som funnits sedan den 1 juli 1996. En analys skall göras av om avfallsskatten har lett till ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och vallkonstruktioner, täckning m.m. Utredaren skall i detta sammanhang se över naturgrusskattens nivå och dess utformning i förhållande till avfallsskatten. Redovisning av uppdraget m.m. Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Riksskatteverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 december 2001. (Finansdepartementet)