Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:69 Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 2000. Sammanfattning av uppdraget En utredare tillkallas för att hantera den fortsatta utvecklingen av en kommunaldatabas samt vissa frågor som gäller tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av kommunal verksamhet. Utredaren skall · genomföra och utvärdera den utvidgade försöksverksamheten med en kommunal databas, · genomföra en förstudie avseende den mjuk- och hårdvara som behövs för hantering av en kommunal databas, inklusive mjukvara för kommunernas analys av information hämtad ur den kommunala databasen, · i samverkan med statistikansvariga myndigheter föreslå åtgärder som möjliggör att information rapporteras in tidigare i den utvidgade försöksverksamheten med en kommunal databas, · i samverkan med statistikansvariga myndigheter definiera, utvärdera och vidareutveckla kvalitetsmått för berörda kommunala verksamheter. Utredaren skall lämna förslag till ansvarsfördelning och organisation när det gäller · drift och underhåll av databasen, · styrning, vidareutveckling och samordning av databasen efter den utvidgade försöksverksamheten, · arbetet att i samarbete med kommuner och landsting stimulera kvalitetsjämförelser, · arbetet med att sektorsövergripande studera det ekonomiska resultatet och måluppfyllelsen i den samlade kommunala verksamheten. Bakgrund Statsbidragsreformen 1993 och 1996 har inneburit förändrade förutsättningar för uppföljningen av verksamhet och ekonomi i kommuner och landsting. Sedan 1998 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet, Arbetsgruppen för utvecklad uppföljning av kommuner och landsting (In 1998:B), haft i uppdrag att bl.a. lämna förslag för att på sikt åstadkomma en väl fungerande uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Arbetsgruppens uppdrag är att utifrån befintlig statistik om den kommunala verksamheten och ekonomin förbättra underlaget för en samlad bedömning av utvecklingen i kommuner och landsting. Arbetsgruppen gavs fyra deluppdrag inom följande områden: förbättrad användning av befintlig statistik, förtydligande av nationella mål och utvecklad uppföljning, utveckling av en kommunal databas, utvecklad uppföljningen av produktivitet och effektivitet. Arbetet har bl.a. varit inriktat på att förbättra underlaget för den skrivelse som regeringen årligen lämnar till riksdagen om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Skrivelsen skall i första hand belysa ekonomi och resursutnyttjande samt utvecklingen inom olika verksamheter i förhållande till de nationella målen. De nationella målen för kommunal verksamhet är inte genomgående formulerade på ett sätt som gör det möjligt att mäta hur väl målen uppfylls i kommuner och landsting. Arbetsgruppen har konstaterat att de nationella målen bör förtydligas och göras lättare att mäta och följas upp så att det går att förbättra möjligheterna att studera effektivitet och produktivitet. Inom Regeringskansliet pågår också en översyn av mål och målstrukturer (den s.k. tvåårsöversynen) inom statsbudgetens utgiftsområden. För att säkerställa att relevant resultatinformation finns tillgänglig kommer strategier för att följa upp och utvärdera statlig verksamhet att utarbetas. Som ett led i arbetet med att utveckla uppföljningen av kommuner och landsting startades i juni 1999 ett projekt inom Finansdepartementet med uppgift att ta fram ett förslag till en kommunal databas med uppgifter som beskriver vad kommunerna gör, hur mycket det kostar, och vilka effekter verksamheten ger. Bakgrunden till uppdraget var att möjligheterna till en samlad uppföljning av kommunernas verksamhet behövde förbättras. Det gäller såväl kommunernas egen uppföljning och utvärdering som statens uppföljning av sektorn som helhet utifrån nationella mål för olika verksamheter. Projektet har avslutats under sommaren 2000 och redovisas i rapporten Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt (Ds 2000:48). Statistikansvaret för offentlig verksamhet är fördelat på olika myndigheter. Ansvaret för den ekonomiska statistiken om den offentliga sektorn är delat mellan fyra myndigheter. Dessa myndigheter är enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken Statistiska centralbyrån, Riksgäldskontoret, Riksförsäkringsverket och Ekonomistyrningsverket. Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistiken om kommunernas finanser. Statistiken omfattar resultat- och balansräkning, finansieringsanalys, drift- och investeringsredovisning samt externa utgifter och inkomster. Räkenskapssammandraget, som omfattar ovanstående ekonomiska uppgifter, innehåller sammanlagt ca 2 700 variabler per kommun. Räkenskapssammandragets uppgifter definieras på ett enhetligt sätt (enligt den s.k. Kommun-Bas 98) och uppgifterna skall kunna hämtas direkt från kommunernas bokföring. Ansvaret för den kommunala verksamhetsstatistik som berörts av projektet med att utarbeta förslag till en kommunal databas är fördelat mellan Skolverket (skolväsende och barnomsorg) och Socialstyrelsen (individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg). Därtill har SCB ansvar för befolkningsstatistiken. Verksamhetsstatistik presenteras bl.a. genom publikationer som "Jämförelsetal för barnomsorg och skola", "Jämförelsetal för socialtjänsten" samt "Vad kostar verksamheten i din kommun?". Flertalet uppgifter om verksamheterna finns dessutom åtkomliga via de två myndigheternas hemsidor. I 2000 års ekonomiska vårproposition begärde regeringen medel för fortsatta utredningsinsatser för att utveckla uppföljningen av kommunal verksamhet och ekonomi. Insatserna bör bl.a. ta sikte på de möjligheter som den kommunala databasen skapar. Andra tänkbara uppgifter är att regeringen i samarbete med kommuner och landsting bedriver ett utvecklingsarbete för att stimulera kvalitetsjämförelser (s.k. benchmarking) i syfte att göra den kommunala verksamheten mer effektiv samt att bedriva tvärsektoriella studier av effektiviteten i den kommunala verksamheten. En kommunal databas Förslag till kommunal databas i Ds 2000:48 I rapporten (Ds 2000:48) presenteras ett förslag till vad en kommunal databas skulle kunna innehålla i ett första skede. Databasen föreslås innehålla knappt 200 olika nyckeltal och mått som beskriver följande verksamheter: förskola, grund- och gymnasieskola, skolbarnsomsorg, vuxenutbildning, individ- och familjeomsorg samt omsorg om äldre och funktionshindrade. Varje verksamhet beskrivs med mått och nyckeltal om ekonomi, volymer och kvalitet. De uppgifter som föreslås ingå i den kommunala databasen har på försök rapporterats in från de deltagande kommunerna. För presentationen av dessa uppgifter har en enkel databasprototyp tagits fram. En av utgångspunkterna har varit att databasen så långt som möjligt skall bygga på befintlig och tillgänglig statistik. Ett av syftena med projektet har även varit att försöka finna nya mått som beskriver kvalitet, måluppfyllelse eller resultat för olika kommunala verksamheter. Förslaget till kommunal databas innehåller ett tjugotal sådana nya kvalitetsnyckeltal. Databasen är inte primärt avsedd som underlag för djupare analyser, utan för att ge en övergripande och koncentrerad information om den kommunala verksamheten (volymer och kvalitet) och ekonomin. För att uppgifter om verksamhet och ekonomi skall kunna användas som ett bra beslutsunderlag, för såväl kommun som stat, måste publicerade uppgifter vara aktuella. I rapporten presenteras en tidsplan, för inrapportering och presentation av uppgifterna i databasen, som skulle innebära en påtaglig tidigareläggning av kommunernas inrapportering jämfört med vad som är fallet idag. För att detta skall bli möjligt krävs att ett antal åtgärder vidtas såväl hos statistikansvariga myndigheter som hos de enskilda kommunerna. Rapportens förslag till fortsatt utvecklingsarbete I rapporten redovisas även förslag till hur fortsatt arbete med att utveckla en fullskalig kommunal databas kan bedrivas, vilket innefattar följande aktiviteter: · Utvidgad försöksverksamhet. Alla kommuner har blivit erbjudna att delta i en utvidgad försöksverksamhet med en kommunal databas under år 2001, avseende verksamhetsåret 2000. · Ett nytt datahanteringssystem för att hantera en ny, fullt utbyggd databas behöver utvecklas parallellt med den utvidgade försöksverksamheten. · Databasen föreslås utvidgas fr.o.m. år 2002, till att omfatta samtliga kommuner samt ytterligare verksamhetsområden. · Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling av de olika mått som finns framtagna i provdatabasen. Om en fullskalig databas skall kunna utformas och utvecklas på ett framgångsrikt sätt behövs enligt rapporten, utöver driftsansvaret, något organ som kan hålla ihop och styra den fortsatta utvecklingen av databasen samt verka för att kunskapen om den sprids och används samt förankra de krav som ställs på myndigheter och kommuner för att basen skall uppfylla sina syften. Behovet av förbättrad uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten Regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten och behovet av ett förbättrat kunskapsunderlag om den offentliga sektorn och av att resultat från forskning skall komma till användning i praktiskt samhällsarbete. Ett viktigt forskningsområde inom vilket det idag finns ett behov av fördjupade kunskaper är det om offentliga sektorns effektivitet och produktivitet. I det s.k välfärdsbokslutet (Välfärd vid vägskäl, SOU 2000:3) påtalades att det finns stora kunskapsluckor när det gäller utvecklingen, resultaten och effekterna av många av de kommunala verksamheterna. Bland annat identifierade utredningen kunskapsluckor i fråga om effekterna av specifika förändringar eller reformer i den offentliga sektorn, men även brister i statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten, dvs. resultatkontrollen. Såväl staten som kommunerna, som är den kommunala databasens primära målgrupper, behöver bättre kunna följa hur de verksamheter som finansieras med offentliga medel fungerar. I och med att regeringen beslutar dessa direktiv föreslås att arbetsgruppen för utvecklad uppföljning av kommuner och landsting avvecklas. Arbetsgruppen har avrapporterat sitt arbete med att förtydliga de nationella målen. Uppdraget att utveckla uppföljning av effektivitet och produktivitet hos den samlade kommunala verksamheten har ett nära samband med resultatet av ett fortsatt arbete med att förtydliga de nationella målen, men även med en förbättrad tillgång till statistik om den kommunal verksamheten. Resultatet av uppdraget att förbättra användningen av befintlig statistik har presenterats i regeringens årliga skrivelse till riksdagen om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97). Regeringen bedömer att det är angeläget att den kommunala databasen utvecklas och utvidgas samt att detta arbete bör ha hög prioritet. Vad görs idag när det gäller uppföljning och utvärdering? Olika statliga myndigheter, främst Skolverket och Socialstyrelsen (SoS), bedriver tillsyns och uppföljning inom sina respektive sektorer. Inom SoS har det inrättats ett särskilt ekonomiskt sekretariat som arbetar med bl.a. finansierings- och effektivitetsfrågor inom det sociala området samt inom hälso- och sjukvårdsområdet. Statskontoret bedriver visst utredningsarbete på stat-kommunområdet, dels i form av egna projekt, dels i form av uppdrag åt Regeringskansliet och vissa utredningar. Statskontoret är också engagerat i olika projekt som rör bl.a. produktivitet och statistikfrågor inom offentlig sektor. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. arbeta fram ett system för kvalitetsjämförelser för vissa delar av den offentliga sektorn samt att föreslå ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal för olika organisations-, styr- och verksamhetsformer. Inom både Kommunförbundet och Landstingsförbundet pågår också olika typer av utredningar och utvecklingsarbete, bl.a. i syfte att förbättra underlag och instrument för jämförelser och analys av utvecklingen i ekonomin och i olika verksamheter ur främst ett kommun- och landstingsperspektiv. Därutöver bedrivs olika typer av studier och utvecklingsarbete vid universitet och högskolor (kommunal ekonomi vid särskilda institutioner i Göteborg, Stockholm och Lund, vid olika ekonomiska institutioner i Umeå, Uppsala osv), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Studieförbundet näringsliv och samhälle (SNS) m.fl. Utredningsinsatser för förbättrad uppföljning Den nuvarande uppföljningen är främst sektorsinriktad, den tvärsektoriella uppföljningen är mer sporadisk och kunskapen om t.ex. sambandet mellan finansiella förutsättningar och den samlade verksamhetens kvalitet är mycket begränsad. Detta har hittills försvårat möjligheterna att dra slutsatser om effektivitet i den offentliga verksamheten och gör det, ur statsmaktens synvinkel, svårt att få en samlad bild av hur väl kommuner och landsting lever upp till de nationella målen inom nuvarande ekonomiska ramar. Möjligheterna att skapa en sådan samlad bild bör förbättras. Resultatet av en utvecklad uppföljning skulle komma såväl kommunerna som staten till godo. Kommunerna skulle få ett bra material för jämförelser med sig själva över tiden samt med andra kommuner. Inte minst bör kvalitetsjämförelser mellan olika kommuner stimuleras. Staten skulle få bättre indikatorer på måluppfyllelsen i de kommunala verksamheterna. Såväl staten som kommuner skulle kunna använda den ökade kunskapen vid t.ex. resursfördelning: kommunerna vid fördelning av resurser mellan olika verksamheter och staten vid beslut om nivån på statsbidragen. Ett utvecklat uppföljningsarbete kan förhoppningsvis även på sikt möjliggöra studier av effektiviteten inom den kommunala sektorn. Samtidigt präglas stora delar av den kommunala verksamheten av sammansatta och komplexa mål, som till viss del även kan vara motstridiga. Begreppet effektivitet blir i denna mening därför svårhanterligt. Värderingen av de nyckeltal, indikatorer och andra data som en databas genererar förutsätter såväl en djupgående kunskap om verksamheten inom de olika sektorerna som att uppgifterna sätts i relation till de lokala politiska prioriteringarna. En viktig fråga är vilken form som skulle vara ändamålsenlig för ett arbete med sådan tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet och ekonomi i kommuner och landsting som inte direkt faller inom någon sektorsmyndighets område. Behovet av en sådan uppföljning har accentuerats alltmer sedan de stora förändringarna i styrningen av kommuner och landsting under 1990-talet, främst omläggningen av statsbidragen och utjämningssystemet. Genom att satsa nya resurser på ett mer tvärsektoriellt utredningsarbete kan man skapa en "positiv konkurrens" mellan de instanser som idag bedriver någon form av uppföljning eller utvärdering av kommunal verksamhet, ur främst ett sektorsperspektiv. Det ger också förutsättningar för att t.ex. lyfta fram nya frågor vilket sammantaget kan bidra till ett bättre kunskapsunderlag. Det skulle även utgöra ett komplement till den forskning som nu bedrivs. Betydande positiva effekter skulle kunna uppnås genom att åtminstone inledningsvis överlåta arbetet med att utveckla såväl den kommunala databasen som att bedriva ett tvärsektoriellt uppföljningsarbete av den kommunala verksamheten till en och samma instans. Databasens information kommer härigenom att få flera användningsområden och kvaliteten och aktualiteten kan därmed kontinuerligt förbättras. I samband med att ansvaret för verksamhetsanknuten statistik fördes över från Statistiska centralbyrån till respektive sektorsansvarig myndighet år 1991 blev Skolverket och Socialstyrelsen beställare av den information som omfattar förskoleverksamhet, skola, vuxenutbildning respektive individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg. Avsikten var att statistiken skulle bli mer anpassad till dels sektorsmyndighetens behov, dels till de behov som verksamhetsföreträdare på kommunnivå har. Den kommunala provdatabasen som tagits fram inom projektet och som kan komma att permanentas ersätter inte, utan kan snarare bidra till en utveckling av den nuvarande sektorsvisa uppgiftsinsamlingen. Sektorsmyndigheternas och verksamhetsföreträdarnas behov av en annan detaljeringsgrad och även andra uppgifter gör att denna information behövs även i fortsättningen för uppföljning och utvärdering av de olika kommunala verksamheterna. Oavsett om det är företrädare för kommunerna eller företrädare för staten som genomför djupare analyser av en verksamhet eller företeelse, krävs ytterligare och kompletterande uppgifter för att möjliggöra sådana analyser. Uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att dels samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med den kommunala databasen, dels överväga former och innehåll för ett utvecklat tvärsektoriellt uppföljnings- och utvärderingsarbete enligt vad som sägs i det följande. Fortsatt utveckling av kommunal databas Utredaren skall · inledningsvis anordna ett möte kring det tidigare projektets förslag (Ds 2000:48), · genomföra och utvärdera den utvidgade försöksverksamheten av den kommunala databasen tillsammans med de kommuner som vill delta i arbetet, · lämna förslag till utformningen av en kommunal databas, inklusive analysverktyg som stöd för kommunernas informationsuttag ur databasen, · genomföra en förstudie om vilken hård- och mjukvara som behövs för hantering av kommunal databas, som sedan behöver utvecklas för att kunna tas i drift senast år 2002, · i samverkan med statistikansvariga myndigheter definiera, utvärdera och vidareutveckla kvalitetsmått, · i samverkan med statistikansvariga myndigheter föreslå hur information i den utvidgade försöksverksamheten med en kommunal databas skall kunna inrapporteras tidigare. Studier av kommunal verksamhet samt ansvar för kommunal databas Utredaren skall lämna förslag till ansvarsfördelning och organisation när det gäller följande: · drift och underhåll av databasen varvid bl.a. de juridiska och ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ för ägande och drift av en kommunal databas bör analyseras, · styrning, vidareutveckling, samordning och förankring av en kommunal databas efter den utvidgade försöksverksamheten, · utvecklingsarbete för löpande utvärdering och utveckling av de kvalitetsmått som skall rapporteras av kommunerna till databasen, · utvecklingsarbete för att i samarbete med kommuner och landsting stimulera kvalitetsjämförelser i syfte att göra den kommunala verksamheten mer effektiv, · sektorsövergripande studier av ekonomiskt resultat och måluppfyllelse i den samlade kommunala verksamheten. Utredaren skall analysera vilka organisatoriska lösningar som kan vara lämpliga för de olika uppgifter som beskrivits ovan. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda sektorsmyndigheter. Redovisning av uppdraget Den del av uppdraget som avser förslag om organisation för arbetet med den kommunala databasen samt en tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av de kommunala verksamheterna skall redovisas senast den 28 februari 2001. En förstudie för systemlösningar för hantering av den information som skall rapporteras in av kommunerna och förslag om fortsatt utveckling av databasen skall redovisas den senast den 28 februari 2001. Den del av uppdraget som avser den utvidgade försöksverksamheten skall redovisas senast den 31 maj 2001. Regeringen avser att i samband med den första avrapporteringen besluta tilläggsdirektiv för det fortsatta arbetet. (Finansdepartementet)