Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:76 Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 2000. Sammanfattning av uppdraget Utredaren skall se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller sådana s.k. internationella brott som enligt folkrätten skall föranleda individuellt straffrättsligt ansvar. Vid översynen i denna del skall utredaren särskilt beakta innehållet i Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen och den för straffrätten relevanta utvecklingen inom folkrätten i övrigt. I samband därmed skall utredaren också överväga frågor om preskription för de aktuella brotten. Utredaren skall vidare se över lagstiftningen om svensk straffrättslig domsrätt i fråga om sådana internationella brott enligt folkrätten som nämnts ovan när de har begåtts utomlands. Därutöver skall utredaren utreda behovet av andra förändringar av bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt och göra en systematisk översyn av dem i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar som översynen kan ge anledning till. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2002. Bakgrund Sammanfattning Bakgrunden till uppdraget är främst den utveckling på folkrättens område som ägt rum under senare år. Denna utveckling innebär bl.a. att enskilda personer i allt större utsträckning har förts in som bärare av både rättigheter och ansvar under det folkrättsliga regelsystemet. Möjligheterna att ställa enskilda personer till svars för vissa allvarliga brott mot grundläggande folkrättsliga regler, även när dessa brott saknar samband med väpnade konflikter, har kommit alltmer i fokus, och internationella instanser för detta ändamål har inrättats. Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen kan ses som ett viktigt led i denna utveckling. Genom stadgan har Internationella brottmålsdomstolen inrättats. Under domstolens jurisdiktion faller brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Sverige har deltagit mycket aktivt i arbetet med framtagandet av stadgan. I svensk lagstiftning infördes straffrättsliga bestämmelser om folkmord och folkrättsbrott efter andra världskrigets slut. Bestämmelserna finns nu i lagen (1964:169) om straff för folkmord respektive i 22 kap. 6 § brottsbalken. Därefter har ytterligare brott mot folkrätten straffbelagts enligt svensk lag. Något särskilt brott mot mänskligheten finns dock inte i lagstiftningen, även om de gärningar som innefattas i detta brott torde kunna lagföras i Sverige med tillämpning av andra bestämmelser. Utvecklingen av folkrätten och de frågor som på senare tid uppkommit om möjligheten att i Sverige lagföra exempelvis f.d. statschefer för allvarliga brott enligt folkrätten gör det angeläget att nu se över den svenska straffrättsliga regleringen av sådana brott och överväga vilka förändringar som behöver göras. En särskilt viktig fråga i det sammanhanget är att utreda hur Sverige bör straffbelägga brott mot mänskligheten. Det är också angeläget att på nytt överväga om det verkligen är rimligt att ha regler om preskription för de allvarligaste internationella brotten enligt folkrätten. I detta sammanhang finns det också anledning att utreda behovet av en utvidgning av svenska domstolars möjligheter att döma över sådana internationella brott som begåtts utomlands. I 2 kap. brottsbalken finns de viktigaste av de regler som bestämmer i vilken omfattning svensk straffrättslig lagstiftning är tillämplig och svenska domstolar behöriga att döma. Den straffrättsliga utvecklingen har på senare år präglats av en förändrad syn på straffrätten som ett internationellt rättsområde och ett starkt ökande inslag av internationalisering. Utarbetandet av ett stort antal internationella konventioner m.m. som berör straffansvar har också lett till att reglerna om svensk lags tillämplighet och svenska domstolars behörighet har fått ändras ett flertal gånger. Lagstiftningen har nu kommit att bli ganska svåröverskådlig. Bestämmelserna om svensk lags tillämplighet och svenska domstolars behörighet i brottmål bör nu därför samtidigt ses över i både sakligt och systematiskt hänseende. Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen Den 17 juli 1998 antogs Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen. Genom stadgan inrättas Internationella brottmålsdomstolen som en permanent institution för lagföring av enskilda för de allvarligaste internationella brotten enligt folkrätten. Sverige undertecknade stadgan den 12 oktober 1998. För att stadgan skall träda i kraft krävs bl.a. att 60 stater ratificerar den. Det kan beräknas ske tidigast om ett par år. Stadgans principiellt viktigaste bestämmelser finns i dess andra del. De behandlar bl.a. de brott som Internationella brottmålsdomstolen kan döma över och förhållandet mellan nationella rättsordningar och Internationella brottmålsdomstolens domsrätt eller jurisdiktion. Detta förhållande är uppbyggt så att den nationella processen i princip har företräde. Internationella brottmålsdomstolen får dock ta upp ett fall om en stat saknar vilja eller möjligheter att genomföra en korrekt prövning. Beslut i en sådan fråga fattas av Internationella brottmålsdomstolen. I stadgans tredje del finns föreskrifter om allmänna straffrättsliga principer. Där behandlas exempelvis uppsåt, ansvarsfrihetsgrunder, villfarelse och förmans befallning. Vidare behandlas ansvar för försök till de aktuella brotten i denna del. De brott som för närvarande omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion är folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Förhandlingar kring en definition av ett aggressionsbrott pågår, men det är osäkert om detta brott kommer att inlemmas under Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion. I stadgan anges att brotten under domstolens jurisdiktion vid lagföring inför domstolen inte skall vara föremål för preskription. I stadgan definieras också vad som, inför Internationella brottmålsdomstolen, skall avses med folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Definitionerna har härletts från olika internationella rättskällor men behöver inte nödvändigtvis återge gällande folkrätt på området. Bestämmelserna i stadgan skall över huvud taget inte tolkas som att de på något vis inskränker andra folkrättsliga regler eller utesluter att folkrättsliga brottsbeskrivningar kan ha ett annat innehåll i andra sammanhang, utanför Internationella brottmålsdomstolen. Stadgans definition av folkmord är densamma som den som finns i 1948 års FN-konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64). Definitionen av brott mot mänskligheten innehåller en icke uttömmande uppräkning av vissa gärningar som kan utgöra brott mot mänskligheten. För att dessa gärningar skall kunna hänföras till brott mot mänskligheten krävs att de har utgjort en del av ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning. Det krävs däremot inte någon koppling till en väpnad konflikt. I uppräkningen nämns bl.a. mord, förslavning, tvångsförflyttning av befolkning, vissa frihetsberövanden och olika former av sexuellt våld samt andra former av omänskliga handlingar av viss beskaffenhet som förorsakar svårt lidande, svår kroppslig skada eller svårt själsligt eller fysiskt men. Definitionen av krigsförbrytelsebrotten omfattar gärningar både i internationella väpnade konflikter och sådana väpnade konflikter som inte är av internationell karaktär. Definitionen innehåller uppräkningar av svåra överträdelser av 1949 års fyra Genèvekonventioner till skydd för krigets offer (SÖ 1953:14 - 17) och deras första tilläggsprotokoll liksom allvarliga kränkningar av andra skrivna och oskrivna folkrättsliga regler avseende väpnade konflikter. Romstadgan innehåller också bestämmelser om att brottskriterier, s.k. Elements of Crimes, skall utarbetas till ledning för Internationella brottmålsdomstolens tolkning och tillämpning när det gäller brotten i stadgan. Kriterierna omfattar såväl objektiva som subjektiva brottsrekvisit. De har nu utarbetats av en förberedande kommission, som avslutade sitt arbete i denna del den 30 juni 2000. Brottskriterierna, liksom även de bevis- och processregler som förhandlats parallellt, skall antas av Stadgepartsförsamlingen när stadgan har trätt i kraft. Behovet av en översyn Den svenska straffrättsliga lagstiftningen på området Romstadgan innehåller i och för sig inte något krav på att de brott och de straffrättsliga principer som anges i stadgan skall införlivas i de fördragsslutande staternas nationella rättsordningar. Det finns dock ett starkt svenskt intresse av att se till att den svenska lagstiftningen straffbelägger och medger lagföring för allvarliga brott på motsvarande sätt och i samma utsträckning som skall gälla enligt den internationella ordning som Sverige har verkat för. Eftersom stadgan bygger på principen om att nationell lagföring har företräde, kan den också sägas förutsätta att det ligger i staternas intresse att ha en nationell lagstiftning som möjliggör sådan lagföring. Den i sammanhanget relevanta internationella rätten är relativt svårtillgänglig och svåröverskådlig. Det finns ett behov av att från straffrättsliga utgångspunkter djupare analysera svensk rätts utformning i belysning av det folkrättsliga regelsystemet och dess utveckling. När det gäller brott mot mänskligheten saknas särskilda bestämmelser om detta brott i svensk rätt. Sådana brott som innefattas i brott mot mänskligheten torde i och för sig kunna lagföras i Sverige med tillämpning av gällande bestämmelser om t.ex. mord, grov misshandel, människorov m.m. Det kan dock ifrågasättas om de gällande svenska straffrättsliga reglerna tar tillräcklig hänsyn till det försvårande i syftena bakom brotten och till det sammanhang i vilka de begås. Avsaknaden av ett särskilt brott kan tänkas försvaga Sveriges möjligheter att på ett tillfredsställande sätt lagföra allvarliga brott mot folkrätten när de utgör del i ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning men inte begås i samband med en väpnad konflikt. Vidare reser den senaste tidens debatt och utveckling när det gäller bl.a. Pinochet-fallet frågan om svenska domstolars möjligheter att pröva anklagelser mot utländska diktatorer eller f.d. diktatorer om exempelvis tortyr. Sverige har i och för sig gjort bedömningen att de svenska straffbestämmelserna motsvarar kraven enligt FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling (SÖ 1986:1). Den senaste tidens utveckling gör det dock angeläget att utreda om det kan vara så att de svenska straffbestämmelsernas utformning kan få alltför begränsande konsekvenser för de svenska myndigheternas möjligheter att pröva anklagelser om sådana gärningar som begåtts utomlands. Det finns också därför anledning att nu se över vilka möjligheter och hinder som de svenska bestämmelserna på detta område innebär. Det är alltså angeläget att nu se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen rörande de internationella brotten enligt folkrätten, främst reglerna om folkmord och folkrättsbrottet, samt att överväga hur brottet mot mänskligheten skall regleras i svensk rätt. Det finns också ett behov av att göra en lagteknisk översyn av de svenska reglerna om brott av detta slag. Preskription Enligt svensk lagstiftning preskriberas alla brott efter viss tid. Sverige har haft preskriptionsregler i mer än 150 år och de utgör en integrerad del av det svenska straffrättsliga systemet. Bakom dessa regler ligger olika rättspolitiska överväganden och grundläggande principer om att statens ingripanden mot enskilda skall omgärdas av rättsäkerhets- och rättstrygghetsgarantier. Det finns starka skäl för att bibehålla principen att brott skall kunna preskriberas. Samtidigt har olika händelser på senare tid visat på behovet av att på nytt överväga frågan om det verkligen är rimligt att ha regler om preskription även för de allvarligaste internationella brotten enligt folkrätten. Det finns därför skäl att nu utreda om inte reglerna om preskription för sådana brott bör avskaffas. Översynen i denna del bör även avse möjligheten att avskaffa preskription för redan begångna brott som inte har preskriberats än. I detta sammanhang kan det nämnas att Romstadgans bestämmelse om preskription i och för sig gäller endast för lagföring inför Internationella brottmålsdomstolen. I den mån Sverige, på grund av svenska regler om preskription, inte kan lagföra ett brott som omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion, medför dock stadgans bestämmelser att Internationella brottmålsdomstolen har behörighet att göra det i stället. Svensk straffrättslig domsrätt Svensk lagstiftning bygger på principen att lagföring för allvarliga brott mot folkrätten alltid skall kunna äga rum i Sverige. Den svenska domsrätten i fråga om brott som begåtts utomlands är redan mycket omfattande. Som framgått ovan finns det dock nu ett behov av att se över de svenska reglerna om straffrättslig domsrätt i ljuset av den senaste tidens utveckling av folkrätten. Under de senaste åren har ett flertal ändringar skett i brottsbalkens regler om svensk domsrätt. Vidare har regler om svensk domsrätt förts in i specialstraffrättslig lagstiftning. Detta har gjort att reglerna i dag är ganska svåröverskådliga. Möjligheterna att skapa en samlad och mer överskådlig reglering av bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt bör nu undersökas. Samtidigt bör behovet av andra förändringar och förenklingar av regleringen undersökas. Frågor som i det sammanhanget bör övervägas är t.ex. om kraven på dubbel straffbarhet och åtalstillstånd för gärningar begångna utomlands och regleringen av utländska domars rättsverkan har en lämplig omfattning och utformning. Uppdraget Den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller internationella brott enligt folkrätten Utredaren skall se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen rörande de internationella brotten enligt folkrätten och ta ställning till vilka förändringar som behövs. Översynen skall göras mot bakgrund av den tidigare nämnda utveckling som har skett inom folkrätten. Utredaren skall särskilt uppmärksamma behovet av att införa adekvat straffrättslig lagstiftning för brott mot mänskligheten. I det sammanhanget finns det anledning att beakta att Romstadgans definition av brott mot mänskligheten inte förutsätter att gärningarna begås inom ramen för en väpnad konflikt. Utredaren skall också ta ställning till om brottsrubriceringen folkrättsbrott är adekvat för de gärningar detta brott enligt 22 kap. 6 § brottsbalken omfattar i dag. Utredaren bör också beakta att en rad konventioner, varav flera innehåller ett stort antal mycket detaljerade artiklar, liksom folkrättslig sedvanerätt har straffsanktionerats genom stadgandet om detta brott. Utredaren bör vid översynen och vid utarbetandet av nya lagförslag överväga vilka ramar som kan anses rimliga för ett straffbud av detta slag. Vid utarbetandet av de förslag som översynen kan ge anledning till skall utredaren därutöver särskilt överväga de lagtekniska lösningarna när det gäller frågor om en samlad reglering av de aktuella brotten, om indelningar i och avgränsningar av olika brott samt om införande av nya brott. Preskription Utredaren skall överväga och ta ställning till om inte de allvarligaste av de internationella brotten enligt folkrätten bör undantas från reglerna om preskription och, i så fall, hur detta bör lösas lagtekniskt. Övervägandena i denna del skall omfatta också möjligheten att undanta redan begångna, men ännu inte preskriberade brott, från framtida preskription. Svensk straffrättslig domsrätt Utredaren skall se över den svenska lagstiftningen om straffrättslig domsrätt i fråga om de internationella brotten enligt folkrätten och ta ställning till vilka ändringar som kan föranledas av övervägandena med anledning av utvecklingen inom detta rättsområde. Utredaren skall dessutom undersöka behovet av andra förändringar av bestämmelserna om den svenska straffrättsliga domsrätten och göra en systematisk översyn av dem i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Bland de frågor som det i detta sammanhang finns anledning att uppmärksamma kan nämnas frågan om kraven på åtalstillstånd för utomlands begångna gärningar har en lämplig omfattning och utformning. I dag gäller ett generellt krav på åtalstillstånd för brott som begåtts utomlands. Bakom detta krav ligger tanken att det inte alltid är rimligt att lagföring sker i Sverige för utomlands begångna gärningar även om den svenska lagstiftningen i och för sig skulle medge det. Den svenska formella domsrätten är nämligen mycket vidsträckt. Även fortsättningsvis bör det vara en utgångspunkt att Sverige skall utnyttja sin domsrätt i fråga om brott som har begåtts utomlands bara när det finns ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring kommer till stånd i Sverige. Det kan dock ifrågasättas om det inte finns fall som, även med denna utgångspunkt, skulle kunna undantas från det nu gällande kravet på ett särskilt tillstånd för att åtal skall få väckas. Prövningen i frågor om åtalstillstånd bör vidare inte göras av regeringen om det inte finns goda skäl för detta. Sådana skäl kan vara att det i vissa fall kan bli fråga om mycket svåra bedömningar av både folkrättslig och utrikespolitisk art. Det finns anledning att utreda om inte den nuvarande regleringen i vissa fall innebär att åtalsprövningen måste göras av regeringen också i sådana fall där den lämpligen kan göras av Riksåklagaren. Uppdraget i dess helhet En utgångspunkt för uppdraget är att den svenska lagstiftningen skall göra det möjligt att i Sverige lagföra personer som begått allvarliga brott mot folkrätten oavsett vem som har begått dem och var i världen de har begåtts. Svensk lagstiftning bör inte hindra att lagföring kan ske här i landet för sådana brott enligt adekvata brottsbeskrivningar och i samma utsträckning som det är möjligt vid Internationella brottmålsdomstolen. Detta innebär dock inte att de svenska bestämmelserna behöver vara utformade på samma sätt som bestämmelserna i Romstadgan. Det står utredaren fritt att ta upp sådana andra frågor inom ramen för uppdraget, som aktualiseras under utredningsarbetet. Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar som översynen ger anledning till. Utredaren skall utarbeta och lägga fram fullständiga lagförslag. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren bör studera lagstiftningen i några med Sverige jämförbara länder. Utredaren skall också följa och beakta resultatet av det arbete som nu pågår internationellt i fråga om hur Romstadgans bestämmelser om brotten närmare skall införas i olika länder. Samarbetet med Internationella brottmålsdomstolen, liksom lagföring av brott riktade mot domstolen och ratifikation av Romstadgan, är föremål för lagstiftningsarbete i annan ordning. Detta gäller också frågan om rättsverkningar i Sverige av Internationella brottmålsdomstolens domar. Utredaren skall i sitt arbete beakta resultaten av detta lagstiftningsarbete. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2002. Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden. (Justitiedepartementet)